——来自武威市凉州区的调查

    建立新型农村合作医疗制度，是党中央、国务院在新形势下切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡经济社会协调发展的重大举措。对于提高农民健康保障水平，减轻农民医疗负担，解决农民因病致贫、因病返贫等问题具有重要意义。一是有利于从制度上为农民群众提供基本医疗保障，减轻医疗费用负担，促进广大农民改富奔小康；二是有利于农民进行合理的健康投资，提高农民的健康水平；三是有利于合理分配卫生资源，促进农村卫生事业发展；四是有利于稳定农村，是关心农民的民心工程、德政工程，更是“三个代表”重要思想的体现；五是有利于促进城乡协调发展，是农村的一项基础性保障工作，也是全面建设社会主义新农村，实现现代化的必然要求。

    一、政策落实及实施情况

    根据党的五中全会关于构建社会主义和谐社会的发展思路精神，凉州区把新型农村合作医疗试点工作作为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的一个重要内容来抓，区委、区政府按照《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发（2002）13号）、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》和甘肃省人民政府《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（甘政发（2004）84号）和甘肃省人民政府办公厅批转卫生等部门《关于关于建立新型农村合作医疗制度的意见》等文件精神，明确了开展新型农村合作医疗的试点工作的重要意义，从落实中央、省、市政策，维护广大人民群众的根本利益的高度出发，结合凉州区实际制定并印发了《凉州区建立新型合作医疗制度实施方案（试行）》。方案从目标任务、组织实施、资金筹集、基金分配、报销、结算、监督到保障措施都做了明确规定。

    凉州区《方案》的目标任务是，在2005年有85％以上的农民参加新型农村合作医疗，并积极探索建立和完善适合全区经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农村合作医疗工作制度、措施、运行机制以及监管模式，力争到2008年全区95％以上的农民参加新型合作医疗，切实提高广大农民群众的健康水平，减轻农民负担，有效解决因病致贫、因病返贫的突出问题，从而促进农村经济社会的协调发展。

    凉州区从2006年财政预算编制情况分析，2006年税收增长目标的实现仍然存在相当大的压力。同时，支出预算中历年积累和当年新出现的困难与问题并存，受到支出刚性增长大、上年预算执行中的欠账刚性强、预算执行中影响资金调度的因素多，资金需要与可能的矛盾十分突出。为保证新型合作医疗试点工作顺利进行，凉州区区委、区政府对新型农村合作医疗工作高度重视，在财政十分困难的情况下仍按时足额拨付了区配套资金。

    凉州区政府已于2005年12月成立了新型合作医疗监督管理局，各乡镇及卫生院也相应成立了新型合作医疗管理办公室。截至2005年12月31日，参合农民达619231人，参合收入6，192，310元，参合率85.10％。2006年1—3月凉州区新型合作医疗工作按方案目标顺利进行，省财政按每个农民10元的补助资金，市财政按每个农民2元的补助资金，区财政按每个农民3元的补助资金已全部到位，共筹集资金15，494，114.96元；其中：大病统筹基金12，397，960元，家庭账户3，096，155元。为凉州区新型农村合作医疗工作的顺利开展，奠定了坚实的基础。截至3月底，全区参合农民住院人数3581人次，共发生住院医药费639.5万元，其中报销173.1万元，报销比例30.05％，平均报销比例城区医疗机构24.6％万元，农村卫生院44.0％。由于政策宣传基本到位，该制度实行三个月以来，农民就医趋势明显变化，农民群众的健康得到了有效保障。

    二、存在的问题

    （1）凉州区农民基数大，区财政补助基数高。尽管中央财政对参合农民每人补助20元，省财政每人补助10元，占我区基金收入的66.67％，但按上级文件精神，县（区）要落实补助资金，每年将新增支出200多万元，占到区财政收入增量的50％左右。

    （2）农户中特困户、五保户等个别农户的医疗救助存在困难。特困户、五保户等个别农户，想参加医疗保险但没有能力，个别乡镇为完成参合目标，还存在先垫付资金的现象。据凉州区民政局调查，全区有特困医疗救助对象11671户，农村五保对象1496户。1500人，重点优抚对象4350人。在农村医疗救助制度尚未实行、农村医疗救助制度还没有和新型农村合作医疗制度相衔接的情况下，既增加了乡（镇）财政的负担，又给五保户、特困户个人和医疗机构都造成了较重的经济负担，也影响了农民的积极性。

    （3）宣传深度不够制约农民参合率。在工作中发现有些农民对新型农村合作医疗的好处认识不足，有的是因上门收钱时，才得知此事，个别农户心存疑虑。农户中真正了解有关制度、政策的不是很多，农民对于新型合作医疗的认识还比较模糊，对新型合作医疗制度的规定把握不准，对医药费报销所需要的手续、报销医药费金额的计算、报销的比例、门诊和住院的区别，还有在不同医院就诊报销比例也不同等等问题，还不十分清楚，造成农民对合作医疗报销的期望值过高。部分农民还担心资金被挪用，小病不能受益。这都影响到农民参合的积极性。

    （4）制度不够完善，影响了农民的既得利益。农民反映较多的有三个方面问题：一是报销比例偏低，农民住院后自己承担的费用偏重，而真正拿到手中的补偿却太少；二是医药费报销的起付线、封顶线制定不科学。起付线定得太高，农民担心小病不受益，影响农民的参合积极性，封顶线定得太低，农民担忧大病无保障，不能从根本上解决问题；三是报销手续太繁杂，特别是转院治疗的需要经过层层环节，农民报怨“收钱容易，报账难”。

    （5）凉州区根据甘肃省新型农村合作医疗管理办公室的规定，按参合人数、资金总量初步匡算了报销病种目录、药品目录和检查项目。运行过程中医疗机构和农民群众普遍反映报销病种、药品目录和检查治疗项目少、范围窄、报销比例过低，尽管及时做了调整和扩充，还是不能满足患者需求，离农民群众的期望差距太远。

    （6）合作医疗管理机构办公设备、经费不到位，影响工作顺利开展。由于区乡财政困难，凉州区乡（镇）合作医疗管理机构办公经费和办公设备不到位，相当一部分乡镇合作医疗机构经办机构无专职人员。按国务院办公厅转发的通知规定，“经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取”。经办机构的缺位和办公经费不能按时足额拨付也影响了合作医疗工作的顺利开展。

    （7）尚未建立大病医疗救助基金。“大病”住院家庭由于农村合作医疗的报销比例较低，仅靠新型合作医疗补助是难以缓解其家庭经济困难问题的。由于财政困难等原因，农民大病在新型合作医疗补贴外的费用都得由患者自己负担，无法从根本上缓解其家庭经济困难问题。

    三、建议与对策

    建立和完善新型农村合作医疗制度，做好农村居民的基本医疗保障工作，能提高广大农民群众抵御大病风险的能力；能提高农民身体素质和农村居民健康水平，保护农村劳动力；能促进区域经济协调发展和社会稳定。我们认为今后还应进一步做好以下几方面的工作：

    （1）对西部困难县（区），中央应进一步加大补助力度，从解决财政困难的角度，增加对新型农村合作医疗基金的补助，缓解县（区）、乡财政压力。

    （2）提高认识，深入开展宣传工作。建立新型农村合作医疗制度是当前党和政府为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措，对我国经济社会的全面发展具有重要意义。一是全区各级领导一定要认真学习和领会中央和省上下发的有关文件精神，要统一思想，提高认识，切实加强对农村合作医疗的组织领导和宣传教育工作，高度重视合作医疗的试点工作。二是要充分体现政府为民办实事的诚心和决心，切实做好为农民群众的服务工作。这项工作能否真正受到农民群众欢迎，关键是要做好服务，得到群众的信任理解。三要广泛宣传，扩大社会各界对农村新型合作医疗的重要性的认识。建立新型农村合作医疗制度的难点在筹集资金，凉州区乡村经济发展滞后，还没有乡村集体经济出资、社会捐献的资金。目前乡（镇）新型农村合作医疗机构工作人员对政策理解不够透彻，宣传也不很深入，影响了工作的成效。四要尽快建立健全区、乡新型农村合作医疗机构，明确人员编制，保障工作经费，配置交通设备。五要尽快实施农村医疗救助，制定与新型农村合作医疗制度相配套的制度办法，尽可能让“小病挨、大病扛、重病等着见阎王”的可悲现象不再重复发生。

    （3）扎实工作，稳妥实施，不断完善。新型农村合作医疗制度是一项十分复杂和艰巨的工作，各级政府和有关部门一定要从维护广大农民根本利益出发，扎实工作，稳妥实施。一要及时深入了解和反馈农民对新型农村合作医疗的意见，及时吸收合理的要求和建议，在已掌握的信息资料的基础上，及时分析研究，不断完善制度，及时调整补偿标准，做到以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度。使基金既不沉淀过多，也不出现透支，调动农民参合积极性，提高农民受益程度。二要有效控制定点医疗机构的药品价格，让参保农民就医得到更多的实惠。在定点医院应设立明白药房，放心药房，平价药房。物价部门应加大对医院药品价格的监管力度。加强医务人员的职业道德教育，多为病人着想，杜绝人情方、大处方及重复检查等，切实减轻农民医疗负担。

    （4）加强定点医疗机构管理，改善农村医疗机构基础条件和服务模式，减轻农民就医负担。一是定点（门诊）医疗机构应遵循合作医疗实施方案和配套规章制度，严格执行因病施治的原则，并健全合作医疗家庭账户和大病住院统筹基金核算机构，按规定严格核算垫支费用，单独建账，如实审报。对乱检查、乱开大处方、乱开人情处方、乱收费、弄虚作假的，对直接责任人要严肃查处，并向社会公布。二是要调整优化农村卫生资源。重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，加快开展农村社区卫生服务。增加农村卫生投入，不断加强农村三级医疗、预防、保健网络建设，积极强化农村卫生机构行业管理，加强对医务人员的培训，提高技术水平，拓宽服务领域，降低医疗成本，实现以低廉的价格为农民群众提供优质的服务，同时还要解决部分乡镇卫生院医疗设备投入不足、药品周转资金短缺的困难。不断提高乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能就近就诊医治，做到“小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县”，从而减少农民群众医疗费用负担，满足群众的需要。三是药品监督、物价主管部门要加强药品质量、价格监管，严厉查出药品价格违规行为，对乡村医疗机构用实行“统一招标、统一采购、统一配送”切实减轻农民医疗负担。

    （5）尽快实现网络化管理，提高管理效率和质量。有关部门要支持新型农村合作医疗网络化管理工作，加快县、乡两级信息化建设，实现计算机联网，通过网络来管理农民个人的缴费、就诊、报销等资金运作的各项资料，提高工作效率和质量。新型农村合作医疗制度，是通过政府投入和社会各界自愿捐助等多渠道筹集资金为基础的，是新形势下我国建立的新型农村保障体系，充分体现了党和政府对农村卫生工作的重视和关心。目前已经得到了广大农民群众的赞同，并且实现了政府、医院、农民个人三方“共赢”的目标，取得了一定成果。在实施过程中表现出来许多问题，有的可以立即研究解决，有的问题还待逐步探讨解决。

    

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