第一节 秦朝时期对西南边疆的治理
秦朝是中国历史上第一个大一统的封建王朝。秦朝时期的疆域，较之于先秦时期空前扩大。境内分布着为数不少的少数民族群体。为了对这些群体实施有效治理，秦朝中央政府对包括今西南边疆在内的分布于内郡之外的“三边”之地的郡和“三边”交接地带的少数民族群体，分别采用了道制、属邦制的治理形式。
一 秦朝的疆域与民族
公元前221年秦始皇统一中国之后，通过地方建立郡县的形式，建立了专制主义中央集权制国家。此时，中国疆域空前扩大。据《史记》记载，其“地东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”[58]。其疆域面积在360万平方公里左右。
在这辽阔的疆域内，秦朝前后设置了40多个郡进行治理。它在秦以后的史籍中，有着明确的记载。其中，《史记》记载为36郡，明人张岱的考证是40郡，清人姚鼐认为不止39郡。《史记》载：“（二十六年）分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”[59]裴骃对这36郡的集解为：“三十六郡者，三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅琊、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、巨鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙凡三十五，与内史为三十六郡。”可见，这36郡并没有将岭南四郡统计在内。因而到明朝时，明人张岱对之做了补充：“始皇初并天下，罢诸侯，置守尉，遂分天下为三十六郡，每郡置一守、一丞、两尉以典之。郡名曰内史、三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅琊、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、巨鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙。后又置闽中、南海、桂林、象郡四郡。凡四十郡。”[60]到了清代时，清人姚鼐发现秦朝后来又设了一些郡，因而得出了如下结论：“按《秦始皇纪》，分天下为三十六郡在其二十六年，迄三十三年，略取陆梁地为桂林、象郡、南海，是已为三十九郡。至秦亡时，或更有分合，不知凡若干郡也。”[61]
这之中设置在边疆少数民族区域的郡，有北部的辽东郡、辽西郡、右北平郡、渔阳郡、上谷郡、代郡、雁门郡，西部的九原郡、北地郡、陇西郡、蜀郡，南部的象郡、桂林郡、南海郡、闽中郡。[62]这些郡主要生活着挹娄、夫余、匈奴、氐羌、百濮、百越等少数民族群体。此时，今西南边疆位于巴郡、蜀郡、黔中郡、象郡、桂林郡接合部，而且其西南部还有且兰、鄨、夜郎、句町、僰、漏卧、劳浸、縻莫、滇、筰（又作笮）、邛都、昆明、都、嶲、滇越等“属邦”林立。[63]在今云南境内的丹、犂两个部落接受秦统治的基础上，蜀郡守张若乘机“取笮及其江南地”，控制今四川盐源、盐边及今云南宁蒗、丽江一带。[64]为了加强对今西南边疆的治理，秦始皇派遣将军常 率军修筑五尺道，从僰道（在今四川宜宾市）穿越气势磅礴的乌蒙山系和河谷幽深的金沙江流域，经朱提（今云南昭通）通往云南滇池。
二 秦朝道制与属邦制的推行
秦朝时期建立边疆与内地有别的行政治理形式，对内地与边疆进行了差异化管理。大致而言，就是在内地郡一级行政区设置邑、县、侯国进行管理，在“三边”之地的郡一级行政区设置县与道并且区分华夏与“四夷”进行治理，在“三边”之地的非郡一级行政区的边疆少数民族群体聚居区，既设置“属邦”进行治理又保留少数民族首领的“臣邦君长”或“臣邦君公”称号。正因为此，有秦一代，中央政府对包括今西南边疆在内的边疆少数民族地区，主要是运用道制和属邦制进行治理。
（一）秦朝“道”的创制
秦朝在郡以下设置“县”以及与之平级的“道”，并且在县以下推行以连、官、伍为特征的乡里制度。[65]“道”级行政区是有别于县的行政区，它多设于郡以下的少数民族地区[66]，相当于今天县级行政自治机关。随着秦朝时期的睡虎地秦简、里耶秦简牍等陆续出土，有关秦朝道制内部结构，逐渐清晰起来。
《睡虎地秦墓竹简》“语书”：
廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫：古者，民各有乡俗，其所利及好恶不同，或不便于民，害于邦。[67]
在这里，廿年就是秦始皇二十年（前227），南郡是秦朝三十六郡之一，治今湖北江陵。从南郡郡守与他下面的县啬夫、道啬夫讨论乡土习俗这一事实看来，道与县属于郡下面的平级行政区。可见，早在秦朝时期，就已经推行了县道并存制。
《里耶秦简牍》：
十二月戊寅，都府守胥敢言之：迁陵丞膻曰：少内巸言冗佐公士僰道西里亭赀三甲，为钱四千世二。自言家能人。为校□□□谒告僰道受责。有追，追曰计廿八年□责亭妻胥亡。胥亡曰：贫，弗能人。谒令亭居署所。上真书谒环。□□焚道弗受计。亭当论，论。敢言之。十二月己卯，僰道敢告迁陵丞主，写□事，敢告主。冰手。六月庚辰，迁陵丞昌告少内主，以律令□□手。六月庚辰水十一刻刻下六，守府快行少内。□六月乙亥水十一刻刻下二，佐同以来。元手。□。[68]
这类史料，是记录秦始皇二十八年（前219）都府守胥（僰道道官）与迁陵县丞[69]为亭长建造亭治所之事相互布告的事实。这属于秦朝时期的平行文书。[70]它表明道、县、亭是并存的行政机构。
《里耶秦简牍》：
□亥朔辛丑，琅邪叚（假）［守］□敢告内史、属邦、郡守主：琅邪尉徙治即［默］□。琅邪守四百世四里，卒可令县官有辟、吏卒衣用及卒有物故当辟征还。告琅邪尉，毋告琅邪守。告琅邪守固留费，且辄卻论吏当坐者。它如律令。敢□□□一书。以苍梧尉印行事。六月乙未，洞庭守礼谓县啬夫听书从事□。□军吏在县界中者各告之。新武陵别四道，以次传。别书写上洞庭尉。皆勿留。葆手。骄手。八月甲戌，迁陵守丞膻之敢告尉官主：以律令从事。传别［书］貳春，下卒长奢官。□手。丙子旦食走印行。□□［月庚］午水下五刻，士五（伍）宕渠道平邑疵以来。朝半。洞□背。[71]
这类史料，在更大范围内布告到了属邦以及琅琊郡、内史郡、新武陵郡（洞庭郡）、苍梧郡四个郡的郡、道、县三级的官员郡守、郡尉、县官、吏卒、县啬夫、军吏、守丞等，提及了郡尉有治所、有印信、有公文“别书”的事实。它再一次表明郡以下的行政区，不仅设置县与道，而且县与道是并存的。这就是说郡下设县置道以及县道并存，是秦朝地方治理中极为普遍的现象。
既然郡尉有治所、印信与公文“别书”，那么，道、县级官员是否存在类似情况呢？在秦章台宫（位于今陕西西安刘寨）遗址上，近十余年陆续发现一千多枚秦代封泥。在这些秦代封泥中，其中有一个为“翟导丞印”封泥。在这里“翟导”当为“翟道”之误，它在秦朝的时候属于上郡下面的一个县级行政区，位于今陕西黄陵西。[72]连翟道的道丞都有专印，这就在很大程度上表明道丞应该像郡尉一样有治所、有印信与别书，是一个能够独立行使行政权力的官员。
虽然秦代史料使我们无法廓清同一个郡中与县并存的道级行政区是否为少数民族群体专门设置，但时间序列上距秦朝不远的反映两汉时期的史籍如《史记》《汉书》《后汉书》以及后人的辨析，却使我们大致能够明了道的少数民族属性。据《史记·孝文本纪》：“群臣请处王蜀严道、邛都，帝许之。”《集解》云：“《括地志》云：‘严道今为县，即邛州所理县也。县有蛮夷曰道，故曰严道。’本秦严道地”；[73]《货殖列传》云：“宣曲任氏之先，为督道仓吏。秦之败也，豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟。”《集解》引韦昭曰：“督道，秦时边县名也”；《淮南衡山列传》索隐：“蜀郡之县也。县有蛮夷曰道。”这就是说，设于少数民族地区的县，不称县而称为道，郡下的道是专为少数民族群体而设置的行政单位。《史记》之后，有关《汉书》《后汉书》相关内容的注释，比比皆是。如《汉书·高后本纪》颜师古注引服虔曰：“县有蛮夷曰道”；《百官公卿表序》：“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道”；[74]《地理志》记“氐道”（陇西郡）、“狄道”，师古曰：“氐夷种名也，氐之所居，故曰氐道”，“其地有狄种，故云狄道”。对此，东汉卫宏对县、道进行了区分，他在《汉旧仪》中说“内郡为县，三边为道”。又如《后汉书·百官志五》：“凡县主蛮夷曰道。公主所食汤沐曰邑，县万户以上为令，不满为长。侯国为相。皆秦制也”；《马援列传》：“檄到亟下县、道。”李贤注云：“县管蛮曰道。”可见，秦朝时期内郡之外的郡既设县又设道，道级行政区是为少数民族群体专设，应具有民族自治性，它与内郡的邑、县、侯国等行政单位是平级的。在“三边”设专门的行政区“道”来处理边疆少数民族事务，显示了边疆与内地在行政治理上的差异，在一定程度上业已表明中国历史上的羁縻政策开始萌芽。[75]
（二）秦朝的属邦制
“属邦”分布于“三边”之地，大致属于与郡一级行政区同级的边疆少数民族群体聚居区。在今天的西南边疆，它位于蜀郡、黔中郡、象郡、桂林接合部的西南，属于且兰、鄨、夜郎、句町、僰、漏卧、劳浸、靡莫、滇、筰、邛都、昆明、都、嶲、滇越等少数民族群体活动范围。如前所言，这里既有“属邦”之名，然而其首领又保留着“臣邦君长”或“臣邦君公”称号。尽管因手头秦朝简牍史料的匮乏而无法对“属邦”进行清晰观察，但我们借助所发现的秦朝“属邦”律、“金布”律、“司空”律和“法律答问”，还是能够窥探其概貌的。据《睡虎地秦墓竹简》“属邦”律：
道官相输隶臣妾、收人，必署其已禀年日月，受衣未受，有妻毋（无）有。受者以律续食衣之。[76]
在该秦律的“属邦”中，虽然讲的是各道输送隶臣妾的具体要求，但透过这一律条明显可以看出，它是借“道官”说事的。换言之，秦朝中央政府治理“属邦”与治理“三边”之地郡中的“道”，所运用的是同一种法律。也就是说，秦朝中央政府的相关部门采用“属邦”律，对“属邦”和“道”之中的少数民族群体进行一体治理。
在云梦秦简中，具有相关“臣邦君长”“臣邦君公”的规定。据云梦秦简《法律答问》：
“臣邦人不安其主长而欲去夏者，勿许。”可（何）谓“夏”？欲去秦属是谓“夏”。
擅杀、刑、髡其后子，谳之，可（何）谓“后子”，官其男为爵后，及臣邦君长所置后为大（太）子，皆为后子。
“真臣邦君公有罪，致耐罪以上，令赎。”可（何）谓“真”？臣邦父母产子及产他邦而是谓真。可（何）谓“夏子”？臣邦父，秦母谓殹（也）。[77]
这一组材料表明，“臣邦人”必须忠心于“主长”，既不能脱离秦朝（夏），也不能对拥有官爵的人或者“臣邦君长”及其包括“大（太）子”在内的“后子”实施杀害、刑罚与剃发，真正的“臣邦君公”及其嫡子犯罪可以赎罪，但“臣邦君公”与秦人女子所生的嫡子犯罪则不受优待。很明显，这里具有禁止内郡民众投奔“三边”之地郡中的“道”及其接合部“属邦”的法律倾向，执行了一条聚居于“属邦”“道”少数民族群体与聚居于“县”的华夏群体有别的民族群体优待法律政策。
与地方的“道”和“属邦”关联的，是秦朝中央政府的管理机构。秦朝中央专门管理边疆民族事务的有两个重要机构：一是“典客”，二是“典属邦（国）”[78]。“典客”属于专门负责接待自始至终“归义”秦朝中央政府的“蛮夷”首领或使者的机构，而“典属邦（国）”则是负有管理“蛮夷”之中后来降服于秦朝中央政府的“降者”责任的机构。[79]两个机构，笔者认为，当分别对应于“三边”之地郡中的“道”及其接合部“属邦”的少数民族群体，进而有效地解决了中央集权和边疆少数民族地方分权的问题。
第二节 两汉时期对西南边疆的治理
两汉时期，疆域虽较之于秦朝时期有很大拓展，但变动较多。两汉境内尤其是西南地区由于高原、山地、河谷的阻隔，分布着众多的少数民族群体。两汉中央政府在秦朝道制和属邦制的基础上对这些少数民族群体采用边郡（初郡）属国制的形式，进行治理。
一 两汉时期疆域的变动
秦汉之际由于秦末民变和楚汉战争，无暇顾及边防，河南地复为匈奴所有[80]，南越、闽越、黔中之地先后被放弃。到了西汉前期，疆域较之于秦朝时期大幅度缩小。
然而，经过“文景之治”和汉武帝时期的治理，西汉的国力逐步恢复，武力增强。在此背景之下，先后积极向北、向西、向南、向东恢复与拓展疆土。一是向北。汉武帝元朔二年（前127），卫青北击匈奴，收复河南地（河套）、陇西、北地、上郡的北部，置朔方、五原二郡。此时，云中、雁门二郡的北界亦向外延展。至此，西汉北部疆界拓展至河套、阴山以北地区。二是向西。汉武帝元狩二年（前121），霍去病出陇西打击居于祁连山、河西走廊的匈奴部落。约汉武帝元鼎二年（前115），在河西走廊一带设置酒泉郡，后又分建张掖、敦煌、武威三郡，它们连同在湟水流域设置的金城郡（治今甘肃兰州西北），合称为河西五郡。汉武帝元鼎六年（前111），在白马为武都郡。汉宣帝神爵二年（前60），郑吉奉命设立西域都护府，加强了对西域诸城邦的管理。[81]三是向南。汉武帝元鼎六年（前111），西汉军队平定南越国，俘获南越王吕嘉，进入海南岛，并在该地设置南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、象郡、珠崖、儋耳十郡。与此同时，汉军征服今云贵高原及其周边地区，将边界推进到邛崃山、哀牢山和高黎贡山一线，并以邛都为越嶲郡，笮都为沈黎郡，冉駹（máng）为汶山郡，南夷为牂柯郡，夜郎侯因入朝亦被升授为夜郎王。汉武帝元封元年（前110），由于东瓯王在闽越王的打击下早已举国内迁至今江淮流域，因而，西汉中央政府将闽越国收入版图。次年，设益州郡，赐滇王王印。四是向东。汉武帝元封三年（前108），卫氏朝鲜归降于西汉中央政府，西汉中央政府在其原居地设置了乐浪、临屯、玄菟、真番四郡，这就是后来所说的“东北四郡”。
这样一来，西汉武帝时期的疆域空前辽阔。其四至：东至日本海、黄海、东海暨朝鲜半岛中北部，北逾阴山，西至中亚，西南至哀牢山和高黎贡山，南至越南中部和南海。在这广阔的疆域内，西汉武帝参用《周礼·职方》的州名，设置冀州、幽州、并州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、交州、朔方等十三部刺史，巡察郡县。从《汉书·地理志》中可知，冀州刺史部有魏、清河、巨鹿、常山4郡和赵、广平、信都、河间、真定、中山6国，幽州刺史部有渤海、涿、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪9郡和广阳国，并州刺史部（含朔方刺史部）有上党、太原、雁门、代、定襄、云中6郡，兖州有东、济阴、陈留3郡和淮阳国，徐州刺史部有临淮、东海、琅琊3郡和楚、广陵、泗水、鲁4国，青州刺史部有东莱、北海、齐、千乘、济南、平原6郡和胶东、高密、甾川3国，扬州刺史部有九江、庐江、丹阳、吴、会稽、豫章6郡，荆州刺史部有南阳、江夏、南、武陵、长沙、零陵、桂阳7郡，豫州刺史部有颍川、汝南、沛3郡和梁国，益州刺史部有汉中、武都、广汉、蜀、巴、犍为、越嶲、益州、牂柯9郡，凉州刺史部有安定、天水、陇西、武威、张掖、酒泉、敦煌7郡，交州刺史部（含交趾刺史部）有南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南7郡。总计67郡15国。
属于今西南边疆亦即云贵高原及其周边的，有益州郡（治滇池，今云南省境内）、牂柯郡（治兰且，今贵州省和广西境内）、苍梧郡（治广信，今广西境内）、合浦郡（治合浦，今广西境内）、郁林郡（治布山，今广西境内）、交趾郡（治龙编，今越南河内西北）、九真郡（治胥浦，今越南清化西北）和日南郡（治西卷，今越南广治），它们共计8郡77县（含县一级的王国），分由益州刺史部和交州刺史部（含交趾刺史部）管辖。
西汉末年，西汉的国家疆域面积南北长13368里、东西宽9302里，西汉在这广阔的疆域内，共设置郡国103个，县邑1314个，道32个，侯国241个，管辖人口1223万户、5959万人。[82]王莽篡汉建立“新”朝之后，疆域极速内缩，几乎回复到秦朝时期的状态。王莽不仅撤销了辽东地区的真番郡和临屯郡，而且将西南地区的7郡合并为5郡，还放弃了象郡以及海南岛的珠崖郡和儋耳郡。
进入东汉时期，历经“光武中兴”和“明章之治”之后，疆域在王莽“新”朝的基础上虽有所扩大，如益州刺史部新建了永昌郡[83]，但无法恢复到西汉武帝时期的状态。为了集中管理，东汉中央政府对行政区进行裁并，共设置郡国105个，县、邑、道、侯国1180个。[84]到了东汉晚期，由于中原战乱频仍，中央政府无暇顾及凉州刺史部的北地郡、并州刺史部的定襄郡、云中郡、五原郡、朔方郡、上郡，幽州刺史部的玄菟郡、乐浪郡和交州刺史部的交趾郡、九真郡、日南郡，致使北方六郡、东北二郡和南方三郡失控，东北二郡和南方三郡遂分别为高句丽国和林邑国所兼并。[85]
二 两汉时期西南边疆的民族分布
两汉时期，对先秦时期的服制保持着悠远的历史记忆。那种针对秦汉时期少数民族群体的记忆传统直到两晋时期，仍然十分深刻。透过这些记忆，基本可以观察到两汉时期甚至是秦朝时期的群体分布。
（一）西汉的“九服”与“三服”
西汉初期，鉴于秦朝速亡的教训，曾实行分封制作为郡县制的补充。正因为此，西汉时期补录的史料《逸周书·王会》和《周礼·职方氏》[86]，仍然在五服制的视野下观察当时的少数民族群体。这对于我们认知这一时段乃至稍后时期的今西南边疆的少数民族群体，提供了帮助。据《周礼·职方氏》记载：
乃辨九服之邦国，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服，又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰镇服，又其外方五百里曰藩服。凡邦国千里，封公以方五百里，则四公；方四百里，则六侯；方三百里，则（七）［十一］伯；方二百里，则二十五子；方百里，则百男。以周知天下。凡邦国，小大相维。王设其牧，制其职，各以其所能；制其贡，各以其所有。……[87]
从这则史料看来，西汉时期以王畿为中心划分为侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服和藩服等“九服”。“九服”仍为以王畿为中心的圈层结构，每一服500里，加上王畿1000里，共5500里。这一数据与战国时期“五服”的2500里进行比对，多出3000里的空间距离。它反映了西汉疆域的明显拓展。在这里，如果说王畿、甸服是与战国时期的甸服对应的，那么，其他“八服”就只能与战国时期的绥服、要服和荒服对应了。具体而言，西汉时期的侯服、男服、采服对应于战国时期的侯服，西汉时期的卫服对应于战国时期的绥服，西汉时期的夷服对应于战国时期的要服，西汉时期的蛮服、镇服和藩服对应于战国时期的荒服。表面看来，这里只是称谓的重复和排列顺序的打乱，但实际上反映了对戎狄进行镇藩的一种基本态度。
《逸周书·王会》应该是借西周叙事的。该篇有云：“方千里之内为比服，方二千里之内为要服，方三千里之内为荒服”；“比服次之，要服次之，荒服次之”。[88]对此，孔晃《注》曰：“此服名因于殷，非周制也。”孔氏所指的“周制”，应为西周的五服制。它不是西周的五服制，那从它方圆三千里的范围来看，就只能是基于战国时期五服制名称再结合西汉时期九服制的空间距粗略估算了。这就是说，王畿之外的甸服、侯服、绥服合称为“比服”，“比服”属于内服，周围的边界驻扎军队，军队之外则为要服与荒服。西汉时期划分“三服”的级次，旨在提示王畿最为重要，“三服”在拱卫王畿方面的作用也是有局限性的。
（二）两汉诸服制下的西南边疆少数民族群体
今西南边疆在两汉时期，在“华夷五方”坐标体系里俨然成为西戎与南蛮交汇之区。西汉时期，在“九服”之中的蛮服、夷服、镇服和藩服之地或者在“三服”之中的要服与荒服之地，西南边疆开始出现“西南夷”[89]一词。此时的西南夷包括氐羌族系、百越族系、闽濮和躶（裸）濮族系三个族系，归属于汉藏族类。
1.氐羌族系
氐羌族系归属于西戎。除邛都（在今四川西昌市）、徙、笮都（均在今四川西昌市以北、雅安市以南一带）、冉駹（在今四川茂县、汶川、松潘一带）、白马（在今四川西北、甘肃陇南市武都区一带）等不在本书所指的西南边疆外，滇（在今云南滇池周围的曲靖市、红河北岸、楚雄自治州一带）、靡莫（在今东川、嵩明、寻甸一带）、劳浸（在今昭通、镇雄一带）、僰（在今云南昭通地区）、嶲（叟，在今云南昭通、大理洱海地区和保山东北）、昆明（在今滇西、滇中地区）、摩沙（在今云南宁蒗、丽江和四川盐源县一带）均分布于今西南边疆。《史记》对于他们的记载为：“其（夜郎）西，靡莫之属以什数，滇最大；自滇以北，君长以什数，邛都最大。此皆椎结，耕田，有邑聚。其外，西至桐师以东，邛都最大。北至叶榆，名为叟、昆明，皆编发，随畜迁徙，毋长处，毋君长，地方可数千里。……皆氏类也。此皆巴蜀西南外蛮夷也”；[90]“南夷之君，西僰之长，常效贡职，不敢怠堕，延颈举踵，喁喁然皆争归义，欲为臣妾，道里辽远，山川阻深，不能自致”。《集解》注引徐广的说法，说它是“羌之别种也”[91]。对于昆明，《史记》《后汉书》是这样记载的：“昆明之属无君长，善寇盗，辄杀略汉使，终莫得通”；[92]“建武十八年（42），夷渠帅栋蚕与姑复（今四川盐边至云南华坪一带）、叶榆（今大理、洱源等地）、弄栋（今楚雄彝族自治州大部）、连然（今安宁市）、滇池（今晋宁）、建伶（今昆明至易门一带）昆明诸种反叛……”[93]从这些记载来看，已南迁至西南边疆的氐羌族系，有的不仅仍然保留着西戎诸族原有的“随畜迁徙”的习俗，而且支系繁多、叛服无常。
2.百越族系
百越族系归属于南蛮。属于百越族系的，有夜郎（在今贵州黄平县以西、云南与广西交界的北盘江流域、越南清化省、老挝上寮一带）、且兰（在今贵州黄平、都匀、贵阳一带）、句町（在今广西西林、隆林、田林及云南广南、富宁一带）、漏卧（在今贵州兴义到云南泸西、丘北、广南一带）、滇越（在今云南德宏、腾冲一带）、掸（擅、越裳，在今保山、缅甸北部一带）等，他们是西南地区仡佬、侗、水、布依、壮、傣等民族的先民。夜郎在《史记》《后汉书》中有如下记载：“西南夷君长以什数，夜郎最大”；[94]“楚顷襄王时，遣将庄豪从沅水伐夜郎，军至且兰，木豕船于岸而步战……安帝永初元年（107），九真（治今越南清化省）徼外夜郎蛮夷举土内属，开境千八百四十里。”[95]这表明夜郎国在其独立发展过程中，对汉朝中央政府依然保持着较高程度的认同。对于滇越，《史记》记为：“然闻其（昆明）西可千余里有乘象国，名曰滇越，而蜀贾奸出物者或至焉。”张守节《正义》注曰：“昆、郎等州皆滇国也。其西南滇越、越雟则通号越。”[96]它表明昆明群体以西，即今滇西南、缅甸掸邦、印度阿萨姆一带为滇越的聚居地。《后汉书》对越裳的记载为：“交趾之南有越裳国。周公居摄六年，制礼作乐，天下和平，越裳以三象重译而献白雉，曰：‘道路悠远，山川岨深，音使不通，故重译而朝。’”[97]可见，分布于今越南中南部一带的越裳群体，曾以进贡白色雉[98]的形式，与中央政府保持友好往来。
3.闽濮、躶（裸）濮族系
闽濮、躶（裸）濮族系像百越族系一样，隶属于南蛮系统，属于“百濮”的分支。“百濮”最初分布于楚国的西南部以及夜郎、南越的交接地带的中东南地区[99]，到秦汉时期已退入西南地区。闽濮、躶（裸）濮族系有闽濮、躶（裸）濮、哀牢（今云南保山、德宏、凤庆、临沧至西双版纳一带）、苞满等，他们是今西南边疆孟高棉语族的佤、德昂、布朗等民族的先民。在两汉史料中，曾这样提及苞满：“汉兴七十有八载，德茂存乎六世，威武纷纭，湛恩汪濊，群生澍濡，洋溢乎方外。于是乃命使西征，随流而攘，风之所被，罔不披靡。因朝冉从駹，定笮存邛，略斯榆，举苞满，结轨还辕，东乡将报，至于蜀都。”[100]可见，这样的提及与战争有关。
三 两汉时期西南边疆边郡属国制的推行
两汉时期，汉承秦制，一方面在久已归并的边疆少数民族聚居区设置边郡，另一方面又在新归并的边疆少数民族聚居区设置大致与边郡同名的属国和比郡属国。
（一）边郡制度
西汉时期，设置于边疆民族地区的郡称之为“边郡”。因这些设于边疆民族地区的边郡自治性较强且管理体系欠完善，故又称为“初郡”。据《汉书》载：“汉连出兵三岁，诛羌、灭两粤，番禺以西至蜀西者置初郡十七，且以其故俗治，无赋税。”[101]当时，位于东北的苍海、玄菟（今朝鲜咸兴市）、乐浪（今朝鲜平壤市南）、临屯（今朝鲜咸镜南道北部）、真番（今朝鲜礼成江、汉江之间）等郡，西北的武威（今甘肃民勤县西北）、张掖（今甘肃张掖市西北）、酒泉（今甘肃酒泉市）、敦煌（今甘肃敦煌市西）等河西四郡，西部羌族聚居区的金城（今甘肃永靖县西北）、武都（今甘肃成县）、西海（今青海海晏县）、越雟（今四川西昌市东南）、沈黎（今四川雅安南）、汶山（今四川茂汶县北）等郡，西南的儋耳、珠崖、南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南九郡[102]，均属于边郡或初郡。其实，设置于边疆民族地区的边郡在秦朝时期就有，只是边郡的数量随着两汉时期疆域的扩大而有所扩充罢了。
在今西南边疆，从西汉武帝建元六年（前135）起，即开始设置边郡。西汉武帝建元六年，中央政府派郎中将唐蒙将兵万余人开西南夷，设置犍为郡（辖今四川南部及滇东北地区），下设僰道（今四川宜宾市区）、江阳（今四川泸州）、武阳（今四川彭山）、南安（今四川乐山）、资中（今四川资阳）、符县（今四川合江）、牛鞞（今四川简阳）、南广（今四川珙县）、汉阳（今贵州赫章、威宁）、□䣕（鄢）（今云南宣威）、朱提（今云南昭通、鲁甸）、堂琅（今云南东川、会泽、巧家）等12县。元鼎六年（前111），灭南越国，“以其地为南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳九郡”[103]，管辖北自五岭、南至今越南中部的广大区域。其中，苍梧郡下辖广信（今广西梧州）、邽阳、临贺、富川、冯乘、谢沭、猛陵、荔浦、端溪、高要10县，郁林郡下辖布山（今广西桂平）、阿林、中溜、桂林、潭中、定周、领方、安广、增食、临尘、广郁11县，合浦郡下辖合浦（今广西合浦常乐河北岸）、高凉、临允、徐闻4县，交趾郡下辖龙编（今越南河内西北）、望海、西于、封溪、苟漏、麊泠、嬴娄、北带、曲阳、稽徐、定安11县，九真郡下辖胥浦（今越南清化西北）、居风、无编、无功、咸懽5县，日南郡下辖西卷（今越南广治）、卢容、朱吾、比景4县。随之，平南夷且兰，设置牂柯郡（辖今贵州西部及云南东南部），下辖兰且（今贵州黄平西）、镡封、鄨、漏卧、平夷、同并、谈指、宛温、毋敛、夜郎、毋单、漏江、西随、都梦、谈稿、进桑、句町17县。[104]西汉武帝“元封二年（前109），天子发巴蜀兵击灭劳浸、靡莫，以兵临滇。滇王始首善，以故弗诛。滇王离难，西南夷举国降，诸置吏入朝。于是以为益州郡，赐滇王王印，复长其民”[105]。当时设置的益州郡，治滇池（今云南省境内），下辖滇池、双柏、同劳、铜濑、连然、俞元、收靡、谷昌、秦臧、邪龙、味县、昆泽、叶榆、律高、不韦、云南、雟唐、弄栋、比苏、贲古、毋掇、胜休、健伶、来唯24县。这就是说，从建元六年到元封二年26年之中，西汉中央政府在今西南边疆共设置了犍为、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、牂柯、益州9个边郡。[106]到了东汉明帝永平十二年（68），哀牢王柳貌率众内附，以其地划分为哀牢县（今云南腾冲、龙陵一带）和博南县（今云南永平），并将益州刺史部益州郡西部的云南、叶榆、比苏、不韦、嶲唐、邪龙等“益州西部属国”分离出来，设立永昌郡。永昌郡初治嶲唐，后迁治不韦，辖区包括今云南大理及其以西的滇西北、滇西、滇西南以及今缅甸密支那一线以西和掸邦高原及克钦山区北部的广大地区。[107]这样一来，今西南边疆的滇西北、滇西、滇西南地区，纳入中央政府的行政管理系统。
两汉时期，对今西南边疆之边郡的治理系统仍存在模糊不清问题，不过参照当时全国的情形仍能确知其大致内容。从中央政府层面观察，西汉时期设置了管理边郡的机构。该机构据《周礼》《汉书》记载，最初称为大行人，秦朝及西汉初年称之为典客，西汉景帝时改为大行令，西汉武帝太初元年（前104）定名为大鸿胪，职掌诸侯王、列侯、少数民族君长、外国君王或者使臣等宾客接待，东汉以后主掌朝祭礼仪之赞导。[108]从其职掌来看，仍然仅仅局限于后来各朝的礼部职能。从边郡内部来考察，边郡侯望系统中设置太守、都尉、侯、侯长、亭长、燧长、戍卒等边吏。[109]
一是边郡太守。西汉和东汉时期，边郡的军政主官为太守，他们在《汉书》《后汉书》等典籍中均有所反映。据《汉书》载：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。景帝中二年更名太守”[110]；“程不识故与李广俱为边太守将屯”[111]；师古注：“时代国常有屯兵以备边寇，（傅）宽为代相，兼将此屯兵也。”[112]《后汉书》：东汉光武建武初年，任延被诏征为九真太守，“延乃令铸作田器，教之垦辟……乃移书属县，各使男年二十至五十，女年十五至四十，皆以年齿相配。其贫无礼娉，令长史以下各省俸禄以赈助之”，“徼外蛮夷夜郎等慕义保塞，延遂止罢侦侯戍卒”；[113]东汉安帝永初年间，廖扶之父为北地太守，“坐羌没郡下狱死”。[114]从两汉时期的上述材料看来，边郡太守在秦朝及西汉初年被称为“长史”，后来才比照内郡改为太守，这些太守多由将军兼任，有的是由皇帝下诏征来，他们代表中央政府屯兵驻守于边疆民族地区，在防止边疆民族地区民族事变发生的同时还对边郡辖区采取一些“用夏变夷”的经济文化措施。
二是边郡都尉。边郡都尉也是比照内郡而设，主要是代表中央政府分管派驻地方的武装力量。《汉书》：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石”[115]；《后汉书》：“中兴建武六年，省郡都尉，并职太守，无都试之役。省关都尉，唯边郡往往置都尉、属国郡尉，稍有分县，治民比郡”，“边县有障塞尉。本注曰：掌禁备羌夷犯塞”。[116]从这些材料看来，边郡都尉之职来自秦朝，至少在西汉时期仍有郡都尉、关都尉、边郡都尉、属国郡尉等障塞尉称呼，郡都尉和关都尉的军事权力在东汉以前是独立的，从东汉“光武中兴”开始则改由郡太守统一行使，大概是因为边疆民族地区局势复杂的缘故，东汉时期只有边郡都尉和属国郡尉才保持以前独立行使权力的军事文化传统。
三是边郡戍卒。边郡戍卒是两汉时期中央政府派驻边疆少数民族地方的正规部队，具体归属边郡太守和边郡都尉掌握。这些戍卒在轮戍制下，到边关需要服兵役一年。[117]其归属、规模与职掌在《汉旧仪》有记：“边郡太守各将万骑，行障塞、烽火、追虏。”[118]从《汉旧仪》所描述的图景观察，边郡戍卒由边郡太守总领，有多达万人的骑兵部队，他们平时驻扎于障塞与烽火台之中，每遇有警即随时出征。
通过上述观察不难看出，边郡设置于边疆民族群体聚居区，它是比照内地的郡县体系而设置的，具有自己的特色。据方国瑜先生观察，边郡特点主要体现在：（1）行政区划大都与少数民族聚居区相等。如西南地区在西汉时期，分别在邛都人、夜郎人、叟人、僰人、昆明人居地设置越雟郡、牂柯郡、益州郡、犍为郡等，即属此类。（2）实行土流并治。在边郡辖区，既设置太守、长史、边郡都尉、属国都尉等流官，又设置侯王、将相、当户、且渠、都尉、千长、百长、太禄、吏、监、君、城长、译长等土官。（3）执行赋税优惠政策。即一方面要求边郡太守缴纳境内的田赋和口赋等赋税，但对赋税无定制定额（汉高祖刘邦时期，一般是田赋十五税一，口赋是成人每人每年交纳40钱至120钱不等），可减可免；另一方面又要求蛮夷君长解纳土贡。其最终的结果，是形成了初郡“以其故俗治，无赋税”（《汉书·食货志》）的局面。[119]这就是说，两汉时期的中央政府通过边郡制度，在经济文化发展水平相对落后的边疆民族地区，在维持边疆民族固有的治理传统的同时，又移植了内地郡县的治理传统，实际上从整体上推动了边疆民族群体的发展。方氏认为透过汉代边郡，可知中国少数民族分布以及中国历史上土官、土吏的开始。笔者认为这种见解，确实是高屋建瓴的。还有，值得注意的是，在以太守为首的边郡行政系统中，依然保留与县令、县长、道官并行的“赐王王印，复长其民”的夜郎王和滇王这样的“王”。这种郡下设县、道、王国的边郡行政系统，有人认为无疑是“土流并治”雏形的重要显现，它在一定程度上也为元明朝时期开启土官、土司制度提供了参考。[120]笔者认为，这种见解也是具有启发性的。
（二）属国制度
这里主要从属国制度的建立过程、属国制度的设置内容与特点两个方面来透视两汉时期的属国制度。
1.属国制度的设置过程
对于内附的边疆少数民族，两汉时期的中央政府在秦朝的道制和属邦制的基础上新创了一种制度。该制度叫作属国制度。西汉时期改与郡平级的属邦为属国，东汉时期则在继承秦和西汉的郡下设道传统的前提下，有选择性地提升了道的行政区划级别，设置基本与郡平级的比郡属国。
西汉中央政府在汉武帝元狩三年（前120）以前，仍然是继袭秦朝的制度，在郡下有少数民族聚居区的地方设置县级行政区“道”。这在《汉书》之中有所反映。据《汉书》记载，到西汉平帝元始年间（1～5年），南郡、蜀郡、天水郡、陇西郡、北地郡、上郡、长沙国、零陵郡、武都郡、越雟郡、犍为郡、广汉郡等郡国之下，仍然设置32个与县平级的道。[121]郡下设道，据马大正、周伟洲两位先生仅对秦朝设道所做的复原统计，南郡有夷道（今湖北宜都），蜀郡有严道、湔氐道、青衣道、汶江道、緜虒道，天水郡有緜诸道、略阳道、獂（豲）道，陇西郡有狄道、氐道、予道、羌道、戎邑道、襄武道，北地郡有除道、略畔道、义渠道，上郡有翟虒道、雕阴道，长沙郡（长沙国）有连道，共20个道。[122]其实，西汉郡下设道远不止32个，如长沙马王堆汉墓出土的汉初长沙国地图就绘有箭道、龁道[123]，不仅只是那一个连道。还有，《汉书》所记之道如蜀郡的汶江道、緜虒道[124]，它应该是西汉时期新增设置的。两汉以后，至少到南北朝时期，郡下不再设道，秦朝开始的道制传统遂宣告结束。关于这一点，南北朝和唐朝时期的地理学家和历史学家在其著作中，多有意无意地阐述。郦道元在《水经注》中说：“水出緜虒道，亦曰緜夷县之玉垒山”，[125]“灵道县，一名灵关道。汉制，夷狄曰道”。[126]这等于说至少到北魏时期，道已改称为县，道已成边疆少数民族群体的历史记忆。唐人杜佑《通典》有曰：“汉制，列侯所食县曰国，皇太后所食曰邑，有蛮夷曰道。凡县万户以上为令，减万户为长，侯国为相，秩次亦如之。皆秦制也，汉因之。”[127]杜氏是说，包括道制在内的汉代制度是“汉承秦制”的，道制属于秦汉时期的制度。正因为此，如果笔者说郡下设道治理少数民族群体不只是秦朝独有的制度传统，似乎是可以成立的。
有些学者说秦朝时期的属邦到了西汉时期，因避汉高祖刘邦讳而改称属国。虽然这种更改名称的理由十分充足，但从《史记》和《汉书》的具体记载来看，真正增设属国的具体时间与事件却是汉武帝元狩三年（前120）对匈奴浑邪王部众的安置。其背后有一个“河西战役”及其善后的故事。[128]
《史记》：
元狩二年（前121年）……秋，单于怒浑邪王居西方数为汉所破，亡数万人，以骠骑之兵也。单于怒，欲召诛浑邪王。浑邪王与休屠王等谋欲降汉，使人先要边。是时大行李息将城河上，得浑邪王使，即驰传以闻。天子闻之，于是恐其以诈降而袭边，乃令骠骑将军将兵往迎之。骠骑既渡河，与浑邪王众相望。浑邪王裨将见汉军而多欲不降者，颇遁去。骠骑乃驰入与浑邪王相见，斩其欲亡者八千人，遂独遣浑邪王乘传先诣行在所，尽将其众渡河，降者数万，号称十万。既至长安，天子所以赏赐者数十巨万。封浑邪王万户，为漯阴侯。封其裨王呼毒尼为下摩侯，鹰庇为煇渠侯，禽梨为河綦侯，大当户铜离为常乐侯。于是天子嘉骠骑之功曰：“骠骑将军去病率师攻匈奴西域王浑邪，王及厥众萌咸相奔，率以军粮接食，并将控弦万有余人，诛駻，获首虏八千余级，降异国之王三十二人，战士不离伤，十万之众咸怀集服，仍与之劳，爰及河塞，庶几无患，幸既永绥矣。以千七百户益封骠骑将军。”减陇西、北地、上郡戍卒之半，以宽天下之徭。居顷之，乃分徙降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国。（唐）张守节《史记正义》：以来降之民徙置五郡，各依本国之俗而属于汉，故言“属国”也。[129]
《汉书》：
元狩二年（前121年）……秋，匈奴昆邪王杀休屠王，并将其众合四万余人来降，置五属国以处之。（唐）颜师古《汉书注》：凡言属国者，存其国号而属汉朝，故曰属国。[130]
乃分处降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗为属国。（唐）颜师古《汉书注》：不改其本国之俗而属于汉，故号属国。[131]
武帝元狩三年（前120年）昆邪王降，复增属国。[132]
从上述史实记载存在时间冲突来看，是先有元狩二年（前121）的骠骑将军霍去病与匈奴浑邪王、休屠王之间的“河西战役”，然后才有元狩三年的西汉中央政府对这些匈奴降众的善后。其善后安置是采取“分而治之”的办法，将浑邪王等降众分别安置于塞外的陇西、北地、西河、上郡、九原（含五原、朔方）五个边郡的黄河以南部分，“因其故俗”而治。
它是西汉新设的第一批属国。这些属国分别为安定属国（又称北地属国、三水属国，治所在安定郡三水县，今宁夏同心县东）、天水属国、西河属国（治所在西河郡美稷县，今内蒙古准格尔旗东北）、上郡属国（治所在上郡龟兹县）、五原属国（治所在五原郡蒲泽县），另设属国都尉进行治理，主要用于安置“匈奴降众”和“降羌”，并根据他们的服与叛而时设时撤。[133]西汉武帝太初年间（前104～前101）张掖郡设立后，中央政府设置张掖属国安置匈奴降众。之后到汉宣帝神爵二年（前60），又设置金城属国（治所在金城郡允吾县），“以处降羌”。[134]这是西汉政府新设的第二批属国。西汉平帝元始四年（4），王莽准备依照中郎将平宪“羌豪良愿等种，人口可万二千人，愿为内臣，献鲜水海（青海湖）、允谷、盐池，平地美草皆予汉民，自居险阻处为藩蔽……宜以时处业，置属国领护”之所奏[135]，计划设立西海属国，但因次年爆发西羌大起义而致计划流产。正因为此，西汉一代只是前后两批实设7个属国，这些属国均分布于北方和西北边疆，治理范围大致与县相当，主要用于处治匈奴和西羌。
东汉时期，早期的东汉王朝（25～89）因“光武中兴”而国力强盛。此间，中央政府只是依照西汉治理模式，主要根据戎狄叛服而撤设属国，他们保留了安定属国和张掖属国，先后复置了西河属国和上郡属国，并且裁撤了天水属国和金城属国。汉明帝永平十年（67），东汉中央政府在哀牢和洱海地区设置“益州西部属国”。“益州西部属国”又称“越嶲西部属国”，它是在今西南边疆设置的第一个属国。永平十二年（69），哀牢王柳貌派其儿子率部表示“内附”，东汉中央政府“以其地置哀牢、博南二县，割益州西部都尉所领六县合为永昌郡”[136]，直接将今云南保山、德宏和西双版纳等地纳入中央政府的管理之下。进入东汉中期（89～189），汉安帝（106～125年在位）在东汉历史上，“由南到北”最大批量地设置属国，其所设属国先后有永初元年（107）划拨犍为郡朱提县（今云南昭通）和汉阳县（今贵州威宁）而设置的犍为属国[137]，永初二年分出广汉郡阴平道、甸氐道、刚氐道而建立的广汉属国（治所在阴平道），建光元年（121）即已存在的涿郡属国[138]，延光元年（122）划分蜀郡南境地而设置蜀郡属国（治所在汉嘉，今四川名山县北）[139]，延光二年存在的酒泉属国[140]，以及分割张掖郡居延县而设置的张掖居延属国[141]和划分辽东郡、辽西郡之地而设置的辽东属国（治所在昌黎县，今辽宁西部大凌河中下游一带）。东汉晚期（189～220）亦即汉献帝在位时期设置了1个属国，即建安六年（201）由益州牧刘璋分割巴郡之地建立的巴东属国（治所在涪陵，今重庆彭水）。可见，从67～201年的135年间，东汉政府新设属国9个，其中，汉安帝时期新设7个属国，分布于今西南边疆的有东汉中前期设置的益州西部属国（越嶲西部属国）和犍为属国等2个属国。这些属国下辖1～4个的县、道，虽从西南、西北和东北边疆民族地区不安定的边郡中分出，但却与边郡同名，且行政级别比照边郡，也就是“稍有分县，治民比郡”[142]，故又称之为比郡属国。
总之，两汉时期的属国制度是秦朝时期道制和属邦制的继承与发展。其设置过程，从时空域角度来看，西汉时期开始于汉武帝元狩三年（前120），结束于西汉平帝元始四年（4），前后成功地设置了两批共7个属国，分布于北方有匈奴和西北有西羌的边疆民族地区；而东汉时期，先是保留、复置和裁撤西汉时期原有的属国，之后从汉明帝永平十年（67）开始，从南到北新设属国，历经汉安帝（106～125年在位）时期的集中新设，到汉献帝建安六年（201）结束，前后新设9个属国，分布于从西南到东北、西北的广大边疆民族地区。两汉时期的属国从治理范围上观察，西汉时期的大致与县相当，而东汉时期的则超过了一个县的范围，有的下辖4个左右的县、道，着实与边郡有一比，堪称比郡属国。
2.属国制度设置的内容与特点
这里主要从中央典属国和地方属国两个层面来观察属国管区、属国机构、属国职官、属国管理制度和属国关系，以此反映属国制度设置的内容与特点。
其一是有关属国管区。
西汉时期，在北方匈奴迁居区新设安定属国（又称北地属国、三水属国）、天水属国、西河属国、上郡属国、五原属国、张掖属国，在西北羌人聚居区新设金城属国。东汉时期，除在北方保留安定属国、张掖属国和复置西河属国、上郡属国之外，在西南民族地区新设益州西部属国（越嶲西部属国）、犍为属国、广汉属国、蜀郡属国和巴东属国，在西北民族地区新设酒泉属国、张掖居延属国，在北方和东北民族地区新设涿郡属国和辽东属国。这一属国的全国分布格局则由中央政府层面的典属国通盘掌握，包括属国内部的县道设置、人口规模等。西汉时期，属国内部管区不详。东汉时期，属国内部管区较为清晰。如前所言，其从边郡中划出的县或者道，大致有1～4个。具体如益州西部属国（越嶲西部属国）内部应有哀牢、博南2县，犍为属国内部有朱提、汉阳2县，广汉属国内部有阴平、甸氐、刚氐3个道，张掖居延属国内部有居延1县。还有蜀郡属国，据《后汉书》记载，自从汉安帝平定旄牛夷之乱后，“分置蜀郡属国都尉，领四县如太守”。[143]这就是说，其内部有4县。
属国管县、管道的多少在一定程度上可以为观察属国管区大小提供参照，也就是说，管4个、3个县道的属国，其管区注定比管1个、2个县的属国要庞大。它可以从属国人口规模上找到依据：东汉时期，在地狭人稠的西南地区，管2个县的犍为属国为37187人，管3个道的广汉属国为205652人，管4个县的蜀郡属国为475629人，而在地广人稀的西北地区，管1个县的张掖居延属国仅有4733人。这是自然地理环境的原因，南北盆地、高原、山地人口分布不均。如分布于云贵高原的犍为属国，一县人口平均为18593.5人，而分布于四川盆地的广汉属国和蜀郡属国，一县人口平均多达68550.7人甚至是1189025人，还有，分布于青藏高原北端的，一县人口仅4733人。如此一来，就可以根据已知人口数和县数估算出同类地域环境下的相关未知数，如云贵高原的益州西部属国（越嶲西部属国）应有3万人左右，青藏高原北端的张掖属国应下领3～4个县。[144]再以《汉书》记载的“元狩二年（前121年）……秋，匈奴昆邪王……将其众合四万余人来降，置五属国以处之”[145]为例，分布于河套平原边缘的属国，一个属国应8000人左右，它虽比青藏高原北端的张掖居延属国人口规模大，但各属国下面也很可能仅设1个县。
其二是有关属国机构。
从纵向看，两汉时期从中央到地方均有管理属国的机构。中央政府机构，据《汉书》记载，大鸿胪和典属国：
典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。景帝中六年更名大行令，武帝太初元年更名大鸿胪。属官有行人、译官、别火三令丞，及郡邸长丞。武帝太初元年更名行人为大行令，初置别火。
典属国，秦官，掌蛮夷降者。武帝元狩三年昆邪王降，复增属国，置都尉、丞、侯、千人。属官，九译令。成帝河平元年（前28年）省并大鸿胪。[146]
从东汉时期的上述史料来看，大鸿胪（又称典客、大行令）和典属国均有一个共同的职能，就是掌管“蛮夷”事务的。只是内部最初有“分而治之”的区分：一个以边郡、道、王国的形式安置“归义蛮夷”，而另一个主要以“属国”的形式内徙安置“蛮夷降者”及其朝贡与质子。这是中原农耕民族对四周的游牧民族和渔猎民族的一种礼仪上的选择。正是由于有机构重叠和损伤民族情感现象，效果不一定理想，因而，西汉成帝时期干脆撤销典属国并将功能注入大鸿胪，不再区分蛮夷是否“归义”还是“降附”。东汉时期，中央仅设大鸿胪机构。二者既然被记载为“秦官”，那么，从中央机构与地方机构的对应来看，典属国在秦朝时期可能为“典属邦”，因为与之对应的就是属邦与《属邦律》。
两汉时期，中央典属国和大鸿胪机构垂直到地方的边疆民族地区，则设置属国。属国通过前面对东汉时期的观察，可知所呈现的是“属国—县”和“属国—道”结构，每个属国下领1～4个县或道。县、道以下多为少数民族组织，但也有设乡的，再往下则为亭传、邮驿。根据《后汉书》的记载，大至可对此做模糊观察：
其属国都尉、属国分郡，离远县置之，如郡差小，置本郡名。[147]建武六年，省诸郡都尉并职太守，无都试之役。省关都尉。……惟边郡往往置都尉及属国都尉，稍有分县，治民比郡。[148]
（桂阳郡）含涯、浈阳、由江三县……民居深山……不出田租。……飒乃凿山通道五百余里，列亭传，置邮驿。[149]
巴郡板楯复叛，寇掠三蜀及汉中诸郡。灵帝……欲大发兵，乃问益州计吏，考以征讨方略。汉中上计程包对曰：“板楯七姓……本无恶心。长史乡亭更赋至重，仆役棰楚，过于奴虏，有嫁妻卖子，或乃至自刭割。虽陈冤州郡，而牧守不为通理。阙庭悠远，不能自闻。含怨呼天，叩心穷谷。愁苦赋役，困罹酷刑。故邑落相聚，以致叛戾。非有谋主僭号，以图不轨。今但选明能牧守，自然安集，不烦征伐也。”帝从其言，遣太守曹谦宣诏赦之，即皆降服。[150]
上述四则材料所反映的，是属国与边郡一样设置于边远民族地区，属国虽冠以边郡之名，但划割边郡县、道之地时往往只是走程序，并不足额，且这些被划出的地方更为边远。正因为此，这些属国属于边郡中的小边郡难以按中央政府的规定正常设置县、道。尽管如此，其对于属国民众的治理却与边郡类同，致使他们的负担异常沉重。这些设于高原、山地、河谷的属国，由于自然地理的阻隔和人为的分治，基本上在与世隔绝的状态保持着县、道以下行政组织的高度自治。所以，这样的地方多有少数民族组织，而缺少乡、亭传、邮驿这样的乡里组织。县、道以下乡里组织，连设置于自然条件相对良好的四川盆地、两湖平原的内郡和边郡均是上述现状，那其他地方如云贵高原的益州郡、牂柯郡，甚至是比边郡更边郡的属国，就更可想而知了。属国有邮、亭而不见乡、里，更多还应为自北而南、自东向西穿插于高原地区的驿道带来的便利。
其三是有关属国的职官。
与中央的大鸿胪、典属国机构和地方的属国机构匹配的，是与之对应的职官系列。在两汉时期的中央政府，后来统一掌管全国属国事务的官员为大鸿胪，其属官有行人（大行令）、译官、别火、郡邸长丞。[151]而中央典属国机构里的职官系列，因史料匮乏而无从进行准确观察，大致是主官有都尉、丞、侯、千人，属官则有九译令。[152]其中，在大鸿胪系列，大鸿胪是全面掌管“蛮夷”礼宾事务的主官，行人（大行令）为大鸿胪的副官，译官具体负责“蛮夷”语言翻译事务（相当于土司时期的“通事”），别火具体负责来宾的住宿和饮食事务，郡邸长丞具体主持各地边郡驿站的“蛮夷”语言翻译、住宿和饮食等事务；在典属国系列，都尉是掌管归降“蛮夷”的主官，丞是都尉的副官，侯是专管属国头领中有“侯”封号的官员，千人是专管属国头领中被任命为“千人”的官员，九译令为主管“蛮夷”语言翻译事务的官员。
在两汉时期，从当时材料来看，属国的设置是以属国都尉的委任为标志的，似乎典属国机构里的都尉、丞、侯、千人等职官在属国之中依然有其脉动的身影。从这一现象来看，属国应为典属国的派出机构，地方的职官系列悉数依照中央政府的职官系列而进行设置。这种中央与地方的职官设置，类似于元朝时期中书省与行中书省之间的那种关系。那些活动于属国管辖军事与民政的职官，依次有属国都尉、丞、左骑、侯官、千人（千长）、百人（百长）等，其中侯官及其以上的属国上层官员悉由汉人担任，而千人及其以下的属国下层官员则由原有的边疆民族首领担任。在属国之中，两汉时期设秩“比二千石”的属国都尉1人，设丞1人，处理与“蛮夷降者”[153]相关的事务，不过他们在西汉时还隶属于所冠郡名的边郡太守，仅仅拥有处理军事事务的权力，东汉时期由于他们的领县数量“如太守”[154]，且又“治民比郡”[155]，因而具有行政权力，有些属国都尉如东汉初年张掖属国都尉窦融，“行河西五郡大将军、凉州牧”[156]，其军事地位和政治地位远超一般的边郡太守。属国都尉的属官，有丞、左骑、侯官、千人（千长）、百人（百长）等。这些属官中，属国丞的地位次于属国都尉，其职责与边郡及其下领的县、道中的郡丞、县丞、道丞一样，处理属国内部如钱粮、刑名等事务；左骑、右骑是属国常备兵的军官，具体负责维持属国境内的治安和边界安全；属国侯官在西汉时称为司马，东汉时才称为侯官，具体管理属国境内的各少数民族群体；千人（千长）、百人（百长）等是由边疆各大大小小的少数民族头领担任的官职，主要依据属国境内各民族群体支系的人口规模而设，负责约束并组织本部族的族众。位于属国下层的官员，方可以称之为“土官”，其对本民族组织的称呼以及对官长的称呼，均各有其地域民族特点。
其四是有关属国管理制度。
两汉时期的属国管理制度主要表现在“治民比郡”“不改其本国之俗”“毋赋税”三个方面。“治民比郡”方面，唐人颜师古在《汉书注》中发表的观点，对后人影响较大。其在《武帝纪》中注曰：“凡言属国者，存其国号，而属汉朝，故曰属国。”[157]这给后人以很大的想象空间，以为归降的边疆少数民族群体在属国时期仍然以旧有的国号作为属国名称。其实参阅南朝人范晔所修的《后汉书》可知，这并不是那么一回事。据前引《后汉书》：
其属国都尉、属国分郡，离远县置之，如郡差小，置本郡名。[158]建武六年，省诸郡都尉并职太守，无都试之役。省关都尉。……惟边郡往往置都尉及属国都尉，稍有分县，治民比郡。[159]
从这里可以看出，东汉时期的属国是从边郡（初郡）分出的，而且分出的是一些距离郡治偏远的小县，分出之后，最初作为边郡的有机组成部分，比照边郡确定属国之名称，设置比内郡、边郡太守职别低的属国都尉，大致下设县（道）级单位，比照边郡治民传统治理属国之民。正因为此，东汉时期的属国是比照边郡名称、内部机构和职官结构来设置的，管理制度也是比照边郡执行的。即使是西汉时期的安定属国（又称北地属国、三水属国），也不存在以边疆少数民族群体的旧有国号作为属国名称的现象。它仅仅能表明在比郡属国与边郡之间两者区别较大，属国具有自身不完善的特点。所以说，孙言诚先生强调“治民比郡”不是属国的郡县化是有道理的。[160]其实在两汉时期，无论是内郡还是边郡及其下领的道，均设置直接对郡、道主官负责的都尉，如与县平级的道就设置左道尉和右道尉，直接对道的主官道令或道长负责。[161]只是这些都尉平时仅率领常备兵负责境内重镇、关卡的防务，直到战时才随军出征。而属国都尉与上述郡、道都尉有所不同，他们逐渐独立管理与边郡大致平级的属国，以属国为管区能够不依赖于边郡太守独立地治理管区的民众。换言之，属国都尉尤其是东汉时期的比郡属国都尉，他们的职权已从边郡之中逐渐分离出来了。
“不改其本国之俗”方面，由于司马迁《史记》对初郡的“置初郡十七，且以其故俗治”[162]的记载，因而，唐人对于《史记》《汉书》的解读表现了高度的一致性。唐人张守节在《史记正义》中，对《史记》相关部分注云：“以来降之民徙置五郡，各依本国之俗而属于汉，故曰属国”；[163]而颜师古《汉书注》亦云：“不改其本国之俗而属于汉，故号属国。”[164]这就是说，在西汉中央政府与地方属国之间，已经开始形成了你归属我、我不改变你的习惯法的管理默契，属国就是在这样一种背景之下自然而然地生成了。边疆少数民族群体只要承认中央政府的最高宗主权，就可依照历史形成的习惯法独立处理与本民族民事纠纷等相关的事务。这种治理与属邦、道、边郡、内郡的治理明显不同：属邦、道、边郡、内郡只有在执行中央政府的如《秦律·属邦律》《汉律》等法律的前提下才能沿用本地方本民族的旧有习惯法。[165]它实际上改变了秦朝运用《秦律·属邦律》治理属邦和治理道的直接方式，更能逐渐体现出中央政府对边疆少数民族群体的“羁縻”色彩，进而形成两汉时期疆域得到不断扩充、统治日益稳固和国家治理能够持续不断的良好局面。总之，“不改其本国之俗”表明了属国的管理制度，是完全依照边疆民族地方礼俗而治理的。这是较为典型“因俗而治”模式。在该模式之下，它不仅保留了边疆民族群体旧有的组织系统和生产生活方式，而且选用其头领担任属国的下层官吏，挑选其精壮充任属国兵。
“毋赋税”方面，中央政府在属国建立初期确实不征收其赋税。这在汉人所纂《史记》《汉书》之中有明确的记载。由于这些记载是拿初郡（边郡）说事的，而属国在当时又隶属于初郡（边郡），因而可以借助这样的史料观察属国赋税状况。
（武帝元鼎六年）汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币物，传车马被具。而初郡时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，闲岁万余人，费皆仰给大农。[166]
从上述记录的表达来看，《汉书》史料明显转录自《史记》。正因为此，解读前则《史记》史料即可了解中央政府对于属国的赋税征收状况。到了西汉武帝元鼎六年（前111），西汉经过了连续三年战争平定了羌人地区和越人地区的民变之后，在这些地方设置了许多初郡（边郡），而且允许它们“因俗而治”，不征赋税。中央政府对初郡（边郡）之所以能够做到“毋赋税”这一点，是因为“初郡吏卒奉食币物”和“车马被具”是由内郡提供的，而调兵于初郡（边郡）的费用则是由中央政府的大农（大司农）提供的。这就是说，初郡（边郡）的“毋赋税”是举内郡之力而分担掉了。不然的话，初郡（边郡）官吏的薪资以及公务的运转是无法维持的。
不过，初郡（边郡）“毋赋税”只是暂时行为，属于权宜之策。它在西汉后期特别是东汉时期就基本废弃了。兹举三例予以说明：一例是西汉宣帝地节三年（前67），汶山郡的当地人认为立郡之后赋税太重，集体并入蜀郡的北部都尉。[167]这表明，西汉后期的初郡（边郡）赋税过重，民众只好选择重新组合郡、道的方式逃避规费。二例是东汉明帝永平十二年（69），西汉中央政府因哀牢夷内附而割益州西部都尉所领六县，加上哀牢夷地的哀牢、博南二县设置永昌郡，益州西部都尉郑纯由此担任永昌郡的首任太守，他上任后即“与哀牢夷人约，邑豪岁输布贯头衣二领，盐一斛，以为常赋”。它表明从东汉早期开始，初郡（边郡）是向境内上层人物征收赋税的。最后一例是东汉中期，汉安帝元初五年（118），越雟郡因“赋役烦数”而发生了“以卷夷大牛种封离反畔，杀遂久令”的突发事件。[168]这事件的发生表面看来是边郡赋税重得让人难以承受，但其背后却是，中央政府以往借助内郡向初郡（边郡）提供财政支持的链条中断。这就是说，初郡（边郡）“毋赋税”只是暂时的和相对的，中央政府对初郡（边郡）财政支持的链条中断，不仅导致初郡（边郡）对境内民众加征赋税，而且会因包括政务运转经费和地方建设费用在内的多种因素的影响而使赋税不断加重，甚至重到让民众难以承受、设法逃避的地步。这种道理同样适用于属国尤其是比郡属国。由于属国实行“因俗而治”式的高度自治，因而包括田租、口赋、算赋在内的中央政府赋税制度就没有落实在一户一口头上，仅停留于境内各少数民族群体支系层面，一旦群体认为赋税太重就很容易引发群体性事件，进而导致属国制度的改革。这似乎也是属国时设时立的主要原因。
总之，“治民比郡”“不改其本国之俗”“毋赋税”，集中反映了两汉时期羁縻政策的特点。这种政策，在很大程度上在元明清时期的土司制度上得到了传承，并且下意识地影响到了后来的民族区域自治制度和村民自治制度的政策走向。
其五是有关属国的关系。
关系是制度长时段模塑和细化出来的结果。透过属国关系，可以更加深层次地认知属国管区、属国机构、属国职官和属国管理制度。通过前面的考察可知，两汉时期总共新设了16个属国，其中，新设于北方匈奴迁居区和东北民族地区的有8个，新设于西北羌人聚居区的有3个，新设于西南民族地区的有5个［其中益州西部属国（越嶲西部属国）和犍为属国位于今西南边疆］。从前面提及的西汉“九服”与“三服”观察，属国和边郡属于“九服”的夷服、蛮服、镇服和藩服之地，以及“三服”的要服与荒服之地。这里的属国关系，既包括属国与中央政府的关系以及属国与基层的少数民族群体的关系，又包括属国与属国之间的关系。前者属于垂直关系，而后者则属于平面水平关系。
在垂直关系中，中央政府是以边疆少数民族群体承认其最高宗主权为前提的。地方属国是中央典属国的派出机构，无论是机构设置和职官结构均如出一辙，只是到了属国内部才存在机构和职官设置的汉人与蛮人分层，出现“蛮汉有别”现象。这种关系，往往通过“不改其本国之俗”“毋赋税”等制度进行调节。当这些制度发生人为的极速变更时，会引发中央与属国、属国与基层少数民族群体的冲突事件，最后造成杀吏、派军平乱、撤销属国等不良的后果。本来，承认中央政府的最高宗主权是以朝贡和从征为直接表现形式的，但因笔者对此疏于观察，这方面就无从谈起。
在平面水平关系中，属国作为军事安置区和管制区，它处于向内郡、边郡学习阶段，而边郡又仅为相对于内郡而言的初郡，“治民比郡”，还要因为最初的“毋赋税”，需要内郡、边郡提供有关官吏薪资和基本公务运转费用方面的经济支持。属国与属国之间、属国与边郡之间、边郡与内郡之间，虽有“蛮汉有别”的区分，但也应有征蛮、婚姻、贸易等方面往来，只是笔者疏于这方面的探讨而无从观察罢了。单从驻军“分地以卫边”[169]来考察，则从边郡分割出来的属国应处于西汉时期“九服”“三服”驻军的边界线上，也即“比服”的边界上。驻扎西汉军队的“比服”之外则为要服与荒服，参照前述有关战国时期“华夷五方”所论，这里属于绥服（宾服）边界地带，再往外面才依次为要服和荒服之地，也即自然条件恶劣的高原、山地、河谷地带，属于夷人活动、流放罪人之地的蛮荒地带。
小结：秦汉时期，尤其是两汉时期，我国疆域因“大一统”局面的出现而空前辽阔。在这空前辽阔的版图内，今西南边疆完全纳入中央政府的直接治理之下。在西汉的“九服”与“三服”视域下，今西南边疆位于“九服”的夷服、蛮服、镇服和藩服之地以及“三服”的“比服”边缘和要服、荒服之地。在这高原、山地、河谷交错的地带，分布着且兰、鄨、夜郎、句町、僰、漏卧、劳浸、靡莫、滇、筰、邛都、昆明、都、嶲、滇越等群体，他们被统称为“西南夷”，分属于氐羌族系、百越族系、闽濮和躶（裸）濮族系三个族系，归属于汉藏族类。对于这些群体，秦朝创建道与属邦制，两汉中央政府采用边郡属国制，进行治理。秦朝的道和属邦制度具有一定程度的民族自治性，标志羁縻制萌芽。两汉时期在此基础上形成的边郡（初郡）和属国制，具有明显的“治民比郡”“不改其本国之俗”“毋赋税”的羁縻特点。秦汉时期运用这些制度，实现了对境内的边疆少数民族群体的羁縻统治，进而最大限度地稳定了正迅速扩展的帝国边疆。
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