（第一节政府制度成本及其影响因素）
历史证明，人们对新制度的需求并不是制度创新的充要条件，单单有制度创新的需求还不足以导致制度的创新。如果外部环境的变化产生了对新制度的需求，但制度创新的主体由于种种因素的制约而没能提供新的制度，那么就会出现制度供给不足和制度供不应求的情况。人们自觉地、前瞻性地进行制度设计能够系统地推动社会发展，减少社会矛盾，减轻改革的阵痛。要同时完成现代化的多元复合转型，这要求我们要顺应历史的发展方向，综合地、多因素地同时考虑八个方面的转型。从乡村社会向城市社会快速转型，重点解决中国经济的区域重整以及谨防出现“拉美病”的问题；从计划经济向市场经济转型，重点解决经济社会发展的动力机制问题，谨防出现东欧的社会震荡的局面；从农业社会向工业社会快速转型，并迎接知识社会的挑战，重点解决中国五千多年乡土文明的终结和知识文明的构建问题，谨防文明转型的断层导致中华文明的衰落；从立体科层的社会结构向扁平网络的社会结构转型，重点解决中国信息社会的架构问题，谨防中国现代化过程中出现数字鸿沟；从封闭内卷社会向开放外拓社会转型，重点解决中国近代以来封闭落后，再封闭再落后的怪圈，谨防全球化时代背景下的边缘化问题；从产业追随向产业创新转型，重点解决经济增长方式的转变问题，谨防出现在实践经济产业链分工中处于下端的不利局面；从线性经济向循环经济转型，重点解决资源、人口和经济发展的突出矛盾，谨防出现经济、环境和社会发展不和谐的局面；从生存型文化向发展型文化转型，彻底解决由于文化的互锁导致社会停滞不前的问题。只有通过具体的制度设计、制度安排来保证改革和创新的可持续发展以及系统地集成各项改革成果。任何一项改革若只考虑单项突破，要么社会发展出现断裂，要么这次改革的成果成为下一次改革的对象，从这个层面上讲，政府管理的制度成本是所有制度成本中权重最大的一个方面。
一、制度的内涵及制度设计
（一）制度与制度变迁经济学家、社会学家以及政治学家从各自的角度给制度下的定义林林总总。时至今日，还没有形成对制度概念一致公认的定义。公共经济学家认为制度是一种社会公共服务，它是一种维护交易正常进行、经济发展和社会进步的社会共同需要。道格拉斯·诺斯（DoglassC.North）在1990年把制度阐述为一个社会中的游戏规则，是人类设计出来调节人类相互关系的一系列约束条件。舒尔兹（Schultz.T.W）在1968年从社会经济学角度将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。这一定义为以后研究制度的学者所广泛接受。康芒斯（Commons）在1981年从政治经济学的角度认为制度是集体行动对个体行动的控制。本文从社会、政治和经济的综合角度，根据系统集成理论，认为制度是社会成员认可的行为准则。它拥有自己的生命和逻辑，甚至可以重塑或者限制那些创造它们的人。个人一旦参与了某一制度，则必受其限制。随着社会各成员间相互依赖程度的加深，制度为越来越多的行为体所接受，成为社会交往的通行证和信用卡，个人实际让渡给制度的权力在不断增加。制度在赋予成员权利的同时，也规定了相应的义务和责任，甚至明确规定了某些强制执行和惩戒措施。积极参与制度的人就会在社会中获得更多的机会和长远的利益，而孤立于制度之外的人更容易被社会所抛弃。简言之，制度是指巨系统对其基准元及其子系统的各种约束的集成和各种相互影响的综合，以及这些不同的约束和影响之间的关系共同构成的有机整体，可以形式化地表示为：
制度一（（制度要素），（不同制度要素之间的关系），（整个系统的中枢））－（硬件，软件，活件）这里需要说明的是硬件、软件以及活件之间的关系，我们可以拿我们自己的身体做一个比喻，硬件就像我们的骨架，软件就像我们的各类器官和血液系统，硬件和软件维持着我们身体的正常的新陈代谢，那究竟什么是活件系统呢？活件就像我们身体内的微量元素，当我们的身体由于外界的刺激处于休眠或休克状态时，通过刺激活件系统可以激活硬件和软件系统，使我们的身体恢复正常的新陈代谢。
制度的功能在于区分出行为的可行集和不可行集。根据这种思路，可以构建制度描述的一个数理学模型。设X为行为集的全集，指全部可能行为所构成的集合，称为行为的可能性空间，可以用二维平面中的一个矩形X来表示。
在一个可供挑选的制度安排选择集合中，从生产和交易费用两方面加以考虑，如果现行制度安排不是最有效的（另一种制度安排的预期收益大于其实施的潜在费用时），就是一种制度非均衡状态。制度不均衡将产生获利机会，为得到由获利机会带来的好处（潜在利润），制度变迁就将发生。制度变迁（制度创新）是指一种特定组织行为的变化；或者这一组织与其环境之间的相互关系的变化；以及在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。制度变迁可能是由对经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求引致的；也可能是关于社会与经济行为、组织与变迁的知识供给进步的结果。这种制度变迁对管理体制的诱致也随着社会的变化而发生变化。
（二）制度性边界
制度性边界决定着一个社会长期的生产能力。由于制度、体制、政策等制度性资源在层次性、广泛性、持久性和可变性上的差异，制度性边界是多重而复杂的，但在根本上取决于制度因素。中国传统的农业社会其经济总量存在一个限制，在自然经济社会里，不是没有新发明、新技术和新想法，由于存在制度性边界，中国的经济几千年来一直存在简单再生产的恶性循环之中，即使解放以来，由于小农思想的深重影响，社会主义制度解放生产力的优越性远远没有发挥出来，再加上“左”倾思想的根深蒂固，从建国到上个世纪70年代末，制度变革的滞后和偏离，使得主要依靠增加要素来扩张边界的中国经济在狭小的空间内转圈；直到改革开放，国民经济才在强劲的政策调整和体制转换的推动下实现了长期快速的增长；改革开放以来的实践证明，在新世纪，创新成为世界的主流，我们只有依靠制度创新来扩大经济边界，才能完成从传统社会向现代社会的多元复合转型，除此之外，我们别无选择。
（三）制度设计的经济学分析
目前的制度设计研究尚处于起步阶段，还没有形成比较成熟的制度设计理论。委托一代理理论认为，制度设计的目标是激励效率，奥地利学派的哈耶克（F.A.Hayek）早在1945年首先提出了经济效率取决于决策权威和对于决策起支撑作用的知识之间的匹配关系。而实现激励效率被认为是在委托人和代理人之间设计一个可以使代理费用最小化的“合约”。委托人希望代理人更“卖力”以获取更大收益，而代理人则倾向于使自己的成本降低。在委托人和代理人之间存在信息不对称，也就是委托人无法直接观察到代理人的活动而只能观察到代理人的活动所带来的价值的情况下，设计能使双方受益的合约安排，就是制度设计者所面临的任务。一般来说，随着集权程度的提高，信息成本增大，委托代理成本减少；分权程度提高，信息成本减少，代理成本增加。政府制度性成本是劣质信息导致的成本与目标不相容导致的代理成本之和。当知识在政府中较为分散，应当倾向于采用分权的管理制度结构；当知识在管理制度结构中主要集中于高层决策者时，应当倾向于采用集权的管理制度架构。这样看来，政府采用什么样的制度结构不再是外生的，而是由政府自身的特性与政府所处的历史阶段和一个国家的社会文化背景内生决定的。面对经济全球化的浪潮和越来越不确定的市场以及信息社会的到来所导致的信息多元分散化，政府普遍采用分权的管理制度结构，以便能够在快速变化的市场环境中能取得成功。
博弈论认为制度中“行为人”的互动关系是一个重复博弈关系。
博弈的均衡状态总是存在的，而且常常不止一个。制度设计者需要根据具体情况构建相应的博弈模型，并通过对博弈模型的分析寻找均衡点。这个过程完成之后，制度设计者就弄清了博弈的初始状态与博弈的均衡状态之间的关系。博弈的均衡状态对应于设计者所要设计的制度安排，而博弈的初始状态就是设计者设计的出发点。通过改变博弈的初始条件（参数），如对局中人的筛选、引入影响局中人偏好的激励等，就可以达到相应的设计目的。即使博弈的初始条件已定，由于博弈的均衡点常常不止一个，制度设计者还面临着促使所满意的均衡点出现的任务，否则制度设计的最终目的还没有实现。制度设计者通过设定制度的基本结构、初始说明、目的陈述、操作程序的初始标准以及其他方式，达到“聚焦”特定均衡点的目的。
三、政府制度性成本及其要素剖析
政府制度性成本是指政府机关进行一种新的制度安排和建立新制度结构所必须耗费的人力、物力和财力的总和，是一种类似于工程开工启动及整个建设周期所需的费用和开支，包括制度设计和立法改革所需的费用支出以及新制度的实施成本。
一种新的制度不可能凭空产生，需要人们周密调查、精心设计。
制度设计有两个传统，即以激励为中心的传统和以选择为中心的传统。从以激励为中心的理念出发，候选人被认为具有发现选民最需要的激励，并提出满足大多数选民偏好的政策；而且候选人还具有兑现所作政策许诺的激励，否则就会在下次选举中败北；即使当选人处于最后一个任期，其行为仍处于所属党派的监督之下，因而会按照大多数选民的利益行事。从以选择为中心的理念出发，选民被认为缺乏理解政策复杂性的能力，但具备鉴别候选人品质的能力和激励。民主选举实际上就是选民选择品质高于平均值的候选人，候选人当选后所提出的政策并非为了兑现选举诺言，而只是其个人品质的体现。新的政府管理制度的设计过程大致应当包括：观念创新和学习提高、列出备选方案、分析比对、决策、设计蓝图等。在其设计过程中所发生的各种费用叫做设计成本。在新制度设计过程中最重要的是决策，哪些人参加决策，决策者的意识、观念、学历、年龄甚至性别都会对政府管理制度设计产生一定的影响。因此，在设计一种新的政府组织制度和管理制度时，顶层设计系统集成一定要充分发扬民主，多听各方面的意见。这样，既能保证新制度的科学性又可以大大降低设计成本。
政府制度性成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在新1日制度的磨合期予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。
（一）政府制度性成本的构成
任何一种制度设计都需要耗费成本。为了最大限度地获得净收益必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式。根据不同的标准，可以将创新成本作不同的划分。从成本发生原因及特点的角度将其区分为以下几种。
1.准备成本。包括接受、传递有关制度非均衡和创新预期收益信息的费用，创新的组织费用（譬如成立新的组织机构、精简机构都需要大量的费用），创新方案的设计、比较和选择的费用。一种新的政府管理制度不可能凭空产生，需要人们周密调查、精心设计。因此，在设计一种新的政府组织制度和管理制度时，一定要充分发扬民主，多听各方面的意见。
2.机会成本。历史证明，制度创新不具有线性递进性，一种旧制度即使是一种非废除不可的旧制度，它能在历史上存在总是取得过一定收益的。当一种新制度代替旧制度时，被放弃的旧制度用途上的最大收益就构成了新制度的机会成本。此外，制度具有稳定性和单一性的特征。所谓稳定性是指在一定时期内制度不会随意改变；单一性是指同一内容或项目只能有一种制度起作用。政府管理制度如果朝令夕改，如果同一方面若干制度并存，互相打架，付出的代价是不可想象的。制度的单一性说明制度也是稀缺资源，需要我们认真选择。研究政府管理制度设计中的机会成本要求我们做出的是这样一种选择，即通过价值对比，挑选一种具有更高价值的制度而放弃价值低的制度。
3.时滞成本。旧制度的破除到新制度完全建立并取得一定的收益有一个过程，在这个时间段中会有源源不断的投入，也就是说成本和收益并不发生在同一时间点上。原则上讲，政府管理制度创新的过程应该短一点为好，久拖不决、决而不行带来的“时滞”成本就会加大。
4.风险成本。风险是指由于各种不确定性因素或不完全信息的作用而对过程中所产生的不利影响或结果的可能性。政府管理制度设计与投资一样也要冒风险，这主要是因为制度设计的预期成果不是现实的，它带有预期性质，在现在与将来这段间隔时间内，一些难以捉摸的变动性因素的客观存在，造成对未来预期的不可确定性。通常情况下时间愈长，不确定性愈大。为了切实有效地回避风险，在政府管理制度设计过程中需要增加一定投入，从而构成制度设计的风险投入。
5.磨合成本。新制度的建立总是不可避免地会使有些人蒙受损失，而不是在没有任何人受损的情况下使另一些人受益。新制度的受益者很可能与旧制度的受益者不是同一主体，任何一项新制度都会与旧制度产生一定的矛盾或摩擦，这种摩擦对预期收益的影响或损失可以称之为磨合成本。一般来讲，渐进式制度创新比革命式制度创新所产生的磨合成本要小。但是，当旧制度非被取代不可时，磨合成本再高也是要付出的，因为付出的高代价可能会产生预期高收益。政府管理制度磨合成本包括打破原有的制度需要建立新的人际关系和协作习惯，这就需要积累新的社会资本，包括为形成新的社会资本而付出的成本。显然，制度磨合成本是一种交易成本。
（二）影响政府制度性成本的因素剖析影响政府制度性成本大小的因素很多，综合起来看，可以把这些因素归结为以下几个方面：
首先，宪法秩序和人们的认知程度是决定制度成本的基本条件。
宪法秩序主要是指一个国家的宪法和基本政治、经济、法律制度，它也被称为制度环境。宪法秩序为一国的具体经济制度规定了总体性质和可能的发展空间，它也决定了政府管理制度设计可能的选择空间。
如果一种可能的新制度模式可以有效地获得潜在的外部利润，但这种制度模式超出了一国宪法秩序规定的选择空间，此时，制度设计或者被迫选择较为低效率的非最优模式，或者去努力改变宪法秩序本身。
政府制度性成本的一个重要部分是认知成本和规划设计成本。这一成本是制度建立或变迁发生以前及过程中的实际支出，它的大小主要取决于人们的知识积累程度和认知社会的程度。人们对旧制度的弊端认识越深刻，把握越准，人们对经济生活和经济过程现状及未来趋势的把握越准确清晰，就越容易以较小的成本设计出制度的目标模式，并在制度变迁过程中根据实际情况加以修正和调整，反之亦然。
其次，制度变迁路径选择是制度成本的一个重要因素。制度变迁的路径主要有两种：一种是诱致性制度变迁；另一种是强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变革或替代，或者新制度安排的创造，它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，其特点是盈利性、自发性和渐进性。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现，强制性制度变迁的主体是国家，国家推行强制性制度变迁也要遵循成本和收益的原则。诱致性制度变迁是变迁主体根据自身利益所作的自觉选择，因此其成本通常比较小。但是由于从制度变迁中可能的获益不同，由于每个人的知识和认知能力不同，这样，在是否需要实施制度变迁以及如何实施制度变迁上就会产生争议，需要说服、游说、讨价还价，或者说需要进行公共选择，而讨价还价和公共选择是一项成本巨大的活动。此外，在诱致性制度变迁下，还有一种与搭便车相关的成本。这是由于制度是一种公共服务，诱致性制度变迁又是非强制性的，所以不参与制度创新活动的人也可以享受制度变迁所带来的外部利润。这种搭便车的行为致使诱致性制度变迁常常困难重重，成本巨大。强制性制度变迁虽然不需要诱致性变迁下的平等谈判、讨价还价、说服动员成本，但是强制性制度变迁也有自己的成本。一是强制服从的成本。任何个人或集团，无论是否赞同某种制度变迁方式，只要政府决定进行制度变迁，都必须服从政府的安排，服从新制度的约束。对于并不赞同该种制度变迁的社会集团或社会成员来说，这无疑是痛苦的，是福利的损失。二是政府目标与社会目标可能差异的成本。在以政府为主体的制度变迁中，即使一种制度变迁能够增加国民收入，增加社会的总产出，但如果它会削弱国家政权的权威或危及到社会的稳定，那么政府也断然不会进行这样的制度变迁，宁可维持一种经济上无效的制度安排。在一定的时空，强制性制度变迁和诱致性制度变迁的成本很难比较，若当人们最初的路径选择是正确的，那么沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，并迅速得到优化；反之，则可能顺着最初所选择的错误路径走下去，并造成制度被锁定在某种无效率的状态之中。这时，原有制度变迁方向的扭转，往往要借助某种外生变量或依靠政权的变化。因此，制度变迁中存在的路径依赖现象是影响制度成本的一个重要因素。实际上正是由于路径依赖的惯性，在中国经济体制改革过程中，政府管理制度设计主体常常无法选择成本较小但与现行制度差异较大即不同路径的变迁形式，而只能沿着既有的路径逐渐演进，由于中国的渐进改革是在一定的政治、经济、文化背景下进行的，这就使得制度变迁的轨迹具有自我强化的倾向，形成路径依赖，即制度变迁一旦确定在某一方向上，其自我强化机制的作用会使制度变迁在既定的方向上持续发展。因此，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。
最后，潜规则与制度刚性的交互影响加大了政府制度性成本。潜规则也称非正式制度安排，它是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分。潜规则主要包括价值信念、伦理规范、风俗习惯和意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位，因为它不仅可蕴涵价值信念、伦理规范、风俗习惯，而且还可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式，即以指导思想的形式构成显规则的最高准则。如果正式制度变迁的速度和方向超越了潜规则改变的程度，会带来矛盾和冲突。降低政府制度性成本的最佳选择就是迅速将正式制度刚性化。制度刚性化须具备两个条件：一是制度所规制的行为内容是有效的、科学的和全面的；二是在现实中，制度所规制的行为基本上是能够实现的，或者违反制度精神的行为是能够被有效遏止的。第一个条件是从理论角度来讲的，是指制度所规制的内容能够产生经济效益或实现帕累托改进，且所规制的内容具有科学性和可行性，其内容也基本上涉及各种不同的正反情况和环境。第二个条件是从实施的角度来讲的，是指整个社会有相应的制度环境、物质手段、人员和机构确保制度所规制的行为取得现实结果，或者违反制度精神的行为被得到相应足够程度的处罚。制度刚性的程度反映人们的预期、行为是否一致及它们是否符合该制度的精神要求。而人们的预期和行为的一致与否将直接影响一个制度成本的高低和社会秩序混乱与否。显然，制度效率与制度成本呈负相关关系。所以我们需强化制度设计，增强制度刚性，才能获得较高的制度效率。
（第二节政府管理制度设计理论的新探索）
现代社会的权利在3个系统中进行分配：市场价格体系、政府管理体系，介于政府与市场之间的社会自组织体系。它们成为控制社会、影响社会的最大的三股力量。理论研究和实践经验表明，建立在生产要素充分流动的自由市场价格体系、有明确范围界定的政府公共管理体系和能够自觉和谐凝聚的社会自组织体系无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都至关重要。
一、正确处理政府与市场的关系是政府管理制度设计的基石
政府与市场的关系不仅是公共管理学研究的一个重要问题，它也是现代经济学、社会学、政治学的一个重要研究问题，可以说政府与市场的关系是社会人文科学的哥德巴赫猜想。从历史发展历程来看，政府与市场的博弈可以划分出3个历史阶段：第一阶段，放任自由市场经济阶段。从亚当·斯密在1776年发表《国富论》开始，人们坚信自由竞争才能产生最优的经济秩序和市场效率，政府是市场的“守夜人”。任何妨碍私人经营活动的行为，都被认为是对市场效率的破坏。
在这一阶段，当时英国通过东印度公司完全市场化地经营印度，结果市场的失灵引致印度全国大起义，迫使英国殖民政府采用委任统治的方式来治理印度。这在人类历史上首次引发了政府与市场关系的思考。可惜当时没有引起学者们的高度重视。第二阶段，政府作为配置经济资源的力量与市场共同配置经济资源，有对市场取而代之的趋势，并在许多国家进行了尝试。19世纪末20世纪初，世界范围内的大规模经济危机使得政府从市场外部进入到市场内部，政府的经济功能也从弱变强、由小变大，最后达到逐步从辅助功能转变为主导功能。
政府被赋予了行政与经济双重权力，几乎无孔不入地渗透到各个领域，甚至采取私营企业国有化、国家垄断和计划经济的方式。政府权力迅速膨胀，就很难再有其他力量能够限制它。但是，行政配置资源，国家垄断资源，最终将导致价格扭曲和低效率。从1970年代发生的英国经济危机和1990年代发生的苏东巨变都证明了完全依靠政府配置资源也是低效和失败的。第三阶段，政府与市场均强调社会责任阶段。无论是自由市场论者抑或是政府干预论者，他们都认识到过于强调政府与市场任何一方面的作用都有失偏颇，在现实经济运行中，政府充分发挥市场的功能，不再直接干预企业的经营活动，因为精巧无比的市场制度的作用发挥到无以复加的地步，人们可以通过市场机制来满足自己的一切需求。这一阶段，强调政府与市场的互动机制，而不是将政府和市场仅仅视作为相互排斥或替代的关系。政府通过财政政策和货币政策调节经济总量（总需求），起着宏观调控、缓解经济波动的作用，同时，企业的主体性、独立性和创造性得到充分体现。公共服务市场化的核心不是公共部门对私人部门，而是垄断对竞争。公共服务的竞争不仅能缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的竞争性和效率，提高公共服务的质量和水平。
综上分析可以看出，市场不能替代政府，政府也不能替代市场；市场不能解决或解决不好的问题，必须由政府来干预和调节，使市场与政府的作用控制在适当的边界内，促进社会资源综合配置最优化和交易成本最小化。实践证明，现代社会经济运行既离不开市场调节，也离不开政府作用，既需要“看不见的手”（市场机制），也需要“看得见的手”（政府职能）。但是如何划分二者作用范围，如何实现二者的有机结合，确是一个主要难题。市场调节过强，政府调控过弱，可能导致经济混乱；政府调控过强，市场调节过弱，又可能导致经济被控死。社会经济运行的历史一再呈现这一现象。因此，必须寻找二者之间的作用边界以及结合方式。
一、处理好个人、政府与社会的关系是政府管理制度设计的切入点
个人、政府与社会的关系问题，是随着国家的产生而出现的。如何充分发挥个人的潜能和创造力、永葆国家强盛和社会进步，在不同的历史时期如何处理好个人、政府与社会关系问题是国内外理论界研究的热点，也是中国现代化进程中无法回避的重大制度设计问题。而今，中国正处于社会多元复合转型的战略机遇期，从而引起个人、政府与社会关系的剧烈变动。研究个人、政府与社会关系变革的目标模式、基本思路与具体措施，已经成为当前理论界和政界所面临的一项重大历史性课题，也是界定政府职能和功能的依据。
在个人、政府与社会的关系问题中，最难定义的是社会，社会本身也有广义和狭义之分，广义的社会是指在一定时空，世界所有组成要素的总集合，它不仅包括自然界、人类本身等物质系统，也包括各项制度和意识形态等非物质系统。狭义的社会指在一个特定的民族国家范围内，个人之间结成的各种非政府组织及其关系的总和，它是由普通社会成员以及他们所结成的各种社会组织和社会团体所共同组成的。就是我们平时所说的非政府组织（Non-Govemmental Orgaruzations，NGO），非政府组织是当前国际上通行的一种说法，是指那些非政府性、非政党性、非营利性，具有公益性、志愿性和合法性的社会中介组织，在中国，被称为社会团体或第三部门。非政府组织是政府与社会两个组织领域存在自身的矛盾与相互间的摩擦需要协调的结果。
在政治领域，政府所提供的公共服务是用以满足社会共同需要的，一些成本高而效率低的生产活动会因此被排除在外，政府组织不能满足社会上的所有需要，于是，NGO的出现就显得十分必要。
一方面，它可以弥补市场的不足，成为公共服务的补充，此外，还能有效的监督政府的运作。同时，政府组织作为国家权力的代表，也需要另一种力量的制衡，以保证不会专制，发扬民主。这使得NGO成为民主化的重要体现与保障。
在经济领域，当完全按照市场规则运行的时候，市场本身会衍生出很多问题，如不愿提供公共服务、产生垄断和贫富差距等，即所谓的“市场失灵”，给社会带来很多隐患。NGO可以去平衡这些矛盾，根据市场的规律进行磋商与协调，以达成共识。
在个人、政府与社会的辩证关系上，马克思主义既坚持社会经济基础对上层建筑的决定作用，也承认上层建筑在一定程度上对社会经济基础的反作用。也就是说，个人与社会对政府具有制约作用，同时，政府对个人与社会也具有规范作用。马克思主义者认为政府是社会发展到一定历史阶段的产物，是从社会中产生的，以维护社会公共利益、处理社会公共事务为主要任务。仅此而言，政府存在于社会之中，又是社会保持自身存在和发展的工具。但政府又是独立的，具有相对自主性。
个人、政府与社会的辩证关系是个人组成群体形成社会，政府产生于社会。政府是社会共同需要的提供者，个人、政府与社会体系之间既相互独立运行，又密不可分，社会影响和制约政府，同时，政府也反过来规范社会。在现代社会政治经济生活中，社会是第一位的，政府是第二位的，社会是政府赖以存在的前提和基础，如果没有社会，政府也就失去了其存在的理由。政府权力产生于社会（包括个人）的投票决定，并处在社会（包括个人）的监督之下。政府行为的优劣，取决于其对社会的贡献大小，取决于社会成员的总体评价。根据政府权力与社会权利的范围及其能力大小，可以把历史上和现实中各种不同的政府与社会关系划分为强政府弱社会、弱政府强社会、强政府强社会、弱政府弱社会4种类型。需要注意的是政府往往习惯于权威主义的、家长式的思考方式，认为民众（公民和企业）缺乏健全的常识、判断能力、自律能力、公益意识以及公民意识和责任意识，因此，就需要政府指导和监督民众。理论和历史实践均证明，在承认市场缺陷或市场失灵现象的同时，提出解决市场缺陷或市场失灵的办法需要依靠民间部门的协调，强调民间部门比政府更具有比较优势，尤其是它们能够提供适当的激励机制，也能及时处理局部信息。政府的作用恰在于改善、提高民间部门的协调能力。政府作为与经济体系相互作用的一个内在的参与者，代表着一整套协调连贯的机制，而不是一个凌驾于经济体系之上的、解决协调失灵问题的外在的、全知全能的机构。政府的行为也受其有限理性（譬如，政府自身的利益动机、有限的信息处理能力等）的制约。
三、信息社会对政府管理制度设计提出新的要求
现有的政府管理制度是工业革命的产物，与工业化的行政管理的需求和技术经济环境相呼应，已经存在了200年。随着信息革命的发展和信息时代的来临，中国社会经济体制的转型以及管理理念的创新，对政府管理制度设计提出了全新的要求。
首先，管理正由传统的金字塔模式走向网络模式。政府的组织形态也有可能由金字塔模式的垂直结构向错综复杂的、水平的网状结构转变。传统的政府管理制度是一个基本上包含3个层级的金字塔结构，即战略层（决策部门）位于金字塔的顶部，战术层（管理部门）位于金字塔的中间，操作层（执行部门）位于金字塔的底部。每一个层次完成不同的职能，对数据和信息有着不同程度的需求和控制。在这个层级化的管理结构中，每一个层级上的公务员都只对他们的顶头上司负责。在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后，逐级向上流动而到达金字塔的顶端。战略层利用这些信息做出有关的决策之后，决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层层传达并逐级予以实现。由于决策过分集中，“刚性”较大，对形势和市场的变化做出及时和正确的回应相当困难。随着信息全球化和经济全球化的发展，这种管理体制弊病丛生，使许多国家和地区失去竞争优势，其在工业化时代的许多优点已经成为在信息化时代的致命弱点。
其次，现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，扁平化管理成为可能，在同一个业务过程或业务流中的不同的公务员可以在不同地点、不同城市、甚至不同的国家，利用数据库和计算机网络，分享和处理信息，完成各自不同的职责，实现信息源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享。信息完全可以方便地横向进行处理，而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。一般公务员有可能变为很有知识的人，借助于一台计算机和决策支持系统，几乎任何人经过授权都可以做决策，只要信息充分，权责明确，不一定要通过金字塔式的组织结构层层上报审批。现代社会出现三大趋势，一是复杂快变的环境；二是复杂网络化的结构；三是追求自我实现的公务员个人，传统的政府管理制度通过目标设定、信息收集和控制机制，实现理性设计的控制模式已无法应对现代信息社会的挑战。
再者，新型政府管理制度设计要有重大理论突破。信息化面临两类管理问题，一类是数字世界的治理；另一类是信息化建设的管理。
各国政府的改革出现两大趋势：一是重新认识政府在社会管理中的作用和市场的价值，引入和实行市场化机制，通过市场的方式有效提供公共服务；一是调整政府与市场、国家与社会的关系。在理论建构方面，人们将政府再造的影响比作为1789年的法国大革命，不同的是，法国大革命中要求的是——“自由、平等、博爱”，在政府再造中则是“流程再造”、“充分授权”以及“企业家精神”。其核心就是分权，它不仅包括政府层级之间的放权或更多授权，更重要的是，原来由政府拥有的一部分权力向市场组织和公民转移，政府通过放松管制，强化市场自身的作用。政府再造创新出了扁平化管理、权力制衡原理、ISO管理理念、现代政府文化、市场运营机制、制度设计原理、学习型组织、现代模拟原理等一系列现代政府管理理论与理念。
最后，中国政府管理制度设计面临信息化和政府职能转型的双重压力。正如世界著名未来学家美国学者托夫勒所说：“后发国家与发达国家间存在的工业化和信息化的双重差距应该一次解决，这样既不致使工业化半途受挫，又不至于在信息竞争中无立足之地。”这要求我们在进行政府管理制度设计时，要充分考虑“工业化——信息化”的双重追赶战略。政府职能要实现6个方面的转型：其一，政府的角色从不完全的公共政府向真正意义上的公共政府转变，政府应是市场竞争的总裁判，公共服务的供给和管理者，公平竞争规则的制定者和竞争环境的维护者。其二，政府的权力从全能型向有限型转变。其三，政府的行为方式从计划控制政府向监督与服务政府转变。其四，政府决策从随意决策、暗箱操作向依法行政、程序决策、公开透明转变。公共权利，需要在公共力量的监督下运行。公共权利部门化、私有化倾向不仅仅是个道德问题，根源上是一个制度设计的问题。其五，政府官员的身份从特权阶层向职业化阶层转变。市场经济条件下的中国社会，正在由身份社会向能力社会转变。随着多元社会阶层的出现，官本位将让位于知识本位。政府管理越来越技术化，政治家将是少部分人的事。其六，政务管理手段由人工管理向信息化管理转变。在规范和转变政府职能的基础上，进一步深化改革的主要任务和方向是强化政府行政管理的“公共性”，调整和改革政府的“管理职能”，实行决策、执行、监督等职能的适度分离，即“行政三分制”，实现由传统行政管理到新公共管理的转型。
四、刚柔相济的专业化制衡的政府管理制度设计
建立现代政府管理制度主要依靠3种管理手段来进行，一是专业化制衡的组织流程管理，组织流程管理是现代政府管理制度的基础；二是以执法责任制和行政管理责任制为内容的规章制度管理系统，这是现代政府管理制度的核心。三是以人本管理为核心的政府文化管理系统，这是现代政府管理制度的动力源。组织流程管理与责任制管理属于现代政府管理中的刚性管理系统，他们解决了在规范的组织和制度框架下如何使公务员做的更好的问题。无论这两个系统设计的如何周密，都无法涵盖政府管理所要解决的全部问题，因而需要建设柔性的政府文化体系来补充。
建立专业化制衡的现代政府管理模式，实现管理机制制衡化、管理结构扁平化、管理职能专业化、管理手段电子化、管理制度标准化。
管理机制制衡化就是从组织机构、内部岗位、业务流程、行政管理程序都是相互制衡的，利用制衡机制的监督和管理替代人对人的监督和管理，实现管理、监督的机制化和制度化。管理结构扁平化就是应信息化建设的要求，按照精简效能原则，科学设计机构，由金字塔式的科层管理向扁平化的平面管理转变，减少管理层次，避免决策信息失真，降低管理成本，提高了工作效率。管理职能专业化就是按照分工协调原理，政府收支系统、政府决策、政府执行、政府绩效评估、政府检查监督实现了全方位的专业化，为提高业务技能、强化业务管理创造了条件。
管理手段电子化就是适应信息社会的要求，在征管手段、服务手段、监控手段、办公手段等方面最大限度地利用信息技术，由落后的手工作业向现代电子化运营转变，实现管理信息真实客观、快速高效。管理制度标准化要求导人ISO管理理念，在建立、完善、落实制度中，按照标准化、模块化的原则，建立标准、规范、通用的制度体系，为管理制度的学习应用创造条件，实现随机的经验管理向标准化的制度管理转变。
在授权有限、行权充分的基础上，按照权力制衡、科学决策、程序公开、透明、高效的原理，以法律、法规、规章和规范性文件为依据，以行政管理权为主线，以行政管理过程中形成的表证单书为追究证据，以信息化为依托构建行政管理责任制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、操作方便的“约束管理者的制约机制”，最终实现行政管理向行政服务的转变。
在刚性管理系统中，建立岗位目标体系、作业指导体系、责任追究体系来分别解决“做什么”、“怎么做”、和“做错了怎么办”的问题：岗位目标体系明确“做什么”的问题，确定每个岗位做什么工作，有什么权限；作业指导体系明确“怎么做”的问题，各岗位公务员必须按已设计好的流程行使自己的权力；责任追究体系落实“做错了怎么办”的问题，解决工作目标如何考核与违规违纪行为如何追究等问题。
当然，只有刚性管理的政府也很难顺利运行，因为刚性管理不能完全解决怎么满足公务员的个人需求、激发公务员的积极性的问题，也不可能将所有的管理事项全部覆盖。在管理活动中，有许多业务是无法规范化的，尤其是有些业务具有很大的弹性，需要公务员创造性、灵活性地工作。而这些富有弹性和创造性的工作，又是整个管理中非常重要的工作。因此，刚性管理需要柔性管理来配合。
所谓“柔性管理”是相对于“刚性管理”提出来的。“柔性管理”的最大特点，在于它主要不是依靠外力，而是依靠权利平等、民主管理、文化激励、需求调试，从内心深处来激发每个公务员的内在潜力、主动性和创造精神，使他们能够在某种理念和精神的指导下心情舒畅、不遗余力地、创造性工作，并不断开拓新的优良业绩。管理的实践证明，在一个组织中，一个完善的管理体系应当是刚柔相济、刚柔互补、刚柔互动的管理体系。特别是在信息技术导人管理系统的时代，当制度化的管理由原来的人工控制向电脑控制转变的条件下，柔性管理显得更加重要。近几年，一些政府机构已开始了政府文化建设的尝试，人们已开始认识到政府文化建设在政府管理中的作用。
上述两个大的方面，刚性管理解决不了的问题，恰恰是以人为本的柔性管理能够解决的问题。柔性管理不仅能够在刚性管理系统之外，提供一个以满足人的需求为前提的尊重人、激励人、培养人的管理管理系统，而且以人为本的柔性管理也是最适合刚性管理无法规范的弹性活动。所以，一个具有持续效率的组织，必须是刚性管理与柔性管理相互作用的管理下的组织。所要建立的现代政府管理模式也必须是刚柔相济的管理体系。
（第三节世界政府管理制度创新趋势）
政府活动已由最早的公共服务的生产导向（供应顾客），经由第二阶段的公共服务或服务的市场导向（争夺顾客），进入公共服务或服务的顾客导向（创造顾客）。所以顾客导向的政府无论是进行公共服务的创新，还是制度创新、管理创新，都必须立足于顾客。而及时了解顾客需求并设法去满足，常常给政府带来创新与发展的机会。
一、充分重视市场的作用，政府内部的管理也要导入市场机制
20世纪80年代，针对传统的公共管理模式存在的权力集中、层次分明、法规众多、职能庞杂、规模宏大、程序繁杂、官员照章办事、循规而行、运用固定程序来实现既定目标等弊端，以美国为代表的一些国家在三大领域推进政府管理改革：其一是功能定位市场化，解决的是政府做什么的问题，其本质是政府权威制度与市场交换制度的重新选择问题；其二是政府服务输出市场化，解决的是如何做的问题，其实质是通过将权威制度与交换制度复合配置以提高政府功能输出能力；其三是内部管理的放松规制取向，调整的是政府内部互动模式，其实质是以结果为本而不是以规则为准重新设计政府内部管理制度。
1993年克林顿总统发布名为“联邦政府内部革命”的行政命令，就要求联邦政府机构制定“顾客服务标准”，包括7项内容：
（1）确认行政机构不同层次的顾客；
（2）调查顾客所期望的服务项目与质量，了解顾客对现有服务的满意度；
（3）以企业服务为标准，提升顾客服务规范；
（4）公告服务标准，并作为检验尺度；
（5）通过多种途径向顾客提供多种服务；
（6）信息、服务以及申诉制度必须简明易用；
（7）提供畅通的顾客申诉途径。
1994年9月20日，全美绩效评鉴委员会把联邦各机构制定的“服务标准”汇编后出版了《顾客至上：服务美国民众的标准》一书，这是美国有史以来第一本规范政府服务标准的手册。1996年，联邦政府共有200多个机构，全力执行3000多种服务标准。
在政府管理过程中充分引进竞争机制，政府竞争包括纵向竞争和横向竞争，这意味着理论上任何一个政府机构都与上级政府机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状态，同时，这个政府机构又与同级机构在横向层面上展开竞争。在横向竞争中，各地方政府的差异性会发挥重要的作用。
在政府竞争的基础上，导人政府经营的理念，形成了社区拥有型政府，强调政府向基层和社会中介机构授权而不是直接提供服务；在提供服务过程中，建立竞争型政府，即将竞争机制导人服务中去；构建一个有使命感的政府，使政府转变为一个规则导向型组织；政府按结果而不是按投入进行拨款，进而形成结果导向型政府；满足顾客而不是官僚体制的需要，形成顾客驱使型政府；政府转变成了挣钱而不是花钱的企业化政府；政府对事务以预防为主而不是过去那样以医治为主，形成预知型政府；政府内部管理从等级制到参与协作制的分权型政府；通过市场力量进行变革建立市场导向型政府。
二、让渡社会自主管理职能，建设有限的责任型政府
世界性的政府管理制度改革的实践证明，在一个社会中，中介组织越多，其政治体制的民主水平也就越高。中介组织一方面可以同政府协商、保护个人；另一方面也能够保护中介组织在控制或影响国家的努力中免于受到其他组织的非正当侵害。组织越多样化，在政治生活中权力精英占据主导地位的可能性也就变得越小。在现实世界中，政府制度最好具有开放性与竞争性，从而在知识和品行并非完美的条件之下仍然具有生命力。有适应性的战略用到社会和政治制度中，会带来开放的社会制度，如政府透明、多元化、制衡以及公开的辩论。
世界各国推进政府管理体制和运行机制的不断改革与创新，科学合理设置机构，切实落实管理权限，减少事务性活动，优化外部环境。
在管理体制方面，弱化行政职能，强化服务职能。在运行机制方面，强化市场的主导作用，逐步减少政府干预，不断完善激励机制。在职能创新上，各国政府都致力于建设廉洁、务实、高效的政府，更好地提升国际竞争力。在信息交流方面，许多国家尝试构建以听证会、民意调查、咨询委员会为主的互动式制度框架，以此协调各利益集团以及重视民意调查等。
三、政府放松对经济社会管制
20世纪七八十年代以来，伴随着社会结构的变迁，特别是经济全球化的发展导致社会不可治理性日增，公民权利意识增强、民间自治能力生长，政府面对许多社会问题感到束手无策，政府规制突显弱效或无效。例如1996年，美国规制机构发布的规章达到7000多个，规制成本达到6300多亿，尤其是各种名目的规制政策使小企业的负担更为沉重。美国政府逐步由过去命令控制的规制体制转向市场化的成本收益分析规制体制。这种由总统执行机构而非法院通过成本收益分析的行使进行一体化的审查和监督来取消不合理规制的模式，构成了一种行政式的法律体系，且这种分析性规制模式被国会所采纳，并通过了一系列法律来保障成本收益分析成为一项法定程序。
四、大力发展中介机构，减少政府行政审批行为，提高行政质量与效率
进行行政审批制度改革的前提是强调市场和社会作用，强调通过调整中央政府的作用来建立自立、自助和以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义改革，由政府主导的社会经济结构向社会和个人主导的社会经济结构改变。这一前提贯穿20世纪80年代以来世界各国行政改革的始终，特别是在民营化和规制缓和等方面的行政改革方向上表现得更加突出。1997年，日本行政改革会议的《最终报告》中专门提出：让实施规制的部门从政策部门中独立出来，在明确各自责任的同时，发挥处理规制事务民间部门的作用，追求效率化。其目的是使一部分行政审批制度从政府行为中剥离出来，防止因道德风险和信息不对称导致政府对资源的较大扭曲。建立民间中介机构，有利于最大限度发挥市场与民间制度结合而实行的动态性资源配置作用，使审批制度以市场的方式按照资源要求的客观规律方向进行，进而提高审批质量和效率。
美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的期限等都有详细的规定，这使得法院对行政审批活动进行司法监督有了法律依据。美国行政审批制度的重要内容是行政许可，行政许可证的发放具有严格的程序、明确的要求。在美国，商会、行业协会等中介组织充分发育，这些中介组织也行使许多行政审批的职能，充分发挥了社会团体自主治理的精神。
五、构建社会信息普遍服务体系，建立阳光政府
信息化改变了政府内部传统的分工格局，冲击着政府的组织架构，建立以新的作业流程为基础的扁平式的管理组织系统，已经成为上个世纪90年代先发国家政府管理的新思潮。
公共信息日渐成为信息社会的公共服务，政府理应提供社会信息的普遍服务，才能保障公民的知情权，降低社会运行成本。加拿大政府通过的《信息获取法》，保障公众获取政府信息的权利。该法赋予每一个加拿大公民和加拿大永久居民除了有限的限制和特殊情况以外查阅政府机构控制下的任何档案记录或者得到其复印件的权利。政府鼓励公众通过多种方式获得信息，但在通过其他方式得不到所需信息，或申请人只是希望行使一下信息获取权时，就可以根据该法提出申请，请求政府提供。公民获取信息需提出书面申请，政府机构应在30天以内予以答复。如果该申请涉及控制该信息的另外一个政府机构，允许延长15天，并需书面通知信息获取申请人。如果政府机构拒绝提供，必须说明这样做的法律依据。
美国政府通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权。其中，《信息披露法》规定，美国的任何公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权力无需任何必要的理由和请求。如果政府拒绝向公众出示这些文件，将直接导致司法审查的介入。
六、建立学习型政府成为先发国家政府管理的新宠
美国经济委员会主席、世界银行前首席经济学家斯蒂格里茨认为：不能编成典籍的或不可言传的知识、制度知识，某一组织内部知识及其（成员）分享或隐藏的动力，对于一个公司或一个产业或一个国家的竞争起相当决定的关键作用；查尔斯·萨维奇博士在《第五代管理》
一书中认为，目前的组织管理中，我们只利用了组织潜在知识的5%～15%，相对于其他潜力趋于枯竭的资源，组织管理资源将会成为今后竞争的焦点。
学习型组织管理形式是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，强调不断学习，全过程学习，全员学习，终身学习，以学习激发创新思维、创新方法、创新实践、创新效率，从而适应不断变化了的新情况的组织形式。从中央到地方基层机关工作人员都应成为不同层次学习型组织中的成员。
（第四节中国政府制度性成本存在的主要问题）
降低政府制度性成本，提高政府的行政效能，促进经济持续、快速、健康发展，已成为中国近期亟待解决的一个重大课题。本节首先分析中国政府制度性成本存在的主要问题，而后对降低中国政府制度成本的路径选择进行探讨，针对中国所处于的社会多元复合转型实际情况，提出降低中国政府制度性成本需要从建立公共行政体系、构建公共预算体系、构建专业化制衡的政府管理架构等方面进行系统的对策性考虑。
一、中国政府制度性成本存在的主要问题
随着社会主义市场经济体制改革的深入和不断完善，中国的政府管理制度设计领域也遇到了一些新的问题和挑战，从而导致中国政府制度性成本上升。当前，站在新世纪实现中华民族伟大复兴的高度上来看，我们目前制度设计的水平和能力与改革、创新的要求还有相当的距离。
（一）政府与市场的边界混乱，导致资源配置效率低下
从资源配置角度来看，中国的政府与市场之间大量地存在“缺位”、“越位”和“错位”的现象。因为从交易对象看，政府适应于配置公共服务，而市场制度适应于配置私人物品。从交易方式看，政府既可以通过政府与其他经济当事人以强制性的命令即服从关系来进行交易，也可以通过与当事人之间的公平交易实现资源配置，而市场制度则只能通过平等当事人之间进行的自愿交易来实现资源配置。现实中的情况很复杂，政府与市场两种选择的边界在很多情况下并不是明晰的，存在着越界的行为。在市场经济条件下，政府的参与既是必要的，又是有限度的。因为中国的政府和公民都习惯于计划经济式和行政命令式的习惯思维。这极大地增加了政府转变职能的难度。正如世界著名汉学家美国哈佛大学教授费正清所描述的那样，中国的传统文化是典型的水稻文化，这一文化对中国的制度、价值观和社会都具有某种核心作用。与这种文化相适应的经济制度一俟建立起来，就获得了惰性。很多人弯腰弓背的劳作变成了公认的常规，旨在节省劳动力的发明活动则是凤毛麟角。一年一年地就形成了中国人“君子安贫，达人知命”的传统。人们不善于独立思考、习惯于对群体和政府的依附。在中国全面推进市场化过程中，存在一个“政府悖论”，中国实施全面推进市场化战略需要政府，但在计划经济体制尚严重存在的环境中，存在着诱发政府以计划方式全面推进市场化陷入“政府悖论”风险，使中国的全面推进市场化成为脱离市场导向的政府行政配置型经济，从而加大深化改革的障碍。
（二）政府与个人、社会的边界模糊，导致社会运行效能较低宗法制度是中国传统社会的一项基本制度，客观上形成了中国强政府、弱社会、虚化个人的基本格局。过去处在传统社会中的个人属于宗法人，计划经济时期，宗法人转变成了单位人，正如中国著名社会学家费孝通所说的那样，当今的中国仍然是一个礼俗社会；其结构特征为差序格局。这种乡土社会又是一个血缘社会，血缘关系的扩张使地域也逐渐血缘化了，由此影响到群体和地域中的人际交往带有亲情和以人情为媒介的特点，对商业进行排斥。在中国原有体制下，政府主要依靠高度中央集权的行政管理体制实现对社会生活的统一管理。
作为计划经济体制的基本特征，在社会主义单一公有制基础上，政府作为国家利益的代表，成为一切社会资源（包括个人的选择）的全面占有者，成为社会生产和社会生活的直接组织者、领导者，从而客观上形成了社会一切资源的配置中心和总调度，整个社会由国家根据统一计划、集中管理的原则组织起来，各行各业的组织机构普遍按行政管理模式加以构建，按行政级别划分等级，形成一种“官本位”体制。各级各类组织分别承担由国家分派的任务，管理官员由国家自上而下地委派，所有社会组织和社会团体的科层体系也都以此为基准。行政一体化的结构挤占了所有的社会领域，“单位体制”之外几乎没有任何社会活动空间。
改革以来，政府逐渐改变了在社会生活中的地位与职能，弱化了以往对经济社会生活的直接干预，改变了对各项社会事业全面包揽的状况，并由此引发和培育了政府、市场、社会三大结构分化的新格局。
近年来，中国NGO的发育及其功能的拓展，相对于政府的行政本位（官本位）和企业的市场本位，NGO开始确立起自身的“社会本位”理念，这是一个值得肯定的现象。但中国的NGO属于政府选择模式，NGO的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定。在这种模式下，政府为了实现当时的社会政策而成立NGO。NGO的发展面临着太多的制度困境，这种困境在本质上是政府与社会的边界模糊所造成的。政府成为了NGO与外部联系的唯一的中间人，政府行政指令成为NGO活动的主导宗旨，NGO的行为成为政府活动的一部分。
（三）权利配置失衡、权力缺乏制约，官员自主裁量权过大
中国政府管理制度的弊端集中表现在基于党政不分的权力过分集中。具体表现在4个方面：一是横向架构权力过分集中在党组织；二是在地方党的组织关系上，权力过分集中于党委；三是在纵向架构上权力过分集中于上级；四是在决策权重上权力过分集中于“一把手”。正如邓小平同志曾分析的那样，权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党一元化领导往往变成了个人领导。权力具有扩张的本性，即权力在运行中能自我膨胀、扩大以至越权。由于我们始终没有建立起权力的制衡机制，权力配置的严重失衡必然导致权力行使的失控和失范。斯大林由集权走向专制，最终破坏社会主义法制，中国近期出现的腐败大案，原因也概于此。
通常决策权（议事权）采取委员会制，执行权（行政权）采取首长负责制。由于中国普遍存在党政不分、以党代政的现象，党委定位于“议行合一”的机关，集决策权、执行权于一身，何时用民主集中制去研究党内立法、决策问题，何时用首长负责制去决定党的方针、政策的执行问题，这个决定权自然而然落在“一把手”身上。在实际操作过程中却存在两种不同的权力运作方式的混用，这就给各个层级的“一把手”大量的行政自主裁量权。
（四）制度设计缺乏科学性，导致成本升高
当前，中国正处在从传统社会向现代化社会的转型时期，政治经济和文化、社会运行机制、价值观念体系都产生重大变革，整个社会处于一种特殊的社会运行状态，呈现出过渡性、不稳定性和多变性。在这种全方位、剧烈和迅速的变化面前，由于市场经济体制不健全，政府干预无序，不合理的旧制度的大量存在，腐败也以令人难以想像的速度蔓延开来，腐败案件总体数量增速惊人，大案要案日益增多，涉及腐败行为的公职人员职务越来越高，法人犯罪、集团性违法案件上升，顶风作案问题突出，行业性、部门性的不正之风愈演愈烈。这些现象深刻表明，现行的政府管理制度设计和制度安排存在着重大缺陷，也导致了政府制度性成本居高不下，具体表现为：对政府管理制度设计的重要性认识不够。由于中国存在重人治、轻法治，重思想、轻制度的传统，长期以来，人们多从伦理道德方面思考权力的运用，而很少从制度层面思考对权力的制约。近年来，我们虽然开始重视制度建设，特别是“依法治国”的提出，标志着从“人治”走向“法治”，还未能清晰地认识到制度设计是实现依法治国的首要环节；政府管理制度设计缺乏总体的规划，协调配套不够。由于中国实行的是一种渐进式的改革，改革措施的出台是在实践的探索中渐次推出，在打破旧体制、建构新体制的过程中，不少政府管理制度带有临时性、应急性，没有经过深思熟虑、周密规划，政出多门，出现了头痛医头、脚痛医脚的现象，甚至出现相互矛盾、令人无所适从的严重问题；政府管理制度设计缺乏可预见性。改革是一项前所未有的伟大探索，特别是建设有中国特色社会主义这一重要的基本国情，使中国的改革长期以来是摸着石头过河，受此影响，政府管理制度设计也是在本国国情的基础上探索前进，囿于理论上的局限，加上受教条主义影响，对政府管理的一般规律和普遍意义认识不清，制度设计明显滞后；政府管理制度设计可操作性不强。
由于我们对制度建设及其设计不够重视，制度设计的宗旨不突出，在政府管理制度设计中，不少制度规范与实际相距较远，弹性较大，往往造成制度执行者的误解或无所适从；政府管理制度设计的随意性较大。由于现行制度设计缺乏科学的理论指导和总体的战略指导，人治现象依然十分严重，制度设计往往根据个别领导人的意见进行，由于各个领导人的思想、理念和工作思路并不完全一致，以至于领导人的更迭导致制度的经常变化，制度设计不但缺乏稳定性和连续性，也缺乏权威性。结果导致有法不依，执法不严，对腐败分子打击不力。
一、采取措施，科学化中国政府管理制度设计
（一）影响制度创新的一个主要的制度环境因素是文化变迁文化帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用做出道德评判。文化伦理本身就是一种非正式的制度安排，它通过价值观、态度、观念、习惯等，影响人们对制度创新行为以及显规则的判断、理解和支持。经过20多年的改革开放实践，中国的文化和伦理也发生了很大的变化，集中表现在：在思想观念上，开放、自主、创新、务实、竞争、效率等观念取代封闭、依附、守旧、务虚、安分守己等观念；在对待领导干部的道德评价标准上，从“无过就是功”、“不求有功但求无过”转为“无功就是过”，人们推崇的是既脚踏实地又敢于开拓创新的领导干部。正是上述制度环境的变化，使中国政府作为制度创新主体的地位得以真正确立，并在实践中发挥出越来越重要的作用。当然，从现实的情况看，不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是有所不同的，这主要是由于不同地区的地方政府的创新观念、创新能力不同，以及各自的微观制度环境有别所致。
一般而言，越是发达的地区，其地方政府发挥制度创新主体的作用越大。
（二）构建公共预算体系，保证经济的宪政运行，严格控制政府成本
政府通过公共预算筹集资金，安排支出，其目的在于提高社会福利水平。根据福利经济学的基本原理，自由竞争会使资源在效用可能性曲线上产生某种配置，但这种配置不一定满足社会福利最大化的要求。市场失灵为公共部门的存在提供了理由。作为政府弥补市场缺陷的重要制度手段，公共预算主要通过公共预算收入的组织和公共预算支出的安排对经济产生影响。
公共预算是公共部门配置资源的机制。预算首先决定整个资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。在现代市场经济国家，政府配置资源的机制是预算，市场配置资源的机制是价格。
公共预算是公共财政的运行机制或基本制度框架，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。预算是公共财政的“道路规则”，有了这个规则，财政就由专制驶进了民主与法治的轨道。
公共预算是控制行政成本的总阀门，行政成本是公共部门在提供公共服务，生产公共服务的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。
按照美国经济学家加里·贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有尽量小的成本换取尽量大的收益要求。因此，有效降低行政成本必须引入规范的公共预算管理制度。
国际货币基金组织在1998年公布了财政透明度优化策略章程。
建议各国在自愿的基础上致力于实现财政透明度的一般要求和最低要求。在中国公共预算管理制度的改革中，也应遵循财政透明度原则，应定期将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布。
逐步建立并推行绩效预算，严格控制政府成本。绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行结果，因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，也是实施中的最大的困难。绩效预算是从最终目标出发，即是否为纳税人创造出最大的货币价值，这是制定绩效指标所要遵循的最重要原则。从最终目标出发，也就是说绩效目标是工作的“最终成果”，而不是支出部门的“产出”。“成果”与“产出”是有区别的。“产出”是指政府部门生产多少公共服务，而“成果”则是指政府部门实现了某种目标，产出再多而没有达到预期目标，都是无效率的。因此，在制定绩效指标的时候，应强调成果与产出的区别，避免官僚主义和形式主义。
二、构建专业化制衡的政府管理架构，保证社会廉政运行新的历史时期，政治体制改革，已成为一项突出的任务。这其中重要的内容就是关于完善权力的制约和监督机制的问题。党的《十六大报告》中指出，要“加强对权力的制约和监督，建立结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。构建专业化制衡的政府管理架构，可以保证社会廉政运行，同时也可降低政府制度性成本。
过去，政府职能部门的内部权限上权力又过分集中。政府每个职能部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督。这必然会形成事实上的“权力垄断”，造成“弱政府、强部门”的格局。因此，重新配置政府职能、调整机构设置、合理划分权限，以建立和谐一致的行政组织体系是地方机构改革的主要目标。行政职权三分实际上就是要实行政府职能的重新组合、职权的重新配置和结构的重新调整，将政府的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。寻求行政内部制约机制，约束强大的行政权；它总的思路是通过行政权的再分工、再划分，从而把行政权分解到若干不同的部门行使，使得行政权不过分集中在某一具体部门，行政权显得不那么强大，实现分权的效果，实现监督和制约权力的效果。这一方面使职能划分简化、不至于分得过细，另一方面使得权力从过分集中走向分散，改变了权力运作的传统规则。因此此次改革更具有符号意义。改革从“权力重分”开始，在事务分析、职能分析的基础上，将各部门的“三权”分开，从集权到分权，彻底打破沿用半个世纪的权力集中模式。
三权专业化分工，相互制衡强化了政府权力的公共服务性质，重新定位了政府的职能。使政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代服务型政府”。只有从制度上保证权力与利益脱钩，尽可能消除行政机关谋取部门私利的可能和积极性，才能进一步降低行政成本，大力推进公共财政改革，规范公务员队伍的待遇和收入分配，防止公共权力利益化、政府资产部门化、部门收益个人化的现象。服务型政府是在新公共管理理念下的全新的政府管理机制，政府不必把一摊子事情都包下来，而是把服务委托给社会，政府权力中心将逐步让位于社会中心、居民中心。要通过下放权力，由社区组织、社区中介、民营机构完成部分政府职能。
三、压缩政府层级、科学行政区划
中国现行的行政区划产生于农业社会中，适合大一统的中央集权国家在交通和通讯都不发达的情况下，管理单一且以自然经济为主的农业社会。与一些先发国家相比，中国政府的层级确实过多。
因为层级过多，负面作用也就增多。它不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加公众的负担，助长官僚主义现象，而且更重要的是增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真，严重影响各个上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行以及人民政府的良好形象，从而大大降低了中国政府的行政管理效率。
实践证明，如果管理层次超过三级，则中间协调层次过多，信息上传下达必然有困难，很可能会出现信息失真、运作效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。为了命令能够更好地下达，并对下级政府进行控制，往往需要很多纵向的条条进行控制；而为了更好地下情上达，并给地方以积极性，就给横向的块块以较多的权力，放松条条控制。其结果在条条垂直管理和块块横向协调之间形成两难的境地。
条块分割，中央对地方控制相对困难，地方要争取积极性和活动空间，也相对困难，由此也导致了政府成本居高不下。
四、确立政府裁判私法关系的职能，弥补司法机制的不足
在市场经济条件下，财政权、劳动就业和保障权等的界定，以及产生界定不明确或侵权后的救济，一般是依靠私法的事先规定和司法机制的事后保障机制的。但是，由于现代市场经济的繁杂性，单纯依靠民商法事先的有限规定和司法机制事后的繁琐程序，已经难以应付人们的需求。在现代国家中，政府的职能已向界定财产权、规定劳动保险、裁决民事纠纷方面扩大，行政法遂加强了对这些方面行政权的规范，规范政府与企业的关系，限制政府直接进行经营活动。
政府管理与企业经营的关系，类似裁判员与运动员的关系，裁判员的职能和运动员的职能绝不能混淆，政府的管理和企业的经营必须分离，即政企必须分开，否则将导致政府权力的无限性和任意性，导致社会的不公平，破坏市场竞争中的公平法则。现代行政法的原则与政企不分格格不入，它严格限制政府介入和经营企业活动，并规定了一系列规则。
五、鼓励与促进NGO的发展，形成多元制衡的社会文化
NGO的存在及其相关制度发达是当今宪政国家的显著特征之一。NGO是由一定利益的代表自发组成的，以某特定利益为追求目标，在宪法法律规范下进行活动的社会组织。NGO的目标的不一性，促进政治文化多元性的产生。NGO的民间自发性与受法律规范性，能够保障政治文化的多元制衡。多元制衡的政治文化创造了民主深化的可能性，有助于宪政的发展。
近年来，中国的NGO有所发展，但发展缓慢而且有其天生不足。
由于受多种社会因素的影响，通过NGO来追求与实现自身利益还没有受到社会公众的普遍察觉与认可，NGO还经常受到某些政府部门的无理由干涉或者苛刻的限制，中国NGO的发展，还很艰难。另外，从近年的发展来，国内NGO多以学术研究型为主，只在一定程度上从事于有限的与研究有关的实践探索。NGO应该在宪法法律的规范下，获得更大的发展空间，在多元制衡的政治文化的发展方面发挥巨大的积极作用。
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