王长江

    中共的十八届三中全会明确提出将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标。这标志着我们党理念上的一个重大转变。治理和管理既有相通之处，又有区别。最大的一个区别是：管理的主体是单一的，指的就是执政党和政府，公众是被管理的对象；治理的主体则是多元的，执政党和政府只是其中之一，民众（具体体现为企业、党派、社会组织、媒体等）也作为主体参与其中。因此，治理概念天然地包含着民主。发展民主是推进国家治理体系现代化的题中应有之义。

    一、近年来愈演愈烈的怀疑民主的倾向值得高度重视

    治理包含民主是一个常识性问题，本来无须强调。但是，在现实中，我们发现这个常识并未被人们当作常识普遍接受下来。如果说，在普通民众中存在这种情况还情有可原，那么，在一些学者中也存在，而且既有国内学者，也有国外学者，就值得深思了。例如，这些年来，不少中外学者在谈论的“中国模式”。把中国当下的发展特点概括成一种模式，表明国际上越来越多的人承认中国的发展具有和西方国家不一样的路径和方式。这种判断内含着对中国改革开放以来取得的成就的肯定，当然是好事情。但是，在一些人看来，中国模式实际上很简单，就是经济上搞市场经济，但政治上不搞民主。国内少数学者也沿着这一思路，力图证明，可以存在一种不搞民主而发展市场经济的模式。为了说明这个问题，他们往往罗列一大堆理由：中国五千年的传统文化与民主有着不兼容性；中国公民的素质还远不能达到搞民主的程度；中国如若搞民主，导致的结果会比苏共和西亚北非出现的情况还要糟糕，等等。

    如果只是用来评估搞民主的风险，这些说法都有一定的道理。发展民主的确有风险。因为在进入信息社会的当今时代，在过去未能有效建立民主机制的后发展国家，民众诉求借助高度发达的媒体表达出来，造成信息爆炸的态势。在这种情况下，体制的调整一旦跟不上诉求增长的需要，这些诉求往往会溢出体制之外寻求其他表达渠道，从而对体制本身形成冲击和挑战，给体制带来危险。但是，造成这些危险的原因是民主发展不足，而非民主本身。如果把我们党防范风险的举动当作对民主的对抗，做出中共主观上不愿意搞民主的判断，进而劝谏共产党走一条绕开民主实现中华民族伟大复兴之路，那显然是一种误导误识。

    当然，必须承认，政党不一定都喜欢民主。政党就其本质而言是民主政治的产物，是人们进行政治参与的工具。但落到具体政党身上，有的喜欢民主，有的不喜欢民主，这也是客观事实。在西方国家，经过二百多年的发展，民主制度已经比较成型，无论政党高兴不高兴，都必须接受民主政治设定的前提条件才能存在。在这种情况下，反倒无须格外强调党内民主。特别是在多党政治条件下，政党之间存在激烈竞争关系，如果一个政党内部民主充分而权威不足，往往很难在与那些组织更严密、领袖更专权的政党的竞争中获得优势。因此，处在多党制环境下的政党，往往更强调内部集中，而非民主。当然，由外部环境所决定，这些政党既不可能对抗民主制度，也不可能因为党内集权而导致独裁。这归功于民众对党派的自由选择权所起的强大的约束作用。

    但是，别的党可以不搞民主，共产党不搞民主，却于情于理都立不住，是一条走不通的死路。原因在于，民主是共产党获得政治合法性的最初来源，是共产党执政的合法性所在。对中国共产党来说，尤其如此。众所周知，我们党是高举科学和民主两面大旗起家的。正是靠着这两面旗帜，我们党动员起全国广大民众，成就了一番伟业。当黄炎培老先生在延安问及中共如何防止跌入历代王朝由兴而衰的历史周期律时，毛泽东的回答令全世界都刮目相看：我们能够跳出历史周期律，因为我们找到了一条新路，这条新路就是民主。所以，不要说放弃这面旗帜会给我们党带来什么样的消极后果，就是放任对民主的批评，都会严重地解构党的政治合法性和执政合法性。当然，我们决不照搬西方的多党制，不能临摹西方政党政治，把政党之间的竞争作为民主政治的主要形式。但是，这却丝毫不能构成我们不要民主的理由。

    二、实践中的民主进程确实出现了一些问题

    既然民主对于我们党和我们国家如此不容置疑，为什么还有人怀疑民主？为什么早就有了“没有民主就没有社会主义”的论断，而且改革进行了这么多年，对民主的认可度却不是更高了，而是下降了？原因虽然复杂，但是，对民主运行的规律把握不够，恐怕是其中最主要的原因。

    从不同的角度，我们可以给民主下不同的定义。但是，进入到运行的层面，民主无疑首先是一个系统。民主通常被和政体联系在一起，指的就是这个意思。作为政体的民主有许多环节，如授权（选举）民主、决策民主、参与民主、协商民主及民主监督等，这些环节环环相扣连接成一套闭合系统。而且这些环节之间相互联系，缺一不可。其次，民主是有逻辑的。各个环节不是杂乱无章地堆积在一起，而是按照严格的逻辑相互连接，不能随意颠倒和更改。各个环节都有不同的定位和作用，既不能相互替代，也不能相互混淆。民主运行的基本规律就贯穿在这种系统性和逻辑性之中。

    纵观这些年来我国民主发展的实践，我们在民主制度建设方面固然取得了一些进展，有些进展还相当显着，但是，随着改革的不断深入，确实也有越来越多的问题暴露出来。这些问题，反映了我们在对民主的认识和把握上的一些误区。

    其一，忽视系统性。运行中的民主往往具有多样化的具体形式，因此，从不同的角度来观察这些具体形式，往往会得出不同的结论。对这些结论，有一个从什么意义上去理解的问题。韦伯、熊彼特、李普塞特把民主的重心放在官员的选择上：“一个复杂社会的民主，可以定义为一种政治系统，该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会；也可以定义为一种社会机制，该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争者中做出选择，以影响重大决策。”有人干脆说，民主“就是一人一票的权利”。这些说法不同，只是因为角度不同。问题不在是否允许从不同的角度看问题，而在于是否清醒地看到自己的角度和其他角度之间的关系。诚如萨托利所言，“在我的论述中，我区分出选举式民主、参与式民主、公民表决式民主以及竞争理论，……这些理论切片皆有分析上的效用。重要的区别在于，是否把这些零零碎碎的理论视为主流整体的一部分。”

    我国长期处在封建社会，没有实施民主政治的环境和条件。虽然清王朝倒台后也有民主政治的尝试，但基本上没有成功的经验。此外，也由于后来把自己封闭起来的缘故，我们对民主的理解往往是浅表的、不全面的。

    不少人心目中的民主可能只是一种立场，一种形式，或一种做法，例如少数服从多数，更多的人参加投票，更多的人参与意见等等。持有这种立场、观点，或运用这种形式，或采用这种做法，都叫民主。这种所谓民主，相互之间是断裂的、孤立的、无联系的、碎片化的。脱离了系统的民主往往是形式多于内容，不能反映“人民当家做主”或“人民统治”的本质，在有的时候甚至会成为玩弄民意的工具，看上去程序繁多，实际上多数人不起作用，最终还是领导说了算。这样的所谓民主落诸实践，必然出现各种各样千奇百怪的事情。媒体揭露的有的地方把“民主”当作障眼法来使，通过眼花缭乱的程序把领导干部的子女塞进后备干部名单，就是其中最典型的案例之一。

    其二，缺乏逻辑性。不重视系统性，把民主的各个环节当作可以随便拆卸取舍、可以任意混搭的零件，最后的结果必然是逻辑混乱、颠三倒四，形象说来就是，该民主时不民主，该集中时不集中。例如，现代民主政治的一个要义是，作为公权力主人的多数人要把权力交给少数人，公权力才能运行起来。在这种情况下，由多数人投票选出他们认为可信赖的人，恐怕是不能绕过去的一个关键环节。我们可以把这个环节叫作民主授权。少数人得到权力之后，为使权力的效能得到最大化的发挥，就要把权力分解给各个部门和下属，这是权力运行的又一个重要环节。我们可以把这个环节叫作行政授权。第一个环节讲究权力来源的真实性和民主对权力的实际约束，第二个环节则体现效率。我们的有些所谓改革恰恰相反：在第一个环节，囿于传统的党管干部管到具体人头的方式，我们往往简单地采用任命制或变相任命制，使老百姓和普通党员在谁掌握权力的问题上难以“做主”；在第二个环节，需要讲效率了，我们反倒讲开了民主，又是民主推荐，又是投票，又是民意测评，结果是，该明确的责权关系被搞乱了，该有的服从和被服从的关系也被冲淡了。甚至民主成了推脱责任的工具：执行者不是我选的，我不负责；决策是大家做的，出了问题集体承担，法不责众。

    习近平总书记在2013年底的组工会议上批评党内民主实践中的种种乱象，并为克服这些乱象指出了明确的方向，非常正确、十分及时，有利于我们对民主探索进行反思。但这不是对民主本身的批评，而是对我们的民主探索有偏差、不科学、不到位的批评。说明我们对民主的探索不应该停留在表面，恰恰需要进一步深化。

    三、怎样判断中国民主发展出现的问题？

    弄清了民主进程中存在的问题，有助于我们对我国社会主义民主政治的现状做出准确的判断。人们往往会问起的一个问题是：对我国的民主发展来说，究竟是民主多了，还是民主少了？是民主进程过快，超越了现实阶段，还是民主发展滞后，跟不上时代发展的要求？在一些人看来，许多例子都证明，中国民主发展出现的问题是步子走得过急过快带来的。例如，村民自治中出现的贿选、家族统治和黑恶势力控制等现象，完全是因为中国农民还远未达到民主所需的文化素质水准，在这种情况下赋予他们自由选举的权利，才招致了轻易出卖选票和放弃权利屈从别人等等后果。至于干部任用中的拉票现象，类似2013年底发生在湖南衡阳的人大代表大面积贿选这样的案件，都说明中国不适宜发展民主，至少现阶段谈民主过早。

    该不该把上述问题归咎于民主太多？答案是否定的。这里无须浪费时间去论证今天中国人的文化素质适应不适应民主要求，因为笔者早已论证过，把文化素质和有没有搞民主的资格连在一起本身就是个伪问题。笔者要强调的是，即使承认村民自治中的种种乱象是客观事实，也无法得出民主太多的结论。上面我们说过，作为运行制度的民主是一个系统。在村民自治中，农民手中的票想投给谁就投给谁，看似民主得很彻底，但实际上，够得上“彻底”的只是投票这一个环节，其他环节往往都被忽略了，没有跟上。这就出现了一个问题：仅以授权民主判断，农民充分行使了自己的权利；然而一旦被授权者得到了权力，便完全不再受授权者控制，想怎么用就怎么用。由此出现权力滥用，其实是十分正常的事情。解决的办法，绝不是把授权民主从农民手中收回，而是完善后面的决策民主、参与民主和民主监督等等环节，把权力管起来。可见，村民自治出现的乱象，不是由于民主多了，而是民主少了；不是给农民的民主权利太彻底，而是农民的民主权利过于片段化，还需要更加充实和健全。一句话，不是民主有问题，而是我们对民主的理解和把握出了问题。

    除了村民自治，其他不少方面也都存在民主不够的问题。例如，在民主政治若干环节中，授权民主是整个系统的逻辑起点。改革之初，我们可以根据情况，权衡利弊得失、难易程度等等，拿这个系统的任何一点作为突破口进行改革。但是，在改革进入深水区、各个环节之间的密切联系凸显、不整体推进不足以使改革有实质性进展的情况下，授权民主就成了改革能否上台阶的关键。换句话说，我们固然可以在使用权力的环节多加条件和约束，使得干部用权更加谨慎、更加讲究成效，但如果权力来自少数人而非来自多数人的大背景不改变，如果我们把关注局限于“怎样用权”而不触及“谁来用权”的问题，人们就很难从根本上要求掌权者向多数负责，“向人民负责”充其量只能是官员凭良心来践行的一种作风。然而，全面地评价我们今天民主实践的发展，授权民主恰恰是其中最滞后的环节。

    卖官鬻爵、拉票、贿选等现象，从根本上说还是由于官员的命运仍然掌握在少数人手里造成的。任命权或事实上的任命权掌握于书记一人的情况不算，即使我们扩大了参与推荐者的数目，但由于这些小范围、小圈子的人数量有限，收买成本仍然较低，因而也就根本无法杜绝上述现象。唯有扩大民主，才能遏制上述种种不良趋势。

    属于这方面问题的还有我们推进改革的路径。如果把民主看作一个系统，就不能不进行系统的规划和设计。但是遗憾的是，我们往往缺乏这种系统的思考和规划。相反，我们往往把改革当作一项常规工作，上面一个号召，落实就成了部门的事情。这种改革方式，直接导致的结果，就是部门利益的扩张。其中的道理，不言自明：哪一个部门会把改革权用于削弱自己的权力？哪一个部门在思考改革的过程中会突然“立地成佛”，要求中央撤销自己？这是不可能的。相反，我们看到的情况是，权力越来越向部门集中。有权的部门仍不满足，往往谋求更多的权力；无权的部门则千方百计增加自己说话的分量，变得有权。所以，我们看到，本来在邓小平那里，改革和民主化是打通的，实践中的改革却并未完全体现这一点，民主依然不够。在部门利益扩张的情况下，有时出现的甚至是民主空间被压缩的趋势。从这个角度看，中央决定成立全面深化改革领导小组来统筹改革，是一项意义重大的举措。超越部门眼界，打破部门利益的藩篱，是深化改革面临的迫切任务。

    四、沿着国家治理体系现代化的思路大力推进民主

    可见，对于我们来说，民主既不是脱离中国国情的空想，也不完全已然成型，而是一个正处在关键建设阶段的、有待完成且必须下大力气才能完成的任务，不但重要，而且具有紧迫性。顺应“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，笔者认为，下一阶段推进民主的着力点应放在以下方面：

    第一，通过扩大民主，健全权力约束机制。如何约束权力，是政治学的一个永恒话题。现代治理体系的一个最显着特点，是权力受到有效的约束。从各国实践看，要把权力关进制度的笼子里，对权力的制约和约束必须是多元的和多维的。大的方面而言，既要有权力对权力的制约，又要有非权力（即权利）对权力的制约。小的方面而论，既包括上对下的制约，也包括下对上的制约；既有上-下、下-上的纵向制约，也包括在不同功能的权力之间设定边界的横向制约；既有权力公开透明运行、接受普通公民监督的制约，也包括公民组成利益团体，为维护特定利益免受公权力侵犯的制约；既包括一般社会组织的监督，也包括政党的监督，还包括媒体的监督；等等。这些约束相互呼应，连接成一张制度之网，共同把公权力限定在既为公众服务、又不可以随意越过边界的位置上。从这个角度看，应该实事求是地承认，我国的权力约束体系还远未完善。除了上对下的监督，其他方面的约束都处在极低的制度化水平。这些年来，我们确实大大强化了对权力的监督和制约，并且明确了建立惩防并举、标本兼治、综合治理的约束体系的目标，但总体看，实践的发展仍不平衡。加强上对下的监督，我们往往轻车熟路、雷厉风行，其他方面的监督和制约则往往举步维艰。舆论监督近年来异军突起、成长迅速，但制度化水平仍然不高。权力制约和约束缺乏多元互动，不但会使约束乏力，而且很容易导致约束变形。防止这样的后果出现，必须在权力制约和约束方面大量增加民主参与的内容。

    第二，赋予民众更多的民主权利来推进国家和社会治理体系的现代化。

    加强对制度的顶层设计，是建设现代国家和社会治理体系的必然要求。但是，简单地把强调顶层设计理解为权力集中，则是一个误识。社会科学意义上的顶层设计不同于工程学意义上的顶层设计，它不应是为改革制定一个详尽无遗的可操作方案。在我国国情如此复杂、各地实际千差万别的状况下，这种设计理念只能导致脱离现实，甚至有回到计划经济思维的嫌疑。

    应当明确，这里的顶层设计应该主要是确定改革目标，制定必须坚持的基本原则，划定清晰的边界，为广大地方和基层的探索提供足够宽阔的平台，鼓励他们去试去闯。我国30多年的改革实践一再证明，改革真正取得进展，还是要靠广大民众的参与来推动。邓小平早就指出过，中央的正确政策不是少数人坐在办公室里杜撰出来的，而是地方和基层的广大干部群众在实践中探索、尝试出来的，中央只是对他们的经验进行提炼、概括，才变成具有普遍意义的政策。这实际上是对我们推进改革路径的深刻阐述。可以说，发展民主与推进国家和社会治理体系现代化应当是互相促进、并行不悖的。缺了民主，“现代国家治理体系”便无从谈起。我们今天推进改革，同样应当依循这条被实践证明是正确的路径，把中央对改革的指导与地方和基层的大胆探索结合起来，互促互动，才能造成生机勃勃的改革局面。

    笔者以为，这也正是把顶层设计和摸着石头过河有机结合的本质含义。

    第三，大力发展党内民主。既然无论对于全面深化改革，还是对于推进国家和社会治理体系现代化，民主都不可或缺，同时我们又要坚持不照搬照抄西方政治模式的原则，那么，推动民主有序发展的最主要、最有效的途径，就是发展党内民主。发展党内民主也必须讲究系统性。和社会民主的发展一样，党内民主也不应是碎片化的，应当改变那种对民主形式根据好恶、难易取其所需，回避主要问题的做法，在党内民主中把民主的元素健全起来。虽然党内民主和社会民主存在差异，不能把社会民主的所有做法都简单地套用到党内民主中，但是，民主的体系性、系统性和基本逻辑，应当在党的活动，尤其是执政活动的各个环节都得到充分反映。应当深入研究民主运行的规律性，对已有的党内民主发展的状况进行分析，对那些体现民主内核的改革举措，应当坚定不移地加力推进，对那些热衷于民主形式、实际上却不起作用甚至起消极作用、严重损害党的信誉度的形式主义做法，应当坚决予以停止或清除。

    （王长江，中央党校党史教研部主任，教授）

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