燕继荣

    中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出具体时间表：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。《决定》把“全面深化改革”落实在现代国家治理的制度层面，希望通过制度的合理安排，实现国家长治久安的目的，并设想通过15大领域的60项具体改革，逐步实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。可以肯定，新一届中国领导层如此的改革思路，完全能够得到学术研究的支持。现在，需要进一步讨论的问题是，现代国家治理应该以什么样的制度作保障？

    制度及其功能

    制度是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度、婚姻制度、教育制度、经济制度、法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度，应该包括明确的准入规则、游戏规则和奖惩规则。准入规则决定了什么人可以进入游戏比赛过程；游戏规则决定了参与游戏比赛的各行业主体应该如何行动；奖惩规则决定了对于遵守或打破游戏规则的人的奖励、惩罚办法和游戏比赛结束后分配奖品的方法。

    政治制度是一个社会共同体（主要以国家为单位）基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，具有正式和合法的特点，通常被视为国家机器的组成部分。政治制度是一种比较正式的规则，它具有一定的强制性，要求全社会的所有成员加以遵守。在准入程序中，它规定了什么人可以进入什么层级的公共生活领域，享有什么样的政治权利和权力；在游戏程序中，它规定了各类政治角色开展公共活动的基本方式和准则；在奖惩程序中，它规定了公共资源的分配方式，决定了什么人凭借什么样的“投资”会得到什么样的回报。

    政治制度的功能就在于规定和形成公共秩序。在一个复杂的社会，社会成员由于家庭、血缘、文化、心理、教育、社会地位等背景的不同，具有不同的社会需求和行为动机，结成不同社会利益团体。这些不同社会利益团体之间经常发生利益冲突。政治制度就是解决冲突，维持政治共同体的基本手段。通过各种规定和规则，使不同的个人和利益团体按照既定规则行事，避免社会陷入无序状态。正因为如此，人们才把政治制度化视为政治稳定的基本条件。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中就专门讨论了政治制度化与政治稳定的关系。他认为，政治制度是规范政治行为的机制，也是组织政治共同体、实现社会政治稳定的力量；政治制度化与政治不稳定成反比，政治制度化水平越高，政治稳定的程度就越高。

    国家生活的制度安排

    政治制度是规范个人和团体行为的基本准则。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教、风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的高度分工的现代社会，单纯的种族、宗教、风俗习惯和其他社会自然因素已经不足以使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有新的机制来维持政治共同体的存在，而建立专门的正式的政治制度就成为不可或缺的手段。

    从制度起源和发展的历程看，远古时代，由于地理和自然条件以及生产和生存能力的限制，人们生活在地域狭小的范围之内。在地域狭小人口较少的社会共同体中（部落、公社或城邦），一般事务可依照风俗习惯和传统惯例来处理，遇到相对重大的公共事务，也可采用由全体成员共同参与的“即时办公”、一事一议的方式来解决，这就是古代社会（部落、公社或城邦）直接民主制度的起源。随着生产力的提高以及社会交往范围的扩大，原始部落、小规模的公社或城邦类型的社会共同体最终瓦解，人们通过征战兼并等方式建立了更大范围的社会共同体（帝国）。在地域和人口远远超越部落、公社或城邦规模的古代帝国，公共事务的处理采用一事一议的“即时办公”方式已经不再可能，于是就需要事先订立规矩和规则。另外，社会事务繁杂，也需要职业化的管理来满足专业分工的要求。因此，制度化就成为公共管理的必然要求，这就是历史上诸种形式的法律制度的起源。

    现代民族国家形成以后，封建等级君主制以及形形色色的皇家统治逐渐遭到质疑，具有垄断性和专断性特点的世袭制度失去了合法性，具有开放性、公开性和竞争性的制度成为必要，这就是现代民主法治制度的起源。

    在现代国家，政府实施管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式，其基本原则是：（1）对于不损害社会利益的私人事务，采用自由放任方式；（2）对于不损害社会利益的团体事务，采用自我管理方式；（3）对于涉及整个社会利益的公共事务，采用民主管理方式。

    在管理过程中，对于私人事务和团体事务，一般采用自由市场制度，通过市场机制实现社会资源的合理配置；对于社会公共事务，一般依照公共事务的不同性质，分别采用法律和政策手段来实现资源的管理和分配。

    王朝国家（empire state）、政党国家（party state）和公民国家（citizenstate）是国家历史发展中不同的政治形态。从国家政治发展的历时性看，一个现代国家必须完成三重任务，即国家统一、国家强大、国家合理有限。

    正如有研究认为，一个现代国家的成长历程需要经过三个阶段，即马基雅维利式的国家（国家要统一）、霍布斯式的国家（国家要强大）和洛克式的国家（国家要有限）。比较各国的现代化进程可以发现，完成这三重历史使命的政治形式在一些国家分别体现为王治、党治和民治。

    现代国家一般面临两大现实问题：一个是权力没有被制约的上层建筑，一个是资本没有被约束的经济基础。受这两大现实问题的困扰，国家经常面临两大矛盾，即官民矛盾和劳资矛盾。官民矛盾是权力没有被制衡的结果，劳资矛盾是资本没有被驾驭的产物。权力的贪婪和资本的贪婪恶性结合，往往成为一切社会问题的总根源，导致国家治理的无序化。

    克服上述矛盾，避免国家治理陷入无序困境，要求将国家建设的重点转向制度建设，即从制度上约束权力，节制资本。现代社会的人们，在广泛实践和反复试验的基础上，达成了基本共识：在发挥市场对资源配置决定性作用的同时，必须借助宪法、法律、政策等手段，通过制度化安排，以达到制约权力和节制资本的目的。正是在这种需求和认识的引导下，各国形成了形态各异的政治体制和民主治理制度。

    此外，现代化也是一个理性化、文明化的过程。从历史演进的角度看，实现文明治理（相对于野蛮、粗暴治理）是人类的理想。这种理想实现的过程，也可以得到理论化的呈现。

    学术界所讨论的公共治理或协同治理概念表达了这种理想诉求。根据这种理想目标，一种现代文明的治理模式，强调的是公共事务公共管理，即它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，把善治定义为国家与社会良性互动、协同治理的状态。因此，建立信息开放、集体决策和共同参与的制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同，这是现代国家治理的基本要求。

    在现实生活中，协同治理要求正确处理政府与市场的关系，政府的归政府，市场的归市场。另外，协同治理也要求正确处理政府与社会的关系，实现政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作。

    制度评价的标准

    如何判定一个国家的政治制度？这是一个充满争议的话题。这些争议主要围绕政治制度的合法性和有效性两个方面展开。首先，就政治制度的合法性而言，形成了不同的学术派别。古典政治学家（如柏拉图、亚里士多德）根据制度实施目的的公共性，区分了良政与恶政、正义制度与非正义制度。现代社会契约论者从制度合法性的视角出发，从理论上论证了正义的制度应该是社会契约的结果和公共意志的体现，换句话说，未经公共“同意”的制度充其量是未合法化或待合法化的制度。马克思主义从历史现实的角度出发，揭示以往包括政治制度（国家制度）在内的社会上层建筑不过是社会中居于统治地位的阶级（或集团）强加于社会且使其凌驾于社会之上的强制性制度，并且暗示新的公平正义的制度最终将取而代之。

    当代政治学研究倾向于从制度形成过程的角度来说明制度的性质，认为政治制度作为政治生活较为固定的安排，实际上是不同社会力量互动的结果。正如有研究指出，政治制度是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件”。根据这种观点，人们很容易推出如下结论：（1）一种合法的制度应该是得到广泛认同的制度，即使是统治阶级强加的制度，也要尽可能实现合法化；（2）不论其合法性如何，一种运行中的制度实际上是共同体内不同意志和社会力量均衡妥协的产物；（3）共同体内新生意志和新生力量的产生将打破原有的均衡，构成制度变迁的内因。

    其次，就政治制度的有效性而言，依据目的论的原则，形成了更加纷繁复杂的观点，提供了不同甚至完全相反的评价标准。比方认为，一种好的制度应该是有效促进经济发展的制度，一种好的制度应该是有效促进国家竞争力提升的制度，一种好的制度应该是有效保障人权实现的制度，一种好的制度应当是有效促进普遍社会福利的制度，一种好的制度应该是有效制约公共权力的制度，一种好的制度应该是依法实施的制度，一种好的制度应该是有效促进信任合作的制度，一种好的制度应该是促进公民德性和社会自治发展的制度，一种好的制度应该是满足适应性、复杂性、自主性和内聚力的制度。凡此种种，不一而足。这些看似毫无争议的表述，在更加深入的讨论中都会引发歧见，而且，这些看似兼容的表述，相互之间又充满了内在的矛盾性。

    今天的政治科学家们对不同的制度进行客观比较，试图说明各种制度的优劣高下，但努力的结果并不十分乐观。从目前不同研究所关注的视角来看，政治制度的评价指标完全是一个多元复杂的体系，它涉及不同的方面，具有不同的导向性。如合法性导向（公平、开放、认可），效率导向（经济绩效、国家竞争力、国民财富），效能导向（行政效率、政府绩效），责任导向（政府廉洁、问责性）等。这些看似客观、完善的评价标准和指标，实际上把政治制度的评价引向了难有统一标准的境地。因为，这些评价指标不仅在不同的政治制度下会有不同的表现，而且即使在同一种政治制度的不同历史时段和不同政治背景（如不同党派、不同领袖主政）之下都可能有不同的表现。更何况，政治制度本身因受到各种复杂社会因素的影响而处于不断调适的状态，自身也有一个演化、修正和发展的过程，这就决定了在时间维度上也无法仅仅根据短时期的运转表现而对其做出评价。

    横向多维指标的评价方式难以给出明确的结论，这就为纵向结构指标的评价方式提供了机会。善治出于良政，而良政产生于优良的制度安排。

    从纵向结构来看，政治制度涉及三个层面：（1）底层为公共治理最基本的制度安排，如规定政权构成及其性质的制度、规定财产权利及其保障的制度等，解决谁来制定和为什么制定规则（谁统治）的问题；（2）中层为公共治理的一般规则和程序，如规定党政关系及党际关系的政党制度、规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的责任制度、规定中央与地方关系的单一制或联邦制等，解决如何制定和改变规则（怎么统治）的问题；（3）表层为公共治理的具体政策和行为，如社会政策、就业政策、维稳措施等，解决如何实现和执行规则（如何实施）的问题。底层制度犹如一座建筑的基础，需要考虑牢固扎实（耐久性），而要保证底层制度的牢固扎实，就要寻求将制度根基建立在普遍人性的基础上，要从最大限度地防范自图便利的人性弱点的角度考虑制度安排，因此，能否公平有效地防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用是最起码的要求。中层制度犹如建筑的框架结构，可根据现实需求、社会特点和历史传统等特征进行差异性设计，必要的时候也可以改变式样和功能。

    因此，满足开放性和适应性是它的基本要求。表层的规则围绕制度实施的具体政策和行为而设定，关系到制度运行的实际效果，因此，有效性是它的基本要求。在上述三个不同层面，尤其是后两个层面上，不同的国家或不同的时期为了满足不同的功能而采用不同的制度设计以及实施不同的政策是完全可能的。

    总之，如果采用纵向结构评价方式，不同层面的制度和规则适合采用不同的评价体系和标准。除了分别评判外，似乎还应考虑三种层次制度的内部逻辑一致性，如需要考虑中层制度的设计是否符合底层制度的基本原则，表层制度的安排是否能够有效实现底层制度的基本原则。

    现代治理的制度建设

    从一定意义上说，在给定的条件下，一个国家的强盛犹如一个组织的发展，取决于三个要素——制度、决策和执行——的协调运转，因为它们共同决定了一个国家或一个组织的行动绩效。制度规定了一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范；决策决定了一个国家或组织的行动方向和行动方式；而执行涉及一个国家或组织的集体行动能力。在这三者的关系中，制度是一种公共秩序的基础性要素。政治学研究经常强调，“善治需要优良的制度作保障”。那么，优良的制度体系到底应该怎么构建？

    如上文所述，一个国家的制度应该是一个完整的体系。这就像盖一座大楼，首先必须要打好地基，有了基础以后再去搭建基本的框架结构，在框架结构的基础上才形成功能性的分割使用以及精美装修——根据不同的需求，今天你可以把这个屋子弄成一个办公室，明天你又把它改装成一个会议室或者索性打通变成一个礼堂。如此看来，一个国家的公共制度也应该分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖房子打地基一样，追求耐久性，最好是一劳永逸，永远不变；基本制度类似房子的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如功能性装修，追求适应性和有效性，根据需求变化，也许三五年或十年八年可以随时调整和改变。很显然，这三种制度在时效性上有所不同：基础制度追求永久不变；基本制度最好长久不变；具体制度要求适时改变。

    对于一个国家来说，基础制度的集中体现就是国家宪法制度。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，宪法制度应把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，得势便猖狂，这恐怕也是人性弱点的基本表现。基于这一特点，也要对任何个人、组织和机构可能的“得势”机会予以限制，防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。

    基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化等条件，做出适合自身国情的安排。比方，宪政体制确立了公共权力的委托-代理关系，这种委托-代理关系的实现形式就是公民选举。而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。就中国而言，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，这被宣布为中国的四项基本政治制度。

    具体制度表现为各种政策性的规章制度，是我们日常生活中经常感受到的较为表层的东西，它们随时可能调整修改。一些不合时宜的规章制度应该及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。

    客观而言，任何制度都有其优势，也有其劣势。邓小平曾经说过：中国社会主义制度的最大优越性是集中力量办大事。确实，我们能办大事，也办了好多别人办不了的大事，比如三峡工程、奥运会、世博会一类的大事，也有人民公社、“大跃进”、“文化大革命”一类的大事。应当承认，集中力量办大事，这是我们的制度优势之一。理论上，这样的制度优势本该让我们在协调区域差距和区域发展方面更加有利，因为我们有党的组织领导和动员系统、政府行政贯彻系统、武装军事力量提供的国际和国内安全保障系统；同时，自上而下的中央集权的领导体制，也有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。但不可否认的事实是，中国依然是区域发展差距较大的国家，而且，除此之外，城乡差距、行业差距、贫富差距似乎也越来越大。这说明了什么问题？另外，特权和腐败问题也一直困扰我们，公众的维权运动也在日益高涨。所有这些问题，都与制度体系有着不同程度的关联。在这种情况下，人们自然会提出问题：我们的“制度自信”来自何处？我们的“制度自信”应该如何表现？笔者认为，依据良好制度的构成原则，直面和审视现实问题，大胆改革不合理的制度，包括完善基础制度和基本制度，才能最终树立真正的“制度自信”。

    （燕继荣，北京大学政府管理学院教授）

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