戴长征

    中共十八届三中全会第一次提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这也给政界学界提出了一个重大课题。在笔者看来，一个国家的治理状况如何——治理的好与坏，是善治还是恶治，主要取决于该国国家治理采取什么路径。当然国家治理采取这样的路径或那样的路径，背后深层次上，还在于这个国家的治理理念、治理的传统、治理的制度体系、治理的文化支撑的综合作用。从本质上说，国家治理不同于任何单一方面的治理，譬如政治治理、经济治理、文化治理、社会治理及生态治理等，国家治理的本质表现在它最高层次上的根本性、长期性、前瞻性、全局性、统合性、普遍联系性、深刻性和复杂性上。因此，要全面认识国家治理，甚而要研究国家治理的路径问题，需要抽象出不同于上述任何单一方面治理的特征，抽象出具有根本意义的国家治理特质或特点。

    一、中国国家治理路径的特点

    随着中国的快速发展和东西方力量对比关系的变化，西方人现在越来越怀疑自己了，他们一直不理解中国这么大的国家，问题这么多，危机也不少，为什么现在不会溃败，而且好像变得越来越好了？在全世界的西方中心论者看来，中国国家治理的路径显然与西方有着巨大的不同，甚至是背道而驰的，他们随之产生的思想困惑就是：如果说西方资本主义国家在过去几百年的发展和治理成就是无可比拟的，是现代世界的榜样和模范，那么世界上新兴国家的发展和治理成就，特别是中国的发展和治理成就又意味着什么？难道西方现代世界的榜样是可以超越、可以竞争的，甚至是可以替代的？事实上，世界历史不但没有终结，而且越益显示出丰富多样性，其中的秘密究竟在哪里？要回答这些疑问，殊非易事，但概括出关键的几点是可以帮助解释上述疑问的。

    在笔者看来，中国国家治理路径的第一个特点就是治理结构上党对国家的领导体制。这一体制是西方人最为怀疑，也最为诟病的。但在中国，党对国家领导体制的确立和延续，对于保持基本政治稳定和国家治理的可持续，至为关键。这一领导体制不是一成不变的，而是处在不断的调适过程中，不断地修正自己，适应变化，获取能量。中国特色的党和国家，国家与社会、政府与市场之间的不间断调节和互动，表现为中国国家治理的经验，也表现为中国国家治理的特点。这一互动过程非常值得研究，它和西方的互动模式是不同的。

    现代西方国家治理的成就，一般认为是通过以下一些制度路径实现的：代议民主制、政党竞争制、有限政府制及权力制衡制等，即所谓“宪政体制”的路径实现的。不可否认，这些制度化治理路径在几百年的实践过程中，经过不断演化改进，取得了很大成就，是西方政治文明的主要成果。代议制、政党竞争制、有限政府制及权力制衡制规范了国家与社会关系的互动，造成了西方独特的政党与国家、国家与社会、政府与市场的互动范式。西方国家治理路径所取得的一些成就，特别是西方国家治理路径的有效性，也因此被夸大到一种迷信的程度，造成了对西方政治文明的所谓“迷思”。但是，两种失败与成功的反例，促使人们不得不对这一“迷思”进行反省，进而进行“除魅”。一是在所谓第二波和第三波民主中兴起的新型“民主国家”在国家治理上的低效低能和迟钝，陷入所谓“劣质民主”的陷阱，而所谓老牌西方民主国家也在国家治理问题上陷入难解的困局。二是以中国为代表的一些后发现代化国家，尽管在“民主”程度上不为西方所承认，但其在国家治理上取得了不容抹杀的成绩，表现出了高度的效能和可持续性。这两种一正一反案例的存在，正是令西方政治家和学者困惑不解的原因。

    但是，只要稍稍审视一下西方国家治理路径所存在的问题，就不难发现其症结所在。首先，代议制从本质上说，是一种有限的民主，或者说是“次优民主”，是“完全（充分）民主”的一种替代形式，因为代议民主的“多数决”机制满足不了民主对充分参与的要求，甚而还会被党派和集团势力所把持和控制。其次，政党竞争极易成为满足少数政客权力欲望的工具。只要观察一下西方大选过程中政治家如何为赢得大选开具大量空头支票，获胜后又很大程度上不能兑现，从而引起选民不满，以致民意下降，再在又一次大选中重演旧戏的周而复始的轮转，就清楚政党政治的党派竞争应该在何种程度上该为国家治理的低效乏力负责了。党派竞争中的政党及其领袖，普遍缺乏远大政治抱负、缺乏历史责任感和促进国家长远发展的目标，已经遭到包括西方思想界和社会大众的激烈抨击，这一点不足为奇。而有限政府制和权力制衡原则，也在实践中不同程度地被歪曲和片面化，从而恶化了新老“民主”国家治理的效能和效力。

    中国特色党对国家的领导体制，尽管存在着这样那样的问题，但在为整个社会提供安全、秩序、效率、民生等公共品方面表现出强大的适应力、灵活度、坚韧性、可调适性和可持续性，这虽然令西方人费解，但从现实存在来说，自有其必然性和必要性。其中丰富的历史内涵和现实意蕴，是值得认真总结和思考的。

    中国国家治理的第二个特点是将政治领域与经济领域、社会领域适度剥离。中国几千年来的治乱循环，有一点值得注意，就是中国文化中的经济理性。不能充分理解这一理性，我们就不能理解中国历史上王朝或帝国的经济成就。一个非常值得注意的历史事实是，在中国传统王朝或帝国周而复始的循环中，总有那么一个阶段——一般出现在王朝或帝国寿命的中期，中国必定会成为世界上最强盛的国家，特别是这种王朝或帝国“兴盛”时期的经济成就往往令全世界其他文明或国家难以望其项背。

    造成这种现象的原因很多，但其中两个关键的地方值得注意：一是封建国家在政治上集权的同时，很大程度上开放了经济和社会空间，这也是王朝或帝国成熟和自信的标志。政治上的集权，造成了一定程度上一段时间的政治稳定，经济和社会的空间开放，使得社会各阶层一定程度上获得了从事经济和社会活动的余地，经济活力和社会潜力因此被激发。二是中国文化传统，特别是儒家主体文化的“入世”意识和精神，造就了中国人的家国情怀、世俗趣味、现世抱负和发达事业的普遍志趣。这一“入世”精神，也造就了中国人勤劳节俭、自强自立，执着追求现世幸福和家庭兴盛的生生不息的生命品质。而经济理性正是源于中国人对这一“入世”要求的满足，换句话说，经济理性在满足儒家文化“入世”诉求的同时，也造就了中国传统王朝或帝国的经济繁荣。至于王朝或帝国衰落因何而至，限于篇幅的原因，我们无法在此展开讨论了。但以上概而言之，政治上的集权和经济社会上某种程度的开明，可以看作是传统王朝或帝国兴盛的一大原因，也是古代中国在国家治理路径上的一个传统。

    应该强调的是，我们这样讨论历史，不是简单地对历史进行比附。因为现代中国无论从国家性质，国家治理的理念理想、制度基础、历史条件、时代环境，都与传统中国有着本质的区别。但改革开放35年来，将经济领域及社会领域从对政治的依傍中剥离开来，无论怎么看，都算得上是中国国家治理的一条成功经验。当然，一个非常有趣的现象是，当代中国经济和社会领域的“去政治化”过程，无一不是通过政治途径达到的。中国共产党历史上的十一届三中全会、十二届三中全会、十四届三中全会、十六届三中全会，以及新近的十八届三中全会，对于中国的经济社会发展，对于中国改革开放政策的推进、强化和深化，无疑极其关键，都是政治性的。

    但是，这一政治途径却有别于一般意义上的政治，它是在既有政治体系高度稳定持续的状态下，是在政治权力结构基础稳定牢固的前提下，通过将政治利益博弈转变为政策演进与更新的形式来实现的。本质上看，这是一种巧妙地将“高烈度”政治转化为“低烈度”政治，通过低烈度的政策过程，化解高烈度政治博弈可能带来的震荡的方式，更进一步则将在具体政策实施中达到“去政治化”的目的，从而在事实上剥离了具体经济过程中的政治性。这一点我们下文还要谈到。但无论如何，这一政治与经济的适度剥离、国家与社会的适度剥离，使得经济和社会领域获得某种程度的自由，中国得以迅速发展。目前中国经济总量已经是全球第二，再过几年可能会超过美国。中国国家治理路径上的这一特点和经验同样耐人寻味，值得研究。

    中国国家治理的第三个特点是行政吸纳政治，或者叫管理吸纳政治、治理吸纳政治，简单地说就是“政策治国”，这一点事实上我们在上文中已有所触及。行政吸纳政治、管理或治理吸纳政治，使得政治的内核问题被边缘处置。以前的内核问题被置于边缘，从而得以软化，待条件和时机成熟情况下，再加以解决。政治问题被政策过程分解了，政治矛盾和问题一个一个得到分解，通过治理和管理的途径，进行吸纳和交换，很多政治议题被吸纳转化，变得容易克服和消化，更容易得到解决。

    中国国家治理的这一特点和经验在35年的改革开放过程中，表现得非常充分。我国实行的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制的改革，如果在西方制度框架下，必然通过党派竞争、社会运动、政治斗争等形式才能实现，但在中国，上述改革都是在社会政治环境相对稳定的情况下，在不同程度上被稳步推进。国家正是通过各种形式的政策调整，各种治理工具和途径的综合运用，使得政治议题消解在具体的国家管理和治理过程之中，既实现了国家治理的总目标、总规划，也避免了政治斗争和社会运动带来可能的社会政治动荡。诸如社会安全、分配、就业、医疗、教育、住房、福利和社会保障等这些问题，尽管每个国家解决的方式和途径不同，但社会矛盾和冲突、社会危机乃至政治动荡局面的出现，都与解决这些问题的手段和途径相关。如果一个国家或社会被迫选择政治冲突和斗争、社会分裂和社会运动的方式来处理上述问题，则该国家和社会出现政治动荡和治理危机的概率就要成倍增长。而在中国，之所以能选择运用管理吸纳政治和治理吸纳政治的途径实现持续的国家治理，使国家在渐进过程中逐步获得解决上述问题的机会和条件，是因为国家有着强大的控制能力和适应社会发展和形势变化的能力，而这一能力背后有诸多支持因素值得深思，其经验值得认真总结。

    与第三个特点相联系的，就是中国国家治理的第四个特点——政治过程的渐进转化。拿政治民主为例，“五四”时期中国人讲民主，是将民主与科学联系在一起，是在启蒙意义上讲民主，民主意味着自由民主。革命建国时期，中国共产党讲民主，是按照马克思主义的民主观，将民主与阶级性、与国家形式联系在一起。改革开放以来，我们讲的民主，既有现代性，又有对现代性的超越。民主的价值得以沉淀，民主变得要可操作，要能解决问题，就是所谓中国特色社会主义民主。因此，政治语境与政治形势的变化，使得政治民主问题获得转化了。这一渐进转化，要求我们要积极、肯定、建设地看问题，政治上的哪怕是一点点的转化式的进步，尽管是渐进的，但在最终的政治发展意义上又是重大的。

    将政治问题软化消化在国家治理过程中，并通过渐进和累进的方式和途径获得调整政治体制、政府职能、社会管理体系的能力、条件和机会，这是中国特色国家治理的经验。改革开放35年来，政治上人民代表大会制度在威权和效能方面的强化，政治协商制度在实际政治过程中的程序化、制度化、规范化的加强，城乡自治体系的创立、发展和改善，政府职能的转变和效能的增强，都不是通过剧烈的社会运动和激烈的政治斗争实现的，而是通过渐进和累进的从边缘到内核逐次推进方式取得的。经济上的所有制变革和产权改革、企业改制、国家财税制度和经济管理体制的调整，也不是通过党派意见冲突竞争和社会斗争再整合的方式来实现的，而是通过将政治议题区分难易，容纳其进入政策议程，并逐步创造条件，渐次加以解决的。这一渐进改革路径，国内外学者都有讨论，但在理论和学理上至今总结得还相当有限，还有大量工作要做。东西方学者对这一问题的研究，多数还停留在意识形态化的解释上，缺少从国家治理这个角度观察和分析问题的有深度的成果。

    二、中国国家治理体系建设

    中国国家治理体系从不同角度看，可以有不同的概括。从国家治理的范围上看，应该包括政府治理体系、社会治理体系和市场治理体系等方面；从国家治理的内容上看，应该包括常态治理体系、特殊治理体系——譬如国家间关系的治理体系，以及危机治理体系等。本文主要是从国家治理过程的角度来观察国家治理体系问题，所论中国国家治理体系至少应该包括以下四个方面：

    第一是国家治理的规划和决策体系。国家治理的规划和决策体系是最重要的体系，这是由于这一体系的战略性、全局性和根本性所决定的。国家治理的规划和决策体系决定了国家前进的方向，社会发展的目标，以及政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理所包含的基本价值和内容及其途径和手段的选择。一个国家国家治理的目标清晰不清晰，方向明确不明确，手段和路径合理不合理，主要取决于国家治理的规划和决策体系。换句话说，国家治理的规划体系，就是要确定这个国家的“理想国”方案，决策体系则具体指向这一“理想国”的实现路径和通往其路径的手段。

    也许有学者要怀疑世界上还算治理得不错的国家，譬如美国有没有这样的体系。其实美国宪法、宪法修正案、法案都是衔接的，构成了网络型的国家建设和治理的纲领，其中包括一系列密切联系的基本价值，它就是一个体系；而美国的政治权力结构及其运行体系又是相对来说比较健全的。美国的国家治理规划和决策体系是宏观的、战略的、前瞻的，又基本是综合协调的，尽管存在着很多问题，但从治理这个角度看，基本适应了美国这样一个现代化国家治理的需要。中国的国家治理规划和决策体系，应该适时得到构建，中国的国家发展与治理大纲，应该通过宪法和法律、基本制度和次制度体系的建立和完善得以确立；而中国国家发展与治理大纲所确定目标和内容的实现，要体现在实际具体的运行机制的适应性和有效性上。

    第二是国家治理的支持体系。国家治理的支持体系包括国家政权体制、国家财政体制、意识形态体制、社会体制等等。这些体制都应该为国家治理体系提供坚强支持，同时，国家治理的支持体系不仅包括政府掌握的资源支持，还包括社会对国家的支持。国家治理的支持体系，对于国家治理目标的实现和手段的选择至关重要：国家政权体制的强弱如何，决定了国家政治统治的持续和政治局面的稳定；国家财政体制是否合理，决定了国家汲取资源的能力和控制调节乃至治理社会的手段选择；国家意识形态体制的效能如何，决定了国家的政治调节成本和社会动员能力；国家社会体制的健全程度如何，决定了社会公平正义的实现程度和潜能的发挥。而所谓社会对国家的支持，也必须通过上述各方面体制功能的充分发挥，才能予以调动，从而形成社会与国家之间的良性互动和配合局面。

    第三是国家治理的评估体系。这一体系包括政府内部、政党、社会、媒体等各个方面，这些方面的参与和互动，构成对国家治理状况的评判和估量。现代国家一般都非常注重国家治理评估体系的建设和完善，并且通过社会调查统计、信息收集分析、情报综合提炼等途径获取评估的基本素材，并且进行抽象加工，从而获得国家治理状况的总体认知，因此，这是国家主动通过各种途径，实现对国家治理状况的考察评价。另一方面，在社会舆论、大众传媒、不同社会集团和派别的意见综合作用下，会对国家治理状况形成参照，这一参照实际上是国家治理状况的晴雨表，一定程度上还会对国家治理方向和路径选择产生压力，从而构成国家治理评估的重要方面和重要内容。因此，社会对国家治理的评判应该被纳入国家治理评估体系加以重视。

    第四是国家治理的监督体系。包括体制内部监督、政党监督、媒体监督、社会组织监督等等。国家治理的监督体系，是国家内部各部门之间、各层级之间、国家与政党之间、政党与政党之间、政党内部之间、社会各组成部分之间的重要互动形式。这一互动实际上构成国家内部及国家与社会之间的作用力与反作用力，国家作用力的强弱和效果如何，如果没有反作用力的制约和推动，就欠缺了改革和进步的动力，因此，对国家治理状况的改善来说，就是危险的。而要实现对国家治理的监督，上述各方的知情权、表达权、批评权、评判权和建议权必须得到保障，得到这种保障的途径无非是制度化、法制化和规范化。但在国家没有充分动力去提供这种保障的时候，社会形成更强大的压力则是获得这种保障的必然选择。

    三、中国国家治理能力建设

    无疑，国家治理体系的构建非常重要，但无论多么完善的治理体系，最终都要落实在具体的治理能力上。换句话说，如果国家治理体系的构建是基础，那么国家拥有的治理能力则是实现治理实效的关键。所谓国家治理能力，是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。国家治理能力包含了丰富的内容，体现在国家治理的整个过程和各个方面，以下一些能力是现代国家实现有效治理的最重要能力。

    第一是国家治理的合法化能力。获取社会认同、肯定和支持的能力，是任何国家治理体系的首要能力，也就是合法化能力。在社会构成复杂多元的现代社会，国家的战略和规划、方针和政策、理念和制度，如果不能得到社会中大多数群体的认可、肯定和支持，就没有实现的可能。因此，现代国家治理的首要问题，就是在社会政治过程中，获取强大的民意基础和推动国家发展的社会能量。这一民意基础和社会能量的获得，一方面要依靠国家向社会展现的政治“理想国”方案的吸引力，另一方面要通过实际的治理绩效和国家发展成就增强社会大众对国家的认同感和向心力。强国家和弱社会的局面可能维持一段时间，但强国家和弱社会的局面不可能永远延续。只有在国家和社会能力同时增强的情况下，两者之间才能形成良性互动，国家才能源源不断地从社会获得合法性支持。

    第二是国家治理的规范能力。国家治理的规范能力包括国家对社会的规范能力，也包括国家的自身规范能力，规制、控制、监督、约束，这些能力都是国家治理的规范能力。因此，国家治理的规范能力实际上是在确定的发展方向上，整个国家和社会所形成的合力，是国家各部门各层级、社会各个组成部分之间，在统一的制度体系下，各安其位，各司其责，形成统一意志，以实现国家治理目标和理想的能力。因此，国家治理不仅在于有规范，更重要的是，在一定国家和社会生活中所形成的规范，要为国家自身和社会大众所坚定信守。在这个意义上，国家治理要严防规范衰败和规范退化，因为规范衰败和规范退化的结果，就是国家治理效能的削弱和丧失。这在一些正在遭遇国家失败问题的国家中表现得尤为明显，而对中国的国家治理来说，则无论如何必须提高警惕，做到未雨绸缪。

    第三是国家治理的渗透和一体化能力。国家的渗透能力和一体化能力，是现代国家必须具备的一项重要能力，这是因为现代国家，就其管理范围和内容来说，一方面是有限的，另一方面又是无限的。其有限性是指，国家要在宪法和法律范围内活动，非因宪法和法律授予，则国家无权干预社会特定领域和公民私人生活领域内的事务；其无限性是指，现代国家权能在发展过程中有着无限的扩张性。但国家的权能扩张并不必然意味着能力增强。在社会日益分化和多元的现代国家里，人群的需要和诉求是多元复杂的，当国家不能适应形势变化和社会发展需要，从而不能制定和实施治理纲领并贯彻自己意志的时候，国家动员调动社会的能力，就会遭到削弱。

    甚而，当国家在贯彻自己意志过程中遭遇某种程度的抵制，并在一定范围内无法实现的时候，则意味着国家的渗透和一体化能力遭到削弱，从而严重影响治理绩效，甚至引起治理危机。这一问题在当代中国的国家治理过程中应该引起高度重视。例如公平、正义这些价值的实现就是要通过国家的渗透和一体化能力来实现，但在国家治理的过程中，其实现程度是要打折扣的。

    第四是国家治理的危机响应和管控能力。危机是现代社会的常态，任何国家都有危机，关键问题是对危机的认知是怎样的，如何处理。现代国家对危机的响应和管控能力，是一种极其重要的治理能力。现代国家之所以普遍存在危机，一是因为国家要面对的社会问题和社会事务日益复杂，而且多呈牵一发而动全身之势，国家在治理过程稍有不慎就会挂一漏万，出现治理缺失。二是因为现代社会的交往和联系深度和广度是前所未有的，危机一旦爆发，就会迅速扩大和蔓延，造成巨大影响，这种扩散效应对于人们的危机感知和危机预期也会产生心理作用，乃至引发社会骚动。危机如果应对不当，则多么好的常态治理局面都会因之毁于一旦，因此，建立和完善国家危机响应和管控体系，对于国家治理来说至关重要。一般来说，国家治理的危机响应和管控体系至少应该包括下面一些环节，即危机预知系统、危机研判系统、危机警示系统、危机处理系统和危机善后系统，并且这些环节或系统之间应该形成不间断的联动，形成整合的危机响应和管控体系，才能适时有效管控和处理危机，使得危机得以救治，并尽快恢复常态治理局面。

    国家治理的合法化能力、规范能力、渗透和一体化能力、危机响应和管控能力的建设体现并建立在执政党建设、政府建设、文化建设和社会建设的基础上。如果从国家和社会关系的角度观之，上述能力的建设则表现为国家与社会之间的不断包容与互动。

    （戴长征，对外经济贸易大学国际关系学院院长，教授，博士生导师）

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