一、民族区域自治制度与中国特色社会主义政治文明的关系
胡锦涛同志在2005年5月召开的中央民族工作会议上指出：“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。” 改革开放以来，党中央、国务院先后召开了三次中央民族工作会议：第一次中央民族工作会议是在1992年召开的。当时，苏联解体，东欧剧变，使得我国的民族关系面临严峻考验。针对这种情况，党中央决定召开中央民族工作会议，从全局和战略上研究部署民族工作，会议的主题是加强各民族大团结，为建设中国特色社会主义携手前进。第二次中央民族工作会议是在1999年召开的。当时，一是恰逢新中国成立50周年，二是中央决定实施西部大开发。会议重点研究在实施西部大开发战略中，把我国民族团结进步事业全面推向新世纪。第三次中央民族工作会议，是2005年5月召开的。这是新世纪新阶段召开的第一次民族工作会议，是新一届中央领导集体组成后召开的第一次民族工作会议。会议重点研究如何加快少数民族和民族地区经济社会发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标。参见田颖：《实现各族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的里程碑——访国家民委党组书记、主任李德洙》，载《求是》2005年第15期。
中国的社会主义政治文明有自己鲜明的特色，“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。我们党领导全国人民建立起来的具有中国特色的社会主义政治制度，包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度等。民族区域自治制度是我们党政治文明理念在中国民族问题上的体现，是中国共产党人从本国实际出发解决我国民族问题的伟大创举，是国家的一项基本政治制度。经过几十年的探索和完善，已经形成比较成熟的组织和运行机制。坚持和完善这一基本政治制度，是我国的社会主义政治文明建设的重要组成部分，对走中国特色社会主义政治发展道路具有重要意义。建设社会主义政治文明，就要实行民主政治，实行大多数人的统治，承认公民一律平等，承认每一位公民都有决定国家制度和管理国家的权利。而我国是个统一的多民族国家，有56个民族，除汉族外，有55个少数民族，他们虽然在人口上处于少数，但都是中华民族大家庭中平等的一员，他们在国家政治生活中能否享有充分的民主权利，能否在自己聚居的地区实现当家作主的权利，这是我国是否实行政治民主的重要标志之一。而实行民族区域自治制度就是为了实现少数民族当家作主的民主权利，保障最广大人民当家作主的真实性和广泛性，实现好、维护好、发展好少数民族广大人民的根本利益，这既是我国社会主义民主政治的必然要求，也是我国社会主义政治文明建设的一项重要任务。
二、中国民族区域自治制度的历史和现状
（一）中国民族区域自治制度建立的背景
从理论上讲，有了国家，就有了国家结构形式问题。国家结构形式实质上是一国的国家主权和权力由哪个层次的政府行使比较好的问题，也就是建立一种什么样的中央与地方关系，即中央与地方的分权问题。
单一制和联邦制是现代国家纵向配置权力的两种基本模式，也可以说是现代国家结构形式的两种基本类型。所谓单一制，是指由若干行政区域构成单一主权国家的制度。它有单一的宪法和国籍、统一的国家立法机关和行政机关体系，在国家内部按照地域划分行政区域，各行政区域的地方政府都受中央政府的统一领导。所谓联邦制，是指一些国家或政治实体为了一定的政治经济等目的组合成一个新的完整意义上的国家，而成员国保留各自的形态和一些权力，只是把涉及主权、防卫等的权力“让渡”给联邦行使。在联邦制国家，有一部全联邦统一的宪法，有联邦的中央政府和立法机关、司法体系，同时各成员国也保留自己的宪法、中央政府、立法机关和法律制度。一般来说，面积大、民族情况复杂的国家，较为适宜实行联邦制，小国和民族单一的国家较为适宜实行单一制。 张文灿：《民族问题与国家结构形式析》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2006年第2期。
1中国选择单一制国家结构形式的原因
1949年，中国共产党取得了全国政权，面临着一个如何治理全国的问题：必须寻求一种适合中国国情的基本制度，其中一个重要问题就是选择什么样的国家结构形式。中国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，似乎采取类似联邦制的中央和地方结构更加合乎情理。但是，1949年9月颁布的《共同纲领》明确规定：中华人民共和国是全国人民共同缔造的统一的多民族国家。这一规定表明：我国实行单一制的国家结构形式。为什么中国最终选择了单一制作为自己的国家结构形式，一般来看，有以下几点原因：
第一，单一制国家结构形式符合我国的历史传统。我国自秦汉以来，在漫长的历史发展进程中，除较短时间处于分裂状态外，一直实行统一的中央集权制度。特别是自元朝以后的七百多年，我国再也没有出现过大的分裂局面，长期的历史传统决定了我国有建立统一的主权国家的政治基础和政治心理。
第二，建立单一制符合我国的民族状况。我国是以汉民族为主体的多民族国家，根据1990年的人口普查统计，在56个民族中，汉族占全国总人口的9196%，少数民族占804%，人口最多的是壮族，共约1500万人，人口最少的是珞巴族，仅2300人。在长期的民族交往中，各民族形成了大杂居、小聚居的局面。各民族之间互相学习、互相帮助，不断发展经济联系和文化交流，建立了不可分割的社会经济联系，共同创造了中华民族多元一体的灿烂文化，养成了共同的民族心理素质。这也为实行单一制奠定了基础。
第三，建立单一制有利于社会主义建设和各民族的共同发展。我国汉族地区与少数民族地区（东部地区与西部地区）的经济发展是不平衡的，少数民族地区之间也不平衡。但少数民族地区有着丰富的自然资源。由于历史的原因，少数民族地区技术力量相对落后、劳动力缺乏、生产力水平较低，而汉族地区人口众多，有着雄厚的技术力量和劳动力资源。建立单一制国家，便于各民族发挥各自优势，共同发展，共同繁荣。
第四，建立单一制有利于国家统一。我国幅员辽阔，与十几个国家接壤，而少数民族大多数居住在边疆地区。建立单一制国家，有利于增强国防力量，维护国家的独立与主权，符合中华民族的根本利益。
2前苏联解决民族问题的模式对中国的影响
在采取何种国家结构形式解决国内民族问题上，苏联采用的是民族分权的联邦制，新中国实行的是以民族区域自治为补充形式的单一制。历史证明，两国各自的选择都是多种因素共同作用的结果，都具有客观的历史必然性。分析前苏联解决民族问题的这一模式，有助于我们更好地认识我国解决民族问题的历史背景和实行民族区域自治的历史原因。
联邦制是在前苏联长期运行的国家体制，也是社会主义国家的政治体制的一个典型代表。前苏联实行联邦制，有特定的历史条件和深刻的历史的原因：第一，俄国统一的中央集权制的历史较短，一直到十五、十六世纪才逐渐形成统一的中央集权制国家。一些中亚细亚的民族并入俄国还不到百年。第二，沙俄是一个军事封建帝国主义国家。非俄罗斯人在全国的人口比重很大，占总人口的57%，这些民族都是沙俄统治下的被征服的各民族。各民族多数是各自聚集在一个地区，不少民族的经济文化相当发达，有的发展程度甚至超过俄罗斯民族。因此，各民族相互依存很弱，各自的独立性却很强，缺乏凝聚力。第三，到十月革命时俄国许多民族实际上已经处于完全分离和彼此完全隔绝的状态。在民族地区已经建立了不少独立的民族国家。前苏联采取联邦制的国家结构形式，从一开始就是缓和民族矛盾、解决民族问题的产物。俄国十月革命后，列宁正是在上述这些特殊条件下，把联邦制作为一种过渡形式加以使用的。 列宁将联邦制作为团结原俄国境内各民族以巩固新生的苏维埃政权的暂时性策略，是将联邦制作为向未来的单一制国家过渡的一种手段。这在他在1920年6月所著的《民族和殖民地问题提纲初稿》中有明显体现：“既然承认联邦制是走向完全统一的过渡形式，那就必须建立达到愈来愈紧密的联邦制联盟，第一因为没有各苏维埃共和国最紧密的联盟，便不能捍卫被军事方面无比强大的世界帝国主义列强所包围的各苏维埃共和国的生存……”。参见《列宁全集》第39卷，人民出版社1958年版（中文第二版），第162页。自决权、分离权和联邦制是列宁缓和民族问题的对策；统一的中央集权的单一制社会主义大国是他的最终目标。所以，以列宁为首的布尔什维克党采用联邦制的形式，把各个苏维埃民族国家联合起来，作为走向真正民主统一的国家的过渡形式和步骤，这是完全符合当时俄国历史情况的，因而也是恰当的。
但是长期以来，苏联共产党和政府严重地违背社会和民族发展的自然规律，粗暴地破坏社会主义民主原则和民族平等原则，最终导致苏维埃联邦制的极度扭曲，使其变形成高度集权的单一制体制。正如前苏联学者所反思的：“实际上，这就是与行政命令管理体制相联的高度集中的中央官僚主义体制，它导致侵犯加盟共和国的主权和自治实体的自治权，压制它们的创造性和积极性，阉割苏维埃联邦制的实际内容，使国家实际上变成了单一制。” 转引自张建华：《论苏联联邦制变形的历史原因》，载《东欧中亚研究》1999年第4期。这种变形的体制在客观上加剧了苏联业已存在的复杂的民族问题，而且该体制本身最终成为苏联社会一个潜在的和最具危险性的矛盾焦点。 杨小云：《论国家结构形式选择中的民族因素——新中国和前苏联的比较 》，载《湖南师范大学社会科学学报》2003年第6期。苏联在列宁逝世以后，背离了列宁的民族理论和民族政策，奉行大俄罗斯沙文主义，没有正确处理前苏联内部的民族关系，并机械地套用民族自决权原则，使民族分权的联邦制最终没有经受住历史的考验，以失败告终。中国过去的社会主义体制是从前苏联学来的，但我们没有搬用前苏联的联邦制的国家结构形式，而是根据中国自己的国情和各民族的特点，建立了单一制的国家，在少数民族地区实行民族区域自治。
（二）中国民族区域自治制度建立的理论基础
1马克思主义关于民族区域自治制度的经典论述
民族问题是社会发展和社会革命总问题的一部分，世界上解决民族问题的方式可以多种多样，对于无产阶级夺取政权后将建立一个什么样的国家，以何种方式解决国内民族问题，马克思主义的经典论述大致有三个方面：
第一，主张建立统一的大规模的国家。马克思恩格斯早在1850年就要求德国工人阶级一方面反对资产阶级民主派力图建立联邦共和国的企图；另一方面坚持“建立统一而不可分割的德意志共和国”。在德国“实行最严格的中央集权制”，并将其看成“是真正革命党的任务”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第390页。， 1891年恩格斯又指出：“无产阶级只能采取单一而不可分割的共和国形式。”《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第275页。
第二，坚持反对分立主义和分散主义，主张单一制的民主共和国。列宁曾指出：“我们……是民主集中制的拥护者，我们反对分立主义，我们深信，在其他条件相等的情况下，大国比小国更能顺利地解决发展经济的任务。”《列宁全集》第20卷，人民出版社1958年版（中文第二版），第217页。同时又指出：“……坚持统一而不可分割的共和国。他（指恩格斯）认为联邦制共和国或者是一种例外，是发展的障碍……是特殊条件下的前进一步。”《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第231-232页。
第三，坚持实行民族区域自治是解决民族问题的一般普遍原则。马克思和恩格斯在其许多著作中深刻而全面地论述了民族区域自治制度。他们对国家统一和民族自治、中央集权和地方分权的关系进行了原则性的阐释，既强调中央集权制与地方自治制有机的辩证关系，又特别重视地方自治制是“革命最有力的杠杆”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第390-391页。
。列宁在俄国革命蓬勃发展的新的历史条件下，进一步论述了在一个多民族国家里实行民族区域自治的对统一国家的必要性。他说：“凡是国内居民生活习惯或民族成分不同的区域，都应该享有广泛的自主和自治。”《列宁全集》第20卷，人民出版社1958年版，第239页。他将民族区域自治和一般的地方自治看成是现代真正民主国家所必不可少的条件。
虽然在马克思主义的经典论著中论述了民主共和国体制和民族区域自治的构想，但是，当列宁领导的俄国取得无产阶级革命胜利后，由于新生的苏维埃政权面临的实际国情，他最终灵活地采取了联邦制。列宁这一对国家结构的主张在实践中的转变，对早期的中国共产党解决民族问题的设想影响颇大。
2中国共产党三代领导集体关于民族区域自治的思想
民族区域自治制度是中国共产党人将马克思主义民族理论与中国民族问题的实际相结合的成功创举，是我国解决民族问题的一项基本政策和基本政治制度。在我国民族区域自治制度确立、巩固和发展过程中，党的三代领导集体都作出了重大贡献。
（1）以毛泽东同志为核心的中国共产党第一代领导集体关于民族区域自治的理论和政策
民族自决权、联邦制和民族区域自治是马克思主义解决民族问题的三种政治形式。中国共产党从早期主张民族自决权和联邦制，到后来坚持统一国家内部的民族区域自治，是有一个发展过程的。
中国共产党早期受苏联模式的影响较大，在民族纲领问题上主张民族自决权和联邦制。到20世纪30年代中华苏维埃共和国时期，中国共产党的民族纲领有了初步发展，开始把民族自决权解释为分离权、联合权和自治权。长征时期是中国共产党和红军与少数民族大量接触的时期，长征途中曾经在很多少数民族地区建立了苏维埃政权或具有自治性质的民主政权。 金炳镐、青觉著：《中国共产党三代领导集体的民族理论与实践》，黑龙江教育出版社2004年版，第45页。
抗日战争、解放战争时期是民族区域自治政策逐渐成形的时期。1938年毛泽东同志提出，我国各少数民族“与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一国家” 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第595页。。1941年《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。” 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第678页。1947年毛泽东同志提出“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利” 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第1133页。，并且先后在陕甘宁边区等革命根据地和内蒙古为蒙、回等民族建立了一些自治区域，取得了宝贵的经验。1945年毛泽东同志在中共七大报告中提出：“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利。” 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第742页。至此，中国共产党的民族区域自治政策已经基本形成。1947年建立了第一个省级民族区域自治区域——内蒙古自治区。
纵观民族区域自治政策形成的过程，正是中国共产党把马克思列宁主义普遍原理应用于中国实际的过程，也是中国共产党把马克思列宁主义民族理论应用于中国民族问题的实际，逐渐形成毛泽东民族理论的过程。
（2）以邓小平同志为核心的中国共产党第二代领导集体关于民族区域自治的理论和政策
邓小平同志从发挥社会主义优越性的高度，指出坚持和实行民族区域自治的重大政治意义。新中国建立初期，邓小平同志从贯彻《共同纲领》规定的民族区域自治制度的政治高度指出，少数民族聚居地区应该实行民族区域自治。在实行民族区域自治时，一定要把经济搞好，一定要让少数民族得到好处。在新中国建立初期，邓小平同志就强调政治要以经济作基础，把民族地区经济搞好是实行民族区域自治的基础。他指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。” 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第167页。经济因素与政治因素相结合，是我国民族区域自治的一个重要特点。实行民族区域自治的地方，是让少数民族在政治权利的享受上得到保证，在经济、文化上真正得到发展。我们在抓民族区域自治地方的各项工作、处理民族自治地方的各种问题和矛盾时，必须牢牢抓住经济建设这个中心、这个根本、这个基础。这是少数民族的根本利益所在，也是加强民族团结、巩固边防、巩固民族区域自治制度的物质基础。只有这样，才能充分发挥民族区域自治制度的优越性。
充分尊重少数民族的自治权，加强民族区域自治法制建设。邓小平同志在1981指出，实行民族区域自治，“法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法” 中共新疆维吾尔自治区委员会：《新疆人民永远怀念邓小平》，载《人民日报》1998年2月19日。。1984年颁布实施的《民族区域自治法》对少数民族自治地方的自治权利作了详细规定，使少数民族行使当家作主的政治权利有法可依。
推行民族区域自治，让少数民族当家作主，必须做好培养民族干部的工作。邓小平同志主张对各民族干部要高标准要求，培养一支德才兼备的干部队伍，为民族地区现代化建设服务。
邓小平同志关于民族区域自治的理论和政策，对我国民族区域自治的发展，特别是对社会主义建设新时期我国民族区域自治制度的发展和完善作出了重大贡献。
（3）以江泽民同志为核心的中国共产党第三代领导集体关于民族区域自治的理论和政策
在改革开放和现代化建设的重要历史时期，面对复杂的国际国内形势，中国共产党第三代领导集体十分重视民族区域自治制度的实施和建设。一再强调要与时俱进，进一步发展和完善民族区域自治制度，并结合时局的发展变化，赋予新的内涵。1990年，江泽民同志在新疆考察工作时指出，“民族区域自治制度是解决我国民族问题的根本制度” 国家民族事务委员会政策研究室编：《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社1994年版，第239页。。1997年在中国共产党第十五次全国代表大会政治报告中，他首次把民族区域自治制度与人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度一同确定为我国的三项基本政治制度。1999年，在中央民族工作会议上，江泽民同志再次强调指出：“民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导和少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要始终不渝地坚持并不断加以完善。” 中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第362页。
中国共产党第三代领导集体在倡导依法治国的同时，始终把推进民族法制建设、完善民族区域自治法作为国家法制化进程中的一项重要内容。1993年，江泽民同志在全国统战工作会议上指出：“要坚持和完善民族区域自治制度，当前的关键是要全面贯彻《民族区域自治法》，建立和健全共同实施《民族区域自治法》配套的法规体系和监督机制。” 国家民族事务委员会：《中国共产党关于民族问题的基本观点和政策（干部读本）》，民族出版社2002年版，第298页。为适应我国经济建设发展的需要和进一步加快少数民族和民族地区发展的要求，2001年，全国人大常委会通过了新修改的《民族区域自治法》，这是我国进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，标志着我国的民族区域自治制度的法制建设进入了一个新的历史阶段。
（三）中国民族区域自治制度的确立
1民族区域自治制度的初创时期（1949年9月至1954年9月）
这一时期，成立了大批相当于专区、县以及区或乡的民族自治地方，极大地调动了少数民族当家作主的积极性和爱国热情。1952年8月，中央人民政府委员会批准了《民族区域自治实施纲要》，使民族区域自治走上法律化、制度化的轨道。由于当时经验和认识上的不足，这个纲要的有些规定存在着明显的缺陷：一是乡（村）、区、县、专区和专区以上五级民族自治地方，都统称自治区，从名称上无法分辨是哪一级民族自治地方；二是县以下的民族自治地方，由于人口太少和行政区域太小，实际上无法行使自治权。
2民族区域自治制度曲折发展的时期（1954年9月至1984年5月）
这一时期总的情况是“两头好中间差”。一头好在：1954年9月制定并颁布实施的《中华人民共和国宪法》关于民族区域自治的规定弥补了《民族区域实施纲要》中的两个明显的缺陷：一是将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，使民族自治地方从名称上就能明确其等级；二是县以下的区或乡（村）不再实行区域自治，从而使我国民族区域自治的体制更加符合我国的实际情况。中间差：从1958年至1962年和1966至1976年这两个时间段，在“左”的指导思想的影响下，我国的民族区域自治受到两次严重的干扰和破坏。第一次干扰是“民族融合风”，使一些民族自治地方被撤销或合并；第二次破坏是“文化大革命”，几乎所有民族自治地方名存实亡。另一头好在：1978年12月，党的十一届三中全会以后，党的民族区域自治政策得到重申，民族区域法制建设开始起步，特别是1982年《宪法》对民族区域自治作了比较完备的规定，使民族区域自治的实施进入了最好的时期。 参见敖俊德：《〈中华人民共和国民族区域自治法〉释义》，民族出版社2001年版，第5页。
3民族区域自治制度健全和完善的时期（1984年5月至2001年2月修订《民族区域自治法》之前）
1984年5月，第六届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，这部法律从1984年10月1日正式付诸实施。这一时期是我国民族区域自治制度和民族法制建设发展和完善的时期。1991年12月8日，国务院发出了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》。这一时期，有12个辖有自治州、自治县的省制定了贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规或规章；全国154年个民族自治地方制定了133个自治条例、280个单行条例和65个变通规定、补充规定。此外，《民族区域自治法》的颁布实施，也带动了地方散居少数民族权利保障法规的制定，共有19个省制定了有关散居少数民族的地方性法规和规章。
（四）中国民族区域自治制度的发展
2001年2月，全国人大常委会根据国内外发展了的新形势和民族地区的新变化，对1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》，又进行了全面深入的修订和补充，使民族区域自治制度更加合理、更加完善、更加符合实际，在民族地区的社会主义现代化建设中发挥重要作用。《民族区域自治法》（修正案）充分体现了“发展是硬道理”和“大力发展社会主义生产力是社会主义时期民族工作的根本任务”的思想，其主要特点是：第一，确切申明民族区域自治制度是国家坚定不移地实行的一项基本政治制度；第二，理顺了民族区域自治法内部重大制度之间的关系；第三，充分体现了发展社会主义市场经济的时代特色；第四，着重强调了发展民族教育事业；第五，加大了国家和各级人民政府对民族自治地方的多方扶持力度；第六，注重民族地区经济建设中的生态环境保护。《民族区域自治法》的修改，是党的第三代中央领导集体坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，是我国政治生活中的一件大事。它具有深刻的现实意义和深远的历史意义：它是对我国半个多世纪以来实行的民族区域自治制度的总结、肯定和发展；它指明了在新的历史时期民族区域自治制度的重点发展方向和目标；为民族地区经济的快速发展提供了全方位的法制保障。
2005年5月，为了进一步坚持和完善民族区域自治这一国家基本政治制度，全面贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的伟大目标，国务院颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》）。主要内容为上级人民政府在加强民族团结、促进民族自治地方经济社会各项事业发展和大力培养少数民族人才等方面的责任和义务，以及对实施《规定》的监督检查责任等方面作出了明确规定，将自治法的一些原则规定进行具体化和细化，目的是满足民族自治地方各族干部群众对加快当地经济社会发展的强烈愿望，力求用行政法规的形式明确各级人民政府在贯彻实施自治法中的职责，特别是规范上级人民政府在贯彻自治法中应尽的法律义务，切实解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题，加快民族自治地方经济和社会的发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
2005年5月27日，胡锦涛同志在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上作了重要讲话，全面总结了我国民族工作的成绩和经验，深入分析了当前民族工作面临的形势，明确指出了当前及今后一个时期民族工作的主要任务。《讲话》既坚持了马克思主义理论，又坚持了理论上的与时俱进、开拓创新，提出了一系列富有时代性的新思想、新观点、新论断。这是对中国共产党关于民族问题基本理论和政策的丰富和发展，也是对马克思主义民族理论的丰富和发展。
2006年7月，贯彻落实中央民族工作会议精神经验交流会在内蒙古自治区呼和浩特市召开。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林出席会议并发表讲话。他强调，要认真贯彻落实中央民族工作会议和最近召开的全国统战工作会议精神，全面落实科学发展观，坚持和完善民族区域自治制度，推动少数民族和民族地区又快又好发展，不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。党的十六届六中全会则再次强调，要全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，全面落实民族区域自治法，构建和谐的民族关系。
（五）中国民族区域自治制度的主要内容
所谓民族区域自治制度，是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，由少数民族人民当家作主，行使管理本地方、本民族内部事务的自治权的一种政治制度。具体包括以下几方面内容：
1民族区域自治的政治地位
1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）之中。此后中国历次《宪法》修改，都载明坚持实行这一制度。2001年修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）则明确规定：“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系，以及民族自治地方各民族之间关系，其法律效力不只限于民族自治地方，全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。
2民族自治地方的建立
中华人民共和国成立之前的1947年，在中国共产党领导下，已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。中华人民共和国成立后，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散，不宜建立自治地方，《宪法》规定通过设立民族乡的办法，使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。1993年，中国政府颁布《民族乡行政工作条例》，以保障民族乡制度的实施。截至2003年底，中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。 参见国务院新闻办公室2005年2月28日发表的《中国的民族区域自治》白皮书。新华网http：//newsxinhuanetcom/zhengfu/2005-02/28/content_2628105htm，2006年8月10日访问。
根据《民族区域自治法》等法律规定，我国民族自治地方共有三个级别和五种类型。三个级别是：省级的自治区，地区级的自治州和自治县，县以下的少数民族的聚居地为民族乡（镇）。五种类型是：（1）以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区等；（2）以两个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如青海省海西蒙古族藏族自治州等；（3 ）以多个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如广西龙胜各族自治县等；（4）在一个大的少数民族自治地方内，人口较少的少数民族聚居区建立自治地方，如广西壮族自治区的恭城瑶族自治县等；（5）一个民族在多处有聚居区的，建立多个自治地方，如宁夏回族自治区、甘肃省临夏回族自治州、河北省大厂回族自治县等。对于有些少数民族聚居地区，因地域太小，人口太少，不宜建立自治地方和设立自治机关的，我国政府通过在这些地区设立民族乡的办法，使这些地区的少数民族也能行使当家作主的权利。民族乡是对民族区域自治制度的一种补充。
3民族自治地方自治机关的组成
民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
4民族自治地方的自治权
民族自治地方的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。主要有以下几项权力：（1）自主管理本民族、本地区的内部事务；（2）享有制定自治条例和单行条例的权力；（3）使用和发展本民族语言文字；（4）尊重和保障少数民族宗教信仰自由；（5）保持或者改革本民族风俗习惯；（6）自主安排、管理、发展经济建设事业；（7）自主发展教育、科技、文化等社会事业。
三、中国民族区域自治制度的特点和优势
历史证明，民族区域自治制度是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各族人民的一个伟大创举，它有自己的特点和优势。它把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合起来，把政治因素和经济因素有机结合起来，既能保证少数民族在自己的聚居区内实现当家作主的权利，又能保证国家的统一和中华民族的团结，以共同建设社会主义。
（一）中国民族区域自治制度的特点
周恩来同志曾对民族区域自治制度作出了充分的肯定，说民族区域自治制度是“史无前例的创举”，它具有鲜明的特点：“这种民族区域自治，是民族因素与区域因素的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”刘先照主编：《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社1994年版，第173页。我们认为，中国的民族区域自治制度具有以下基本特点：
1民族区域自治制度是民族因素与区域因素的有机结合
中国的民族区域自治包含“民族”和“区域”两个基本要素，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是二者的统一体。把民族自治与区域自治正确地结合起来，既有利于保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，又有利于各民族的平等团结。在我国长期历史发展过程中，各民族相互迁移、相互渗透、相互融合，你中有我、我中有你。中国各民族分布的特点是以汉族为主体，各民族大杂居、小聚居、交错聚居。从各民族人口构成来看，汉族占全国人口的大多数，55个少数民族人口为10449万人，占全国总人口的841%。 这是2000年第五次全国人口普查的数据，参见国务院新闻办公室2005年2月28日发表的《中国的民族区域自治》白皮书。新华网http：//newsxinhuanetcom/zhengfu/2005-02/28/content_2628105htm，2006年8月10日访问。同时，由于我国各民族资源分布和经济发展的不平衡，使得各民族在经济上形成互补性和依赖性很强的不可分割的一个整体，任何一个民族都不可能离开这个整体而独立地发展自己的经济。在统一国家中实行民族区域自治，则有利于各民族互助互济，取长补短，在经济上形成整体优势，共同繁荣富强。
2民族区域自治制度是政治因素与经济因素的有机结合
经济因素，主要是指民族地区的经济发展基础、自然资源状况等；政治因素，主要是指国家统一、民族平等团结和少数民族自主管理本民族事务的权利等。民族自治地方既是一级地方国家政权，同时又是经济建设的实体。因此，建立民族自治地方既要有利于各少数民族的平等自治，又要利于民族地区的经济发展。也就是考虑经济文化建设的需要和历史上的经济联系，将一部分汉族聚居的城镇和经济文化比较发达的汉族地区划归民族自治地方，以带动和促进民族自治地方经济文化的发展。 广西壮族自治区就是在这一思想的指导下建立起来的，树立了政治因素与经济因素正确结合的典范。参见国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》，中央文献出版社1990年版，第235页。把政治因素与经济因素二者正确地结合起来，既能保障少数民族的平等权利，又有利于国家的统一；既有利于发展平等、团结、互助的民族关系，又有利于民族地区的经济发展和各民族的进步。
3民族区域自治制度是历史因素与现实因素的有机结合
民族自治地方的建立和发展，既考虑民族与地方的历史状况，又考虑其现实的状态及发展需要。长期以来，中华各民族在政治、经济、文化的长期交往融合的过程中，形成了“谁也离不开谁”的历史格局，建立了相依共存的密切关系，造就了维护祖国统一和民族团结的共同心理，并转化为一种巨大的中华民族的凝聚力和向心力。这种集中和统一，在反对帝国主义侵略和民族压迫的过程中，已经成为不可逆转的潮流。中华民族的形成与发展，是形成集中统一多民族国家的社会基础。如果在本来就是集中统一的国家搞各民族独立自决或实行联邦制，那是历史的倒退，是违背马克思列宁主义的，也是违背各族人民根本利益的。
（二）中国民族区域自治制度的优势
我国在东欧剧变、苏联解体、世界局势风云变幻的背景下，保持了民族团结、社会稳定、国家统一。这说明，我国各民族大团结是稳固的，民族区域自治制度是成功的、符合我国国情的一项基本政治制度，它是我们重要的政治优势，任何时候都不能有丝毫动摇和改变。邓小平同志指出：“这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第257页。
1民族区域自治制度最大限度地实现了国家中央集权与少数民族自己管理自己内部事务之间的协调，维护了国家的统一和社会的和谐
比较中国历代王朝的管理体制，我们可以发现历代王朝长期实行以中原地区统治中心、周边地区层层淡化的管理体制。一般来说，中原地区行政管理机构严密，少数民族地区的行政组织相对松散，最外层是一些藩属国。 马戎、周星主编：《中华民族凝聚力形成与发展》，北京大学出版社1999年版，第22页。这种行政格局必然导致中央与地方权力之间形成一种张力，二者之间彼此消长，如果这两者之间协调和谐，则国家稳定，社会发展，反之则导致民族分裂，社会动荡。而民族区域族自治制度最大限度地实现了二者之间的协调。一方面，新中国保持了单一制的国家结构形式，没有像前苏联那样成为联邦制国家，从而捍卫了马克思主义关于国家结构形式的主张；另一方面，在中央集权之下实现了“因俗而治”，让少数民族人民自己管理本民族内部事务。江泽民同志在1999年召开的中央民族工作会议上指出，我们党处理民族问题的政策和制度，“是我们的重要政治优势，是我们做好民族工作的根本保证，必须坚定不移地贯彻执行，任何时候都不能有丝毫动摇和改变”。这是对民族区域自治制度和我们党的民族政策的充分肯定，也是我们新世纪民族工作必须坚持的原则。
2民族区域自治制度在统一国家内部最大程度地实现了少数民族人民当家作主，促进了民族平等
马克思主义认为，民族问题是社会革命总问题的一部分，“任何民族当它还在压迫别的民族时，不能成为自由的民族” 《马克思恩格斯论民族问题》，民族出版社1987年版，第117页。。而政府总是代表统治阶级利益的。政府在民族问题上实施的政策从根本上来讲是摆脱不了其所代表的阶级的历史局限性的。在存在阶级剥削和压迫的社会里，彻底解决民族问题是不可能的，“为此必须消灭阶级，实行社会主义” 列宁：《关于自决问题的争论总结》，《列宁论民族问题》，民族出版社1987年版，第555页。。斯大林也曾指出：“国家完全民主化是解决民族问题的基础和条件。” 斯大林：《马克思主义和民族问题》，《斯大林论民族问题》，民族出版社1990年版，第75页在社会主义国家里虽然消灭了阶级压迫和剥削，但政府政策的失误也会带来严重的民族问题。如前苏联对外推行霸权主义，对内推行俄罗斯主义，最终导致了国家的解体。可见政府的政策导向对民族问题的发生也是一个重要因素。我国民族区域自治制度是民族自治和区域自治的有机结合，是实实在在地在一定地域内实施的。民族区域自治是我国人民民主专政在少数民族地区的具体体现和具体形式，在整个国家机构中占有重要地位。党和国家的政策、法律、法令、决议、决定、命令，要通过各民族自治地方的自治机关贯彻实施；各民族自治地方的自治机关是国家领导机构联系广大基层人民群众的纽带和桥梁。 张尔驹主编：《中国民族区域自治的理论和实践》，中国社会科学出版社1988年版，第172页。各级各类民族自治地方的建立，在统一国家内部最大限度地实现了少数民族人民当家作主，促进民族平等和经济社会发展。
四、民族区域自治制度是中国特色社会主义的伟大创造
世界上多民族的国家处理民族问题有不同的模式。中国共产党在经过积极探索之后，从中国的实际出发，确定用民族区域自治制度作为我国解决民族问题的一项基本制度。这是根据我国的历史发展、经济文化特点、民族关系、民族分布等具体情况作出的正确选择，也是中国特色社会主义的伟大创造。坚持和完善我国的民族区域自治制度，对建设社会主义政治文明具有重要意义。
（一）民族区域自治制度对中国国家结构产生的影响
中国是实行单一制的国家，但在单一制的前提下又实行民族区域自治制度。从政治制度的角度看，民族自治地方的建立给中国的国家结构形式增添了特色，并且进一步充实了中国单一制的内容，使中国的单一制更加丰富、包容性更强。过去我们对单一制的理解十分片面，把单一制简单等同于中央高度集权制，认为单一制下中央必须尽可能多地把权力集中起来行使，由此造成中央政府各部门不断膨胀，“大中央、小地方”，地方完全成为中央的派出机关，几乎没有什么自主权可言。对于民族自治地方，也曾经过分地、不恰当地强调“全国一盘棋”，不允许有自主性和灵活性。
民族区域自治制度是中国政府为适应部分特殊地方的特殊情况而进行的政治制度创新，是为了充分发挥和调动特殊行政区域内全体人民推进中国现代化建设进程的积极性、主动性和创造性而进行的政治实践，是为了保持和推动特殊行政区域的政治稳定、经济发展、人民团结和社会全面进步而制定的特殊政策。民族区域自治制度的建立、民族区域自治地方的设立，极大地改变了我们对单一制的理解，它使我们认识到单一制不一定单调，单一制可以有十分丰富的内涵，可以包容许多种地方制度。一般认为，在实行单一制的国家里，全国只有一个单一的宪法和中央政权，全国对内对外的主权是单一的、防务是单一的，原始权力归中央政权保留，地方权力的合法性来源于中央授权。至于中央与地方的关系则可以有多种多样，地方权力的大小也可以十分不同。具体到中国，在中国单一制国家结构下除了有一般省和民族自治区之外，还有一些隶属中央的直辖市和享有高度自治权的直辖于中央的特别行政区，它们与中央的关系都不相同，而且可以十分不同，但是它们都是中国单一制国家结构下的最高一级地方行政区域。这可以说是具有中国特色的单一制国家结构形式。
（二）中央与民族区域自治地方的关系
中央与民族区域自治地方的关系可以说是一种具有中国特色的中央与地方关系，主要体现在两个方面：一是民族区域自治地方自主管理本地区事务；另一方面是中央领导、帮助和监督民族区域自治地方实行自治。
一方面，就中央与地方的关系而言，无论是民族自治区人民代表大会及其常委会，还是民族自治区政府，都要比一般的省有着更为广泛一些的自主管理权限。 具体参见上文关于“民族自治地方的自治权”部分的论述。另一方面，民族区域自治地方在享有高度自治权的同时，还必须接受中央的政府的领导、帮助和监督。根据《民族区域自治法》的规定，中央政府对民族自治区政府领导和帮助的具体要求是：（1）在政治上，中央政府对民族自治区政府行使自治权要给予保障和支持。民族自治区政府在进行社会经济发展计划和决策时，要结合当地特点将中央政府的有关计划与决策转化为执行性计划与决策，对不适应本地区的计划与决策可以上报中央有关机关批准变通执行或停止执行。（2）在经济上，中央政府对民族自治区政府给予财政、技术、人员等支持。民族自治区政府在中央政府的指导下，将国家设立的民族专用资金和临时性补助专款、银行低息贷款等有计划地用于扶助民族地区发展的项目上，并与经济发达地区开展各种合作。（3）在文化上，中央政府帮助民族自治区政府，通过各种途径、方法培养自己的民族干部、专业人材和技术人才，提高当地各族人民的科技、文化水平，改善自治区的教育、医疗卫生条件等。另外，中央还要监督民族自治区实行自治：中央政府通过一定的手段既保证自治的实现，也防止自治单位出现从统一的国家分离的倾向。比如，从行政立法上看，民族自治区虽然有权制定自治条例和单行条例，但它要经过全国人大常委会批准后才能生效。这里需要指出的是，“制定”和“批准”是两个概念，制定法律是行使国家立法权，批准自治条例和单行条例是行使立法监督权。有学者认为，民族自治地方对全国人大的法律可以变通执行，但这种变通都附有限制条件。这种附加限制条件，就是必须接受上一级权力机关的监督和审查，其目的就是维护社会主义法制的统一和尊严。
五、在政治文明建设中坚持和完善民族区域自治制度
历史和实践充分证明，实行民族区域自治，有利于把国家的集中、统一与民族的自主、平等结合起来，有利于把党和国家的路线、方针、政策与民族自治地方的具体实际结合起来，有利于把国家的富强、民主、文明与民族的繁荣、发展、进步结合起来，有利于把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来。这一制度是符合我国国情的，具有强大的生命力。胡锦涛同志在2005年5月召开的中央民族工作会议上指出：“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。”不论在什么时候，都必须始终不渝地坚持下去。这种坚持是动态的，是从有利于民族团结、发展和稳定的大局着眼，坚持与时俱进，不断完善。
在新的历史条件下，在全世界民族、宗教问题交织在一起的地区冲突此起彼伏的形势下，坚持民族区域自治制度的原则和一切仍符合当前实际的具体做法，须根据出现的民族和民族之间的新问题、新特点，进一步发展和完善民族区域自治制度，不断地对不适合当前实际的民族区域自治制度的具体做法进行调整、充实、发展，使我国民族区域自治制度的原则和精神作为不断解决国内民族问题的基本国策将在很长的一个历史时期中发挥作用。
（一）必须采取各种措施，确保“基本政治制度”实施到位
2001年，在修改1984年颁布的《民族区域自治法》中，民族区域自治制度“是国家的一项重要的政治制度”修改为“是国家的一项基本政治制度”，“重要”改为“基本”，即把一个定位模糊的词语改为法律规范用语，不仅凸显了民族区域自治制度在国家政治体制中的确定地位，也大大提升了民族区域自治制度的法律地位。 覃乃昌：《坚持和完善民族区域自治制度，努力构建民族地区和谐社会》，载《西藏民族学院学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。但民族区域自治制度和人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相比，其本身以及运行机制都还需要加强和改进。胡锦涛同志强调，民族区域自治，作为党解决我国民族问题的基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大优势不容削弱。这不仅清楚地表明了民族区域自治制度在国家政治制度中的重要地位，也充分表明了我们党坚持和完善民族区域自治制度的立场一以贯之，始终不渝。要切实发挥出民族区域自治制度强大的政治优势，还必须进一步采取富有成效的举措，来彰显民族区域自治制度应有的地位。如加大宣传力度，提高全社会，特别是公务员队伍对民族区域自治制度的认识，真正认识民族区域自治制度的实行与否，实行好坏，不仅关系到民族的团结，国家的统一，还关系民族的繁荣，国家的兴亡，关心、支持、参与坚持和完善民族区域自治制度的工作中来。要制定相应的保障机制，强化国家强制力的约束，健全由人大、政协以及社会团体组成的督导网络，坚决避免因诸如区域利益或部门行业利益而出现与民族区域自治制度相抵触的现象。
（二）必须进一步强化和激发民族区域自治制度蕴涵着的经济功能，推进民族地区经济、社会全面、协调和可持续发展
改革开放以来，我国少数民族地区经济社会得到了长足的发展，但与一些发达地区相比，还存在着发展速度慢，贫困面大等问题。如果我们不面对现实，不把解放和发展生产力切实作为完善民族区域自治的基本尺度和根本任务，不坚持以经济建设为中心，不坚持改革开放，不加快民族自治地方的经济建设，那么民族区域自治就谈不上完善。发展是解决现阶段我国民族问题的根本途径。理论和实践都告诉我们：坚持和完善民族区域自治制度，其首要任务是加快民族自治地方经济社会发展。发展是党执政兴国的第一要务，也是坚持和完善民族区域自治制度的第一要求。要坚持和完善民族区域自治制度，必须实现经济与社会的协调发展，加快各项社会事业的发展。这既是全面建设小康社会的需要，也是落实科学发展观、促进各民族全面进步的要求。坚持和完善民族区域自治制度，就要紧紧抓住重要战略机遇期，坚持以经济建设为中心，坚持以人为本，牢固树立科学发展观，按照“五个统筹”的要求，促进民族自治地方经济社会全面、协调和可持续发展，使民族区域自治制度的优越性在新形势下得到充分展现。正如胡锦涛同志在中央民族工作会议上强调的那样，要“把发挥社会主义制度和民族区域自治制度的优越性落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现各族人民的根本利益上来”。
（三）必须加强法制建设，形成一套完备的社会主义民族法规体系和监督机制
依法治国是我们党和政府健全社会主义民主法制的一个重要目标和任务。以1982年《宪法》和1984年《民族区域自治法》的颁布实施为标志，我国的民族区域自治制度建设进入了法制化的新阶段。2001年2月全国人大常委会结合新世纪民族工作形势的变化，对《民族区域自治法》作了新的修订。2005年5月，国务院颁布了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，《规定》以自治法为依据，对正确处理民族自治地方经济社会发展中的一些特殊问题，进行了比较具体的规定。这说明，我国已初步建立了一个以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，包括国务院的行政法规、自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等构成的民族法律法规体系。随着改革发展的不断推进，民族区域自治的法制建设中还有许多问题需要探索，要实现社会主义法制的基本要求还有许多工作要做，这个法律法规体系也尚需进一步健全和完善。既需要国务院各有关部门，根据《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》和自己的职责，尽快制定实施行政法规和规章，也需要自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市，认真制定实施自治法的地方性法规，还需要民族自治地方抓紧进行制定、修改自治条例、单行条例的工作。在某种意义上说，自治法和《规定》贯彻实施的效果如何，关键看国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府，结合本地的实际情况，制定的具体办法和措施的效果如何。同时，还要强化监督机制，保障法律的严肃性和权威性，《规定》第30条规定“各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查，每年将监督检查的情况向同级人民政府报告，并提出意见和建议”。此条规定，强化了法规实施的监督机制， 使民族区域自治的各个环节都能做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，切实保障少数民族政治、经济、文化等各方面的自治权利，保障平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的发展。
（四）必须加强民族区域自治制度理论研究和实践探索
我国的民族区域自治制度在理论体系方面是比较成熟的，在实践中也是非常成功的。但随着经济社会的发展和改革开放的不断深入，又不可避免地会经常遇到一些新的情况和新的问题，诸如有关自治权的界定问题、自治机关职能的调整问题、自治地方与上级国家机关的关系协调问题、有关民族政策的法律化问题。对此，一定要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持理论创新思维，顺应时代发展潮流，总结历史经验，分析问题成因，研究办法对策，从有利于民族团结、发展和稳定的大局着眼，促进制度建设的创新。而理论研究和制度建设的生命力，就在于和实践的结合。通过民族区域自治制度的贯彻执行，检验理论研究和制度建设的社会经济效果，反过来，通过不断的实践，才会更加丰富理论研究的内容和实现制度的进一步完善。
民族区域自治制度作为我国政治文明发展中的特色制度，在当前我国各民族区域自治地区的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设过程中发挥了重要的作用，只有坚持和完善这项制度，才能巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步，从而推进中国特色社会主义政治文明的发展进程。
附：特别行政区制度
地方自治制度是许多国家解决地区差异性而采取的一种比较普遍的制度，它在我国有两种形式： 一种是为解决民族问题而选择的民族区域自治制度，另一种是为解决主权和地区繁荣稳定而采取的特别行政区制度。我国特别行政区制度是党和国家根据邓小平“一国两制”的构想而创立的，是对中国乃至世界政治制度的一个创新。这一制度既有别于我国的民族区域自治制度，又不同于国外包括联邦制国家成员邦在内的地方政治制度，具有自身的特点。在与民族区域自治制度相比较的前提下认识这一制度，对于深刻理解中国特色的中央与地方关系具有重要意义。全面认识这一制度的“特别”之处，对于坚持和完善这一制度，维护国家的统一，尤其是促进台湾问题的解决，具有十分重要的作用。
一、特别行政区制度的历史和现状
（一）“一国两制”构想与特别行政区制度
我国之所以实行特别行政区制度，其理论依据是党和国家第二代领导核心邓小平同志为了和平解决台湾、香港和澳门问题而提出的“一个国家、两种制度”的科学构想。“一国两制”，是指在当代历史条件下，通过一个国家、两种制度的和平方式实现国家统一的制度安排。邓小平说：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。” 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第58页。
“一国两制”构想是我党在十一届三中全会以后逐步形成的，它最早是针对台湾和大陆统一的问题提出来的，但是这一方针却最早在解决香港回归祖国问题上得到运用、发展和完善。黄文放：《中国对香港恢复行使主权的决策历程与执行》，香港浸会大学出版社1997年版，第28页。 从1982年9月到1984年9月，两年间中英双方进行了22轮会谈，签署了中国政府与英国政府关于香港回归祖国的《联合声明》，从此香港进入了回归祖国的过渡期。而后邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中指出：“对香港澳门、台湾问题的处理就是‘一国两制’，这是个新事物”，“是中国提出来的，这就叫中国特色”。《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第218页。在解决香港问题的实践中，“一国两制”的构想又得到了丰富和发展。继解决香港问题之后，我国政府按照“一国两制”的模式与葡萄牙政府就澳门回归问题也进行了多轮会谈，于1987年签署了关于澳门回归祖国的《联合声明》。全国人大根据宪法和“一国两制”方针制定了香港和澳门两个特别行政区的《基本法》。自从1997和1999年香港和澳门分别回归祖国后，“一国两制”也就从构想变成了政治现实。
（二）特别行政区制度的主要内容
1特别行政区的法律地位
特别行政区在中国整个行政区划里属于省级行政区域，是一种特殊的省级区域，属于“特别地方”，既不同于一般的省和直辖市，也不同于一般的民族自治区，它具有特殊的法律地位。当然，特别行政区与一般地方都是国家统一的多民族大家庭的有机组成部分，是单一制国家下的一级地方政府，不能行使国家主权，不能脱离成为独立国家，其权力来源都是中央授权，是派生权力，而不是原始权力。全国政府与它们的关系是中央政府与地方政府的关系，而不是联邦制下联邦政府与邦政府之间的关系。
根据香港、澳门两部特别行政区《基本法》第1条、第12条的规定，可以从以下三方面来表述特别行政区的法律地位：首先，特别行政区是中国统一的单一制国家不可分离的组成部分。这说明特别行政区不能行使主权，没有脱离国家独立的自决权力。这是由中国单一制的国家结构形式所决定的。即使在联邦制国家，各组成邦、州也没有这样的权力，否则就国将不国了。其次，特别行政区是享有高度自治权的地方行政区域。这说明特别行政区是一级地方行政区域，特别行政区政府也是一级地方政府。特别行政区在中国各种地方行政区域中是享有权力最大的一种，即“高度的自治权”，这正是它不同于一般地方的特别之处。下文对特别行政区享有的权力将有详细分析。但是，不管它享有的自治权的“度”有多高，这些权力都是由最高国家权力机关及全国人大授予的，不是特别行政区固有的。再次，特别行政区直辖于中央人民政府。这表明特别行政区是省一级的地方政府，可以直接与最高国家机关沟通，由中央政府直接处理有关事务；表明特别行政区独立于各省、自治区、直辖市和中央各部委，从而充分保证特别行政区高度自治权的实现；还表明特别行政区可以直接以自己的名义参与全国性事务的管理。
2特别行政区的高度自治权
根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区和澳门特别行政区享有的高度自治权包含以下几项内容：
第一，行政管理权。特别行政区享有行政管理权，依照该法的有关规定自行处理特别行政区的行政事务。这些行政事务包括：特别行政区的经济、财政、金融、贸易、工商业、土地、航运、民航、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工、社会服务等事项。 参见《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》第五章和第六章。
第二，立法权。特别行政区享有立法权 参见《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》第17条第1款。，有权就特别行政区高度自治范围内的一切事务（除外交、国防以及其他属于中央人民政府管理范围的事务以外）立法。特别行政区享有的立法权是全国人民代表大会通过基本法授予的。特别行政区行使立法权时是否符合《基本法》的规定，是否未超越国家的授权，应当由中央来监督。
第三，独立的司法权和终审权。特别行政区享有独立的司法权和终审权 参见《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》第19条第1款。。独立的司法权即“特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉”。特别行政区享有终审权，即意味着特别行政区的诉讼案件以该区终审法院为最高审级，该特别行政区终审法院的判决是最终判决。两部《基本法》未将终审权收归中央，而将之授予特别行政区，足见在“一国两制”的方针下特别行政区享有的自治权的程度之高。
第四，自行处理有关对外事务的权力。这些权力主要包括 参见《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》第七章。：参加外交谈判、国际会议、国际组织的权利；签订国际协议的权利；与外国互设官方、半官方机构的权利；签发特区护照和旅行证件的权利。
二、特别行政区制度的特点和优点
（一）特别行政区制度的特点
1区域地位的复合性
这一制度的区域地位特殊。从法律上讲，香港、澳门都是中华人民共和国不可分离的部分，是中国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。作为地方行政区域，管理本地事务的权力由国家授予，国家通过基本法授权特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法对特区行使自治权作了一定限制，即中央对特区权力运作进行监督和控制。中央通过任命控制特区行政长官和行政机关的主要官员，通过立法备案及否决权行使法律监督权，通过审查方式规范特区司法的工作范围。国家享有外交和国防以及其他主权国家事务的管理权。
但是特别行政区又不是一般的地区行政区域。与其他单一制国家的地区相比，它与中央的关系，由法律确定，享有的自治权由中央一次性授予，自治权的范围更广、程序更深，这些特征显示它更象联邦制国家的成员邦。而且特区有些权力甚至高于联邦制国家的成员邦。这也就是为什么称我国为“中国特色的单一制国家”或带有复合因素的单一制国家的原因。这种寓政治、经济、法律等自治权于一体的制度自治的地方，在世界上实属罕见。
2制度实施的差异性
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