王纯禄

    “能源特别是石油问题，是资源战略的一个重要问题。国内石油开发和生产不能适应经济和社会发展的需要，供需矛盾日益突出。必须千方百计节约和替代石油，加快石油和天然气勘探与开发，积极利用国外资源，并尽快建立石油等战略资源的储备制度。”可见，在新的世纪里，努力保持能源、经济和环境的可持续发展是我们肩负的一项重大战略任务。

    一、建立和完善国家战略石油储备体系的现实依据

    （一）石油资源的战略特性。石油、煤炭、电力被称为世界三大能源，石油还是一种重要的化工原料，更由于它是不可再生的一次性消耗能源，被世界公认为重要的战略物资，是工业、农业、国防以及人民生活必不可少的“血液”，是支持一个国家持续发展的重要战略物资。就目前而言，还没有适当的代用品能取代石油。石油被称为现代工业的“血液”，随着经济全球化的发展，其地位日显重要。由于石油的蕴藏量在全世界分布极不平衡，各国的开采和生产能力又差距很大，因此，为争夺石油资源而爆发的战争和争端不少。

    （二）国际石油市场供需关系。随着现代工业的不断发展，石油供需矛盾越来越突出。据有关资料显示，全世界原煤的一次性能源消费量所占比重逐渐降低，1950年全世界原煤消费量为57．7亿吨，1960年为46亿吨，1990年为30．5亿吨，1980年为28．3亿吨，1990年为27．3亿吨；而石油的一次性能源消费量却在不断上升，1950年全世界石油消费量为31亿吨，1960年为37．8亿吨，1970年为48．7亿吨，1980年为48．6亿吨，1990年为38．6亿吨。这表明，从20世纪70年代开始，原油消费已代替原煤消费在能源消费中占据首要位置。而从世界能源需求来看，则呈现不断增长的趋势，据有关统计，1979——1985年，我国一次性能源消费增长率为3．4％，世界平均为0．9％，发达国家为0．1％；1985—1990年，我国一次性能源消费增长率为4．6％，世界平均为2．2％，发达国家为1．3％。据1992年世界能源大会所提供的资料显示，1990年—2020年，世界探明原油储量为1350亿吨，天然气储量为1140亿吨，原煤储量为5200亿吨，而原油需求量为1000亿吨，天然气需求量为680亿吨，原煤需求量为850亿吨；1990年世界石油、天然气消费占能源消费总量的23．8％，1999年上升到32．9％，而1990年石油天然气生产总量仅占19％，1999年上升到20．9％。石油需求非常严峻，供需缺口大。另外，根据有关资料报道，在20世纪90年代的中期，世界上煤炭的年产量达到44．7亿吨，可供开采231年，而石油的年产量为6亿桶，可供开采44年。由此可以看出，石油资源是极其有限的，也是非常脆弱的。

    （三）我国石油资源的生产与消费状况。从我国石油资源的生产、消费来看，形势也是相当严峻的。在20世纪，经过60至70年代的高速增长之后，我国石油生产一直处于相对稳定上升的阶段。整个90年代，我国原油产量的平均增长率为1．7％，年均增加量近250万吨。但石油消费量却呈现高速增长的势头，其年均增长速度高达7．3％，年均增加量1180万吨，这一“高”（消费的高幅增长）和一“低”（产量的低幅增加），造成我国国内石油供应十分短缺。和世界经济发展一样，石油在我国能源消费中占有重要地位，据统计，1996年我国一次性能源消费中原煤占75％，石油占17．5％，天然气占1．6％，水电占5．9％，随着经济的发展，石油所占的比重还在不断上升。据预测，2005年至2015年，我国石油需求量将超过2．6亿吨和3．1亿吨，年均需求量分别为550和500万吨，而这期间原油的年均增加量最多能达到300——400万吨，2005年和2015年国内石油供应缺口量将分别在8000万吨和1亿吨左右。我国从1963年开始产油，到1993年前，在基本满足国内需要的情况下还可有部分原油用于出口。1993年以后，我国成了石油净进口国，近年来净进口量以不少于1000万吨的速度增加，1999年我国原油产量为1．65亿吨，需求量为1．95亿吨，需进口3000万吨。根据第十五届世界石油大会公布的资料，预计到2010年，我国石油进口1亿吨左右，占全国石油消费的1／3，石油消费量增长大大超过了石油产量的速度，使我国成为继美国、日本之后世界第三大石油消费国。

    （四）世界各国建立石油储备体系的概况。正是由于石油资源的有限性、脆弱性、供应不稳定性以及需求的扩大性，为应付石油供给中断对经济的冲击，世界各国从20世纪纪60年代到80年代，在经过几次石油危机之后，纷纷建立起庞大的石油储备体系，特别是进入90年代，各国经济突飞猛进地向前发展，国际、国内石油市场发生了很大变化，石油的供需矛盾越来越影响着世界经济的发展。许多国家石油储备的建立是在1956年苏伊士运河事件后开始的。当时由于运河的关闭和通往地中海输油管的破坏，使缺石油的欧洲交通几乎瘫痪，油价猛涨，所以欧洲一些国家开始建立石油储备，以防不测。1973年发生阿以战争，中东地区产油国对石油采取限产、提价并对美国实行石油禁运，世界上爆发了第一次石油危机，价格暴涨，引起了西方国家的恐慌和动荡，由此西方各国才真正开始建立石油储备。1974年国际能源机构成立，该机构的宗旨是改变和制定国际石油市场供求关系和战略措施，规定各国有义务保存相当于三个月进口量的战略石油储备，或相当于100天的国内消费量。美国的能源结构中石油占40％，对进口石油的依赖程度约为60％，是世界上第一大石油消费国，也是最大的储油国之一，到1992年底石油储备高达2．17亿吨。日本是世界上四大石油消费国之一，现有石油储备量高达8000多万吨，成为世界上第二大储油国。而我国由于六十年代大庆油田开发以来，石油基本上实现自给自足，世界上两次较大的石油危机对我国冲击不大，因此一直未采取有效措施来建立起战略意义上的石油储备，目前由国家物资储备局管理的仅有的成品油储备也是微不足道的，原油战略储备为空白。但我国的石油消费持续增长，净进口量逐年增加，2000年已超过了7000万吨。因此，解决我国石油供应短缺问题，确保石油供应安全的最佳途径是积极利用国外资源，建立和完善国家战略石油储备体系。

    二、建立和完善国家战略石油储备的现实意义

    我国在新中国成立后，一直非常重视国家物资储备工作，建立了一些重要战略物资储备，在国民经济建设中发挥了举足轻重的作用。但我国在战略石油储备上非常薄弱。特别是在经济全球化已成为世界经济发展总趋势的情况下，在我国加入WTO新的条件下，石油作为一种极其重要的战略物资，其供给的脆弱性和过分的依赖性，对我国经济的影响将越来越突出。因此，建立和完善国家战略石油储备，对保障我国国民经济健康发展，保障国家安全，保障经济可持续发展都显得十分重要。

    （一）建立和完善国家战略石油储备是发展社会主义市场经济的需要。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在市场经济条件下，资源配置方式发生了根本变化，市场在资源配置中起基础性作用。但市场并不是万能的，而是有缺陷的。要解决市场的缺陷问题，必须加强政府对市场的宏观调控作用。社会主义市场经济体制下国家宏观调控体系主要包括金融调控手段、财政调控手段和计划调控手段，国家战略物资储备作为计划调控中的实物手段是必不可少的。国家战略物资储备为国民经济的发展起着“蓄水池”和“减压阀”的重要作用。从近几年的实践来看，国家战略物资储备在调控国民经济健康发展中发挥的作用越来越明显，例如，国家建立粮食储备，保护了农民的利益和积极性，稳定了粮食价格，促进了农村产业结构调整的顺利实施。1992年我国粮价全面放开后，到1993年11月，粮食市场价格猛涨，通过动用50亿斤国家储备粮调控，很快平抑了粮价，保证了国民经济的健康运行。

    （二）建立和完善国家战略石油储备是应付国际市场石油危机的必然选择。我国是一个人口众多、幅员辽阔的发展中国家，自然资源条件较差，经济发展很不平衡。我国社会主义市场经济还在建立过程中，市场体制还很不完善，石油供求总体不平衡的矛盾日益突出，随时都会对我国经济产生冲击。正如我国著名经济学家马洪所说的：“石油不仅是重要的一次性能源，而且是重要的工业原料。对国际收支平衡有着重要影响，石油供少于求的矛盾有可能成为制约国民经济增长的重要因素。”70年代石油危机使人们认识到，对于石油进口高依赖性国家而言，供应中断不但造成巨额国际收支逆差，而且会造成国家经济活动的混乱。70年代发生的石油危机，使美国等16个发达国家因油价暴涨多付出石油开支约1．02万亿美元。据美国能源委员会的估计，1973年和1979年石油供应短缺对美国经济造成的损失分别占当年美国国内生产总值的2．5％和3．5％。二战以来，世界上发生的多次经济危机，大部分都是石油危机造成的。发生经济危机固然有其内在的因素，但就触发的快，影响面广来说，除了1992年7月2日始于泰国的东南亚金融危机之外，莫过于1973年和1979年发生的两次石油危机。1973年10月16日，海湾六国决定石油提价70％，12月22日，欧佩克决定从1974年1月1日起再提价1倍多，导致英、美、法、日先后陷入经济危机；1979年，欧佩克决定分四次石油提价14．5％，导致西方大国连续四年（1979—1982）的经济危机，不少依赖石油进口的发展中国家，经济受到严重打击，长期摆脱不了经济衰退的阴影。石油，是经济发展的一把双刃剑。这在日本和德国的经济发展进程中尤为明显。战后重建时期，低价的石油是他们经济起飞的动力；而石油危机又使其高速增长严重受挫。50年代初的日本，石油消费占全部新能源的7％，到60年代末，石油已占全部能源消费的70％，日本国民经济生产总值增长10％以上，石油消费年增长18％。日本经济的奇迹，石油立了大功。然而，也正是由于石油危机，使日本1974年出现了战后首次负增长。油价的暴涨暴跌对我国的经济发展也曾产生过重大影响。我国国民经济面临来自石油供给方面的风险与日俱增。九十年代以来，我国屡遭冲击。1993年，由于受到进口油的冲击，我国部分石油石化企业曾一度憋罐停产，造成上百万吨原油损失；1996年国际油价上涨，又抑制了我国的石油进口，石油库存不足，造成国内不少地区成品油脱销；1998年国际油价暴跌，导致走私猖獗，使我国石油行业的生产经营受到了很大的损失，中国最大的石油企业中国石油化工总公司从1997年的全国盈利大户一下子跌入亏损行列；2000年9月由于国际油价过高，造成国内石油供应十分紧张，加油站纷纷告急，不得不限量加油，各加油站前出现了排队的长龙奇观，对汽车运输业造成了很大损失。而西方发达国家，在石油供给矛盾突出时，则通过石油战略储备来调控，如1998年国际油价大跌，西方发达国家大量进口原油和成品油，增加库存。美国决定提高石油储备，把国家战略性原油储备量提高到最高极限，增加原油储备1．82亿桶。1992年在海湾战争中美国投放原油储备1730万桶，保证了国际原油价格的稳定，没有发生像1973年那样由于第三次中东战争所引发的石油危机，证明了发达国家石油储备的成功。同样，在2000年9月国际油价暴涨，经济发展受到严重影响的情况下，美国动用3000万桶储备原油以缓解油价过高对国内造成的压力。这充分说明了战略石油储备对经济发展的重要作用。

    （三）建立和完善国家战略石油储备是优化我国对外经济环境与秩序的有效对策。我国目前的石油供应犹如一根绷紧的“琴弦”，风险防范能力不足，利用储备调节市场的回旋余地很小。2000年进口石油已经占石油总消费量的30％，但严格意义上的国家战略石油储备尚属空白。一旦供求失衡，或因突发事件进口中断，既不能“吞”，又不能“吐”。这对于建立社会主义市场经济十分不利。在世界经济全球化趋势日益明显的情况下，随着社会主义市场经济的不断发展，市场化程度越高，宏观调控的任务越艰巨，世界经济的变幻对我国经济的发展影响也越明显。石油作为现代经济的“血液”，是经济变化最敏感的标志。如2001年发生在美国的“9．11”恐怖袭击事件，在经济领域反映最快的是石油价格的波动和股市。据报道，美国“9．11”恐怖袭击事件发生后，由于担心美国采取报复行动会影响石油生产国的出口，国际油价曾急剧上涨至每桶29美元以上。我国正在建立社会主义市场经济体制，刚刚步人工业化进程，石油资源相对不足，人均占有已探明石油资源储量（2：6吨／人）仅为世界的（24吨／人）10％，进口依赖度越来越大。必须通过建立完备的战略石油储备来增强国民经济的风险防范能力。当国际油价处于低价位时，我们可以大量进口石油，增加战略石油储备量，节约国内石油资源；当国际石油价格暴涨或进口中断对我国经济带来风险时，可以动用国家战略石油储备，化解和缓解风险，保证社会主义市场经济健康有序地发展。比如1992年国内石油价格暴涨和继后出现的市场疲软，在这种情况下，如果国家掌握足够的石油储备，就可以实施调节，减轻市场波动及其带来的消极影响。同样也可以利用战略石油储备来减少因国际石油价格波动而多作的支付，有利于保持我国的国际收支平衡。因此，社会主义市场经济的健康发展，宏观上要求建立和完善国家战略石油储备。

    （四）建立和完善国家战略石油储备是保障国家安全的需要。当今世界的主题是和平与发展，世界范围内的大规模战争不可能爆发，但是只要世界上还存在霸权主义和强权政治，局部的冲突和小规模战争不可避免。建立国家战略物资储备是维护国家经济持续、健康、快速发展的重要保证，同时也是保障国家安全的重要后备物资基础。在经济全球化进程中，西方发达国家起着主导作用，经常凭借其雄厚的实力和垄断，实行双重标准，以经济手段干涉别国内政和侵犯其主权，在其经济制裁中首当其冲的是能源供应。经济越来越呈现政治化。石油及其制成品不仅在国民经济中有独特的重要性，它还是重要的军事战略物资，在现代化的战争中，油料消费量相对增多，有人估计，油料一项在军队所需物资总量中占50％多。为争夺石油资源，世界上已爆发了多次战争，尤其是中东的战争，都有石油的背景。战争除了军事目标以外，打击的主要目标是能源供应系统。如美国对南联盟的轰炸，除军事目标外，石油化工厂是其重要的轰炸目标，同时实行石油禁运。可见，石油对一个国家的安全至关重要。

    追求安全是国家的一项最重要的职责。由于战争与冲突一直是国家关系中最常见和最极端的形式，而且国家的经济安全必须通过实现国家的政治安全和军事安全来保证。在新的历史条件下，随着经济全球化的迅速发展，国家间的经济互动日益增多，国与国之间的经济摩擦和制裁频繁发生，这都对国家的安全构成了威胁。而经济制裁又是发达国家惯用的手法，石油禁运又是其首选目标。我国是一个发展中国家，能源供应十分脆弱，尤其是随着经济的不断发展，对石油的依赖度越来越高。石油供给一旦受到影响或中断，不仅会对国民经济带来灾难性后果，而且对国防造成严重影响。我国石油进口主要来源于中东阿拉伯产油国和中亚里海国家（约占90％），进口来源高度集中于动荡的中东地区，造成了我国石油供给的脆弱性，而美国仅有30％进口来自中东地区，今后我国石油供给的脆弱性大于美国。这种脆弱的进口来源，在资源和运输方面都存在着风险。据统计，第二次世界大战后，国际石油市场发生不同程度的石油供给中断达15次之多，1951年以来，中东地区石油供应中断了13次。这种石油供给的脆弱性对我国国家安全极为不利，要化解这种风险的唯一选择是建立和完善国家战略石油储备，备而不慌。因此，建立和完善国家战略石油储备，对保障国家安全起着举足轻重的作用。

    （五）建立和完善国家战略石油储备是可持续发展的需要。江泽民总书记在党的十五大报告中强调：“我国是人口众多，资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。”可持续发展，就是既要考虑当前的发展需要，又要考虑未来的发展需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。我国作为一个发展中大国，人口众多，资源相对不足，经济和技术基础比较薄弱，在现代化建设中，必须积极实施可持续发展战略，正确处理经济发展与资源的关系，开发与节约并举。但节约是要以满足经济增长的需求为前提，并要保持供需的基本平衡，这是一个矛盾，解决这个矛盾，关键的就是要建立重要能源的战略储备。石油是世界三大能源之一，是不可再生的一次性消耗资源，它和煤炭相比，已探明储量要比煤炭少得多，约占煤炭储量的30％左右，但它的用途又极其广泛，不仅是重要的能源，又是极其重要的化工原料，它的开发与利用对经济的可持续发展十分重要，是支持一个国家持续发展的重要战略物资。纵观世界风云，结合我国经济增长的速度，石油工业的发展规划和战略石油储备应与经济增长速度相适应，才能保障经济的可持续发展。在我国石油对外依赖性越来越强的情况下，没有足够的战略石油储备，要想保持经济的稳定发展是不可想象的。随着我国加入wTO，我国的汽车市场潜力十分大，这是一个非常大的石油潜在需求量，这对保持经济可持续发展是一个严峻的挑战，更加加剧我国石油供给的矛盾。从我国石油的生产来看，1963年到1983年的前十年，原油产量的年均增速高达15．05％，1983年到1993年的后十年，原油产量年均增速降至2．56％。石油开采速度的正常减缓，符合油田开发从发现期——低产期——高产期——衰减期——枯竭期的变化规律。从石油资源的消费来看，我国石油消费效率低下，浪费惊人。据统计，我国每消耗一吨石油所创造的国民生产总值，只有发达国家的1／2—1／4，能源利用率比国际水平低10个百分点。如1990年日本有5300万辆汽车，汽油消耗3300万吨；当年我国只有540万辆汽车，却消耗汽油1900万吨。石油的短缺和消耗的浪费，已成为我国经济可持续发展的严重障碍。要解决石油资源的持久供应，保证我国经济的可持续发展，必须要充分利用国际市场上的石油资源，建立和完善战略石油储备。为了经济可持续发展，保护石油资源，许多国家进行了可采储量的储备，推迟开发开采，美国作为战略储备的四大高产油田，探明可采储量约为30多亿吨。而我国至今还没有战略储备油田。我国东部所有探明的可采石油资源，都已步入开采晚期。而西部油气资源虽然前景看好，但因地形条件复杂，自然条件恶劣，开采投资太高，短时期内还难以实现战略接替。因此，建立和完善国家战略石油储备，对保持我国经济可持续发展具有极其重要的意义。

    三、建立和完善国家战略石油储备要追求科学合理性

    建立和完善国家战略石油储备，对于国民经济持续、快速、健康运行的重要作用显而易见，要确保国家战略石油储备对国民经济的宏观调控作用，则必须要保证国家战略石油储备的科学合理性，从管理体制、仓库布局、品种结构、储备数量上保证战略石油储备的宏观调控功能。

    （一）管理体制要合理。石油是一种战略资源，其管理体制必须要与战略物资的储备相一致。战略石油储备的主要目的是应付国际石油市场可能发生的危机，保证国内石油有效供给，保障国家政治、经济和国防安全。是基于国家总体利益而采取的防御性措施，着眼点主要在于国家长远利益和全社会的整体效益，其实施主体是政府，而不同于一般的商业储备和企业储备。在管理体制上，应建立起独立、高效的管理体系，根据国家宏观调控计划，具体由国家物资储备局组织战略石油储备的购进、抛售、调运和轮换。我国现行的石油行业管理体制是，石油勘探由地质部门负责，原油开采由中国石油天然气集团公司实施，原油的炼制和成品油的销售由中国石化集团公司负责，目前国家仅有的成品油战略储备由国家物资储备局管理。这种由单一部门管理的体制，很不适应市场经济的需要，不适应宏观调控的需要。根据国家粮食储备的运行机制可以看出，如果国家战略石油储备的管理由企业承担，因为企业是以盈利为目的的，使国家战略石油储备则难以做到专库、专帐、专人管理，既不能分清石油企业的政策性亏损与经营性亏损，也不能保证国家战略石油储备的数量与质量符合宏观调控和国防建设的需要。从美国的战略石油储备管理体制可以看出，战略石油储备是政府行为，其控制权掌握在政府手中，由美国能源部全面负责战略石油储备的管理工作。我国国家物资储备局承担着国家战略储备物资的管理任务，已经管理着一批成品油储备库，经过四十多年的运转，建立起了一整套能保证战略储备物资“保质、保量、保安全、保急需”的管理制度和规定，积累了一定的管理经验，有一支长期从事国家战略物资储备管理的能打硬仗的高素质职工队伍，能够保证国家战略石油储备调得出，用得上。无论从国家战略石油储备的性质和任务看，还是从国家物资储备局的现状看，由国家物资储备局独立承担国家战略石油储备的管理比较合理。

    （二）仓库布局要合理。我国地域辽阔，石油资源分布不均衡，已探明储量的石油资源主要分布在东北、东部、西部地区。我国的炼油设施也都分布在这些地区。西南地区石油资源缺乏，油品供应短缺，沿海地区经济比较发达，石油需求量较大，是成品油的主销区。我国目前仅有的战略石油储备能力非常薄弱，沿江沿海地区几乎没有国家石油储备库，而大部分石油储备库都是“备战、备荒”年代修造在深山和边远地区，仓库布局与现阶段经济发展不协调。战略石油储备仓库的布局既要考虑安全性要求，又要考虑经济合理性要求；既要考虑消费要求，又要考虑便于管理的要求。因此，在成品油战略储备的布局上，重点放在沿江、沿海经济发达地区，从安全角度考虑，在西部产油区也要保持一定量的成品油储备库。我国西部地区原油产量已占全国的17．8％，石油资源总量占全国的25％，是“十五”期间我国石油资源重点开发的地区，建设一定规模的成品油储备库是适合的，也有利于国家遇到战争等紧急情况下，确保储备物资的安全。在原油战略储备的布局上，要坚持平战结合、调控市场的原则合理布局，既要考虑和平时代国民经济发展的需要，又要考虑战时国家安全的需要。从全国来讲，建设三个原油战略储备基地比较适合，一是从战略角度考虑，在西北以兰州为中心建设一个原油储备基地，这与兰炼、兰化的生产能力相适应，可以通过兰州——重庆输油管线将成品油运往西南地区；二是从调控市场需要考虑，在东部以山东半岛为中心建设一个原油储备基地，可以与胜利油田相联结；三是从平战结合考虑，在东北地区以辽东半岛为中心建设一个原油储备基地，可以保证大庆油田的供给。

    （三）品种结构要合理。我国目前的石油储备品种比较单一，结构也不合理，仅有成品油储备，而军用油料所占比重较大，在市场调控中根本起不到作用。原油的储备又是空白。我国幅员辽阔，炼油厂分布不均衡，且生产能力较弱，部分地区运输保障能力差，同时考虑可能存在的战争威胁，结合我国的这种实际状况，国家战略石油储备不仅要有原油，也应保持一定规模的成品油。在成品油储备中，要提高非军品油料的储备比重。这与战略石油储备所担负的宏观调控重任是一致的。因此，战略石油储备的品种结构要与社会主义市场经济的发展相适应，既要考虑工业发展的需要，又要考虑民用的需要，更要考虑调控市场的需要，结构要多样，品种要齐全，对市场需求量大的、影响国计民生的品种储备比重要加大，这样才能保证国民经济的健康发展，保证国家安全。

    （四）储备数量要合理。制定战略石油储备量以进口量为尺度较为合理。我国的战略石油储备不仅要应付国际政治经济突发事件，还关系到稳定国内石油市场秩序和相关产业的正常生产。必须要确立一个合理的储备量，以满足政治、经济和国家安全以及宏观调控的需要。但是，我国目前的石油储备量非常小，与净进口量不成比例。应充分考虑我国现阶段政府财力和石油供给短缺的实际状况合理地确定战略石油储备量，起步阶段目标不宜过高。国际经济合作和发展组织提出的储备建议是以60天石油需求量为宜，国际能源机构规定战略石油储备不低于年石油净进口量的1／4。美国截止2001年5月的战略石油储备量约7500万吨，相当于53天的净进口量。我国2000年石油消费净进口量已经超过了7000万吨，预计到2015年净进1：1量将超过1亿吨，相当于28天的净进口量。因此，目前我国战略石油储备量应以不超过30天的净进口量，也就是不低于1500万吨比较合理。这样，才能保证国家经济安全和社会稳定。

    四、建立和完善国家战略石油储备要有法规保障

    建立和完善国家战略石油储备，是关系到国家的安全、国计民生和社会主义市场经济建设的重大问题，必须要有法规的保障。没有法规的保障，国家战略石油储备的目标和任务就很难实现。我国从建国以后就建立了国家战略物资储备制度，1953年正式成立了专门负责管理国家战略储备物资的部门——国家物资储备局，四十多年来，由于种种原因，我国至今尚未建立有关国家战略物资储备的专门法规，只是在《国防法》第45条中规定：“国家建设战略物资储备制度，战略物资应当规模适度，储存安全，调用方便，定期轮换，保障战时的需要。”法规的不完备，使得我国战略物资储备的发展比较缓慢，战略物资储备的资金来源得不到保障，战略物资储备的收储、动用随意性较大，战略物资储备的实力受到较大影响。纵观世界一些经济发达国家，在建立国家战略物资储备中，都把战略储备的管理机构作为国家一个重要的经济和战略部门，从法规上、制度上加以保证。如美国吸取第一次世界大战的教训，1939年国会就通过了《战略和应急物资储备法》，以后又进行过多次修正。在战略石油储备的法律法规建设上，1975年到2000年期间，美国国会颁布的专门或涉及石油储备的法案达6部，还有14部修正案。这些法案在石油储备能力与目标规模、管理体制与组织形式、日动用能力、动用用途与程序、资金使用与保障、设施建设与维护等方面作了明确、详尽的规定，并根据情况的变化以修正案的方式进行调整。由于这些法律对战略石油储备管理工作的各方面作了详尽的规定，使得日常管理工作有法可依，保障了工作的高效顺畅。因此，建立和完善国家战略石油储备，必须要有法规的保障。

    （一）加快国家战略石油储备的立法工作。如前所述，我国战略储备物资已建立四十多年了，但在专门的法规建设上还属空白，已严重影响到战略储备物资的发展，很难适应社会主义市场经济的需要。市场经济是法制经济，一切经济活动都要受到法律约束和保障。因此，必须要加快国家战略储备物资法规的建设，尽快建立《国家战略物资储备法》，以法律的形式确保国家战略储备物资的地位。在战略石油储备的法规建设上，我们应借鉴美国的经验，建立《国家战略石油储备条例》，通过法规确定储备目标、资金来源、管理模式等，规范战略石油储备的运作行为、优化资源配置、提高储备效率、保障储备资金。

    （二）建立国家战略石油储备的收储、管理、轮换、调拨等制度。建立和完善国家战略石油储备，不仅要有一套完善的石油储备法律体系，而且要有一套科学合理的管理制度，以保证国家战略石油储备的健康发展。要通过对国家战略石油储备的收储、管理、轮换、调拨等制度的建设，克服盲目性和随意性。在社会主义市场经济条件下，国家战略石油储备的吞吐调度靠行政命令已经不行了，要按市场规律进行运作，这必须要靠加强制度建设来保证，要从制度上保证国内收储计划的完成，保证收储的数量和质量。要建立完备的管理制度，保证战略石油储备的安全，防止私自动用战略石油储备问题的发生。要建立正常的轮换制度，对一些储备期限较长的依法每年确定一定量的战略石油储备进行轮换，确保储存质量。

    （三）依法打击破坏国家战略石油储备的不法行为。国家战略石油储备事关国家安全，对破坏战略石油储备的不法行为要坚决打击。从储备油料的收储上，对不依法履行收储义务或质量不保证的企业要给予严厉的处罚，确保国家战略石油储备数量和质量落到实处。从储备油料的管理上，对私自动用国家战略石油储备的行为必须追究法律责任，确保国家战略石油储备的不可侵犯性。在国家战略石油储备的运输上，对因车皮计划落实不到位使国家利益受到损害的必须依法严肃处理，确保国家战略石油储备调得出，运得进，保证急需。对破坏国家战略石油储备仓库设施、盗窃战略石油储备的不法分子，必须依法严惩，保证国家战略石油储备仓库的安全环境。

    作者单位：甘肃省储备物资管理局

    省委党校99级经济管理专业领导干部本科班学员

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