雍雅明

    我国有12亿人口，九亿是农民，因而，农民问题是我们党和政府历来十分重视研究和解决的重要问题，而所有农民问题中，农民负担问题是关系广大农民生产、生活的核心问题。近年来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，农民实际负担过重已严重地影响了党群关系和党在农村的政权稳定，也影响了农村生产力的发展。所以，农民负担问题从实质上看，是农村生产力与生产关系的矛盾在农民身上的集中反映，是农村经济、政治、文化和社会等诸方面矛盾的集合。因此，认真研究、深刻剖析农民负担问题，特别是我省贫困地区的农民负担问题，具有重要的政治意义和现实意义。

    一、农民负担的法定概念、种类及其性质

    （一）农民负担的法定概念。“农民负担是农民依据法律、法规对国家、集体和社会所承担的各种税费和义务，是农民纯收入的一种非生产、非生活的社会扣除。一般指国家税金、国家农产品定购任务、村提留、乡统筹费、劳务以及其他费用。”①

    （二）农民负担的种类。1．国家税金。从事农业生产并有农业收入的，应缴纳农业税；从事农业特产品生产的，应缴纳农业特产税；从事牧畜屠宰的，应缴纳屠宰税；占用耕地或者从事其他非农业建设的，应缴纳耕地占用税等。

    2．应完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。

    3．应依法承担村提留、乡统筹费（简称三提五统）和农村义务工、劳动积累工。其中村提留是指公积金、公益金和管理费，乡统筹费是指用于本乡（镇）范围内的乡村二级办学（也叫农村教育附加费）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项；农村义务工是用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等必须由农民承担的劳务；劳动积累工是指用于农田水利基本建设和植树造林，必须由农民承担的劳务。

    4．按照国家有关规定，应承担的其他费用。这是指：①县级人民政府依照《教育法》规定的原则和程序审批的农村教育集资；②国务院或省、自治区、直辖市人民政府及其财政、物价主管部门会同农民负担监督管理部门按照规定审批的行政事业性收费；③国务院或财政部批准建立的基金。行政事业性收费和基金是针对特定行为征收的，不是面向全体农民的。不发生这些行为，就不需要这些费用。上述负担是合理负担，农民应当依法自觉缴纳。

    （三）农民负担的程度、性质、时限及减免。国家对农民负担的程度、性质、时限及减免做了明确的规定：

    1．程度。“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上年农民人均纯收入的5％。对经济发达的地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。乡统筹的最高限额由省、自治区、直辖市确定。”②

    “农村义务工按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担5～10个义务工。”③

    “劳动积累工按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担10～20个劳动积累工。”④

    2．性质。农民负担按其使用终端的不同而分为国家性质和集体性质两类。一般来说，农民向国家缴纳的农业税（包括粮食事物和折收的代金）及其它应缴的税金都具有国家资金的性质，应全部上交国库，由国家统一使用，属国家所有。“乡统筹费和村提留属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业，不得混淆和改变乡统筹费和村提留的集体经济资金性质和用途。”⑤农村义务工和劳动积累工由村集体经济组织提出用工计划，经乡人民代表大会审议通过后，由乡人民政府组织实施，用于本乡（一般各村组织各村）范围内的植树造林、防汛、公路建设、农田水利基本建设等，年终由村集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督，也属于集体性质。

    3．时限。“在有条件的地方，可以实行提留统筹费一定几年不变、分年度收取的办法。”⑥

    4．减免。“乡人民政府评定的贫困村、失去劳动能力的复退军人、残疾人、军烈属及收入水平在本村平均残疾以下的特困户，经本村（户、人）申请，乡农民负担监督管理部门审核、乡人民政府同意，报乡人民代表大会审议通过，可适当减免村提留和乡统筹费。”⑦

    二、我省贫困地区农民负担的现状及其负面影响

    （一）我省贫困地区的行政范围界定。按1993年甘肃省“四七扶贫攻坚计划”所界定的“攻坚范围”，我省的国列贫困县：岷县、宕昌县、舟曲县、临潭县、积石山县、东乡县、永靖县和礼县，被确定为扶贫攻坚的主战场。本文所说的“我省贫困地区”即指上面提到的“七县一片”。该区涉及定西、陇南、甘南、临夏四个地区（州），按1990年不变价计算，农民人均纯收入和占有粮均在“温饱线”——“双三百”之下，即人均纯收入300元，人均占有粮300公斤。他们既是甘肃的贫困地区，也是全国的特困地区。

    （二）该区农民负担的现状。据统计，该地区农民除承担国家法定的有关合理负担外，还不同程度地承担着一些不合理负担。

    1．负担的种类。共有5项，它们分别为：国家法定税费、部门规费、“两工”、“三乱”以及隐性负担。

    国家法定税费。它包括13项，分别为：农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税、契税、耕地占用税、村提留3项、乡统筹5项。

    部门规费。按照中央、国务院[1996]13号《决定》精神，目前该区已将部门规费不合理项目全部取消，仅留合理的教育集资1项。

    “两工”劳务。继续执行着国务院规定的农村义务工和劳动积累工制度。

    “三乱”收费。本区所在各县都不同程度地存在着乱收费、乱摊派、乱罚款的情况。例如，国家命令取消的以下项目还在继续收费，农机管理费、乡镇集体和个体矿管费、农村办电集资、农村宅基地有偿使用收费、基本农田建设集资等。

    隐性负担。主要包括农产品价格太低，农用工业产品价格偏高的“工农产品剪刀差”问题。

    2．负担的数量。除依法征收的国家税费外，村提留和乡统筹费并非严格控制在“上年人均纯收入的5％”的限额内，从统计情况来看，该区农民负担的绝对数量由1986年的人均8．70元上升到1998年的人均38．91元，负担率由1986年的5％达到1998年的6．5％，数额和负担率的上升程度分别是30．21元和1．5个百分点。

    鉴于“两工”劳务、“三乱”收费和隐性负担情况出自各有关部门，且上报农负监督部门的数字水份较大，笔者在对以上项目的收集上采取了对该区部分农户进行抽样调查的方法。从抽样调查的情况来看：

    ①“两工”劳务。由于该区自然条件严酷，自然灾害频繁，防汛、农田基建、植树造林、民工建勤等任务较大，所以“两工”劳务一般超出规定标准工日的三分之一，负担约40个工日，超负10个工日左右，折合人民币大约40元。

    ②“三乱”收费。在“乱集资、乱收费、乱罚款”中，主要是农村民间搞的神庙修造、戏曲表演、春节社火等乱收费活动，约占纯收入的1．4％左右，人均约合人民币4～10元。

    ③隐性负担。主要是化肥、地膜、农机工具、农具以及电费等农资品涨价和农产品的压价或低价所造成的“剪刀差”，约占该区农民人均纯收入的2．6％，约合人民币8～10元。

    由此，我们可以把农民负担情况用下公式表示：①农民负担总额＝国家税金+合理规费+“两工”劳务+“三乱”收费+隐性负担

    农民负担总额

    ②农民负担率＝——————×100％

    农民人均纯收入

    ③农民合理负担总额一国家税金+合理规费+合理“两工”劳务+合理集资

    农民合理负担总额

    ④农民合理负担率＝——————×100％

    农民纯收入

    农民实际负担－民合理负担

    ⑤农民负担加重率＝————————————×100％

    农民纯收入

    根据统计情况，按照以上公式，现将该地区1998年的农民负担情况（不含税金）与人均纯收入和人均合理负担进行分析：

    表1    1998年该地区农民人均负担总额统计表

    表一（不含税金）单位：元

    ┏━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━━┓

    ┃合理负担    ┃合理的“两    ┃“两工”劳    ┃    “三乱”    ┃隐性负担    ┃    负担总额    ┃

    ┃    的规费    ┃工”劳务    ┃    务超负    ┃    收费    ┃    ┃    ┃

    ┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━┫

    ┃38～40元    ┃    116元    ┃    40元    ┃4～10元    ┃8～20元    ┃206～226元    ┃

    ┗━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━┛

    由①式可得出：该区1998年农民负担总额为：

    农民负担总额=合理规费+合理“两工”劳务+“两工”劳务超负+“三乱”收费+隐性负担

    ＝（38～40元）＋116元＋40元＋（4～10元）＋（8～20元）

    ＝206～226元

    该区1998年农民人均纯收入598．66元，由此，该区农民负担率为（不含税金和劳务）

    农民负担总额    （90～110元）－40元    50～70元

    农民负担率＝——————＝————————————＝————＝8．35％～11．7％

    农民人均纯收入    598．66    598．66元

    农民实际负担－民合理负担    206－154

    农民负担加重率＝——————————×100％＝————×100％＝8．7％为了说明该区近年来农民合理负担与实际负担的变化情况，下面按年度以表和图的形式加以说明，以便纵向比较。

    农民人均纯收入    598．66

    表2“七县一片”农民人均实际负担年度统计表

    （不含劳务和税务）

    单位：元

    ┏━━━━━━━┳━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓

    ┃    年度    ┃1986年    ┃1987年    ┃1988年    ┃1989年    ┃1990年    ┃1991年    ┃1992年    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃人均纯收入    ┃174．1    ┃ 202．4    ┃ 238．5    ┃ 251．06┃ 218．9    ┃ 290．7    ┃ 313．7    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    合理负担    ┃    8．7    ┃    10．12    ┃    11．93    ┃    12．6 ┃    10．95    ┃    14．54    ┃    15．67    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    合理负担率    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    实际负担    ┃    8．7    ┃    10．12    ┃    11．93    ┃    15．1 ┃    10．95    ┃    14．54    ┃    20．39    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    实际负担率    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    6％    ┃    5％    ┃    5％    ┃6．50％    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃负担加重率    ┃    0    ┃    0    ┃    0    ┃    1％    ┃    0    ┃    0    ┃1．50％    ┃

    ┗━━━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛

    ┏━━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓

    ┃    年度    ┃1993年    ┃1994年    ┃1995年    ┃1996年    ┃1997年    ┃1998年    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃人均纯收入    ┃338．6    ┃ 408．6    ┃ 474．49    ┃ 512．9 ┃ 568．42    ┃ 598．66    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃合理负担    ┃16．93    ┃ 20．42    ┃ 23．73    ┃ 25．64 ┃ 28．42    ┃ 29．93    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃合理负担率    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃    5％    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    实际负担    ┃    20．32    ┃    28．58    ┃    34．64    ┃    35．9 ┃    34．11    ┃    38．91    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    实际负担率    ┃    6％    ┃    7％    ┃7．30％    ┃    7％    ┃    6％    ┃    6．5％    ┃

    ┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

    ┃    负担加重率    ┃    1％    ┃    2％    ┃2．30％    ┃    2％    ┃    1％    ┃1．50％    ┃

    ┗━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛

    该区人均实际负担所占人均纯收入的百分比在不同年份间的变化情况。图示如下：（图略）

    从以上的分析比较中可以看出，该地区农民负担情况具有以下特点：一是从负担的绝对数额来看较轻，但从相对纯收入角度来看还是比较重的。二是合理的负担较轻或适量，不合理的负担较重。三是“两工”超负情况比较严重。四是农民负担年度走势不稳。五是“三乱”中民间群众自收自支的“乱收费”活动近来异常活跃。

    （三）我省贫困地区农民负担问题的特殊性。1．农民负担的重与轻，从一般意义上来讲，是与其经济的承受能力成反比的。我省贫困地区，即“七县一片”经济社会相当落后，大部分农民生活十分困难，经济承受能力极其脆弱，与其它地区相比，农民负担相对较重，这就决定了农民负担问题将是一个长期影响该地区经济社会发展的大问题。同时，近年来连续发生在这里的几起重大涉农事件说明了这个道理。因此，认真研究这一地区的农民负担问题，将对加强该区民族团结、社会稳定、密切党群关系、巩固党在农村的统治地位具有特殊的政治意义。

    2．农民负担的减轻，从经济意义上来说与农民收入的提高是同一个概念。该地区的支柱产业——农业是一个弱质产业，要调整产业结构、提高农民收入往往受到自然、资源、文化、观念、技术等方面的制约，其难度是相当大的。因此，解决好这一地区的农民负担问题，就必然要给其支柱产业以较多的投入。从而，增强了支柱产业的抗风险能力，达到了提高农民收入水平的目的。其经济意义带有非常明显的地域特色。

    3．农民负担问题在全国都有存在，该区为涉农事件的高发区。但是，多年来的经济表明，对我们这样一个尚处在社会主义初级阶段的国家来说，贫困总是农民负担问题激化的直接诱因。因此，以该地区为研究对象，研究农民负担问题的形式原因和治理对象、机理，对于在全省乃至在全国范围内更进一步做好减轻农民负担工作，将是一个有益的理论性探索。

    （四）农民负担过重的负面影响。农民负担过重，严重的阻碍了农村生产力的发展，破坏了该区生产关系对生产力的相适性，对经济社会乃至政治环境所造成的负面影响是比较大的，较为明显的影响有以下几点：

    1．加剧了农村贫困化的程度，该区所在的“七县一片”属于国务院1986年所列的“国家扶持贫困县”的范围，也是我省最贫困的地方，98年平均贫困面仍然为35．47％，还有60万贫困户生活在“温饱线”以下，用“食不裹腹，衣不蔽体，住不遮雨，行不见路”来描述其生活状况是一点也不过份的，其经济承受能力是极其脆弱的，虽然，他们作为国家的公民，向国家缴纳农业税金是应尽的义务；作为集体经济组织的成员，向集体基层组织缴纳村提留和乡统筹费以及投人义务工和积累工也是应尽的义务；作为一个独立经营的生产者或消费者向有关部门缴纳一定的有偿服务费用也是合理的。但是，无论其合理与否，所缴纳费用总是一种农民收入的无偿扣除或支出，是农民总收益的一种减少，对该区农民来说。或许有的刚达到“温饱”，但由于负担的支出，生活水平又回到“温饱线”以下，重新成为“贫困户”。因此这种负担的合法合理性，客观上加剧了农村贫困化的程度。

    2．扩大了“二元经济”之间的距离。在我国的城市经济与农村经济之间本来就存在着“二元经济”的现象。近年来，随着改革开放的不断发展，“二元经济”的差距在不断缩小，农村工业化的进程在不断加快，当然“二元经济”差距缩小的根本原因是农村生产力的发展，由于生产力有了发展，带动了农村产业化的形成，而产业化的形成又促进了农村工业化的发展。这样，在农村就形成了“生产力发展产业化，农村工业化，缩小二元化经济差距，进一步提高生产力”的良性循环圈，这个循环圈每运转一次，当地的经济就有一个新的发展，那么，为什么说农民负担阻碍了农村工业化的进程，扩大了城乡“二元经济”的距离呢？这是因为：第一，负担减少了农民的利益，损伤了农村生产中最活跃的因素——农民对生产的投入，投入少，生产的规模就小；规模小，经济效益就下来；第二，农村工业化是以农业产业化为前提的，负担加重致使农业产业萎缩，就不能向工业部门提供原材料，所以，工业化进程也就慢了下来；第三，农民负担由于影响到以上生产力，农业产业化和农村工业化的进程，进而也就扩大了城乡“二元经济”之间的差距，并且负担越重，持续时间越长，城乡“二元经济”的差距就会越来越大。

    3．影响了社会稳定。古人云：“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”。在生产关系的背后是人与人之间的关系。只不过人与人之间的关系以“产品的分配形式”来表达罢了。事实上，人与人之间的这种关系的存在是客观的，承认了它的存在，也就承认了人是一个有着自身利益的独立个体。并且，每个人都在维护着自己的既得利益，如果自身利益发生变化，那么它将会引发人与人之间关系的变化。当然建立在经济基础之上的上层建筑也就会发生变化。该区“七县一片”有着稳定的生产关系，其上层建筑的变化也是符合以上规律的。由于该地区农民负担的加重，损伤了该地区农民利益，当然，该地区的经济基础和上层建筑就会受到影响，具体表现为党群关系、政群关系、干群关系的不和谐，甚至对抗。农民负担太重，群众对党和政府有意见，影响了社会稳定。去年发生在泾川县荔堡镇的千余群众集体上访、武山县温泉乡农民汪东海自缢身亡案等，都是由于农民负担过重或不合理而造成的影响社会稳定的典型例证。

    4．动摇了政治信念。我国宪法规定“中华人民共和国是共产党领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家。”我国的国体已明确地表明了农民在国家中的主人翁地位以及与党的依存关系。中国的新民主主义革命、社会主义革命以及社会主义建设的伟大实践也完全证实了这种生死与共、亲如鱼水的关系。同时，也说明了无论在任何艰难的条件下，农民是我党最可靠的同盟军，是我党最坚强的政治力量和经济基础。可以说，中国革命和建设如果没有九亿农民的理解与奉献，也不会取得今天这样辉煌的成就。从历史和现实的角度来看，对我们一个仍处在社会主义初级阶段的国家来说，农民在其中的地位和作用是任何阶级或阶层都无法替代的。然而，目前存在该区的农民负担过重的问题，是与密切的党群关系极不和谐的，它严重地影响了党在群众中的形象、影响了农民对党的信任、伤害了农民对党的感情，动摇了农民奔向社会主义康庄大道的政治信念。

    三、农民负担过重的成因透析

    该区农民负担过重，原因是多方面的，笔者认为，主要有以下几个方面：

    （一）体制政策上的技能缺陷。1．现行财税体制中再分配格局的扭曲。以分税制为基础的我国国民收入再分配体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四部分，而明确中央与地方的事权及地方各级政府的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分了中央与地方的收入（参照美国中央与地方收入分配63：37之比例），在事权的划分上，中央与地方各级政府之间的管理体制仍然是交叉混乱的，造成了事权与财权的分离。这种分离在农村基层政府及农民自治组织两级中具体表现为有事权而无财权。特别是乡镇这一级，按照宪法规定，它为最基层的人民政权组织形式，它就得为该乡的经济发展和社会各项事业尽力、负责。从经济学的角度来说，为群众办实事是一种发展农村经济的投资行为，也即我们常说的“有多少钱，办多少事。”但在我国这种“事权财权分离”的财税体制下，乡镇一级没有“财权”，作为一个地方的“父母官”，他们还得想方设法的去创造条件“为群众办实事”，于是，他们想到了集资、摊派，用这种“拿农民的钱，办农民的事”的办法来“为群众办实事”。这就客观上造成了农民负担的加重，并且这种负担的加重将会呈现“长期性、增长性和多样性”的特点。如果我国的财税体制不变，农民负担及其“三性”的特点也将永远不会消失。

    与分税制相联系的财政收放的多种预算渠道造成了国民收入与分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则。地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些地方连行政事业费、人头费开支也难以保证。为了完成上级交办的各项任务，各级地方政府只好从制度外财政收入想办法。然而，贫困地区，特别是乡镇一级，在乡镇企业不景气的情况下，只能向农民伸手了。笔者以为，现行的财税体制是加重农民负担，且“越减越重，病根难愈”的根本原因。

    2．行政体制中政事不分的弊端。目前，我国政府机关在职能上还没有解决政事分开的问题，事业单位占用了大量的财政经费。在市场经济条件下，不同的利益主体有自己的利益范围，在财政紧张的情况下，政府职能部门为“养人”和“建设”相继出台了大量的预算外的行政事业性收费项目，以弥补其经费之不足。从实际情况来看，对农民群众的“乱收费”，主要来自于各职能部门。另外，“财政分灶吃饭”，特别是“乡级财政预决算制度”的实施，也客观上激励了地方政府增加收费的动机，“保证上缴税收任务、扩大乡级财政收入”造成了乡级政府行为的不规范，而部门利益膨胀，缺乏约束和制衡，其结果是收费项目越来越多、范围越来越大、标准越来越高，难怪群众说：“头税（指国税）轻、二税（指规费）重、三税（指乡村提留统筹费）是个无底洞”。它不但从总体上反映了农负太重，而且还形象地说明了农负的结构形态，这值得我们深思。

    3．投资政策上的“重工轻农”的倾向。中国经济的发展，从产业的角度来讲，是以降低或牺牲农业为代价而发展工业的；从地域角度来讲，是以降低或牺牲农村经济为代价而发展城市经济的。这固然是由于中国当时特定的历史环境和特殊的国情所决定的，其积极意义也是非常大的，否则，就没有今天中国的工业现代化。然而，任何事物都具有两面性，这样做带来的负面效应也是显而易见的，其中最明显的就是城乡“二元经济”的差距越来越大。从国家的投资政策上来看，是明显地向城市倾斜着，例如：在公益性事业的投资方面，城市的道路、公共设施、水、电、学校、医院等公益性事业都是由国家来投资的，而农村的这些公益性事业的投入完全由农民自己来解决。虽然农村为国家财政做出了巨大的贡献，但到目前，国家对农村的投入是极其有限的。问题是农村的这些公益性事业是农村经济发展的前提和保证，没有这些“硬件”的投入，提高农民群众生活水平就是一句空话，同时，由于各级财政都比较紧张，乡镇一级上交财政任务很重，多数乡镇都是吃饭财政，根本无钱对农村公益事业进行投资。在这种上级不投和少投，乡镇想投而元钱投，农村公益事业还得搞的情况下，只能走农民集资这条路。这条路走的越远，农民负担将越重。

    4．基层组织是机构臃肿的包袱。建国以来，我国政府进行了几次大的机构改革，但都没有跳出“精减→膨胀→再精减→再膨胀”的怪圈。庞大的机构，造成了机构乱设、人员严重超编、人浮于事、效率低下的局面，同时，也给财政造成了极大的压力。就该区的乡镇一级而言，在改革开放前，一般乡镇平均工作人员为10～15人左右，而现在，一个万把来人的乡镇工作人员竟达40～60人之多，是原人数的4倍多。但乡镇要办的事还是那么多，只不过是10人的事让40人去办，多支付30人的工资罢了。试想，一个乡镇就多了30人，每人按年平均工资4500．00元计算，一个拥有30个乡镇的县就要一年多支出450万元，农民人均净增负担15元，这450万元要从县财政上来，县财政从税收来，而税源就在本县的企业和农民身上。一县如此，一国如此，农民的负担怎么能不重呢？这样下去，农民还能支撑多少时间呢？财政用来保机关工作人员的吃饭，无钱去对工业和农业投资，这个“饭碗”最终还能保住吗？

    5．政策执行过程中的以权代法。由于执法过程中政策的灵活性、特殊性、随意性，领导机关和领导人的主观臆想很容易出现。特别在一些基层干部思想中还存在有“我就是共产党，我说出的就是法”的危险思想，把自己凌驾于党组织和人民之上，真是到了对农民“想怎么来就怎么来，想怎么说就怎么说”的地步，同时我国的农业法律、法规还不很健全，加之全社会法制观念淡薄与农民素质低下同时存在，践踏法律的行为得不到纠正或处罚，“以权代法、以政代法、以言代法”的情况相当突出，因而，加重农民负担的行为得不到很好的控制，减轻农民负担只能“写在文件上，说在口头上。”

    （二）经济社会上的发育失衡。11．农村生产力极其落后。该区“七县一片”由于自然环境相当恶劣，虽然有旧石器时期以来的悠久的古老文化，但对自身及其生存环境的改造能力极其有限，“二牛抬杠、手工作业”等极其落后原始的生产方式决定了该区低下的生产力发展水平。尽管在建国后，特别是改革开放以来，现代文明在该区有了较快的传播，群众也享受了现代文明带来的成果，如先进的农业生产资料、家电生活用品等，但它并没有从根本上改变落后的生产方式和生活方式，生产力水平的发展仍然相当缓慢。经济不发达、群众生活困难、农民收入低、集体经济实力薄弱，这些使得在农民负担的问题上表现为：不征收税费也要吃国家的救济粮，再收税费就会使农民伤元气，用农民自己的话来说：“我们苦上一年，有时连自己的肚子都吃不饱，还拿啥来交粮交税呢？”1875年，德国社会统计学家、恩格尔调查了比利时萨克森两个国家劳动家庭的生活开支情况，发表了题为《萨克森王国的生产与消费状况》的论文，他指出：“越是低收入家庭，其饮食费用在整个家庭开支中所占的比重将越高，”并提出了著名的恩格尔系数，用公式表示为：恩格尔系数=食物支出总额／生活消费支出总额×100％。在国际上一般认为当某人或某户的恩格尔系数在60％以上时，其处于贫困状态，50％～60％处于温饱状态，40％～50％处于小康状态，30％～40％处于富裕状态，30％以下处于最富裕状态。据有关统计资料，该区有的贫困户的恩格尔系数高达100％，属绝对贫困状态。他们自己的生活费用都是沉重的负担，根本不能承担任何额外的税费。所以，落后的生产力是造成该区农民负担沉重的最根本的经济根源。另外，有经验表明，凡是经济发达（特别是乡镇企业和第一产业发达）、集体具有一定经济实力的地区，村提留和乡统筹、农村义务工和劳动积累工及其它一些费用，全部或部分已由村社集体经济组织直接支付，农民除依法纳税外，没有或很少有需要从自己腰包里掏钱的项目，甚至部分地区的农民除可以从集体企业中获得固定的工资福利性收入外，还有部分可以分红进账。这些地区的农民，并没有尝到经济负担过重的滋味，相反，按人均纯收入来纳税或交费，其上缴国家或集体的绝对数要比贫困地区的农民上缴的数额大的多。

    2．社会发育程度太低。经济的发展会对一个地方的社会发育程度起决定性的作用，反过来，社会发育程度又影响一个地方的经济发展水平，他们是社会进步、经济发展中相互依存、相伴相生的一对矛盾。事实和经验表明：凡是经济落后地方，其社会发育程度必然很低，科技越是不发达的地方，其封建迷信活动越是猖獗。该区尽管经济相当落后，有的农民仍然吃不饱肚子，但是，他们会把省吃俭用、甚至自己不用的积蓄自愿、无偿地搞修庙塑神、拜佛将爷、唱戏敬神等封建迷信活动。另外，还有春节前后的农村民间文艺活动，耍社火、闹花灯、扭秧歌等民间节日活动。总之，据笔者调查，在农村一年这样或那样的活动至少要4～5次。由于是民间活动，且大多数村都自己筹办，所以，活动所需费用就以集资或摊派的形式落到每个农民头上。据推算，仅此类活动，农民人均负担约10～15元，占该区农民人均纯收入的3％～4％，这无疑加重了农民负担，形成农民负担过重的社会根源。

    3．畸形的社会消费。从经济学的角度来看，生产决定消费，消费又刺激生产。这里的“消费”指的是一种健康文明的消费。据笔者对该区部分县乡农民的消费情况调查，近年来，该区的农民消费出现了一些不正常的畸形消费：一是大操大办婚丧嫁娶等红白事情。作为当事人有攀比心理，一家比一家，“达标”活动不断升级，一般的家庭办这样一种事情要花上几千元甚至上万元，作为参与此事的亲朋好友在“人情钱”上也在升级，少则5～10元，多则百元左右。虽然对“人情钱”口头上和心底里深恶痛绝，但在行动上还是“随大流”，对这种负担还是乐此不疲的。二是大搞修坟建墓活动。他们认为，修坟造墓是对父母的一种孝敬活动，并相信，一座好的“阴庄”会给活着的人带来吉祥和幸福。所以，在对坟墓的选择，修造上是很讲究的，一般都会尽最大的努力去搞，情况好些的农民会花掉成千上万元，有的甚至参照活人住房环境，修的非常精致豪华。这种畸形消费是对社会资源的极大浪费，也加重了农民的负担程度。三是赌博之风死灰复燃。改革开放，既引进了文明的东西，同时“苍蝇蚊子”也滋生蔓延。近年来，该区，特别是贫困山区赌博之风开始盛行，有的是偶尔赌博，有的是常年设有窝点。这虽然不是各村都有，人人参与，但对其他农民还是有一定影响的。特别是陷进去出不来的人，赌债累累，给家庭造成了极大的生活困难，为了还债，有的甚至被逼的家破人亡。很显然，这是一种极其残忍的农民负担，数量不多，但令人发指。

    （三）征收过程中的监督缺位。虽然国家对农民负担的征收额度作出了规定，但是，在具体的征收过程中缺少有效的监督，而农民没有一个自己的组织来通过法律保护自己的利益，以致于在农民负担的征收上出现层层加码的情况。

    1．征收水平“水涨船高”的错误判断。近年来，我国、我省农业连续获得几年的大丰收，农村经济就取得了长足的发展，农村社会安定，农民安居乐业，农村形势呈现出一派太平繁荣的景象。政策取向认为，农民生活水平提高，就该为国家多做贡献，税费在种类和限额上也随其生活水平的提高而适当的提高。很明显，这种“水涨船高”的思想是造成现阶段农民负担加重的思想根源。

    2．政府部门的“搭车”行为。由于国家在宏观财税政策上的调整，政府各有关职能部门也在对农民负担的各项规定上滋生了“搭车”思想。一个部门“搭车”，其它有关部门也“攀比”，造成了“二税”重于“头税”的情况，使农民负担愈加沉重。

    3．基层组织的“创政绩”倾向。基层政府为了使该乡（镇）群众尽快脱贫致富，同时也为本人“创政绩”，就置农民的承受能力于不顾，盲目地铺摊子、上项目、搞各种名目的“达标”升级活动。这种脱离客观实际、非科学的“劳民伤财”活动，无疑加大了农民负担。

    4．部门干部的“宰农”伎俩。有些部门干部在处理有关农民问题上存在着严重的“宰农”思想，认为农民地位低下，文化素质差，又不懂法，随便“宰一宰”也不会有大的问题。于是，在农用物资产品的价格上，涉农问题处理上，农业机械的管理处罚上等都是“走高线”或“叫高价”。这种不平等的交换或不公正的处罚同样加重了农民的负担程度。

    5．村组干部的“沾光”思想。由于县乡干部下村检查指导工作的费用一般由村上来承担，事后再均摊到全村每个农民头上的做法对村组干部的“启发”，部分村组干部认为，县乡干部下村工作，吃住理当由村上来承担，同时，他们做为村组干部也理应“陪吃”，他们自己“沾沾光”也是应该的。因而，这些所谓“招待费”就只能平摊到农民身上。另外，村组农电管理人员在对待农民用电上也有“沾光”思想，对农户任意加价、提价、虚列电度损耗，连上电杆也收“上杆费”。据笔者调查，某县的部分乡村农电管理人员没有按《农民分类综合电价》规定的每度0．58元的标准执行，而任意提高电价，每度竟高达1．7元，高出标准电价2．5倍之多，群众反映相当强烈。因此，这也是造成农民负担加重的思想原因之一。

    四、“减负”途径探索

    减轻农民负担是我国在社会主义初级阶段解放农村生产力的又一场深刻的革命，是我国改革开放和社会主义现代化建设的需要，它不仅涉及到国民收入的再分配体制，而且会在我国政治、经济、文化、社会等领域引起一系列的变革，所以，做好减轻农民负担这项工作，意义不仅仅在工作本身，而是与我党、我国的前途和命运紧紧相连了。那么，怎样才能真正减轻农民负担呢？笔者以为，从大的脉络上考虑，应深化以下几个方面的工作：

    （一）提高对“减负”工作的认识，是做好“减负”工作的前提。1．减轻农民负担是贯彻党的“实事求是”方针的具体内容。农民负担诸如税费、统筹、提留和劳务以及工农产品交换不等价等，都是一定历史条件下一定分配关系的产物。农民，作为社会成员，作为社会的生产者和经营者，要完全摆脱这些负担是不可能的，也是不符合历史唯物主义观点的。翻开中国五千年的文明史，我们可以看到，从有史记载以来的《春秋》所说的鲁宣公十五年的“初税亩”到西汉初年的“十五税一”；从北魏冯太后创始的“均田制”到隋、唐时期的“租、庸、调”制；从明朝张居正的“一条鞭法”到清朝雍正年间的“摊丁入亩”；从国民党反动统治的“苛捐杂税”到我国社会主义初级阶段的“农业税费政策”，可以说，一部农民负担史，它所折射出的是中华民族五千年生产力发展的历史。同样，当我们放眼世界时，我们会发现，尽管各国的社会制度不同，但是，他们都有着符合自己历史与现实的“农民负担政策”。因此，无论是从历史的角度还是从现实的角度看；无论是从中国的范围还是从世界的范围看，农民负担都作为一种客观存在从历史向现实走来，并将走向未来。目前，虽然农民收入在大幅度地提高，有些已从小康走向了富裕，大多数农民进入温饱。但是，农民收入的差距还是相当大的，仍有一部分农民生活在“温饱线”以下，他们连最基本的马斯洛的“第一需求”都不能满足，如果在这种情况下再加重农民的负担，就等于拿走农民的“救命粮”和“救命钱”，农民就会出于作为人生存的一种本能来保护它，这种“竭泽而渔”、“杀鸡取蛋”的做法必然导致党群“鱼水”关系的破裂甚至对抗。同时，大多数进入温饱的农民也会因为负担过重而重新生活在“温饱线”以下。这与我党发展生产力，极大地提高和满足人民群众的物质生活和文化需求的目标是极不相称的。因此，我们在对农民负担的认识上，要始终坚持党的“实事求是”的优良传统，牢固树立历史唯物主义的观点，正确认识农民负担的历史性和客观性，为切实减轻农民负担打下一个坚实、深刻的思想基础。

    2．减轻农民负担会为国家培植起一个稳定的税源。为了说明这一观点，现在先让我们看一看西方经济学供给学派的代表、美国南加利福尼亚商学院研究生院教授阿瑟·拉费提出的著名的“拉费曲线”理论：如果在纸上画一个开口朝下的抛物线，令抛物线的高度表示税收、两个底端连接表示税率，再把这横竖两条直线交叉为一个直角坐标，这便构成了一标准的“拉费曲线”。它表明了税收与税率之间的关系：“当税率为零时，税收自然为零。而当税率上升时，税收额也逐渐增加，当税率增加到一定点时，税收额达到抛物线的顶点，这就是最佳税率。如果进一步提高率税，财税收额将会减少，因为税率过度会使企业只有微利甚至无利，于是他们便心灰意冷，纷纷缩减生产，使企业收入降低，从而削减了课税的基础，使税源萎缩。当税率达到100％时，就会无人愿意投资和工作，政府税收也降为零。可见，高税率不一定有高税收，而较低的税率反而可以获得最大的税收。”⑧在拉弗的这一著名理论的指导下，不但解决了西方国家的“滞胀”病，而且使美国自1984年以来连续四年的通胀率连连下降和经济增长率的持续上升。这一理论对我国的农业税收政策和农民负担的合理确定都是有极其重要的指导意义的，历史和现实也证明了这一点：什么时候国家采取了“轻徭薄赋、休养生息”的农民负担政策，国力也就强盛、社会也就太平，什么时候国家采取了“苛捐杂税、横征暴敛”的农民负担政策，国力就衰微，社会就动荡。因此，我们必须要正确认识“低税率与高收入”的辩证关系，从国力强盛，长治久安上来考虑减轻农民负担的问题。

    （二）增强“减负”政策的科学性和可操作性，是做好“减负”工作的依据。1．要坚持“始终把农业放在国民经济发展的首位”的方针政策。邓小平同志指出，“农业是根本，不能忘掉”。⑨我国是由一个传统的农业国家发展而来的社会主义国家，农业在我国国民经济中的基础作用在目前，乃至以后的若干年内是其它任何产业都无法替代的，这是由我国特殊的国情所决定的。关于这一点，毛泽东、邓小平和江泽民等党和国家领导人都有明确的论述，并且在制定国民经济发展规划或出台相关政策时，都始终“把农业放在第一位”。⑩同时，建国以来，特别是改革开放二十年的伟大实践也证明了论断的正确性。从表面上看，似乎这与减轻农民负担没有关系，其实不然，这是因为，国家对农业重视，就会制定一系列发展农业的优惠和鼓励政策，加大对农业基本条件的改造、完善土地政策、增强对农业的投入、鼓励农村生产力的发展、调整农村生产关系等一系列措施，而这些措施的实施，都会给农业生产者和经营者——农民带来实惠、增加收入和保护农民利益。从这个角度来讲，是减轻农民负担的最根本的政策。

    2．农民负担必须要适度。农民既不能没有负担，也不能负担太重，这是一个度的问题。从理论上看，农民创造的价值应该理解为c（指农业生产中消耗的生产资料的价值）、V（指农业生产中劳动者自己创造的价值）、M（指农业劳动者为社会创造的价值）三部分，能够在国家、集体和个人之间分配的，应当是M部分，我们所说的农民负担应当是M中被国家和集体无偿占有的那部分，而农民纯收入就是M中被国家和集体无偿占有的部分的剩余部分。如果M＝0，则投入等于产业，没有效益；如果M<0，则投入大于产出，农业欠收；如果M>0，则投入小于产出，农业丰收，有盈余。很明显，在M=0时和M<0时，根本就没有M可供三者分配，农民无力承担任何“农民负担”，甚至在M<0时，农民连自己的肚子都吃不饱，还需要政府的救济。在M>0时，尚可在“三者”之间进行分配，假设农民的合理负担为S，国家所得为N、集体所得为P，农民纯收入为F，农民分配所得为G，合理集体负担系数为K，义务工和积累工（15～30个标准工日）为L，则有三个等式：

    M＝N+P+G    ①

    S＝N+P+L    ②

    P＝K·F    ③

    从①式中可以看出，当M＝N+P时，表明G＝0，这说明农民所创造的M全部被国家和集体拿走了，农民无东西可分配，只是“劳而无获”而已，农民负担最重，承受能力达到极限。当M＝G时，N＋P＝0，这时表明农民所创造的M全部被自己占有，农民没有任何负担，承受力是零。因此，从理论来讲，农民合理负担可供选择的范围应当是：0≤S≤G；0≤K≤1（我国农业法规规定K≤5％）。因此，我们必须树立科学的农民负担观念，使农民负担科学、适度。

    3．完善与“减轻农民负担”有关的配套政策。农民负担问题从现象上看是属于农业税体制的范围，但是，影响农业税收政策的因素是多方面的，这是一个政策体系，其中的一项政策发生变化，都会对农民负担产生或多或少的影响。这些政策主要是指：土地承包、生产者所有制形式和经营方式、农产品市场体系、粮食流通和价格及管理、农业税、农业特产品等方面的政策。因此，减轻农民负担不能就与其最为直接的农业税制进行孤立的、单向的改革，还要对与农民负担有关的配套政策也进行改革。只有这样，政策体系才能和谐互动、避免政策“打架”掣肘，使“减轻农民负担”真正落到实处。

    4．改革现行农业税制的弊端，制定切实可行的新农业税收政策。现行农业税制沿袭的是1985年颁布的《中华人民共和国农业税条例》，30多年来，农业无论产品、产业结构和收入结构，抑或生产方式和经营方式，都发生了根本性的变化，但农业税制却“以不变应万变”，造成政策的实用性极大的减弱，已经不能很好发挥农业税收“积聚资金、掌握物资、调节收益、促进生产”的作用，并由此导致出以下急待解决的问题：一是税种性质含糊不清。指农业特产税已由收益税转成了流转税。二是两税（农业税与农业特产税）重复征收与漏征同时并存。三是计税土地与实际耕地面积脱节，“有地无税”和“有税无地”现象同时存在。四是计税产量与实际产量差距越来越大。五是粮食与经济作物税负重畸轻。六是征收结算办法五花八门。农业税政策这样的状况，严重地制约了农村生产力的发展，给无端地加重农民负担提供了“可乘之机”，其情况之严重已到了非改不可、不改不行的地步。

    农业税制方面的改革，针对以上出现的弊端，考虑到减轻农民负担与增加国家财政收入的结合，笔者认为我国农业税制改革的方向应当是：由名不符实的收益税（农业税）向行为税（土地使用税）和流转税（产品税）转变，进而过渡到所得税（农户收入所得税）为主的税制体系。具体来说将农业税改为土地使用税和产品税，对土地征税可以从两个角度展开，一是从财产的角度对土地所有者就其土地收益征收土地收益税；二是从行为角度对土地使用者就其使用行为征收土地使用税。在我国农村，土地实行集体公有制，农民通过与集体签定的承包契约，对土地只有使用权，而无所有权。如果向农民直接征收土地收益税，无异于默认农民是事实上的土地所有者，并且也意味着土地使用者代替土地所有者承担缴纳财产税的义务，这就等于加重了农民的负担，而将其改为土地使用税，就等于解降了农民事实上为土地所有者承担的土地收益税，从而减轻了农民的负担。另外，产品税是国家对一切从事生产、进口应税产品的单位和个人，就其产品销售收入征收的一种税，目前在农村征收的农业特产税、屠宰税都可以合并在产品税中，废除农林特产税和屠宰税，并且，产品税应实行“随售随征、多售多征、少售少征、不售不征”的原则，税率依据不同产品的价格和盈利水平实行差别税率。这样既避免了“重复征收”和“凭空征收”，又避免了“平均征收”和多收多征或不征，会一下子把农民反映最强烈的农林特产税问题彻底根治，也会把农民负担大幅度降下来。

    5．认真落实“按保护价敞开收购农民余粮”政策，切实搞活其它农产品流通。众所周知，1985年后虽然名义上国家取消了粮食统购派购制度，但实际上合同订购也是“不是统购的统购”。在合同定购中，农民仍然要以低于市场价格的价格向国家交一部分“隐蔽税”。近年来，虽然国家放开了粮食购销价格，但在实际操作中仍然按国家下达的保护基准价（低于市场价）而不是随行就市与农民签订收购合同。这样农民实际上还是没有完全摆脱“暗税”，也等于加重了与“暗税”相同的农民负担。古人云：“谷贱伤农”，这严重地挫伤了农民的生产积极性。针对这种情况，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题》中明确提出了包括“按保护价敞开收购农民余粮”政策在内的粮食“三项政策”。这是一项保护农民利益，减轻农民负担，提高农民种粮的积极性的根本措施，应当认真落实，保证在执行过程中“不走样”、“不串味”。同时，在减轻农民负担上，还应切实搞好农产品市场的优惠政策，向一方面减轻农民负担，另一方面增加农民收入的方向发展。

    6．用足用活“减、缓、免”税政策。《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中明确地规定了贫困户、特困村享受农业税的“减、缓、免”政策。笔者以为，该区“七县一片”为国列贫困县，要切实减轻农民负担，就必须在实际中用足用活这项政策，保证这项优惠政策真正落到贫困户身上。一是防止对贫困户界定不准，出现漏定情况；二是该贫困户享受政策不要人为地“平调”到非贫困户身上；三是做到中央有政策、乡镇有行动，严防基层政府为了财政收入而将“减、缓、免”政策，“架在空中”的情况；四是贫困户已变成温饱户或小康户的，应立即停止享受此项政策。

    7．完善村提留和乡统筹的计提办法。以往按全乡农民平均纯收入计提村提留和乡统筹的办法，在村与村、户与户收入差别不大的情况下是可行的，但随着农村经济的发展和各村各户收入水平的变化，这种办法已不能体现“公平税负、合理负担”的原则，并且容易出现高报农民收入、多提村提留的问题，乡一级政府应实行“将以乡人均纯收入为依据改为以村人均纯收入为依据计提村提留和乡统筹费”的办法，确定合理负担，把不合理的负担减下去。

    8．积极探索税费改革，使有关部门的“三乱”无机可乘。近年来，部门在农民负担问题上的“搭车”现象极为严重，“三乱”并未根除，而积极探索税费改革、实行合理的税费制度，将农民的合理负担统一到一个“税”字上来，是根治“三乱”、切实减轻农民负担的有效途径。但是，就税和费本身而言毕竟是两种不同的收入，它们在性质、归属、负重、征收方面、使用范围等方面存在着很大的差异，“费改税”还存在着本身无法解决的困难。然而，“费改税”在根治“三乱”和减轻农民负担方面的功效还是显而易见的。因此，国家应当在“费改税”上做些积极的探索，以便制定出符合中国国情，便于实际操作，有利于增加税收，减轻农民负担的政策。

    （三）加强监督管理职能是搞好“减负”工作的保证。

    1．规范政府行为，加快农民负担监督管理的立法工作。党中央和国务院非常重视减轻农民负担工作，已认识到“农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门”。（11）并且先后出台了《条例》、《农业法》、《决定》等，但在现实生活中，为什么这些具有法律效力，具有最高权威的《法》、《决定》仍然不能很好地控制农民负担加重的问题？其实，原因很简单，中央和国务院为减轻农民负担在制定《法》、《条例》、《决定》等，而代表中央和国务院执行这些《法》、《条例》、《决定》的“上边各部门”又在为了本单位的利益出台各种各样的《规定》和《办法》，这等于是“左手给，右手拿”，或许是“左手给的少，右手拿来的多”，这种在政策上“一家人打架”的情况自然就对减轻农民负担没有多大制约的作用，甚至“县官不如现管”，有些地方的农民负担还反倒加重了。这种“一家人打架”的情况从本质上反映的政府行为的不规范性是相当严重的，同时，《法》、《决定》落不到实处也反映了在有些场合上“权”大于“法”的问题，并且也说明在我们这样一个半封建残余思想尚未完全肃消、法制尚未健全的国家，解决农民负担问题远不是一个靠法本身就能解决的。因此，减轻农民负担工作呼唤着政府行为规范和加快督管立法的“协同作战”。

    2．各级政府应加强对“三乱”源头部门的管理，使“三乱”彻底“断流”。在正常情况下，作为政府下属办事机构的各职能部门的所需基建费用和事业经费是由政府财政按实际需要全额拨付的，俗称他们是“吃皇粮”的，按理说，各部门不应当有自己的利益，部门的利益和政府的利益应当是一致的，部门再“收费”在理论是讲不通的。从目前农民负担的结构来看，由各部门出台的各种“收费”占有相当的比重，群众已有“头税轻，二税重”之说，群众对这个既不代表国家利益，又不代表集体利益和农民利益的“从空中飞来的收费”是很有意见的。中央两办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》的[1998]18号文件指出：“1998年除防汛、抗旱、抢险、救灾和专项安排的农田基本建设外，要求农民出钱出物出工的各种达标升级和集体活动必须立即停止。”“要实行农村‘三乱’专项治理部门责任制，谁主管，谁负责。今后，‘三乱’出自哪个部门，就追究那个部门领导的责任。”因此，要切实减轻农民负担，政府应积极加强对其职能部门的有效管理，取缔各种不合理的“三乱”项目收费，使“三乱”彻底“断流”。

    3．各级“减负”监管部门应加强对“三提五统”的“全程式”管理，所谓“全程式”管理是指从“三提五统”的定项限额、收取过程、财务管理、支付情况，使用效果等各个环节上进行全面系统的监督检查。具体来说，必须严格保证做到以下几点：一是农民直接交纳的村提留、乡统筹费，以村为单位，不得超过上年人均纯收入的5％，其中村提留要占到“三提五统”额度的一半以上，二是扩大基层民主，实行村务公开、民主管理。要充分发挥乡人民代表大会和村民代表大会的参政议政职能，对“三提五统”收前要上会商量，收中要监督检查，收后要民主管理，支后要大会报告，真正把乡村两级民主制度建立起来。三是加强对财务管理，要继续实行和完善“三提五统”的预决算制度，变“拨付制”为“报账制”，设立专账，由乡农经站统管，乡长审批，实行“一个漏斗”向下管理办法，坚决杜绝改变“三提五统”集体资金性质的作法，确保“取之于民，用之于民”。四是实行审计制度。对“三提五统”资金的使用情况要进行年终审计，发现问题，及时解决。

    4．对加重农民负担的违法违纪行为要严肃查处，要重视有关农民负担问题的来信来访工作，对“伤农、坑农、害农”案件要发现一起、查处一起、一查到底、责任到人。对违反规定的，纪检监察机关要依照党纪政规追究责任，对非法收取钱物的，有关部门要按照有关规定责成如数退还，并视情况依法给予经济处罚；对触犯刑律的，司法机关要依法追究刑事责任。

    5．建立“农民负担明白卡”制度，提高农民依法纳税和依法拒交“三乱”的意识，乡镇人民政府应当建立本乡“农民负担明白卡”，对本户的农民人均纯收入，粮食面积，农业特产品面积，畜禽情况以及本年度集体要收的“三提五统”数额和劳务负担情况做一详细的统计和说明，核定本户今年应交的合理负担，并给农民说清楚“除明白卡数额以外的”一律为不合理负担，农民有权拒交，这样，农民既明白自己应该负担的种类和数额，也防止有关部门的“搭顺车”现象。

    （四）提高农民收入是做好“减轻”工作的根本。减轻农民负担和提高农民收入是一个问题的两个方面，换句话说，农民负担的减轻就是农民收入的提高。因此，积极探索提高农民收入的办法，同样是一条减轻农民负担的办法。邓小平同志早在1982年就指出：“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”（12）这反映了我们党和国家始终是以“为人民服务”为宗旨的，始终把“人民的利益高于一切”当做一切工作的出发点和落脚点，同时，也阐明了农民负担和提高农民收入之间的辩证关系。因此，我们各级政府应当以邓小平同志的讲话为指导，调动广大农民群众的生产积极性，努力发展本地经济，切实提高农民的收入水平，国家和集体在保证向农民“给”足的情况下，“取”得适度，“取”得稳定，“取”得长久。

    参考书目：

    ①《农民负担监督管理》第1页

    ②《农民负担监督管理》第2、3页

    ③《农民负担监督管理》第3页

    ④《农民负担监督管理》第4页

    ⑤《农民负担监督管理》第5页

    ⑥中宣部《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》的宣传提纲第10页

    ⑦《农民负担监督管理》第13页

    ⑧《与官员谈西方经济学》第36、37页

    ⑨《认真学习党的十五届三中全会文件》第25页

    ⑩《认真学习党的十五届三中全会文件》第24页

    （11）《中央办公厅、国务院办公厅关于减轻农民负担的紧急通知》第1页

    （12）《邓小平文选》第二卷，第40页

    作者单位：榆中县高崖镇

    省委党校第20期中青年干部培训班学员

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com