厦门市行政规范性文件管理机制创新

    福建省厦门市法制局

    厦门市自2007年以来，不断完善行政规范性文件管理制度，建立起以政府法制机构审查为核心，涵盖规范性文件起草、公众参与、审查、审议、发布、清理、责任追究等各个环节的一系列管理机制。

    机制创新 制度先行

    行政规范性文件（俗称“红头文件”），以其数量众多，使用范围广泛，成为政府及其工作部门履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的重要依据。

    厦门市通过不断实践，积极探索适合本市实际的行政规范性文件管理新机制，于2000年制定出台了《厦门市行政机关执法责任制暂行规定》，加强对“红头文件”备案审查工作进行管理。2007年9月，针对市政府部门“红头文件”普遍存在的合法率、报备率不高的问题，修订了《厦门市行政执法责任制规定》，明确建立对市政府部门规范性文件实行前置审查制度。同年12月，市政府制定出台了《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（厦府〔2007〕454号），对“红头文件”的管理进一步规范。

    2010年12月，厦门市总结以往经验，创新思维，深化对规范性文件管理创新，通过立法，以市政府令第141号颁布了规章《厦门市行政机关规范性文件管理办法》，对规范性文件管理制度进行了全面总结提升。从此，厦门市行政规范性文件管理全面纳入法制化轨道。

    前置审查把关“红头文件”

    一 目前国内规范性文件管理现状及问题

    从目前行政规范性文件的监督机制看，大多采用备案审查制度。作为一种事后监督方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责，备案审查的期限和备案机关的审查责任等也不明确。因而，对行政规范性文件的管理基本处于放任的状态，“制而忘备”甚至“制而不备”现象较多，备案率低；同时，“备而难审”、“审也难纠”的尴尬被动局面也普遍存在，监督效果不明显。

    二 厦门寻求解决问题对策

    为防止行政规范性文件制定的无序和行政权力的滥用，加强行政规范性文件的监督管理，厦门市从2007年开始不断进行探索、建立对市政府部门行政规范性文件的前置审查制度。

    在前置审查制度设计中，首先明确前置审查的范围。通过对规范性文件的概念进行定义，具体列举属于规范性文件的情形。这样，实践中普遍觉得困扰和模糊的“关于什么是规范性文件”的问题有了具体的标准。

    其次，明确前置审查的内容。规定既包括规范性文件的实体内容，也包括规范性文件的制定程序。具体执行中细化并完善了审查程序和流程：

    1．是否经过部门领导集体讨论同意后盖章报送；

    2．报送时是否有行政机关内设负责法制工作的机构的法律审查意见；

    3．多部门联合发文的，报送时是否有各部门领导会签；

    4．涉及公民、法人和其他组织重大利益或在本行业有重大影响的是否有充分的公众参与；

    5．政府法制机构统一收件，统一编号，审查采用统一的审查表和统一的审查函号；

    6．政府法制机构进行合法性审查和合理性；

    7．审核同意后，政府法制机构出具审查函，交有关部门，有关部门据此才可发文。

    经过上述严格的审核程序，保证了出台的规范性文件的合法性和质量。

    再次，明确规范性文件审查效力。为确保政府法制机构前置审查规范性文件的效力，通过地方政府规章明确规定：

    一是未经政府法制机构合法性审查的规范性文件不得发布施行；

    二是经政府法制机构前置审查但未被审查通过的行政规范性文件不得发布施行；

    三是擅自发布未经政府法制机构审查或审查未通过的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

    三 前置审查制度实施的效果

    对行政规范性文件的前置审查，是将政府法制机构监督的关口前移，在行政规范性文件发布之前进行审查，有利于提高行政规范性文件的质量。从厦门实施前置审查制度的几年情况看，每年通过前置审查纠正的存在合法性问题的规范性文件约占送审总量的25%左右，有效解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。同时，这些制度的实施，还大大提高了文件报审率和备案率，部门规范性文件总的报送审查率都保持在95%以上。

    文件有身份有时效

    行政规范性文件前置审查制度作为强化行政监督、建设法治政府的一项重要工作，影响广泛，如何使该项制度得到科学合理的实施，在规范政府行为，建设法治政府工作中真正发挥实效，还需配套建立完善相关机制，保障前置审查制度的真正落实。为此，厦门建立了如下机制。

    一 建立统一登记、统一编号和统一发布平台

    1．政府法制机构对部门规范性文件进行统一收件登记编号及审查函号的统一编序，使每一个规范性文件在政府法制机构都有对应的唯一的“身份”；

    2．有关部门按政府法制机构审查通过函予以发文后15日内，须将正式文件再报政府法制机构备案；

    3．政府法制机构经核对后，在市政府公报、市政府网站刊载，统一录入厦门市规范性文件数据库。

    通过实施上述程序，保证规范性文件在统一平台统一刊载，统一进入规范性文件数据库，即为行政规范性文件明确“身份”。这样有效地规范了规范性文件的公布程序，控制了规范性文件的“出口”，从源头上防止了违法或者不当的规范性文件出台，增加了规范性文件公布的透明度，促进了以前置审查为核心的规范性文件管理制度的贯彻落实，实现规范性文件全面、统一的管理，强化前置审查的效力保障。

    二 建立规范性文件数据库

    厦门市经过探索，建立全市统一的规范性文件数据检索库，作为统一发布电子平台，并实行动态管理，存储现行有效的行政规范性文件及规范性文件历史数据。一方面有助于行政相对人查询，另一方面又有助于政府法制机构对规范性文件进行全面、统一的管理。具体做法如下：

    一是对2010年7月1日之前未实施有效期制度的文件，在多次清理的基础上，对仍然有效的文件全部进行汇总、分类、统计、存储，作为建立规范性文件数据检索库资料入库，建立了一个文件数据相对全面完整、更加方便公众查阅和获取文件资料的规范性文件数据库，并进行定期清理；

    二是2010年7月1日之后，开始实施有效期制度的文件按照立法规定的发布制度要求，即新制定的文件由政府法制机构统一安排入库，在规范性文件检索库设置有效期预警功能，在文件到期前提示，到期后自动标示失效。

    三 建立规范性文件有效期制度

    经过多年的实践和摸索，厦门市建立了规范性文件有效期制度，对规范性文件实行动态管理，具体做法是：

    一是行政规范性文件明确有效期。行政规范性文件的有效期最长不得超过五年，暂行、试行类有效期最长为二年。有效期届满，需要继续实施的，应在期限届满前对行政规范性文件的实施情况进行评估，按规定重新发布。

    二是政府法制机构在收审文件的收件登记台账设置有效期管理栏目。同时在规范性文件检索库对每个规范性文件逐一标注实施日期、失效日期和时效性，并设置有效期预警功能，在文件到期前提示，政府法制机构根据提示提醒制定部门及时处理规范性文件。规范性文件有效期届满后，检索系统将在文件时效性栏目自动标示失效。

    设立文件有效期制度后，实现了规范性文件清理制度化、规范化、常规化，健全完善了规范性文件的“退出机制”，即规定的有效期届满未进行清理重新公布的，则自动失效，形成日常性的良性循环的文件清理机制。

    四 严格考核监督，保障前置审查制度落实到位

    为保障前置审查工作落实到位，政府法制机构采取了几项措施，建立了严格的考核办法，并不断加大执法检查力度，取得了良好效果。

    第一，纳入绩效考核体系，进行严格考核。把规范性文件的合法率和报备率及未审先发情况作为市政府每年对市直部门和区政府的绩效考评的项目和内容，对未审先发的文件、审查后不合法被退回的文件、不及时报备或漏报的文件等都在每年的绩效考评中给予扣分，通过严格的考核，促使各有关部门对规范性文件报审和报备工作真正做到思想上重视、行动上落实。

    第二，加大执法检查力度。在认真做好日常报备、审查、纠错等具体工作的同时，加强了对相关部门执行前置审查制度、报备审查制度的检查，把贯彻落实情况列入年度执法检查计划，由政府法制机构组织监察等部门对各单位进行检查，查找问题，提出处理意见，及时纠正，对违反规定导致严重问题的，造成严重后果的，严格按照厦门市行政执法责任的相关规定予以处理。

    总结提升

    厦门市通过规范性文件前置审查等机制创新，取得了以下四个方面的积极效果。

    一是更新了观念，增强了规范性文件制定的民主法制意识，提升了行政决策的科学性和民主性。各行政机关在规范性文件制定过程中，通过实体和程序规定的约束，很好地践行了依法、公开、公众参与的理念，把严格按要求进行论证和征求意见变成了自觉的习惯，增强了规范性文件制定的透明性，明显提升了规范性文件的可操作性和执行力。

    二是大大压缩了规范性文件的数量，提高了质量。通过前置审查等一系列规范性文件管理措施的实行，严格控制了规范性文件的“出口”，明显减少了规范性文件数量，市政府及各部门发布的规范性文件由以往每年400多件减少到现在的200件左右，规范性文件过多过滥的问题得到有效控制，同时提高了规范性文件质量。

    三是增强了行政机关依法行政的意识。通过前置审查等一系列制度的开展，现在各区政府和各部门在起草文件时，都能主动咨询政府法制机构，特别是各区政府，虽然其制定的规范性文件是备案制，但大部分文件在其政府集体研究出台前都事先主动报政府法制机构进行审查，各区政府和各部门在文件实施过程中也经常就相关问题是否合法咨询政府法制机构，文件出台前合法性审查工作得以全面落实，自觉依法行政的意识有很大程度提高。

    既往开来 砥砺前行

    厦门市不忘初心、砥砺前行，坚持在法治政府建设和规范性管理工作中不断创新，2017年3月20日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社在北京联合发布《中国法治发展报告（2017）（法治蓝皮书）》，对2016年政府透明度进行了测评。在较大的市排名中，厦门市政府透明度以88.15分位列全国第一。其中，规范性文件以87.40分名列各单项前列。

    一 进一步完善规范性文件备案审查制度

    为加快法治政府建设、推进依法行政，进一步完善行政机关规范性文件制定程序，加强规范性文件备案审查制度建设，厦门市又陆续制定出台了相关规定。

    2013年8月，制定了《厦门市行政机关规范性文件管理办法实施细则》，对《厦门市行政机关规范性文件管理办法》作了进一步细化。

    2014年11月，为提高规范性文件审查效率，推进规范性文件管理的信息化，制定了《厦门市行政机关规范性文件电子报审规程》。

    2016年2月，为健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，制定出台了《厦门市行政机关规范性文件异议审查规程》（以下简称《规程》）。《规程》明确各区政府、市政府各部门、市政府派出机关以及市级法律法规授权组织制定的规范性文件正式发布后，公民、法人和其他组织有异议的，可以通过当面递交、邮寄、传真、电子邮件等方式向市政府法制机构提出审查申请。市政府法制机构经审查，对存在与法律、法规、规章或上级规范性文件不相一致等情形的文件，认定存在合法性问题，通知制定机关停止执行、及时修正或者废止。制定机关未按照审查意见改正的，市政府法制机构可以提请市政府予以变更或者撤销。

    二 创新规范性文件网上审查机制

    在规范性文件的创新管理上，为提高规范性文件的审查效率，方便送审单位，提高规范性文件管理的信息化水平，开发建设了规范性文件网上审查平台，在2014年试运行的基础上，2015年正式投入运行， 2015年以来所有规范性文件报送审查全部通过网上审查平台进行，提高了行政效率。2015年至今，有452件市政府部门文件、423件区政府文件的报送审查全部通过网上审查平台完成。

    三 实现规范性文件动态管理

    厦门市积极开展规范性文件数据库动态管理，充分利用规范性文件数据库的功能，加强对规范性文件的“电子监控”，发挥其在规范性文件发布、存储、查询、管理规范性文件的作用。对在检索系统发布的文件，逐一标注颁布日期、实施日期、失效日期、时效性、内容分类等信息，方便行政相对人查询。

    为进一步做好规范性文件有效期满后工作衔接，厦门市法制局在全省率先试行厦门市规范性文件有效期届满提醒制度。一是严格执行《厦门市行政机关规范性文件管理办法》有关规范性文件有效期的规定，对每件纳入厦门市行政机关规范性文件查询检索系统的规范性文件逐一标注有效期；二是针对有效期在下一季度即将届满的市政府规范性文件，于本季度月底书面提醒实施单位，由实施单位拟定处理意见，对有效期届满文件失效无异议的，在查询检索系统标注失效，失效文件不得作为实施行政管理的依据；三是有效期届满仍需继续执行的，对其实施情况进行评估后，按照相关程序重新发布，做好有关政策的衔接工作。

    完善规范性文件合法性审查机制

    河北省廊坊市人民政府

    一 项目介绍

    1．项目的主要内容

    廊坊市建立了覆盖规范性文件合法性审查工作各个环节的制度体系，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序细化分解，明确岗位职责、工作目标、管理流程。为直观体现整个文件审查过程，制作了重大行政决策事项流程图、规范性文件制定流程图、行政合同审查流程图。为统一文件审查文书，制定了18个标准化文书样式，具体包括审查接受登记表、文稿批审笺、起草说明、文件草稿、制定依据、风险评估报告、部门法制机构初审意见、征求意见函、部门反馈意见、征求意见说明、咨询论证记录、文件修改花脸稿、法制机构审查意见、常务会议讨论稿、正式印发文件、文件审查跟踪记录表，之后又补充了备案报告文书。为确保每一个文件审查的全过程能够被完整记录、规范管理，按照案卷卷面、卷内目录、卷内备考表、卷内材料收集、卷内材料排列顺序、档案保管等具体要求，将18个审查文书按照顺序规范装订，做到一卷一档，科学管理。同时为适应信息化管理的需要，建立了文件审查电子档案，便于检索查阅。通过建立合法性审查标准化机制，实现用制度培养习惯，用程序规范行为，用档案检验成果，进一步推进行政行为的科学化、规范化、制度化、程序化，从而达到转变作风、规范管理、提高效能的目标。2015年11月23日，在云南省昆明市召开的全国完善规范性文件合法性审查机制座谈会上，廊坊市作为唯一市级单位进行了发言，并被国务院法制办确定为“全国规范性文件合法性审查机制试点单位”。

    2．项目发起的动因和背景

    当前，廊坊市正处于经济社会发展的关键时期，京津冀协同发展已经上升到国家战略并付诸实施，廊坊市作为京津冀协同发展的先行区和示范区，要加快打造河北环京津新增长极战略突破口，实现“绿色、高端、率先、和谐”发展，就必须发挥法治的引领和保障作用，就必须弛而不息地推进依法行政，对于政府法制机构来说，就必须切实规范行政行为，转变工作作风，提升行政效能，提高工作质量。廊坊市政府历来高度重视依法行政工作，特别是本届政府成立以来，市政府主要领导对依法行政工作亲自挂帅、亲自部署、亲自调度、亲自研究措施、亲自抓好落实，所有政府决策行为、涉法事务都由市政府主要领导亲自批示法制办予以合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交政府常务会议审议或者发布。从过去法制机构定位于政府主要领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，到现在把政府法制机构的审查结论作为政府主要领导决策的主要遵循和依据，回首廊坊市的发展历程，依法行政已成为当下高频词语，正越发凸显着它的极端重要性。主要领导的空前重视、人民群众的无比信任以及客观形势的迫切需要，促使法制机构必须提高规范性文件、重大行政决策的质量，把每一个经手审查的文件草案个个打造成铁案，经得起历史、人民、法律的检验。

    3．项目对实现法治政府建设目标的意义

    合法性审查是依法决策的重要保障。随着依法决策观念逐渐确立，行政机关出台规范性文件等决策前，将涉法事项交由法制机构进行合法性审查，已成为各地区各部门决策实践的普遍做法。但实践中仍存在着该审查的不送审、明知违法不敢言、力量薄弱难履职等突出问题。完善合法性审查机制，推进法治政府建设，是十八届三中全会部署的一项重要任务，是《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》提出的明确要求。廊坊市通过试点工作，建立健全规范性文件合法性审查的各项工作制度，合理界定审查范围，明确审查内容和标准，细化审查流程，落实审查责任，探索形成职责清晰、审查严格、程序规范、权责一致的规范性文件审查机制，把标准化理念、程序意识全面落实、渗透到日常工作中，以点带面，抓小促大，对全国制定出台规范性文件合法性审查机制具有借鉴意义。

    二 工作开展情况

    （1）抓协调，统筹推进试点进度。获得试点后，廊坊市立即成立了由主管市长任组长的试点工作领导小组，统筹推动各项工作有序开展。同时，设立了专门的试点办公室，配齐配强专门人员和工作设备，形成了领导抓、专人管、能人干的工作格局。廊坊市政府主要领导和分管领导多次对试点工作作出批示，将其列入年度政府工作报告内容，并召开专题会议进行研究、调度和部署，积极推进创建工作。廊坊市政府第四十七次常务会议专题听取了试点工作情况汇报，并审议通过了《廊坊市完善规范性文件合法性审查机制试点工作方案》，确定了制度设计、规范整理、总结验收三个阶段的具体任务。廊坊市政府第五十四次常务会议又专题审议了《廊坊市规范性文件制定管理规定》等系列制度文件，要求各级各部门切实抓好规范性文件合法性审查系列制度的贯彻落实。

    （2）抓创新，完善审查工作机制。按照试点方案要求，我们对现行规范性文件审查制度进行了全面梳理和修改完善，围绕国务院法制办提出的“界定审查范围、明确审查标准、规范审查流程、创新审查方式、强化审查力量”五个方面问题，逐一破题，提出关键环节的落实举措，修改完善并制定了《廊坊市规范性文件制定管理规定》、《廊坊市规范性文件制定技术规范》、《廊坊市规范性文件合法性审查办法》、《廊坊市规范性文件备案审查办法》、《廊坊市规范性文件制定和备案审查工作统计报告制度》、《廊坊市规范性文件审查建议办理办法》、《合法性审查档案管理工作规范（试行）》等十多个制度文件，并经廊坊市政府常务会议审议通过后正式印发实施。上述文件使廊坊市规范性文件的审查职责更加明晰、审查范围更加明确、审查制度更加完备、审查程序更加严格，为廊坊市规范性文件的制定和管理提供了制度保障。

    （3）抓延伸，夯实基层审查基础。为了更好地检验和推广廊坊市合法性审查制度机制设计成果，确保上级关于试点工作的各项要求得到有效落实，我们坚持以试点工作为引领，深入推进廊坊市合法性审查工作向基层延伸，进一步扩大试点范围，选取大厂、香河、文安三个县和市交通运输局、市审计局、市国土资源局、市物价局、市房管局五个部门为廊坊市完善规范性文件合法性审查机制试点单位，并多次召开专题会议对试点单位进行培训和工作部署。各试点单位按照市里统一安排，积极落实各项审查制度，并结合工作实际，对合法性审查工作进行了有益创新和探索，对全市试点创建工作起到了较好地促进作用。

    （4）抓队伍，着力提升审查能力。只有熟练掌握法律规定，善于把握政策精髓，才能更好地完成各项合法性审查任务，因此，我们将规范性文件合法性审查工作人员的能力建设，作为提升合法性审查工作水平的有效抓手常抓不懈。合法性审查系列制度印发后，我们及时组织全市合法性审查工作人员进行专题培训，对合法性审查系列制度进行深度讲解，使规范性文件审查人员进一步熟练掌握合法性审查的主体、范围、程序、标准等技术规范。近期，在廊坊市与中国政法大学联合举办的3期全市领导干部培训班上，也将规范性文件合法性审查制度列入了主要培训内容，以不断提高全市领导干部对合法性审查工作重要性和必要性的认识，促进廊坊市试点创建工作深入开展。

    三 取得的成效

    （1）合法性审查机制得到逐步完善。在国务院法制办、省法制办的悉心指导和市委市政府的高度重视下，廊坊市合法性审查工作机制逐步完善，标准化程度越来越高。一是审查范围更加明确。制定出台了《廊坊市规范性文件制定管理规定》、《廊坊市规范性文件合法性审查办法》、《关于认定规范性文件的指导意见》等规定，从规范性文件的制定主体、内容的行政性、外部性和规范性及发文形式上对规范性文件进行了界定；二是审查标准更加统一。制定出台了《廊坊市规范性文件合法性审查办法》，规定法制机构审查规范性文件首先对送审材料是否齐全完备、规范准确进行初审，符合审查要求的，进行统一登记，进入正式审查程序，重点对制定主体资格，制定的依据，制定内容的合法性、合理性、必要性、可行性，制定的程序，以及制定技术规范进行审查。三是审查程序更加流畅。为提高审查的效率和权威性，规定了规范性文件报送审查时经政府秘书长（办公室主任）签批后，政府办相关职能科室会同起草部门将报送审查审批笺和送审材料提交政府法制机构进行合法性审查。审查结束后，审查意见书呈报政府秘书长（办公室主任）进行批转。四是审查过程记录更加全面。修订完善了《合法性审查档案管理工作规范》，对审查实行全过程记录，确保每一个文件审查的全过程能够被完整记录、规范管理、有效利用。五是审查文书更加规范。以创建试点为契机，结合工作实际，进一步统一修订了合法性审查接收登记表、合法性审查跟踪记录表、起草说明、征求意见函、各单位的反馈意见、征求意见情况说明、合法性审查意见书等18个标准文书样式，不断提高合法性审查的质量和水平。

    （2）规范性文件质量得到普遍提高。由于制度完善、标准统一、落实有力，廊坊市规范性文件制定质量较前有了很大提高。一是在认定上，各级行政机关能够按照廊坊市出台的指导意见进行准确认定，同时能够与党委、人大制定的规范性文件在备案审查等方面进行有效衔接。二是在程序上，起草部门能够按照立项、起草、审查、备案等各个程序要求实施，严格执行征集相关部门和公众意见、召开听证会、论证会、座谈会等步骤，规范性文件制发程序造成的隐患得到有效遏制。三是在内容上，由于对规范性文件制定内容细化了近30项审查标准，倒逼了各级行政机关在制定规范性文件时更加规范严谨，与法律、法规、规章和上级规范性文件规定相违背的内容越来越少，制定的合理性、可行性、必要性得到了有效保证。

    （3）依法行政意识得到明显加强。加强规范性文件的管理是保证依法行政的源头。在行政管理过程中，采用制定和发布规范性文件的方式来管理国家事务和社会公共事务，是市政府重要的行政手段。过去，部分单位起草规范性文件草案不太重视合法性审查，要么不愿接受审查、要么敷衍应付走过场，致使政府决策存在较多法律风险。廊坊市通过开展试点工作，建立合法性审查制度机制，并加强了宣传和培训，使文件起草部门和审查部门的依法行政意识，尤其是合法性审查意识都得到有效加强，文件起草部门合法性审查工作由过去的“被动审查”向“主动申报”转变，市、县政府及部门领导能够自觉把规范性文件合法性审查作为科学决策、民主决策、依法决策的有力抓手，在重大决策出台前，都能够运用法治思维审视问题、设计制度；审查部门由过去单纯的“文来文往”向注重“全面沟通”转变，由“重视守住底线”向“注重传送思维”转变。审查社会关注度高、争议较大的问题，能够既进行合法性审查，又进行合理性、适当性审查，既指出问题，又摆出依据，还分析法律风险和法律责任，帮其澄清工作和认识上的误区。

    （4）政府中心工作得到有力保障。廊坊市政府把服务依法行政、深化改革、科学决策作为合法性审查的根本目标，紧紧围绕党委政府中心工作，服务大局、体现价值。一是服务于热点难点问题的解决。为黄金佳非法集资等案件处置、三河政策性关停矿山、北京新机场融资平台、残联服务中心强制拍卖、农村产权交易等一系列重大事项进行前瞻性研究，有效防止了国有资产流失，确保了社会稳定。二是服务于推动各项改革落地生效。认真做好对简政放权、放管结合、职能转变的改革措施和相关文件的法律审核。对京津冀协同发展、国有企业改革、深化医药卫生体制改革、深化国税、地税征管体制改革实施方案进行认真审查，为政府决策提供了强有力的法律支持，有效防范了政府风险。三是服务于加快政府职能转变。注重对公民、法人和其他组织合法权益的保护和发挥其积极性、主动性、创造性，减少对经济活动的直接干预。在对简化优化公共服务流程、居住证实施办法、推广“双随机、一公开”等文件的审查中，注重去除新增各项审批、许可和减损公民、法人和其他组织权益的事项，把权力关进制度的笼子，有效保障了群众权益。

    《青海省行政规范性文件制定和备案办法》

    青海省人民政府法制办公室

    一 项目总体介绍

    长期以来，规范性文件内容违法、乱发滥发、终身使用、底数不清等问题始终是困扰青海省规范性文件监督管理的顽疾。随着依法治国基本方略的实施和社会法制意识的普遍提高，对规范性文件等抽象行政行为的监督已经摆上政府重要议事日程。十八届三中全会对“完善规范性文件合法性审查机制、健全规范性文件备案审查制度”提出了明确而具体的要求。十八届四中全会要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。全会作出的重大决策，为青海省做好规范性文件监管工作指明了方向。

    省委省政府高度重视规范性文件监督管理工作，及时将《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（以下简称《办法》）列入《青海省政府2013年立法工作计划》。草案起草中，始终能够紧密结合青海省规范性文件监管实际，坚持问题导向，确保制度设计科学合理。《办法》于2013年10月25日省政府第十六次常务会议审议通过，以青海省省政府第99号令公布，2014年3月1日起正式施行。《办法》的颁布实施，对加强规范性文件监督管理，从源头上防止抽象行政行为违法，促进行政机关依法行使行政职权，维护政令畅通和法制统一，加快法治政府建设进程，推动全省经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。《办法》实施以来，我们紧紧围绕深入推进依法行政加快建设法治政府的目标要求，严格按照《办法》确立的合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理等制度要求，加强规范性文件制定和备案监督管理，紧盯薄弱环节不放松，狠下“猛药”治理规范性文件监管顽疾，让“红头文件”不再“任性”。

    一是严格合法性审查，根治规范性文件内容违法之顽疾。从2014年3月1日《办法》实施后，凡省政府及办公厅制发的规范性文件，严格落实合法性审查制度，在省政府常务会议审议决定或者主管领导签署前，一律由省政府法制办进行合法性审查，未经合法性审查的规范性文件不得上会研究、不得签署发布。2014年至2016年三年中，省政府法制办共审查省政府规范性文件235件，对每个文件都出具了《规范性文件合法性审查意见书》，对其中82%的文件提出了实质性审查意见，共提出审查意见482条，意见均被吸收采纳。针对规范性文件合法性审查面临的新形势和省政府领导提出的新要求，积极研究探索合法性审查的新方式，建立了规范性文件复审制度，即：凡对规范性文件送审稿提出实质性合法性审查意见的，青海省法制办对意见采纳情况进行复审，确保审查中发现的问题切实得以纠正。通过严格落实合法性审查制度，为省政府规范性文件的合法性筑牢了最后一道防护网，规范性文件内容违法的问题得以纠正，文件制发质量普遍提高。

    二是落实“三统一”，根治规范性文件乱发滥发之顽疾。严格落实“规范性文件正式印发前，一律送本级人民政府法制工作机构统一登记、统一编号、统一公布”的规定。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。2014年至2016年，共对省政府及省直部门588件规范性文件进行了统一登记、统一编号、统一公布，统一了发布平台，规范了文件管理。全省各级政府及部门也都能严格落实“三统一”制度，未经“三统一”的文件不得作为行政管理的依据。这一制度的有效实施，为行政机关制发规范性文件设定了更高的“门槛”，只有经过政府法制机构事前审查合格的文件才可能被登记、编号和发布，也只有经过统一登记、编号和发布的规范性文件才能被作为行政管理的依据。这不仅便于政府法制机构准确掌握本级政府及部门规范性文件制发的数量，也方便广大群众查阅和监督。通过严格落实“三统一”制度，做到不重要、可发可不发的文件一律不发，有效防止了文件的乱发滥发。

    三是设定“有效期”，根治规范性文件终身使用之顽疾。从2014年3月1日起，全省行政机关制发的所有规范性文件都要明确有效期，让已经完成历史使命的规范性文件自行失效，有效防止了清理工作不到位导致的多重文件并存的现象和规范性文件数量的攀升。同时，制定机关在规范性文件有效期届满前对规范性文件的实施效果进行评估，再决定规范性文件是否仍需继续执行，在一定程度上保证了规范性文件的质量。设定规范性文件有效期制度，对废除“红头文件”终身制，治理政府“红头文件”执行期无限的诟病，保障行政机关决策的科学性，具有十分重要的作用。

    四是实行定期清理，根治规范性文件底数不清之顽疾。清理规范性文件是对现行规范性文件的“体检”和“瘦身”。2014年，省政府法制办紧紧抓住省政府第99号令贯彻落实开局之年的有利时机，按照“谁制定、谁清理，谁执行、谁负责”的原则，组织省、市州、县、乡四级政府及部门对建制以来至2014年3月1日前所有现行有效的行政规范性文件进行了全面彻底清理。共清理出现行有效的规范性文件13681件，决定废止和失效6838件，近半数规范性文件被废止或宣布失效。通过全面清理，彻底解决了长期以来行政机关规范性文件制发底数不清、失效文件底数不清、现行有效文件底数不清的“三不清”问题，有力地维护了法制统一和政令畅通。

    五是坚持试点先行，充分发挥试点单位的示范引领作用。为加强行政规范性文件监督管理，推动《青海省行政规范性文件制定和备案办法》各项制度有效落实，2014年，下发了《关于开展全省依法行政示范工作试点活动的通知》，确定海东市乐都区、海西州乌兰县为全省规范性文件监督管理工作试点单位。试点开展中，先后多次深入两个试点单位进行督查指导，现场帮助他们查找问题、整改提高。2015年5月，组成检查验收组对两个单位试点工作进行了检查验收，两个试点单位顺利通过了检查验收。2015年6月下旬，在海东市乐都区组织召开了全省行政规范性文件监督管理工作经验交流会，部分州市、县交流了工作经验，对海东市乐都区、海西州乌兰县试点工作成效进行了现场观摩。会后，及时下发了《关于在全省全面推广规范性文件监督管理工作试点经验的通知》，对试点推广工作进行了全面安排部署。2015年11月，及时下发了《关于做好市州级行政规范性文件监督管理试点工作检查验收的通知》，组成四个验收小组，采取相互学习、交叉验收的方式，对16个市州级试点进行了检查验收，并及时将检查验收情况在全省进行了通报。通过试点的示范与推广，全省各级政府及部门规范性文件监督管理工作步入规范化轨道。

    二 项目获奖后的发展情况

    一是加强备案审查，行政规范性文件监督管理水平显著提高。始终把强化行政规范性文件监督管理作为深入推进依法行政加快建设法治政府的重要内容，进一步加强规范性文件制定和备案审查能力建设，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，加大备案登记、统一公布、情况通报、监督检查力度，依法纠正“问题文件”，确保政令畅通和法制统一。项目获奖后至今，共对省政府办公厅送来的45件规范性文件进行了合法性审查，提出审查意见88条，意见均被采纳。收到各市州政府及省直各部门报备的规范性文件94件，经审查，对6件报备不规范、内容不当的规范性文件发送纠错通知书进行了纠正。受理公民、法人及行政机关提出的行政规范性文件异议审查申请6件，全部按时办理答复。对省政府及各部门制发的92件规范性文件实行了统一登记、统一编号、统一公布。

    二是落实通报制度，及时做好年度规范性文件备案审查监督管理情况通报。把严格落实每年两次的定期通报制度作为加强规范性文件监督管理的重要举措，认真做好规范性文件备案审查汇总与通报。2017年年初，及时对2016年度规范性文件备案审查情况进行统计汇总，向各市州政府、省政府各部门印发了《关于2016年度省政府各部门及市（州）政府规范性文件备案审查监督管理情况的通报》，总结通报了全年备案审查工作情况，肯定了成绩，指出了存在的问题，提出了下一步工作要求。按照省政府第99号令有关规定，向省政府报送了《青海省人民政府法制办公室关于对2016年市（州）政府及省政府各部门规范性文件备案审查情况的报告》，同时报送国务院法制办。

    三是积极沟通协调，省级规范性文件电子管理系统建设任务圆满完成。在前期召开协调会、编制建设方案、报请立项、充分调研的基础上，协调省政府采购中心完成了省级规范性文件电子管理系统建设项目的竞争性谈判，确定了建设单位，及时与建设单位签订了合同。督促建设单位加快建设进度，严格按照《青海省政府法制办行政规范性文件监督管理系统建设方案》进行建设，先后多次对系统的修改完善进行研究，及时协调建设单位对系统进行调试安装。2017年5月，会同建设单位组织举办了行政规范性文件电子管理系统应用培训班，各市州、省直各部门约60名业务工作人员参加了培训，为系统的试运行奠定了基础。及时下发《关于省级行政规范性文件电子管理系统运行的通知》，对系统的试运行和正式运行进行了安排部署，确保省级规范性文件网上编号、网上报备、网上审核、网上查询、网上监管的目标如期实现。

    四是落实清理制度，全省规范性文件第二次全面清理工作圆满完成。严格按照《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》《青海省2016年深入推进依法行政加快建设法治政府工作任务台账》关于规范性文件清理工作的要求，组织全省各级行政机关对现行有效的行政规范性文件进行了全面清理，这是青海省组织开展的第二次全面清理工作。此次清理以2014年第一次清理结果为基数，又将2014年3月1日至2016年6月30日公布的规范性文件列入清理范围。及时起草印发《青海省人民政府法制办公室关于做好行政规范性文件清理工作的通知》，对清理工作做出安排部署。各地区各部门按照全面清理工作要求，严密组织，有序清理，于2016年12月底前全面完成了清理工作任务，并陆续将清理结果在各自门户网站进行公布，同时报青海省人民政府法制办公室备案。经过对清理结果的统计、核实和汇总，共清理出现行有效行政规范性文件7073件，决定修改336件，废止和失效2015件，保留4722件。2017年1月，及时将省政府及各部门清理目录以《青海政报》专刊进行印发公布，青海省提前一年完成了《法治政府建设实施纲要》明确的行政规范性文件清理工作任务。

    五是强化学习培训，规范性文件监督管理工作人员的业务素质全面提高。2016年12月，组织举办全省行政规范性文件监督管理工作业务培训班，省政府各部门、各市（州）人民政府、县级人民政府办公室主任、法制办主任以及规范性文件监督管理业务工作人员共180余人参加了培训。重点围绕行政规范性文件管理实践、行政规范性文件界定、行政规范性文件制定、行政规范性文件异议审查、行政规范性文件清理等问题进行分析讲解。通过培训，达到了统一思想、相互交流、共同提高的目的，参训人员履行规范性文件监管职责的责任感和使命感明显增强，规范性文件制定程序法定和依法行政意识进一步提高。组织各州市法制办主任赴内地进行调研学习，学习借鉴兄弟省份规范性文件监督管理的先进经验和做法，为各市州推进依法行政加快法治政府建设拓宽了思路。2017年5月中旬，在中国政法大学组织举办了全省规范性文件监管工作业务培训班，邀请国务院法制办、国家行政学院和中国政法大学的9名专家教授进行授课，重点围绕地方政府立法、规范性文件监管等课题进行多层级、多角度讲解。参训人员普遍感到启发很大，获益匪浅，既增长了知识，又拓宽了视野，工作人员的业务素质得到进一步提高。

    六是理清工作思路，扎实推进全省行政规范性文件监督管理工作深入开展。思路清、方向明，规范性文件监管工作才会有后劲。在2017年年初，我们就积极谋划年度重点工作。一是要加强督查指导，重点督查各地区各部门落实合法性审查、备案审查、异议审查、“三统一”、有效期等制度情况。二是制定出台《青海省关于认定行政规范性文件的指导意见》，切实解决青海省规范性文件界定标准不一、认识不一、缺乏制度规范等问题。三是组织开展“优秀规范性文件合法性审查意见书”评比活动，对评选出的优秀合法性审查意见书进行表彰通报，充分发挥优秀合法性审查意见书的示范引领作用。四是组织召开经验交流会，将8个市州分成2个小组，指导各小组组织开展规范性文件监督管理工作经验交流，达到取长补短、互相学习、共同提高的目的，不断提升全省行政规范性文件监管水平。

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