一 公众要素
公共政策公信力是公众对公共政策的一个主观评价。从某种程度上来说，公众对政策及其政策主体的信任，其实也就是公众对即将或正在实施的政策在心理上的接受和认可，并实现趋同的过程，即政策认同。政策认同不仅包括对政策内容的认同，也包括对政策主体、政策程序、执行方式和结果等的认同。[36]当公众即公共政策的目标群体认为政府公共政策满足了自身需求，甚至超过了公众的预期，那么公众对公共政策的信任和认同感会随之上升。公众对公共政策的认同会加强对整个政府体制的认同，对体制的认同进而又加强了对公共政策的信任。反之，若公众对政府制定、执行的公共政策感到失望，就会损害政府的公信力，进而会导致公众对政策过程的冷漠和疏远，造成公众与政府之间的隔阂。这也是近年来我国地方群体性事件频繁发生的一个原因。
（一）公众认同对公共政策的积极影响
1.有助于维护公共政策的公共性
公共政策是政府对社会价值的权威性分配，是维护、提升人民福祉和维护社会稳定、实现治理目标的重要工具。维护公共利益是现代政府存在的正当性基础，公共政策的公共性是其具有正当性的来源。从政策基本理念上讲，公共性是指政策过程应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展；在道德层面，公共性应是每一个介入政策制定与执行过程的相关人员应遵从的职业态度、观念和信仰；在政治层面，公共性意味着在政策制定与执行过程中，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。政策的公共性主要是指政府政策所体现的为公众服务的程度或者说是政府的政策符合公众利益的程度。政治学家罗伯特·达尔与米歇尔·哈蒙认为公共性是在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调公共政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。在多元社会中，公民或社群的共享利益或社会的共同利益就具体体现着公共性或公共利益。公共政策的公共性，既是多数人的公共性，又是少数人的公共性。一方面它应该最大限度地满足多数人的利益诉求，另一方面也应当保护少数人的利益、尽可能减少损失。既要对由少数人组成的强势群体加以限制，也应该对弱势群体的正当利益加以保护。因此，公共政策的公共性，是公众在公共领域中政策意见表达的结果，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。作为公共权力机构的政府来说，它是公民权利的代理者，它按照公民的意愿和利益，面向公共或社会共同需要，提供公共物品，维护公共秩序，规范公共交易，满足公众的利益要求。
但是，政府不是一个超脱于社会各方利益的没有自身利益的组织。与市场决策过程中的“经济人”对利益最大化的追求相对应，在政策制定与执行过程中，不可避免地会出现对自身利益的考虑与维护，这就有可能导致政府部门利益的实现，从而无法最大限度实现公共利益。政府部门利益的存在对社会带来了极大的消极作用，它造成社会利益分化，迅速扩大了原有的利益分化的范围和程度，它造成市场分割、国家财富流失乃至社会失序。同时要看到，政府官员追逐的不仅仅是自身的利己目标，可能还包括某些利益团体的利益目标。在强大的利益集团的左右之下，政府可能会借公共利益之名，据公共资源为己用，制定有违“公共”原则的政策，严重损害公共利益。2003年美国最终决定发动伊拉克战争，很大程度上就是受军火商的影响所致。公民参与的不充分可能使行政决策受到特定利益集团的引导而片面草率行事或对决策后果估计不足，影响整个社会利益分配的平衡。可见，公共性是公共政策固有的基本属性。离开了公共性，公共政策就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。在政策制定过程中，公民通过有效的参与机制从各自的切身利益出发，所形成的多元化利益的表达参与机制，可以有效地遏制对特定群体利益的过分维护，还可以使公民的利益诉求得以顺畅表达，这也是维护社会政治稳定所需要的。改革开放以来，我国广大公民的参与意识普遍增强，与此同时，由于各种主客观因素的影响，国家和社会生活中出现了一些非制度化参与的现象，极端的利益表达方式有所增加，这直接影响了社会的稳定。因此，良好的公民参与机制是公民表达自己利益诉求和意愿的有效途径，有利于维护社会生活的稳定有序。在公共政策制定中必须有政府和公民的共同参与和充分交流，这样公共政策的公共性才会得到保证。
2.有助于弥补政策过程的有限理性缺陷
西蒙认为人是有限理性的人，其能力是有限度的。在现实中人们很难做到对每一项措施将要产生的结果完全了解和正确预测，人们通常是在缺乏完全了解的情况下，一定程度地根据主观判断进行决策。政策过程同样是在有限度的理性条件下进行的，要受到政策制定主体的技能、价值观、对政策目标了解的程度、应具备的有关知识的深度以及所需资料的完备程度的影响，而且要应对大量社会问题，其获取的信息是不完备的，政府人员既没有足够的动力去获取完备的信息，也不可能获得完备的信息，他们只是依据一定数量的信息进行决策。在政策实践中，还面临着种种不确定性，诸如社会环境的变动，政治、经济、文化各领域变迁，国内外发生重大事件等，都会使公共政策面临失效的可能，客观存在的环境的不确定性影响了公共政策的效力，因而需要修正公共政策或做根本性变革以应对不确定性。这就需要公众参与的弥补，它可以给政府提供明确的有价值的信息，如公共利益信息、各利益团体之间的关系及力量对比状况，哪些问题已成为公共问题、需要政府加以解决等，这都有助于降低政府政策过程的不确定性。公民参与及其对社会公共问题的提出和确认，有助于公众意见的直接、精确的表达，增强公众对政策的认同感，可以减少信息扭曲，降低政府搜寻、辨别公共政策问题的成本，如时间、金钱耗费等。在政策决策过程中，方案的产生、论证也离不开公众参与。公共政策方案的提出、论证、讨论过程实际上是一个政府与公众的互动过程。公众有能力就公共政策问题提出自己的见解、方案供决策者参考，必要时与之协商。毕竟“合法的决策……是所有人协商的结果”。[37]对公共政策过程而言，公民有序的政治参与“有利于消除……各种疑虑、猜忌和分歧，有利于增强社会的凝聚力”[38]，进而提高公共政策的正当性。
3.有助于公民权的发展
公民权的内容应包括公民利益诉求的意识与能力。尽管民主制度在世界各国得到扩张，民主社会中的公众投票率和人们对政治的兴趣却持续地下降。这种政治参与减弱的趋势可能同不为人们所关注的各国政策对公民政治参与产生的那些影响有关。人们通常认为，在一个民主制国家里，是公民在塑造着公共政策，但很少有人了解，现代政府中那些长远的政策也在塑造着公民，而且可能以对民主制度有害的方式塑造着公民。人们同政策之间发生交互作用后所产生的固有经验可以告诉他们，自己作为公民在社会中处于怎样的地位，他们以及和他们一样的人们又是怎样被政府看待的。同政策的交互作用的经历也告诉人们，自己是否有必要以个人身份同政府或者行政官员直接打交道以提出自己的利益诉求，或者自己是否可以同其他的人一起联合起来为了实现公共的利益目标而斗争。协商民主理论提出的一个重要观点是，协商参与者——包括作为权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群，以及治理过程中的团体参与者，在针对某个政策问题的讨论过程中是政治平等的，他们在直接的对话和交往中，互相交流信息、表达自身利益需求、倾听并容纳别人不同的观点，并对各自原有的观点进行修正，最终达成的共识将成为政策方案。政府机构作为参与者中的一员，可以担当主持者，提供各种详尽的信息或者可供参考的政策方案等。因此，在公共政策设计过程中，它为目标群体提供参与公共政策制定的大量机会，创造公开、平等、自由的讨论氛围，并使得公民的讨论结果对政策方案的制定有实质性影响，这就会传递给公民这样一种信息，即使是普通公民也是可以得到平等对待的，都可以对与自己利益紧密相关的公共政策产生影响。这将有助于大大激发公民政治参与的主动性和积极性。此外，通过公开且充分的讨论，公民在积极的参与中也能学习知识、提高能力、培养公民美德、增强责任感，从而提升参政能力以及民主治理的品质。
（二）我国公共政策与公众认同之间积极互动关系确立的可行性
公共政策与公众认同之间的积极互动关系的建立不但十分重要，而且具有充分的可行性。这种可行性主要表现在以下几个方面。
1.我国实行的民主政治体制和政府现代运行机制，是实现公共政策与公众认同间互动的制度基础
经过党和政府的多年努力，特别是改革开放以来，我国已经建立起一套富有中国特色的民主政治体制和政府的现代运行机制，可以保障和加速公共政策与公众认同间互动关系的建立。在毛泽东时代就提出了“从群众中来，到群众中去”、“民主—集中—民主”等一系列立足于人民大众根本利益的民主决策思想。随后又进一步提出了“三个代表”的思想、“立党为公，执政为民”的执政原则，提出执政党和政府要为人民办实事、“群众利益无小事”，这就为公共政策与公众认同间积极互动关系的建立提供了思想保障。而我国的人民代表大会和政治协商制度又提供了政府与公众之间充分即时的交流沟通渠道，提供了组织制度的保障。因此，建立公共政策与公众认同间的积极互动关系不但是可能的，而且完全是可以实现的。
2.社会主义市场经济唤起和强化了公众的认同意识
社会主义市场经济体制的确立，给我们这个社会带来了深刻、广泛的变化，它强调全体社会成员要积极投入和广泛参与社会的政治、经济和文化各领域的活动，要让公众有更多的参与机会、参与条件和参与渠道，这在政治生活领域必将有利于增强公众的政治认同意识，激发人们的政治热情，激发公众的政治参与愿望。实际上，社会主义市场经济体制确立和完善的过程，也就是社会利益格局不断调整和塑造新的利益关系的过程，原有的社会利益均衡化状态被打破，建立了新的社会利益格局，满足和实现了绝大多数社会成员的愿望、利益，当然也形成公众之间的利益差距。正是基于此，人们更大的利益期望和利益追求又进一步被激发。而公民在争取自己利益的过程中，必然会主动过问和参与与自身利益关系密切的公共政策制定过程。政府顺应这个变化，与公众协商处理公共事务，公众认同公共政策的水平也得到明显提升。总之，社会主义市场经济的发展为公民参与公共政策、增强政策认同，提供了强大的动力。
3.政治民主化的快速进展使公众认同与公共政策走向融合成为必然
我国正处于社会转型阶段，正在经历由传统型向现代型转变的过程，政治民主化是社会现代化的重要内容，极为注重提倡和弘扬民主化与法治化的精神。公众认同和参与是民主化进程中的核心内容，人民群众作为国家和社会的主人，越来越强烈地意识到自身在公共政策制定过程中的主体地位，而且这种意识也在不断得到强化。公众不再满足于只作为公共政策的目标群体而存在，仅仅去被动地认可和接受一项公共政策，更强烈地把自己的利益诉求通过各种方式和渠道向公共政策系统表达，对公共政策制定各环节的具体情况的关注和过问所付出的时间和精力，要比以往增加许多，只有这样，才能更有利于公共政策充分地体现自身的利益诉求。同时，权利和义务相统一的意识在公民的头脑中也逐步得到强化，懂得公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体有更多的利益或尽可能减少自身利益的损失。这是健全法制的必然结果。为了达到这个目的，必然要求有规范化的公共政策参与方式，有更加明确的公共政策主体地位，在参与政策过程中增强政策认同，以促进公共政策既定目标的实现。
4.信息化建设与发展促使公共政策与公众认同互动的实现
随着科学技术的快速发展，由于信息网络技术和大众媒体的日益普及和受到全社会的高度关注，政策科学知识、政策信息的普及、传递和使用变得十分便捷，这使得公众对公共政策的了解有更多的途径和更大的可能性。另外，随着教育水平的提高、资讯的发达和生活的复杂化，公民的政策素质也在不断提高，较以往更有能力参与公共政策制定过程，这也进一步消除了公众认同和参与所遇到的障碍，提高了公共政策制定的效率。
（三）当代公共政策未能充分体现公共利益的主要表现
虽然我国的政治制度为公共政策与公众认同构建了较为畅通的互动平台，但从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策在制定及分析若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，从而协调可持续发展的系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
1.公共政策制定过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博弈的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为己用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，及为达成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，导致包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
2.公共政策的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策的公平目标，是指政策执行之后，政策的标的团体所分配到的社会资源、所负担的成本等公平分配的程度。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的正当性及其政策权威性的重要目标。它既是一种客观状态，也是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析着眼于在代内和代际公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚特·S.尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，[39]因为这意味着在一定效率下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下[40]，只有当公共政策增加最小人群的福利时，才应该采纳执行之。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并拓展其在穷人当中的得益面与得益程度。
显然，严峻的问题是：公共政策的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括未来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。
3.公共政策决策模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策决策的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策也是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响力的消长，公共政策将变得有利于其影响力增强的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型在一定程度上反映了代议制民主下各国决策中可能出现的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调占社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏可持续发展赖以实现的条件。
从我国政治制度来看，虽然我们实行的是人民代表大会制度，但出于历史、文化传统及体制上的原因，远未形成科学化、民主化决策的机制。主要表现为在政策制定、执行、评价、监督各要素之间，没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制定还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况，这难免导致政策制定的随意性。在政策执行过程中，由于没有明确规定容许执行者自行“变通”的弹性幅度，加之政策高度抽象，领导者根据各自理解随意执行政策就在所难免。在政策评价和监督工作中，缺乏明确的检验标准，缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制，导致政策执行中出现的问题长期得不到纠正。可见，不从体制上解决政策的制定、执行、评价监督等运行机制问题，政策执行工作就不可能是科学有效的。这就造成公共政策与公众认同之间的偏离和相悖。
二 公共政策价值理念
任何公共政策都是价值选择的结果，不同的价值选择会导致不同的公共政策。公共政策价值指向是人类价值理性与价值诉求在政策层面的凸显。价值理性是人类对价值和价值诉求的一种自觉意识，是在理性认知的基础上对价值追求的自觉理解和把握，是用来寻找价值根据或给价值提供基础的理性。人类的价值理性与公共政策的本质特征和外在功能内在地要求公共政策把共同的善、正义（公正）和效率作为其价值指向与价值诉求。共同的善是公共政策价值基础，旨在实现社会公共利益（公益）的最大化；正义是公共政策的价值内核，是统领公共政策的共同的善与效率价值诉求的基础；效率是考量公共政策价值的经济指标。当三个价值都得以实现时，公共政策的价值便赢得了民众的认同与支持，从而获得公共政策的价值正当性，进而提高政策公信力。
（一）确保共同的善
公共政策作为政治系统的输出，其功能在于能及时有效地解决社会公共问题，增进社会公共福祉。这既是公共政策存在的根由，也是公共政策研究的逻辑起点。政府政策必须服务和增进社会公共利益，以公共利益为政策制定的最初出发点和进行决策的依据，以公共利益为政策的最高目标。在现代民主社会中，公共政策活动是社会政治行为在公共领域的集中体现，公共利益的实现与公共利益关系的调整是公共领域中政治活动与公共政策的基础和核心，实施公共政策的价值旨趣就在于对不同政策主体的公共利益进行调整和分配，以社会整体利益或共同的善的最大化作为其价值诉求，增进并公正地分配共同的善，确保公共利益社会共享性的实现，实现社会利益的帕累托最优，从而获得政策正当性基础。公共政策的善不仅仅指经济利益，同时也包含收入、地位、闲暇、安全、福利等人们生存与发展、获得自由与幸福所必需的资源和条件。公共政策共同的善的价值追求是以政策制定者的利他主义原则和整体主义原则为成立条件的。然而，公共选择学派的研究表明，社会权威部门与个体的人在某种程度上都是“经济人”，都有追求自身利益最大化的利己本性。政策主体的自利性往往会致使其在选择政策方案、制定政策时对自我的利益和他人的利益进行排序，并使个人利益优先化，实现个人利益最大化。只有个体在自我利益得到满足或部分满足时才可能顾及他人利益，在此种情形下制定出来的公共政策肯定不能实现社会资源优化配置，公共利益难以达到帕累托最优。个体私利的最大化湮没了对社会共同的善的追求，其结果便是民众对公共政策不予认同与支持，对公共政策“横眉冷对”，甚至不服从，从而诱发了公共政策的公信力危机。故政府必须坚持以公众利益为政策的价值取向，唯有如此才能增强公众对政策的认同。
（二）确保政策正义
公共政策是配置和调整利益的手段，本身就是一种重要的资源，社会中哪个阶层受惠于公共政策，就意味着其拥有一定社会资源，其自身利益得到增进。然而，在价值多元的社会中存在着众多不同的阶层和利益团体，公共政策能否惠及社会所有阶层和利益团体，便成为公共政策制定者关注的问题之一，这就必然涉及公共政策的公正问题。公正或正义历来都是政治哲学的中心论题，也是公共政策的价值指向。政策机制与市场机制是当下众多国家解决社会问题的两种重要的手段。一般认为，市场机制重在解决效率问题，政策机制则更加关注公平正义问题，以致有人说公共政策的作用众多，但其发挥的重大作用的是在“公平”上。高效率的市场机制往往会湮没社会公正与平等，因此客观上要求社会公共权威部门制定税收、预算、财政、教育等政策来公正分配社会公共利益，保护弱者的利益，防止社会两极分化，弥补市场缺陷，缩小社会差距，尽可能实现社会公正。社会权威部门运用所掌控的公共权力来解决社会问题、调整人们之间的利益冲突。所以，作为个人，政治家和官员不管其头衔多高，必须为了追求正义而参与政治，永远代表公共利益，自觉公正地行使权力，克服以权谋私、权钱交易、权力寻租等，从而保持政策的正义取向。
（三）确保政策效率
效率是公平的基础，公平是效率的保证，效率与公平是相统一的，公共政策的公正价值取向并不必然排斥公共政策对效率的追求。市场机制和公共政策都是实现社会利益最大化的手段。尽管两者的目标不同，但都存在以最小的投入获取最大收入的要求。效率作为公共政策的价值取向，主要是政策投入产出效率，即政策资源投入与政策产出之间的比率，旨在要求政策的制定和实施体现资源的经济性使用，降低政策成本，取得良好的社会效益。公共政策的高效率是政策乃至政治制度获得公信力的基础，是政府获取权威的基石。然而，传统的政策体制缺乏成本意识和竞争性压力，效率无法进入决策者的视域，政策不计成本，结果出现了大量低效率甚至失效的公共政策。政策的低效或失效不仅造成对社会公共资源的浪费与滥用，陷入绩效困局，而且导致公共政策有效性和权威性的丧失，催生了政策的效率危机。美国著名的政治学家塞缪尔·亨廷顿说过，一个政府只要其政策连续有效哪怕它是权威政府也具有正当性，一个政府的政策如果连续失效或低效，哪怕是民主制度的国家也有正当性危机。鉴于此，政府必须保证政策连续性和有效性，只有这样，才能提升政府公信力。
（四）还要注意政策的道德价值
首先，公共政策与道德价值理念密不可分。一方面，制定怎样的公共政策，本身需要一定的道德价值理念的指导和制约；另一方面，某种公共政策一旦确定和实行，其内在包含的道德价值理念必然对社会公众的道德价值观念和社会道德风尚产生直接的、积极或消极的巨大影响。从道德哲学的观点来看，社会活动因为人及其利益的存在而不可避免地存在着伦理价值问题，或者说社会道德问题。公共政策是政府对社会公共事务的管理，当然不能离开政府中“人”的关系而存在，正如公共政策的制定需要人来完成一样，公共政策也需要人来执行。因此，在公共政策的各个环节都离不开人的价值判断，无不打上人的价值理念的烙印，应该接受社会道德的规范。应当看到，当我们面对棘手的公共政策问题，为“我们必须做什么”及“什么使生活尽可能的好”这类问题寻找答案时，不可回避地面临什么是正确的、公平的、正义的或善的，以及我们应该做的是什么的问题；而不仅仅是什么是可接受的和有用的，或什么是最可接受和最有用的。这些正是社会伦理思想所观照的核心。公共政策必然是事实与价值的统合、工具理性与价值理性的统一体，内在地包含着价值理性，具有道德的规定性。
其次，公共政策是道德价值的现实体现。（1）公共政策的本质属性在于为社会的公共利益服务。公共政策是调节、平衡社会各种利益矛盾，维护公共利益的产物，是公共利益的诠释和道德的表达，它本身即公共行政的价值追求、理想信念的张扬。公共政策反映着公共意志，其本质属性在于体现了公共性的社会利益。“公共性”伦理特征鲜明地体现在它的公正性、公平性、公开性上。公共政策的公正性彰显了公共权力机关的伦理责任，公共政策的公平性彰显了公共权力机关对公民权益的平等保护的伦理精神，公共政策的公开性彰显了社会民主制度广泛参与的伦理限度。公共政策在管理社会公共事务中发挥重大作用，具体体现在公共政策的两个基本功能上：一是公共政策具有目的导向功能，它既具有应然的导向性，也具有实然的行动性。在现当代，由于社会风险的增加，公共政策的前瞻性或预防性显得尤为重要。二是公共政策是社会公共事务管理的工具和手段，是社会利益的调节器。公共政策作为政府用以管理社会的工具，产生于对“政策需求的回应”，它在维护一定社会群体的利益与需要上起到巨大的政治作用，这是政策发挥调控作用的出发点。从实质上讲，公共政策问题是指那些在现实中给大部分人带来影响并且意义较大的问题，而且该问题通常很难甚至不可能通过个人行为得到解决。当人们的价值、观念、利益或生存条件遭受威胁时出现的问题能否成为大众的问题、政策的诉求，在一定程度上取决于人们是否对这一社会问题达成共识，还取决于人们对其所作出的判断是否准确，这既取决于经验知识，也取决于伦理道德方面的价值观念等。伦理道德如影随形般地影响并贯穿公共政策过程，公共政策必须体现全社会和人类道德文明的价值取向。
（2）公共政策的伦理分析在于保证公共政策内含的价值导向与社会核心价值体系相一致。公共政策是对公共利益的权威性分配，而公共政策伦理是公共权力部门在公共政策制定、执行、监督与调整的过程中应当遵守的道德价值理念和行为规范。社会核心价值体系在整个社会价值体系中居于核心地位，发挥着主导作用，决定着社会整个价值体系的基本特征和基本方向，为构建和谐社会提供精神动力支持。公共政策的伦理分析主旨在于，通过社会主导价值标准和伦理规范的整合和引领作用，对公共政策目标及过程进行追问和阐述，来确证每一项公共政策的正当性和正当性，以规避公共政策异化的风险。事实表明，忙于向“科学性”贴近，以实证技术为方法论，难以解决公共政策科学面临的许多深层次的社会危机。公共政策问题往往涉及的不是公共政策得以实现的技术层面的问题，而是事实与价值的统合问题。
伴随着我国社会主义市场经济体制改革和发展的不断深化，政府职能转换，政策价值理念转变，社会公共问题日益凸显。在公共政策的制定、执行和监督过程中，由于公共政策价值取向的偏差，公共政策出现道德风险，导致公共政策决策失误、失灵等诸多问题。每一社会占主导地位的道德价值理念必须借助公共政策这一手段，才能真正深入人心，指导广泛的公民道德实践。应当清醒地看到，缺失合理的道德价值的公共政策，最终会消解社会道德价值的规范、指导作用。正确分析公共政策存在的道德价值偏差，保证公共政策的有效实施，是政策伦理研究中亟待解决的现实问题。具体来说，公共政策伦理分析涉及公共政策的公共利益与私人利益、目的与手段、公平与效率、权利与义务、事实与价值之间的关系应当如何处理等相关内容。今日世界，西方国家公共政策制定和执行正努力走出以往技术主义的误区，开始重点关注公共管理的价值方面。事实上，由于在现实生活中，一味指望政策科学自身来解决公共政策执行失灵中的问题已显得底气不足，而要挖掘出公共政策执行的内在根源，找到一种更为有效的解决途径，就必须诉诸一种更为彻底、宏大的伦理分析视角。公共政策的伦理分析重在突出公共政策的伦理导向性，对于提高公共政策的正当性和道德的正当性以促进全社会的社会思想道德建设，具有重大的意义。[41]
三 公共政策主体绩效
公共政策主体绩效，顾名思义，就是政策主体工作的成绩、成效、功绩、政绩。政策主体绩效的标准除了效率外，还应有其他的标准，如经济、效率、效益和公平。因此，公共政策主体绩效是一个复合概念，它包括经济绩效、社会绩效和政治绩效等内容。所谓绩效，对政策主体来说就是实现最广大人民的根本利益，推动社会全面进步，促进人的全面发展。经济学家阿马蒂亚·森把经济发展与向来属于政治范畴的自由联系起来，开拓了经济学研究的新领域，1998年获得诺贝尔经济学奖的他提出了一种新的发展观：发展就是扩展自由，自由是发展的首要目的，自由也是促进发展的不可或缺的重要手段，发展应该以人为中心，发展的最高价值目标是人的自由，市场经济的价值，不仅在于它的效率而且在于它与人的自由相联系。
绩效是有限性与无限性的统一。公众的利益需要是不断增长的，政府为人民谋利益是一个永无止境的历史过程。从主观愿望说绩效越高越好，发展越快越好，但是在一定时期、一定条件下政策主体实现绩效的能力是有限的，因此发展必须遵循客观规律。公众的绩效预期越高，他们的现实满意度就越低，政策主体的公信力就越是下降。政府的本质和目的要求它必须尽可能地创造优异绩效来满足人民群众日益增长的物质文化需要。人民群众的需要与绩效提高之间总是处在动态的矛盾变化过程之中。两者差距过大，政府公信力就不能保持在足够的水平。另外，假定人民群众的需要不变，但政府内部发生的背离执政本质和目的的腐败现象、官僚主义等就会导致执政绩效的负输出，产生负绩效，政府公信力也会降低，因此政府要使执政能力与人民群众绩效预期之间保持必要的张力，既要与时俱进，最大限度地实现公众的绩效预期，又要实事求是地引导公众把绩效预期建立在客观条件和执政能力允许的基础上，防止超载。同时，公众的需要结构是复杂的，从执政正当性基础看，可以概括为经济需要、政治需要、文化需要。相应地，政府必须创造公众满意的经济绩效、政治绩效和文化绩效。公众的需要是不断增长的，需要结构也在不断变化，如果无视需要结构的变化，就可能发生结构性正当性危机，进而影响政府公信力，影响公共政策公信力，故政府需要加强对公众需求的了解。
同时，公共政策主体行为也非常重要。公共政策过程的主体是政府，所以公共政策主体行为也就是政府行为，而在政策过程中所做出的行为都应视为政府行为，公共政策公信力与政府行为的规范性密切相关。政府行为的规范性主要包括三个方面的内容。首先是科学性，科学合理地对政府职能和政府权力进行配置，防止政府在政策过程中缺位、错位。其次是制度性，指政府行为一方面要符合社会规律和法律规范，另一方面要有持续性，防止随意行为的发生。再次是透明性，即政府在政策制定过程中具有向公民公开信息的义务，使公民更好地了解政策，进行监督，有效实现公民的权利。如果政府行为规范，不但能使公众清楚地了解政府行为过程，奠定政策公信力的基石，也使公众对于公共政策有了合理的预期。因此，政府行为是影响公共政策公信力的重要因素之一。
最后，公共政策主体即政府的正当性权威也非常重要。公共政策作为政治系统在各种输入及运作后的政治输出产物，其形式正当性的唯一提供者只能是作为国家权力行使者的各级政府。很难想象一个为民众所唾弃的政府能够制定出可广泛推行的政策，因此，政府统治的正当性构成公共政策公信力的前提。政府统治权力的获取和确认在不同时期有不同的方式和途径，按照马克斯·韦伯的经典组织理论，正当统治的合法权力存在三种情形：①传统的权力，源起于对古老传统的不可侵犯的信念；②超凡的权力，源起于对个别人的超凡的神圣能力、英雄主义气概或模范品质的崇拜；③法定的权力，源起于理性，源起于对标准规则模式的正当性信念。很显然，在现代社会里，政府统治的正当性来源主要是基于理性和法定的权力。根据契约论的观点，政府公共权力的拥有和行使是民众为保护自己的安全、维护社会的秩序和正义的需要，通过订立契约的方式，将自己的权利让渡出一部分，并将其赋予某个集团或个人。这就要求政府在享有统治权力的同时必须履行相应的统治义务、承担相应的统治责任。在现代权利与义务相伴生的社会，只要是民选的政府就必须回应民众即权力让渡者的各种要求。例如，首先，政府是有限的，即受到明确和充分的约束，受到法律和民众广泛有效的监督，而不是一个全能性的专制政府。其次，政府是民主的，这些政府允许公民参与领导人的选举。如果人们不同意某项法律，他们就被告知可以通过发表意见和看法的方法，通过集会游行和请愿的方式，通过加入利益集团的方式，以及通过参与政党活动的方式，来改变这种法律。最后，政府是有能力的，也就是说在既定的宪政体制内，引导和推动本国社会快速均衡持续发展，以及有效地对全社会实施公共管理的能力。政府回应的情况优劣，影响着人们对政府治理的认可度，也决定着作为政府权威输出的公共政策的公信力的高低。
此外，政府公信力实质上体现的是政府的信用能力，反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，具体可以从四个方面来看：第一，政府应是负责任的政府。无论是否出现公共危机，政府都应当履行职责，言而有信，政策要相对稳定。对于公共危机，政府更应当果断、及时地回应公民的要求。第二，政府应是以公民为本位的服务型政府。政府必须以公共利益最大化为追求目标，努力提高政府部门服务质量和效率，自觉高效地为公民提供公共物品和公共服务。第三，政府应是依法行政的政府。在任何行为中，政府都应当根据宪法、法律、法规以及法律精神来为人民服务，避免文件和领导讲话大于法的现象，使人们形成对法律和制度的信仰，通过法律和制度来体现政府的诚信。第四，政府应是透明的政府。人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。因此，政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解，政府的行政法规、行政规章与规范性文件，及政府机构职能、人员配置、行政程序、执法依据、会议活动及文件资料等信息都应当公开和便于公众查询，政府的决策过程也应当使公民知晓和参与。政府公信力的构建不仅是政府本身的事，更是政府、公民和各种民间组织在政治、社会和市场等各领域的不同力量通过平衡、博弈活动实现的。在政府公信力的构建中，如果说直接受益者或主体是政府的话，那么个体公民和社会则是间接或最终受益者。
四 公共政策质量
（一）公共政策质量的评价标准
迄今为止，学界尚未对“公共政策质量”做明确界定，有学者将公共政策的质量等同于“有良好的配置效率和制度效率”，有学者认为高质量的公共政策具有正当性、合理性、明确性、协调性、稳定性、连续性、科学性，目标具有弹性，政策之间能够良性循环等。根据《辞海》对“质量”的定义，我们可以理解公共政策的质量便是公共政策的好坏程度。由此可见，质量从本质上看是评价者的价值判断，而评价者的立场、出发点和具体的理论指导等的不同，往往导致评价者不同的价值偏好和标准。因此，应从广义角度来拟订评价公共政策质量的标准。笔者认为，对公共政策质量的评价标准可概括为以下几点。
1.正当性标准
即公共政策是否体现公民意志、维护公民利益，也包括公共政策本身、制定过程是否符合具体法律法规的精神。高质量的公共政策符合社会发展的客观规律，代表人民的根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行主体认同，被公共政策对象所拥护。
2.技术性标准
目前，人们已经基本认同问题的客观存在和人们的主观认定是公共政策产生过程的起点，公共政策的任务便在于解决问题。一项高质量的公共政策应该具有优化的技术平台。第一，是否具有收集、沟通信息的技术平台。该技术平台可以畅通信息传播和反馈渠道，尽量避免或减少政策信息的不对称性。第二，是否具有执行公共政策的专业技术。它表现为准确地理解和把握公共政策的能力，以及进一步制定执行计划、提升公共政策执行力的能力。第三，是否合理采用现代科学技术手段。现代政策科学的发展，要求我们在分析公共政策问题、制定和实施公共政策时，把现代科学技术与人文社会科学结合起来，制定公共政策时更多地依靠科学的分析、计算，这样才能实现预期的目标，才能解决执行力低下的问题。
3.界定明确性
一项公共政策要能够顺利执行、提升公信力，从操作和技术上讲，它必须具体明确，即公共政策方案和目标具体明确，公共政策措施和行动步骤明确。同时，公共政策的具体明确性还要求公共政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的，公共政策目标的实现必须是公共政策执行者职权范围内的事情；公共政策方案应该指出所期待的结果，并要明确规定完成的期限。在实际的执行过程中，模棱两可、含糊不清的公共政策自然令人无法执行，也容易引起公共政策界限不清和导致公共政策变动，影响公共政策执行力的提升。
4.资源的配套与支撑
在公共政策制定和实施过程中，需要消耗资源，即消耗人力、物力与财力等各种资源。不少较为理想化的公共政策无法实施或者执行力不高，正是由资源的限制所致。高质量的公共政策应该具有充足的资源供给：一是保证充足的人力资源；二是保证充足的公共财政投入；三是保证充足的权威资源。
5.价值的选择与取向
公共政策的价值选择与取向在公共政策的内部生态系统中占有较为重要的位置，它回答的是人们制定和实施公共政策究竟是为了什么。公共政策的价值观直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、正当性、有效性和社会公正的程度，价值观的确立和选择是制定公共政策的前提之一。一项高质量的公共政策最基本的价值观包括以下两个方面：一方面，是否以最广大人民群众的利益为上。在一定意义上，最广大人民群众的利益等同于公共利益，而不是部分公民或公民团体、族群、集团的共同利益。我国是社会主义国家，国家的性质决定了人民是国家的主人，政府是人民的政府，政府所有管理职能的发挥实际上都是为了维护人民的利益，满足人民群众日益增长的物质生活和文化生活的需要。因此，全心全意为人民服务，为最广大人民群众谋利益理应成为各级政府制定公共政策的出发点和归宿。与此相联系，政府的一切公共政策应该把能否有助于人民的富裕幸福和生活质量的改善，能否给人民群众带来实际利益作为判断其是否具有合理性、有效性的价值标准之一。另一方面，是否注重社会正义、公平至上，同时兼顾效率。现代民主政治的绝大多数基本原则直接构成现代公共政策公平价值标准的基础，它的实质和核心是政治参与平等，机会均等，法律面前人人平等。体现在公共政策上就是政策过程要公开，让公众参与，接受群众和新闻监督。其目的在于为全体公民谋取利益，不能偏向某些个人或特殊集团。要保证每个公民都有权利获取公共政策带来的利益。同时，从经济角度来讲，公共政策涉及全社会的资源分配，一定要兼顾效率，才能保证公共政策的制定有效进行，达到预定的政策目标。不讲效率，胡乱进行公共政策投入，结果必然违背客观经济规律，会使国家和人民的利益受到损害。为适应新形势的要求，公共政策制定主体要更新传统观念，破除各种不适应于改革开放新形势和市场经济发展的旧的决策观念，树立现代化的决策观念，如：重视民众参与的民主决策观念，专家咨询观念，集体决策观念，决策权力分散和下放观念，调查研究、实事求是观念，着眼长远、面向未来观念，创新观念，重视决策跟踪评价观念等，将直接决定公共政策公信力，进而影响其执行效果。
（二）公共政策质量的影响因素
明确了公共政策质量的评价标准，并不一定能产生高质量的公共政策，并自动地获得公信力，还必须客观分析影响公共政策质量的因素，这对于提高公共政策质量、提升政策公信力是至关重要的。
1.客观存在的宏观环境
任何政策活动都存在于一定的宏观环境当中，宏观环境是公共政策质量的首要影响因素。概括地说，解决客观存在的社会问题的需要，是公共政策产生的根源，而社会问题不管是国内的，还是国际的，都根源于宏观环境。一国的宏观环境，决定了将会产生怎样的社会问题，在什么时间节点出现及问题的暴露程度，这规定了公共政策的目标及方向。除了社会问题与具体的宏观环境分不开以外，政策系统本身也将受到整个社会宏观环境的影响，如社会政治经济制度、生产力发展水平、社会文化心理状态、科学技术发展水平等都或多或少影响着公共政策进程，政策行动者的思维方式、行为习惯、工作能力、决策方法及技术都无不受制于宏观环境的约束。
2.政策问题
任何公共政策的出台都围绕政策问题的判断和选择，都要确定哪些社会问题能够进入政策议程当中。因此，问题界定就在议程设置中扮演第一道筛选关口的角色。当政策制定者认为一个问题的严重程度、发生率、新奇性、影响范围、危机性等达到一定指标后，就易于对其加以关注。而具体的政策问题本身就首先决定了政策的目标及方向，即应该制定什么样的政策，解决什么样的问题，达到一个什么样的结果。而问题是否已经明晰化、问题是否已经全部暴露出来、问题是否处于变动之中，将直接影响公共政策的目标定位问题。如果公共政策的目标都不明确，公共政策质量也就无从说起。其次，政策问题的性质决定了政策的侧重点，是更加注重技术上的科学性还是更加注重公民的可接受性，这决定了公共政策的制定主体主要是专职人员还是广大公民。如果一项公共政策面对的是一些需要特定技术、专业技能才能解决的问题，而公民的接受程度相对不是那么重要，就应该采取小范围的公民参与方式。相反，如果一个方案虽然能解决问题，但是没有充分尊重民意，得不到公民的理解和支持，将违背政治正当性，甚至由于公民的不合作而违背政策的时效性，还要承担被推翻重新设计的风险，因此也难以成为高质量的公共政策。最后，政策问题的结构化程度决定政策方案的作用空间在公共领域，许多政策问题往往在政策制定之前就被结构化为非此即彼的选项：要么“是”，要么“不是”；“只能怎样”或“一定不能怎样”；“全部怎样”或是“没有一个怎样”；等等。而公共政策往往是在若干备选方案中取其最优，这样的政策问题，先入为主地限制了公共政策的可选的思路，据此设计的公共政策质量可想而知。
3.政策行动者
政策行动者是涉及整个政策执行过程的全部参与者，包括政策的制定者、建议者、执行者、监督者、评估者等。因此，与公共政策质量关系甚密的既包括官方行动者——决策中枢机构、决策咨询机构、决策监督机构、决策评估机构，也包括民间行动者——高等院校、科研机构以及提供咨询建议的其他非营利性组织，兼具政策制定参与者及监督者身份的广大公众，新闻媒体等特定的监督组织。无论是官方行动者，还是民间行动者，都可以以个体或组织的形式存在。当行动者是个体形式时，其知识量、知识结构、伦理道德、价值观、思维方式、工作习惯、工作能力、创新精神等个人因素，都会成为政策质量的主要影响因素。当行动者是以组织的形式呈现时，其结构状况、权责搭配、人员分工合作、组织文化等方面也同样可以影响公共政策质量。官方行动者之间、民间行动者之间、官方行动者与民间行动者之间的相互关系也将影响公共政策的质量。在公共政策的制定初期，政策行动者能准确地提取有效信息、抓住问题的症结、能形成一致的政策目标是确保正确的政策方向的重要前提；在政策制定过程中，政策行动者若能掌握并采用了现代决策方法及技术，能否集思广益、高瞻远瞩，设计出既能有效应对当前问题又有助于防患于未然的方案，是影响公共政策质量的至关重要的一步；在政策抉择阶段，政策行动者能否对备选政策方案进行有效的考察评估、筛选出最佳方案无疑直接决定了公共政策的质量。除此之外，政策往往是在执行过程中不断修订完善的。在这一过程中，政策行动者能否准确捕捉到政策的缺陷所在，又是否有不断反思的勇气、不断修正既有方案的魄力将进一步影响政策的最终质量。在对公共政策的评估过程中，政策行动者若能克服个人偏好及能力上的局限，全面、客观、公正地做出评价，将使公共政策朝着正确的方向进行下一步调整，也会对公共政策的质量产生正面影响。
4.科学技术
当代宏观环境风云变幻，政策问题从它的产生到最后的根治和解决，都显得更加复杂，高质量的公共政策的出台更需要现代化的科学技术条件的支撑。首先，政策制定过程离不开信息收集、统计和分析，这就有赖于现代信息技术的应用。电子政府的建设和许多专业统计分析软件的问世，直接提高了政策信息分析的质量及水平。其次，现代决策方法应用于政策制定过程。决策方法的种类较多，并随着决策技术的不断提高而日益丰富。行政决策方法是实现行政决策的必要手段。要有针对性地运用适当的方法，使政策过程更加具有正确性和科学性。20世纪40年代美国政治学者J.A.罗宾逊首先提出一般决策方法，主张广泛搜集历史资料并结合现实情况进行决策。稍后，美国兰德公司开始在决策中采用德尔菲法，决策者请专家组对行政问题提出意见，对决策进行评估，通过比较选出较优的方案。50年代前后，美国行政学家H.A.西蒙曾采用运筹学和计算机学解决决策问题。60～70年代，模拟模型法进入行政领域后，为决策的制定和验证提供了新的方法。再次，数理统计方法大量应用于公共政策某些环节当中，如政策评估。公共政策质量分析，一部分可以通过量化指标加以描述，能量化就尽量量化，基于数理统计方法进行的量化分析，具有直观性，其结论更具有说服力。而难以量化的部分，还需要配合定性方法加以分析，以保证分析判断的全面性。总之，现代科学技术为公共政策质量的提高提供了保障。但是，也不能单纯为利用技术而为之，要充分合理地运用科学技术，否则，科技将产生反作用。
5.政策资源
在这里政策资源泛指政府为制定、实施公共政策所需要的各种条件的总和。充分利用各种资源是保证政策高效制定、实施的关键。在政策制定过程中，往往需要很多物力、人力、信息等方面的资源，要确保我们在政策制定过程中不会出现资源耗竭，避免影响政策目标的实现。政策资源具体包括：经济资源，充裕的金钱、物资以及合理利用程度等；人力资源，政策行动者的数量、素质等；信息资源，信息的信度、效度、全面性等；可资利用的时间；政治资源，如权威，虽然并无任何证据证明权威和公共政策质量有必然联系，但权威往往能更加容易地汇聚各种资源，提供政策制定过程中所需的经济资源、人力资源、信息资源等支持。
所以，我们应该针对上述可能的影响因素，依法充分地利用现有资源，借助现代科学技术，提高公共政策行动者的综合素质，规范公民参与的程度，准确把握政策问题，提高我国公共政策质量。只有这样，才能有效提高公共政策的公信力，进而有助于公共政策的贯彻执行。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源