一 网络舆情的含义及特点
从现有文献来看，英语话语系统中没有用来表述“网络舆情”的专门词语，一般用“Network Public Opinion”来表述，因而国外基本没有关于网络舆情的直接文献。但与网络舆情相关的网络民意及舆论的研究成果颇为丰富。《现代汉语词典》对于舆情的解释是：公众的意见和态度。狭义的舆情是指民众的社会政治态度，指在一定社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者产生和持有的社会政治态度[54]；广义的舆情是指民众的生活状况、社会环境和民众的主观意愿的全部，也就是我们通常所说的社情民意，是指社会各阶层民众对社会存在和发展所持有的情绪、态度、看法、意见和行为倾向[55]。由此可见，舆情在本质上是一种社会意识，是对社会存在的一种反映。舆情的表达可以通过口头的舆论，诸如民谣、游说、演讲等，也可以通过报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体来表达。
舆情与舆论、民意三个概念之间往往容易相互混淆，为从理论上加深对网络舆情概念的理解，在此有必要加以辨析。舆论是指多数人经过各种形式公开表达的共同的、一致的意见，是人们的认知、态度、情感和行为倾向的集中表现，是单种意见的集合，即需要持有某种认知、态度、情感和行为倾向的人数达到一定的量。舆情是指人们的认知、态度、情感和行为倾向的原初表露，不需要得到多数人认同，是一种零散非体系化的、多种不同意见的集合。民意是舆论的一种类型，又称民心、公意、公论等，是人民意识、精神、愿望和意志的综合，包含了社会绝大多数成员的利益和一致性的意见。民意是公正、正确的，是社会真理的坐标，是立国、治国之本，是推动社会前进和历史发展的根本性和决定性力量。民意体现了人民改变现状、维护自己利益的历史需求，需要通过民意测验取得确凿的数据才能认定。当然，舆情与舆论、民意三者之间有着难以分割的联系。当舆情聚集时就可以快速、大量、便捷地转化为舆论，其中“正确和公正的意见会被广大群众推崇和追随，代表着历史发展的必然趋势，从而形成了民意”。针对某一公共事件的分散和错综复杂的舆情，向一致有序的舆论与民意的转化是一种必然趋势。[56]对舆情的监测和调控，即使舆情不转化为舆论或者转化为良性的舆论。可以说，舆情公开表达趋向一致的意见就是某种舆论，舆情的特殊形式就是舆论，舆论的一种类型就是民意。
关于网络舆情的概念众多学者有各自不同的看法，至今仍未达成共识。不少学者倾向于将舆情的概念直接延伸到网络舆情的界定中，如网络舆情就是通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见的总和[57]。还有一些学者从网络舆情主体、客体、特点等理解网络舆情的概念，如网络舆情主要是指以BBS论坛、博客、各种社交网站和虚拟社区等为平台而呈现出来的网民对社会上的人和事的看法[58]；“网络舆情是由于各种事件的刺激而产生的通过互联网传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合”[59]等。周如俊认为，网络舆情从书面上理解，就是在互联网上传播的公众对某一“焦点”、“热点”问题所表现的有一定影响力、带有倾向性的意见或言论的情况。天津社会科学院刘毅认为，网络舆情是由各种社会群体构成的公众，在一定的社会空间内，对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、态度和意见的总和。南开大学徐晓日认为网络舆情是社会舆情的一种表现形式，是公众在互联网上公开表达的对某种社会现象或社会问题的具有一定影响力和倾向性的共同意见。华中科技大学纪红和马小洁认为，网络舆情就是指在网络空间内，围绕舆情因变事项的发生、发展和变化，网民对执政者及其政治取向所持有的态度。天津社会科学院王来华认为，“舆情”在其狭义上是指民众受中介性社会事件刺激而产生的社会政治态度；而网络舆情，则主要指使用网络者或俗称网民的社会政治态度。但并不是所有的议论都能达到网络舆情的“规格”，只有借助网络虚拟空间发表意见的网民达到适当的比例，才能构成网络舆情。
笔者比较认同天津社会科学院姜洪胜对网络舆情的定义：网络舆情是舆情的一个组成部分，是指公众通过互联网对自己关心的或关涉自身利益的某一焦点问题、社会公共事务所表达的带有一定影响力和倾向性的意见、态度的总和，反映了公众的情绪和社会政治态度。也可以说，网络舆情是社会舆情在互联网上的一种特殊反映，是干部群众对国家经济、政治、文化和社会发展趋势以及人们普遍关注的社会热点难点问题的态度在网上的集中反映。
网络舆情源于现实，是社会舆情在网络上的一种特殊反映。主要是通过网络新闻、新闻跟帖、论坛帖文、博客、即时通信工具、电子邮件、搜索引擎、手机媒体、网上调查、网上签名表现出来。网络舆情是社情民意综合载体，是反映民众对社会现状的满意度的晴雨表，它与其他舆情形态相比较呈现出不同的特点，具体表现在下述方面。
（一）内容指向的公共性和传播速度的快捷性
只有与人民生活密切相关的公共话题，才会引起民众的共鸣，并对现实政治生活产生影响。而且其形成相比传统舆论更为迅速，尤其对于敏感话题和观点，舆情更是以几何级数的形式扩散开去。这与网络本身的传播特性有关，网络传播的即时性和互动性是网络自身发展的重点，因此在一些突发的公共事件中，网络传播的速度明显快于传统媒体的速度，传统媒体，比如报纸等并不具备即时的互动性，难以在很短的时间内整合公众的意见。而在网络中，存在着许多互动性强的网络媒体形式，它们之间形成一个完整的信息共享和传播机制。因此，网民的意见很容易迅速整合。在2008年汶川大地震中，互联网第一时间报道了“汶川大地震”。在汶川地震发生之后的6分钟之内，网友在百度“地震吧”中匿名发表了一篇题为“地震了”的帖子，比新华社在14时46分发布的第一则新闻报道足足快了11分钟。而一位成都大学生用手机拍摄的视频短片在地震发生后的14时55分上传到了土豆网，稍后即被CCTV和CNN等相继引用。随后几天，大量的现场消息和照片被发布到网络上，填补了传统媒体报道的空白。
（二）网络舆情的资源整合性
主要指网络舆情的共享性和互动性。网络信息资源丰富，包括经济、政治、文化、生活、娱乐、科学等信息，且更新速度很快。传统媒体的信息量却受到诸多因素的限制，如报纸要受到发行区域、版面空间、印刷时间的限制，这往往使得报纸上的信息永远是昨天的；电视新闻要受到节目时间、频道的限制。而网络舆论在这方面的限制就大大减少了，互联网具有的优势使它能够通过文字、声音、图像、视频多种方式传播信息，极大地满足受众的需求。现在的网络媒体可以为受众提供一系列完整的报道，受众能通过这样的报道充分了解事实真相，进行舆论监督。例如在新浪网上“云南官方邀网友调查躲猫猫事件”的专题报道中，短短的十多天里，事件的最新进展、各方质疑、视频报道、博友关注、专题图集、网友评论、论坛关注等，全方位地再现了整个事件的进展，网络的这种资源整合功能促进了整个监督过程的透明化，实现了公众舆论的自由与平等。
（三）网络舆情的冲突性和控制力度的弱化
网络舆情从产生到引人关注必然存在着矛盾和冲突。其中包括事件本身的冲突和事件与大众心理之间的冲突，往往会引起网络对骂的现象。由于网络的匿名性、开放性等特征，有些人会把网络作为发泄情绪的场所，由此形成一种情绪性舆论。这种舆情既有政治情绪性，也有社会情绪性；既有文化情绪性，也有生活情绪性。2008年北京奥运会对中国互联网影响至深。有关部门在奥运会前后全面收紧了国内互联网的监管措施，网络多关注“刘翔退赛”等热点事件，但“脚印焰火”及“林妙可假唱”等事件也引起了网络的广泛争论，在争论中大家意见不一，各执一词。另外，网络交流具有交叉式、非线性、非屏蔽特征，新传播工具层出不穷，言说内容的不断翻新以及海量信息，都使网络系统无法形成一个有效的监控平台，使得对其控制力度有弱化倾向。这些特点使得网络舆情基础广泛，人数庞大，信息无界、意见纷繁，是一个无穷世界，有着让一切传统媒介相形见绌的巨大社会精神力量。
（四）网络舆情的隐蔽性和群体性
互联网交流的自由性、匿名性和平等性特点决定了人们可以用任意身份在网络上发言，体现出传播主体的隐蔽性。而且网民往往以“群内同质化、群际异质化”的特点聚集，具有明显的“群体化”倾向。一方面，网络群体并不都为理性群体；另一方面，聚集的群体极易导致群体认同的现象。因此在网络上比较容易出现态度偏激、言词激烈的话语，话语权的争夺在一定程度上走向“语不惊人死不休”的极端，使社会失去对他们的控制。在2010年3月，针对热帖“公务员的工资条：月收入5900，一分钱税都不交”，披露公务员税收黑洞事件中部分网民过于偏激，甚至在这个事情的讨论中加一个大的政治光环，导致话题走偏，这些都是不理性的。
（五）网络舆情的互动性
网络舆情的互动性主要表现在以下三方面。一是网民与国家管理者的互动。网络舆情中最受关注的内容是人们的社会政治态度。通过互联网，人们能够把现实事件的信息上传到网络，然后形成网络舆情，政府可以通过对网络舆情的研判有效处理现实事件并及时反馈给人们，从而与网民形成互动。二是网民和媒体的互动。网络舆情受传统媒体的影响很大，传统媒体可以为某些网络舆情热点推波助澜，也可以削弱某些网络舆情。此外，网络用户可以通过网络媒体了解新闻，网络媒体可以通过网络舆情了解人民对新闻事件的看法及人们的思想动态等，实现网民与媒体之间的互动。三是网民间的互动。网络空间的开放性，使网民不受地域上的限制，通过论坛、博客等多种方式联系和交流，在网络的互动环境中产生网络舆情。
二 国内外网络舆情研究现状
伴随着网络的普及，近年来，网络舆情研究愈发成为舆情研究的重点。当前，网络舆情理论、技术和实践方面研究有了较大的发展。从网络舆情文献发表时间的统计分析来看，进入21世纪以来，网络舆情逐渐进入学者研究的视野，近年来网络舆情研究文献呈持续、快速增长态势，已渐成学界研究热点领域。从网络舆情研究学科类别来看，网络舆情作为社会科学和自然科学交叉的领域，涵盖了新闻学、传播学、社会学、管理学、政治学、信息技术等多个学科。由于网络舆情研究近几年发展较快，统计数据不断更新，需要利用统计学的方法进行定性和定量分析。因此，从统计学维度来研究网络舆情的文章也逐渐增多。在政府公共管理学维度上，主要研究对象是网络舆情和政府公共决策的关系、政府公共治理和政治学课题等。
而从网络舆情文献的主要研究内容看，包括基础理论、技术支撑、应用研究、拓展分析。基础理论涵盖了网络舆情的概念、特征、表现、演变、影响、汇集等。比如姜胜洪认为网络舆情的形成大致遵循这样一个模式：网络媒体的新闻报道或网民通过互联网对事件的报道——网民通过新闻跟帖、BBS讨论、电子邮件、网络日志或一些即时通信工具表达意见——意见在反复互动过程中汇聚成带有某种利益诉求和价值观念的网络舆情[60]。网络舆情的技术支撑主要集中在计算机科学和互联网技术等领域，如谢海光和陈中润从统计学的角度构建了互联网内容与舆情的热点（热度）、重点（重度）、焦点（焦度）、敏点（敏度）、频点（频度）、拐点（拐度）、难点（难度）、疑点（疑度）、黏点（黏度）和散点（散度）等10个分析模式[61]。应用研究主要是在实务工作方面，对网络舆情系统以及网络舆情分析、引导、检测、预警等的研究。例如陶建杰认为网络舆情的联动应急机制，指政府管理部门及其他相关职能机构，对网络舆情尤其是负面舆情的监测预警与控制，从而实现有效化解网络舆论危机的目的，它包括监测、预警、应对三个环节[62]。拓展分析主要是指从与网络舆情研究相关的教育德育、政治民主、公共政策、群体事件、企业管理等角度展开分析。例如汤力峰等提出在新形势下做好思想政治教育工作要占领主阵地，规划和建设好校园思想政治教育主题网站；加强制度建设，建立网络舆情监管的他律系统；提高大学生网络道德水平，构建网络舆情监管的自律系统；加强队伍建设，做好网络舆情的“监、管、研”工作；开发和应用科技产品，从技术上提升网络舆情监管工作的有效性。[63]
网络舆情及其应对研究成为一个新兴的热点研究领域，近年来相关的研究成果不断增多。在西方民主国家，民意研究起始于古希腊时期，理论基础相对较成熟，涉及许多学科领域。民意研究主要集中在民意的传播学和民意调查的机理方面。从文献看，西方学者关于民意的研究集中在民意概念的界定、民意与公共政策、民意与宣传、民意与选举、民意调查和测验等方面，主要是以选举和测验的成果为主。随着网络的发展，网络民意作为民意与新的承载工具相结合的结果，受到越来越多学者的关注。阿尔温·托夫勒夫妇在他们的著作《创造一个新的文明——第三次浪潮的政治》中就提到：在网络时代，公民可以借助网络就公共问题直接向政府发表意见或投票表决，“半直接民主”和“直接民主”将代替工业时代的代议制“间接民主”[64]。
自20世纪80年代以来，世界上众多国家都不同程度地出现了公共政策公信力危机问题，并且与网络舆情有着密切联系，进而引起国内外学者的广泛关注。美国学者对网络媒体对于公共政策的影响方面的研究是最早的，比较有代表性的著作有：米歇尔·海姆的《虚拟现实的形而上学》、理查德·大卫的《网络政治学：互联网对美国政治系统的影响》、尼格罗庞帝的《数字化生存》等。其所阐述的内容大多属于宏观层面的研究，而微观层面的研究略显不足。总结起来其从以下几个方面论述了网络舆论对于公共政策的影响：第一，网络与公共政策之间的联系的哲学基础问题及对于网络自由的研究。第二，对于虚拟政治的研究。马克·斯劳卡在《大冲突》中指出：虚拟现实的政治是指那些有可能永远地模糊真实和虚幻之间界限的技术，将给政治带来影响。第三，关于政治参与的研究。乔·萨托利在《民主新论》中写道：“在网络社会中，原本广为分散的个体，会因共同的兴趣，或对某一事物的共同关注而迅即发出群体的声音。公民参与、政治选举等民主政治的方方面面，都因因特网的出现而发生或正在发生着巨大的变化。”第四，关于政治权力的分权与集权关系问题。网络化、信息化的过程导致权力配置结构的变化，改变了以往的科层制结构，使得权力分散化、扁平化，由集权控制转变为分权管理。第五，描述了其对于政治文化的影响过程。由于网络具有开放、平等、个性、虚拟、扩散等特性，就一国的政治文化而言，必然会受到外来文化的冲击，影响一国本身的政治文化。
伴随着网络的普及，近年来网络舆情研究愈发成为我国舆情研究的重点，网络舆情研究文献呈持续、快速增长态势，网络舆情已渐成学界研究热点领域。但由于网络舆情在我国属于新生事物，学术著作和论文主要集中在新闻传播领域，重在从传播学、新闻学的角度探讨网络舆情与思想政治教育、网络舆情舆论引导、网络舆情监控或预警技术研究、网络舆情传播影响及管理对策等等。即使是对其对公共政策的影响，也主要是从传播学的角度来理解，重点阐述网络舆情传播自身的特点，兼论加强公共政策监督、提升民众参与意识、匡正公共决策失误，有关公共政策方面的分析着墨较少。具体在著作方面，主要有：天津社会科学院舆情研究所刘毅主编的《网络舆情研究概论》，中国网络舆情研究领域的典范之作——杜骏飞主编的《危如朝露：2010-2011中国网络舆情报告》，杜骏飞主编的《沸腾的冰点——2009年中国网络舆情报告》，丁俊杰、张树庭主编的《网络舆情及突发公共事件危机管理经典案例》，高红玲主编的《网络舆情与社会的稳定》，王国华、曾润喜、方付建编著的《解码网络舆情》，人民网舆情监测室著《如何应对网络舆情——网络舆情分析师手册》，中共中央宣传部舆情信息局编著的《网络舆情信息工作理论与务实》，等等。在期刊论文方面，在CNKI搜索“网络舆情”，结果显示与本章研究内容相关度较高的主要有：张丽红的《网络舆情对网络民主的影响》及《论我国公共决策与网络舆情》，郭昭如的《网络舆情对公共政策的影响》，胡国强、申屠清的《网络民意影响政治生态》，郭春甫、定明捷的《网络民意影响公共政策构建的力度和效度》，王爱玲、武文颖的《网络民意的“匿名制服”效应及其有效调控》，苏慧的《网络民意的功能及局限研究》，刘祖华的《网络民意与公共决策》，贾宝林的《网络民意与政府决策》，刘祖华、周湘智的《网络民意在公共政策中的双面解读》，刘剑的《作为公共政策制定基础的网络民意研究》，梁旭日的《网络民意的政治学思考》。以上具有代表性的论文均已将“网络民意”与公共政策及决策过程结合起来进行分析、论述，提出了各自的见解和建议，总结归纳后可以在以下四个方面达成共识：第一，互联网成为一条民意表达的新渠道。第二，网络民意中利益群体的利益表达。第三，网络民意在对于公共政策的制定、实施、修改和废除中起到积极作用。第四，网络民意的代表性和真实性问题，即网络时代政治参与过程中所碰到的种种问题。
综上所述，网络舆情的研究领域日渐拓宽，视角日益更新，研究方法日益多样化。学者不仅深化了网络舆情基本理论的研究，而且还对网络舆情相关问题进行了专题研究，拓宽了网络舆情研究范围，研究的领域日趋多样化。在研究方法上，更加注重定量、实证研究。在研究关注度不断提升，持续、稳定的研究机构形成的同时，网络舆情的研究仍有待进一步深入，尤其是要加强基于我国国情的实证研究。以网络舆情作为研究视角，把网络舆情与公共政策公信力问题结合起来进行专门研究，也就显得尤为重要。
三 网络舆情对公共政策公信力的影响
日益普及的互联网开辟了公众表达利益诉求、参与政治经济和社会生活中的重大公共事件的新型社会舆论渠道，越来越多的公民选择通过互联网关注并参与公共事件。2014年1月中国互联网络信息中心（CNNIC）在北京发布第33次《中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）。《报告》显示，截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，其中，手机网民规模达5亿，而且继续保持稳定增长。面对逐年增加的网民群体，以及其话语权的凸显、主体意识觉醒和权力意识高涨，越来越多的政府官员开始关注网民的表达作用与影响，通过网络了解社情民意。中国网络舆情指数体系显示，2010年，在网络舆论关注的前200个政策类话题中，政府通过网络传达政策精神和解读公众疑惑的话题高达38.5％，借助网络平台征求民意进而完善相关法规的高达24％。在2011年全国“两会”上，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤以实名开通微博，并利用微博收集社情民意，引起网民极大的关注，点击浏览的数量在短时间内急剧攀升，大量的网民对此进行转播和点评。张春贤强调：“要用好微博，贴近群众、走到群众身边，把民生工作落到实处。”实践证明，网络舆情在提高公民参与的积极性、促进服务型行政文化的形成、提高政府行政回应性、促进政府信息公开、推动行政问责制的完善以及强化政府公共性、提高政府公信力等方面发挥了积极的作用。公共政策公信力受到诸多因素的影响。网络舆情使得民众一定程度上掌握了对公共政策的话语权，成为影响公共政策公信力的重要因素。
（一）网络参与对公共政策公信力提升的积极影响
1.有助于明确公共政策公共性价值取向，从而提升公共政策公信力
当前我国公共政策公信力价值存在危机，主要表现为公共政策的公益性与公正性的缺失。由于长期以来，受传统公共决策模式影响，我国公共政策的制定以公共权威部门主导的精英立法模式作为原则，依据公共选择理论，作为政策主体的权力机关及行使权力的个人在某种程度上都有追逐自身利益最大化的利己本性，政策主体的自利性会诱使其从自我出发制定政策、选择政策方案。因此，在这种模式下，公共政策的价值设定和实现容易偏离公众对政策的价值诉求，因而会影响广大公众对政策的认可与支持。同时，由于没有广大公众的参与，无法对政策权力主体进行监督和制衡，难以及时防止权力执行者利用手中权力做有失公平或违背公共利益的事。这些因素的负面影响会导致公共政策公益性的缺失，形成公共政策价值公信力的危机。
为改变这种现状，应始终保持政府公共政策主体与社会公众有一个互动的过程：一方面，政策主体需要加强与广大民众的个人沟通，把公众关心的热点问题及与公众利益密切相关的重大问题和有关的决策进展情况及时向公众通报；另一方面，民众也可以自由表达自己对有关事件的看法和意见，并及时了解决策过程的有关信息，从而使公共政策得到公众的认可、支持和拥护。网络参与正好发挥了此作用。网络参与提供的是一个理性、批判性的公共交流平台，不同阶层的人们可以在此充分表达自己的真实想法，表达自己的利益诉求。通过民主协商，判断公共政策是否具有合理性的依据，从而影响其公信力。
2.网络舆情能够消解公共政策主体的公信力危机
公共政策的“公共性”要求应该以民主原则为依归，以社会公正为目标，以公民参与为核心。网络成为公众参与公共政策的新途径，能克服政策参与主体的单一性，公众广泛参与能够有效消解公共政策的主体公信力危机，从而提升公共政策公信力。产生公共政策公信力危机的一个主要原因就是政策参与主体的不足。网络参与的兴起与发展为公众广泛参与提供了一个平台，公众广泛参与能够有效消解公共政策的公信力危机。因为公众的积极参与，代表着多元的利益诉求，他们从各方面审视公共政策的价值主张，一方面能防止一些强势集团把公共利益私人化，另一方面能保护少数弱势群体的利益，保证公共政策的公共性及公共利益。同时，公众参与弥补了单一主体制定和执行公共政策的缺陷。网络参与充分发挥了社会大众的力量，集思广益，让那些直接面对社会问题、掌握第一手资料的公众及时、准确地表达社情民意，可增强公共政策的合理性和针对性，进而增强其公信力。
3.网络舆情有助于公共政策程序的推进
网络舆情的兴起有利于公共政策触发机制的形成。当某一社会事件引起公众的广泛关注，公众提出对公共政策制定或修订的普遍要求，就能形成公共政策的触发机制，并且推动公共政策的完善。网络舆情提供了一个普通事件上升为公共事件的公共空间，而其公开化使得政策的利益相关者有了自由讨论、平等协商和博弈、达成共识的通畅渠道。长期以来，在公共政策制定的过程中，重实体轻程序的现象严重。网民参与有助于公共政策程序的推进。首先，网络参与推动着公共问题进入政策议程。网络为公民利益表达提供平台，推动公众共同关心的某些公共问题进入政府议事日程，使公共政策在体现公共利益方面更具代表性和针对性。其次，强化政策制定的科学性、民主性。政策制定过程就是信息的收集、加工和利用的过程。网络参与可以使政策制定者获得大量的民间信息，一定程度上减少政策制定主体获取的信息与实际决策需要的信息不对称、不均衡，为科学的决策奠定坚实基础。网民参与还可以提高公众对政策的理解、支持和认同感，从而提高政策公信力。再次，有效监督政策实施。网络参与使政策流程公开透明，利于各方广泛参与监督，便于及时发现问题，纠正失误。另外，网络也是监督信息反馈的传输渠道。网络使民众可以直接进行监督，避免了反馈信息传输过程中的失真，而且由于网络具有匿名性特点，民众敢于监督，为监督活动的顺利进行提供了保障。最后，增强公共政策评估的科学性。公共政策的评估有助于公共政策改进，进而增强其公信力。网络参与使公共政策的评估具有客观性、多元性和真实性。比如在一项政策出台前，民众通过网络参与，可以评估其可行性。如果政策已经执行，通过网络参与，可评估其是否有效益。对于已经出台的公共政策，网民会在网上通过多种方式对政策进行评价，这些评价能真实地表达网民对一项公共政策的满意程度，以及对公共政策的意见和建议。[65]
4.网络舆情影响公共政策议程设置
公共政策议程，是指公共政策决策者深刻关注并确定某一必须解决的公共问题，以及正式提起政策讨论以决定政府是否对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。美国政治学家巴查赫和巴热兹在其发表的题为《权力的两方面》一文中指出：影响政策过程固然是权力的一面，影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。[66]库伯和艾德尔认为，根据主体和性质不同可将政策议程分为公众议程和正式议程。只要形成公众议程，政策问题就可以引起政府的注意，从而将该问题纳入政策制定者的视野。公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题，主要由非政府机构的个人或团体提出政策问题，由报纸、杂志、广播等新闻媒体进行报道，引起社会各界广泛关注，形成具有影响力的议程，从而使政府将该问题纳入政府议程。[67]
互联网作为一种民意表达的新手段与新途径，可以跨越地域和时间的限制，将社会中某一地区某一时间内的社会问题迅速传播、扩散，形成政治舆论，汇成一种集体效应，从而影响公共政策制定。从公共政策制定的过程来看，只有网络民意使某一局部的社会问题转化为关系整个社会公众利益的社会问题时，才能将这一社会问题确认为公共社会问题。建立政策议程是社会问题转化为政策问题的关键一步。因此，网络媒介因其开放性、匿名性等特点，成为政策问题得以确认的最有力的传播媒介。网络舆情已经成为政府制定公共政策的动因之一。
一个社会公共问题只有在被提上政策议程的情况下，才能成为公共政策问题。焦点事件被媒体曝光后，广大网友随即在BBS上转帖，形成共议的网络议题，以网络为公共平台，展开对此议题的激烈讨论，在短时间内频繁地跟踪公共事件，掀起一波又一波高潮，将网络民意急剧有效放大，使公共舆论的影响力和冲击力极大强化，并引发社会各界的强烈共鸣，权力部门由此被置于巨大的公共舆论压力下，对民意的回应由此被转化为公共政策议程，相关政策迅速出台。例如，2003年湖北打工青年孙志刚因无暂住证，在广州被“收容”事件，在网络上引起热烈的讨论，形成取消暂住证管理制度的强大民意，引起政府的高度重视，实施20多年的《城市流浪人员乞讨收容遣送办法》随之被废除，出台了新的《城市无着落流浪乞讨人员救助管理办法》。
（二）网络舆情对公共政策公信力提升的负面影响
然而，正像埃瑟·戴森所指出的：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[68]目前，中国网络舆情的主流是好的，大多数网民希望通过表达和参与，让政府部门了解民情民意，推动政府正确制定公共政策。不过，由于网络自身特点和网民群体的局限性和复杂性，网民通常采用跟帖、博客、播客等多种方式自由和快速地发表个人看法，使得网络舆情从发生到产生影响，呈现不同但极具影响力的态势，甚至成为“新闻舆论独立源头”，使“某些政府管理措施经常处于被质疑的状态”[69]，这对公共政策公信力的提升产生消极影响。
1.网络“双刃剑”的影响
网络以其自由优势、低成本优势、平等性优势，为公民政策参与提供了便捷有效的途径和手段，降低了公共政策参与的门槛，改善了政策参与的手段，激发了公众的参与热情，扩大了政策参与规模，促进了公共政策的民主化。但是，网络的开放性、自由性和匿名性也使网络时代的政策参与面临信息的客观性、参与的规范性和参与的公平性这三个难题。互联网的虚拟性使得网络的存在形式是无形的，参与主体在网上的身份是隐蔽的，人们之间交流的内容也都以数字形式而存在。这就导致网络参与的权责不对等，最终可能导致网络政策参与的不理性。非理性的政策参与在现实中也存在，而网络的虚拟性又会放大这种非理性现象。正因为如此，网络这把“双刃剑”，既有推动文明进步的一面，也有传播不良信息的一面。
2.在一定程度上有可能削弱公共政策的公共性
改革开放以来，我国经济发展成就突出，但同时也出现了经济发展的区域不均衡和城乡不统筹的局面，贫富差距大，信息资源城乡分布不均，大量信息主要集中在大城市，乡村占有的信息资源较少，西部落后地区出于经济的原因，也很少有人能通过互联网表达自身的利益诉求，这就决定了网民只是一种特殊的群体，他们的意见和建议都只能代表部分人，网络民意无法完全代表真正全面的民意；同时，即使凭借网络参与，各个不同阶层在网络舆论中声音的强弱和分量也不同。强势群体掌控网络舆论中的话语权与弱势群体的失语形成鲜明的对比，强势群体对决策形成强大的舆论压力，处于弱势地位的群体缺乏甚至没有对外沟通的手段与机会，或者即使参与了也只是随波逐流，失去在社会性大舞台上发言的基本话语权，失去了在“公共领域”中应有的位置。[70]这样就很可能使决策主体尤其是地方决策主体半信半疑，导致决策议题偏离实际主题，制定非公益性的公共政策。此外，年轻人是构成网民的主体，由于他们的知识结构不完善、社会阅历不深、理性不足，在话语表达中常常处于“盲从状态”。所有这些，都可能导致公共政策公共性的缺失。
3.假民意造成公共决策的失误，进而影响其有效性
公共政策的出发点和落脚点都是民意，基于民意，尊重民意，落实民意。任一决策的前提和基础都离不开信息，信息的不完善必然导致决策缺陷。只有详尽地占有信息，才能充分地把握民意和公众的不同政策诉求。然而在信息传播过程中，存在“沉默的螺旋”与“马太效应”。根据“沉默的螺旋”观点，在网络氛围下，当个人发现他的意见与周围的意见一致时，会毫无顾虑地表达个人的意见；当他发现自己的意见与周围的意见不一致时，则可能采取一些折中办法，这种行为会使其他人的意见占据上风，形成主流意见，从而构成舆论。通过对“马太效应”的分析，当今在网络博客、论坛上，一些人看到自己的日志点击量高或赞成者多，就会更加积极地参与进去，进一步强化和完善观点或议题，不断向周围辐射影响。而市场化运作更促进了此现象的发生，在这一过程中反对者的声音被淹没。在网络放大的效应下，网络论坛被按主题深层分类与细化，容易出现“群体极化”，这样就会制造出“假民意”。一旦假民意进入政策议程，就会干扰决策主体，增加公共决策的不确定性因素，造成决策失误，严重的甚至影响公共政策的执行，影响公共政策的有效性，而评价政策公信力的标准之一就是政策的有效性，由此可知，有效性不足最终必然导致公共政策公信力下降。
4.政府网络管理滞后
一是政府及其公务人员角色转换和观念更新滞后。学会从网络上听取民意，并积极回应民间的质疑，已成为新时期公务人员的一项基本素质，但是现在一些公务人员并不具备网络素质。一方面，一些官员依然对网络比较抵触，认为是网络煽动了百姓情绪，一旦网上出现了不利于自己的言论，就迅速删帖甚至查封ID，甚至动用公权力对发帖者进行跟踪、报复；另一方面，一些公务人员消极对待网络，对网络监督置若罔闻、反应滞后，缺乏官方权威的声音去澄清事实，被网络舆论牵制而丧失主动权，严重损害政府的公信力。二是管理存在薄弱环节。网络管理、网络宣传、网络舆情应对等方面还存在不少薄弱环节，在管理手段上行政强制多于合理疏导。电子政务和网络政府建设中存在着资金短缺、观念陈旧、人才缺乏、体制不合理、法律法规建设与网络政府建设规划滞后、网络安全等方面的问题。这些情况在一定程度上制约了互联网体现社情民意的作用，也使网络舆情作为社会“安全阀”的功能受到束缚。
5.网络政策参与的不平等性
网络政策参与的出现，是以信息技术的发展为前提，以经济的发展为基础的。提姆·鲁克说：“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者与信息的非所有者，以及第一和第三世界。”[71]我国在网络普及程度不断提高的同时，与先进国家相比还存在较大差距，国内不同地区、不同领域、不同群体之间的网络普及程度也不平衡，这成为影响公民普遍参与的障碍。而且，人们获取和利用信息能力存在差别，少数知识精英掌握着网络技术知识和管理知识。网络技术对于公民网络政策参与的这种限制，本质上限制了政策参与的范围。当公民对涉及广大民众的公共政策进行参与时，网络政策参与将在数字鸿沟前陷入公平困境，造成政策参与的不平等性。
四 规范网络舆情、提高公共政策公信力的具体策略
网络舆情是新生事物，它的发展既有利又有弊，在促进社会良性发展的同时也有可能给社会造成不安定的因素。比如，网络舆论的虚拟性导致公众非理性表达过多、参与过程不规范，网民分散、规模小、代表性不足，多数人基于自身利益考虑组成团体制造舆论向政府施压等，所有这些会影响公共政策的合理性、正当性、时效性，进而影响其公信力，削弱其权威性，给公共政策的制定和执行造成负面影响。所以，必须对网络舆情进行规范，使其能更好地为公共政策公信力的提高服务。
（一）政府要树立正确理念，提高对网络舆情重要性的认识
要充分认识网络舆情在现代社会管理中的重大作用，积极主动地融入互联网“虚拟社会”，研究网络舆情主体的思维方式，用网络舆情主体能够接受的形式建设、管理和利用好互联网资源，不断提高应对网络舆情的能力，强化政府在政策制定过程中与网络舆情主体的互动和共鸣，最大限度发挥网络舆情对政策过程的积极影响。
1.坚持以人为本的服务理念
重视网络舆情、把握网络民意，充分地体现以人为本的要求，为地方政府实践以人为本的理念开辟一条重要的途径。网络舆情关涉民意，网络民意是重要的社会力量，掌握好网络舆情是为了更好地凝聚民意、引导民意，使其发挥积极的作用。通过网络舆情可以察民情、听民声、体民意，及时地了解群众关心、讨论、不满意的问题，尽快发现矛盾，以便及时理顺民众的情绪，化解矛盾，促进政府与人们之间的良性互动。网络舆情是地方政府重要的执政资源，地方政府只有加强应对网络舆情的能力，积极反映网络舆情主体的意见，才能使执政建立在科学、民主之基础上，使自己的工作赢得民众的广泛理解和支持。
2.提高对网络舆情重要性的认识
当前，部分领导干部对网络舆情还存在偏见、害怕、大意等心理，不愿意重视、不敢直面网络舆情，低估网络舆情的价值和影响力。在当今时代，网络舆情是民意的重要来源之一，我国政府对网络舆情的作用和地位纷纷进行肯定，积极对待网络舆情。利用网络舆情倾听民声民意，运用虚拟社会的管理智慧，提高社会管理水平和促进社会和谐健康有序发展，化解矛盾，保持社会稳定是大势所趋。地方政府要强化对网络舆情重要性的认识，充分利用好网络舆情“民意库”、“晴雨表”、“减压阀”的作用，治理好网络舆情，成为懂得网络和利用网络的带头人。
3.加强对政府官员的培训
互联网新技术、新应用层出不穷，政府官员要不断地学习和掌握计算机及网络技术，使其更好地服务于网络舆情建设，不断提高应对网络舆情的能力。随着网络技术的日新月异，网络舆情的易变性及丰富性日增，要不断地提升对其规律的认识与运用能力。媒体在地方政府应对网络舆情中可发挥重大的作用，提高地方政府媒体素养尤为关键。因此，加强对地方政府官员的培训很重要。要通过聘请相关领域的专家授课、举办专题培训，全面提高地方政府官员应对网络舆情的能力。在公务员的培训计划中纳入网络课、网络舆情课，不断提升官员对信息传播、网络技术及网络舆情的认识，强化官员应对网络舆情的敏感性、洞察力和预判力，促使官员加强网络舆情应对和引导方面的学习研究。同时，要培育官员的媒体素养，提高地方政府与媒体交流和沟通的能力，积极利用媒体传播行政理念和思想，做好媒体公关。
（二）完善政府网络舆情应对的体制和机制
1.重视地方政府门户网站的建设，建立并完善政务公开制度、网民留言办理制度
第一时间通过地方政府门户网站发布准确、权威的信息，尽量避免或减少公众猜测和不准确的媒体报道，掌握信息的主导权，赢得话语权。政府部门要按照网民参与的广泛性、事件影响的广泛性、事件本身的复杂性等变量进行预警分类，可将网络公共舆论涉及的决策问题分为特别重大、重大、一般三类，并按其归属和权限交给决策部门或相关职能部门办理，依据其难易程度和轻重缓急分步骤将其纳入政策议程，并将工作进程通过网络予以公布，满足网民的知情权。政府部门要认真倾听网民和公众的利益诉求乃至某些非理性的声音，及时了解人民群众的愿望、意见、建议，积极排查和解决社会各种不和谐、不稳定因素，维护人民群众的切身利益；不断改进政府工作，更好地为人民服务，取信于民。要加强政府与公众的交流沟通，多开设互动栏目，通过网络调查、网络听证来征询民意以节约地方政府的成本和时间，实现门户网站直接与公众的互动，不断提高行政效率。建立健全网络问政的长效机制，将地方政府办理网民留言的情况作为考核各级公务人员的指标之一。同时，要深入研究在网络舆情日趋复杂的形势下提高舆论引导水平的途径和方法，牢牢掌握网上舆论的主导权，积极营造良好的舆论环境，不断推动我国经济社会又好又快发展。
2.定期有效地与媒体进行沟通，建立并完善与媒体的相互交流和沟通机制及网络新闻发言人制度
充分利用好媒体资源传播行政理念等，特别是传播有关地方政府的行政实践和措施的消息，通过媒体与公众一起讨论地方政府在社会治理中出现的问题，与公众相互协商，坚持以人为本、服务群众，不断地整合行政信息和资源，达成与公众的共识。同时，在以地方政府宣传为主导的同时，要构建与非本地的主流网站交流、沟通和合作机制，充分发挥非本地主流网站的资源优势，畅通信息渠道，避免地方政府的回应无处传递、发布无人关注的问题。
3.组建一支网络舆情汇集、分析、研判和预警的队伍及相应的机构，建立一支素质高、具备应急能力和计算机、网络专业知识的团队
明确相应机构和专职人员的职责。为避免网络舆情“片面化”及群体极化现象，地方政府需要通过各种方式深度地介入网络舆情中，组建一支懂得网络并熟悉网络舆情传播、演化、发展规律的团队，为政府应对网络舆情提供服务。网络舆情队伍及其网络舆情分析研判是地方政府回应网络舆情的基础和前提，有助于充分掌握网络舆情并采取回应措施、提高应对能力。
4.政府部门要高度关注网络热议问题，筛选、追踪网络热点事件
随着网络技术的发展，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，制定公共政策除借助传统的信息收集手段外，越来越依赖于网络。政府部门通过网络跟踪民意，网络对于完善公共政策议程设置、执政者更好地履行决策权具有重大意义。因此，政府部门应对网络上的舆论热点和热帖及时关注，涉及本单位本部门的，要及时上网回应、解释、说明、引导，防止以讹传讹，造成不良影响；对少数无中生有、煽动舆论、误导群众、破坏党和政府形象、用心险恶的网络舆论，要及早发现，及时处理，对已酿成恶劣后果的，要及时揭穿其险恶用心和不可告人的目的，依法追究当事人的责任和做出处理；对重要事件应及时召开新闻发布会，澄清事实，防止事态扩展和恶化。
（三）加大对互联网的技术及资金投入
作为“第四媒体”的互联网，其技术依赖性极强，网络舆情的出现本身就是计算机技术发展的结果。因此，提升地方政府应对网络舆情的能力也必须采用技术手段，要能从技术角度了解网络舆情的来源，深入全面地把握网络舆情信息，不被海量虚假的信息所迷惑。对网络舆情信息的技术管理主要体现在利用技术手段对网上包含不良和非法内容的舆情信息进行封堵和过滤。[72]较为常用的网络信息阻断和过滤技术或者措施主要包括协议还原技术、路由器过滤技术、网关过滤技术以及 MAC 地址欺骗技术、TCP 阻断技术、DNS阻断技术、HTTP欺骗技术等。灵活运用这些技术需要专门的网络舆情研究小组或者部门以及具备相应专业技术能力的特殊技术性人才。处置危机的关键在于预防，网络舆情的演化是有规律的，规避其非正常情况下的深度演变，必须先在网络舆情初露端倪时积极地引导，这就极需地方政府有与之相应的技术和物质设备的支撑，使其在应对舆情的预警系统中，准确地对舆情信息进行查探。因此，地方政府要依靠信息通信技术，建立网络舆情监控分析系统，主动梳理、引导网络舆情。构建包括舆情计划、采集、加工、发布等主要模块的互联网舆情研判平台。[73]加强应用和管理技术的研发，以更新的技术和更快的反应速度来提高地方政府应对网络舆情的能力，使地方政府和社会实现无缝对接，吸收更多民众对公共事务发表意见、建议，表达自身的诉求。互联网技术的提升与技术人才的培养，离不开政府经济的发展及资金的投入。
互联网的进一步普及，可拓宽网络舆情主体的范围，使其更好地“发声”，这离不开地方政府资金的投入。保障公民网络使用权，包括降低使用网络的成本和技术门槛。政府要加大投入网络公共基础设施建设的资金，加强信息基础设施的建设。把更多的资源向广大农村和经济发展落后的西部地区投放，缩小数字鸿沟。此外，还要加速整个社会信息化的进程，降低网络舆情主体利用网络的成本。2011年12月22日，DCCI互联网数据中心发布的《中国宽带用户调查》显示，绝大多数互联网用户用的都是“假宽带”，即互联网用户实际使用的宽带下载速率与运营商名义上提供的宽带速率相比是下降的，过半互联网用户上网的平均速度达不到标准速度。《中国宽带用户调查》报告指出，在宽带费用方面，中国内地固网宽带用户1M带宽每月费用实际折合13.13美元，是越南的3倍、美国的4倍、韩国的29倍、中国香港的469倍。[74]我国主要的信息产品与服务资费水平偏高，对信息社会快速发展形成了巨大的阻力。加大互联网技术及资金投入力度，有利于为扩大网络舆情主体的政治参与打下坚实的物质和技术基础。在增加互联网技术及资金投入的基础上，地方政府还应该为公民利用网络，公平、公正地参与政治生活提供良好的条件。要加强电脑技术教育和培训，全面普及电脑和网络知识，畅通网络舆情主体利益表达的渠道，不断扩大网络舆情主体利益表达的范围，使其朝着社会主流民意发展，不断提高地方政府应对网络舆情的能力。
（四）完善网络立法和执法，规范网络舆情内容
文明的社会离不开法律，网络社会也需要法律来引导，以推动网络舆情的规范化。网络并不是不受任何纪律、条例、制度约束，不用为自己的所作所为负责的绝对自由空间，也不是独立于社会之外、没有管理者的绝对自由空间，在网络中人们也要遵循“游戏规则”。网络社会如果不受约束，任由舆论泛滥，将影响政府理性制定和执行公共政策，进而影响公共政策公信力。哈耶克认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”[75]国家应该加强网络立法和执法，打击网络非理性行为，从而形成公共政策吸纳网络民意的长效机制以及为网络民意创造一个良好的发展环境。
1.加强网络立法
法律控制是最有效的管理手段，具有最强的强制性与权威性。目前，我国一系列法律对网络信息的传播做了明确规定，颁布了一些专门的法律法规，如《关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等。这些立法和规定为我们提供了法律依据。但是，也还存在网络立法的空白，或有些已经出台的相关法律尚欠缺系统性，有的在执行中没有具体有效地落到实处。因此，我们的当务之急是针对目前所存在的问题，逐步完善和落实有关网络的法律法规，使网络传播真正有法可依、有法必依。一方面，要完善现有的互联网领域的法律法规，修改已明显滞后于现实情况的法律规范，使一些过于原则性、缺乏可操作性的规定具体化；另一方面，要从规范网络内容信息服务、电子政务的管理以及政府、组织和个人在网络中的权利及义务出发，制定和出台新的法律法规，使公民在网络环境下的参与行为有法可依。这就要求：首先，制定有关网络环境下公民参与权利方面的法律，如信息知情法，规定政府公布信息的范围、时效，政府在信息公开上所负的责任等；其次，加强在网络环境下公民参与行为方面的程序立法，规范公民的参与行为。[76]通过完善立法，为公民参与网络行为提供一个法制化的渠道，既保障公民在网络中的言论自由权不受压制，又使公民合法、有序地参与公共政策制定。目前，网络上的假新闻、网络谎言、肆意发泄及网络暴力时有发生，大大损害了网络民意的可信性，并且由此影响政府对网络民意的选择与吸纳，导致网络民意被忽视，最终反过来挫伤网络群体的政策参与的积极性。因此，加强网络立法已经成为当前畅通网络民意表达的迫切需要。它不仅有助于公共政策吸纳网络民意长效机制的形成，而且还可以确保网络群体的政治参与在国家可控的范围之内。在网络立法的过程中，应当坚持从实际出发的原则，尊重网络规律，广泛征求网民意见，减少网络法律在执行过程中的阻碍。
2.加大网络执法力度
网络执法的目的并非消灭不同的声音、不同的意见，而是鼓励和保障网民合理、合法地表达自己对公共政策的意见。政府要加强对网络舆论的监督和管理，激励、引导那些敢于和乐于参与的网络群体积极关心国家大事，认真发表加强网络文化建设的意见。通过网络民意来观察网络法律的可操作性，并对网络立法进行改进。只有这样，才能够真正创造出一个网络民意发展的良好环境，才能够使网络民意真正为我国提升公共政策公信力做出贡献。
（五）扩大网络中的公众参与
网络只有保证公众对公共政策的合理参与，才能为公共政策提供主体正当性，保持公共政策的公益性，才能有效监督公共政策制定、执行、评估等过程，提高其公信力。由于网络普及程度有限，我国很大一部分公众在网上还缺少参与意识，大多数人不习惯于积极的政治参与和权利表达。因此，为了更大限度地发挥网络舆论对公共政策公信力提升的积极作用，就必须坚持统筹城乡经济社会发展、加快农村信息服务体系建设、加快推进我国的信息化建设、普及计算机操作技能和网络知识，以逐步扩大网络领域的公众参与。陈卫星教授指出：“真正的公共领域要求检验个人是否为政治群体的充分成员，是否行使公民责任和义务，也要求相应的政治制度方面的资源支持。因为公民不仅仅是一个身份问题，还首先是一个社会结构问题和社会意识问题，即公民社会和公民文化。否则，公民身份并不能保证积极自由的政治参与。”[77]因此，扩大网络公共领域中公众参与的关键，在于培养公民利用网络参与公共政策的意识和能力，同时政府也应为公民在网络公共空间中参与公共政策制定过程创造机会，并提供相应条件。政府决策部门更要改进有关政策制度的网上听政工作，有关政策执行效应的网上民意调查工作，加强有关政策修订的网上咨询方面的机制，以保障下情上达、民意畅通。
1.在公共政策制定过程中应充分吸纳网络民意
公共政策的制定过程涉及不同职业阶层、大小不一的利益集团、不同层次的政府机构等，要为如此之多的行为者提供一个表达意愿的宽广平台不容易。正因平台宽广、主体众多、利益分歧、意见杂乱，也就需要政府适当规范网络群体关于公共政策制定的建议，并在规范网络群体参与上加大投入，形成公共政策制定过程中吸纳网络民意的规则。
2.在公共政策的执行过程中应充分听取网络民意
公共政策的执行是落实公共政策的重要环节。再好的公共政策，如果不能得到有效落实，还是等于一张废纸。公众作为公共政策的客体，对公共政策的执行影响重大。网络舆情的快捷性特点使得公众对于公共政策执行过程中的问题反馈及时、实效性强，有利于政策的不断完善并有效执行。网络舆论的监督也会使得公共政策的执行过程更加合理、透明、公正。当然对于网络中一些虚假信息，应该加以甄别，使网络民意在公共政策执行过程中的价值得到真正体现。
3.应当重视公共政策评估过程中的网络民意参与
随着社会不断发展变化，公共政策也需要进行适时调整。而调整公共政策的基础就是对以往已经实施的公共政策进行适当的评估。网络民意的表达，为政府公共政策评估部门提供了一个新的民意资源。合理规范网络民意参与公共政策的评估过程，如在参与地点、参与方式等方面做出详细规范，必将提高网络民意参与评估的绩效，从而改进公共政策的评估过程。
（六）加强网络教育，提高网民素质
网络时代改变了以往根据身份得到相应信息的等级制度，也改变了以往传统媒体的信息传播垄断地位，形成信息传播面前人人平等的局面。网络又是一个开放的公共空间，抽象地说，每位网民都可以自由发布信息或观点，但是网络并不是一个不受任何约束的自由乐土，每一个网络舆情主体都应该对自己的行为负责。良好的网络环境需要法制和自律的结合，网民的自律是网络伦理的终极目标和终极关怀。[78]由于网络制造的信息是海量的，网民发布信息时若意欲得到跟帖甚至采纳，就会突出感性色彩以产生感染力和影响力。因此在网络空间，缺乏自律的网民就有可能不加求证地随意发布信息，甚至有意制造假消息，试图引导以致操纵网络公共领域的讨论。在相对自由和平等的互联网环境下，网络舆情主体要学会自律，约束好自己的行为，积极塑造良好有序的网络环境。网络舆情主体的自律离不开自身素质的提高与心理成熟。面对丰富的网络舆情，要在自觉遵守法律和道德要求的基础上，学会独立思考，甄别和利用好网络舆情，加强在网络媒体上的行为责任意识，做到理性参与，使其成为自身利益表达的有效途径。具有较高政治素质和网络素质，是对网民政治参与的要求。
1.加强网络道德建设
网络以其自由、开放的特性给网民提供了一个能使个性尽情释放的空间，网络行为具有符号性、虚拟性以及间接性，网络中的言论不能及时准确地被审视，也正是由于缺乏现实道德规范的约束，网络上存在一些不道德、不健康的言行，所以必须对网民进行道德规范教育，制定网络道德的规范和准则，设置政策参与议程，展开有效的道德舆论评价，积极营造良好的网络道德氛围。积极塑造具有正确的公民政治态度、情感和信仰等的网络舆情文化。政府应该弘扬与社会主义相吻合的世界观、人生观和价值观，树立积极的网络道德伦理观，打造积极的网络舆情文化，并把这作为一个重要任务来抓。不断地通过教育增强网络舆情主体的责任意识和伦理道德意识，降低网络舆情主体利益表达的非理性，不断增强网络舆情主体的行为责任和伦理道德意识。要促进网络文化科学发展，塑造良好的舆论环境，更好地收集、回应网络舆情主体的利益诉求，不断提高网络舆情主体的网络道德伦理素养。
2.政府还应注重培育网络舆情主体政治参与素养，规范网络舆情主体的政治参与行为
不断加强对网络舆情主体公民意识的培育，提高公民自主、自律意识，通过有效的引导和教育，增强公众的政治参与热情，使得民众自由、自主、民主、平等地利用互联网表达自己的利益诉求，行使公民政治权利并维护好自己的合法权利。政府要注意把握舆论主导权，广泛深入地宣传政府的思想方针和政策，不断加深网络舆情主体对当前政策的了解与认识，提高网络舆情主体的信息分析、辨别能力，逐步提升其人们政治参与的素质与能力。现阶段，我国网民的素质在一定程度上来说还比较低，尤其是网络的虚拟性、匿名性使得网民把参与公共政策当成对政府活动不满的发泄渠道，随意发表不负责任的言论，不当的参与致使公共政策公信力下降。应该培育网民理性议政的素质，提高其议政能力。现阶段，在公共政策过程中，我国网民参政议政能力不高，需要加强各方面的建设。可以通过积极采纳网民提出的有建设性的意见和建议，通过公共政策制定过程的进一步开放，通过加强对网民群体的参政能力培养，使有较强参与公共政策能力的网络群体不断扩大，为网络民意与公共政策的良性互动，进而为不断增强公共政策的公信力创造条件。
3.将网民参与、专家论证和调查研究相结合
基于前文分析，由于网络民意并不完全是正确的，还存在着假民意，所以即使是在网络化信息化的今天，在做出决策时也不能完全依赖于网络民意。应从几方面同时入手：其一，参考网络民意。其二，征求专家的意见。现代社会信息泛滥，其中的真伪可以由专家来判定，毕竟专家在相关领域知识渊博，阅历丰富，可以帮助政府制定出科学、合理的政策。其三，重视决策咨询机构。决策咨询机构由许多专家学者组成，是决策过程中不可缺少的“思想库”和“智囊团”，可以辅助决策。另外，政府自身需要不断反复地进行实地的调查研究，取得真实的资料，坚持没有调查就没有发言权。只有将网络参与、专家咨询论证和实地调查研究三者相结合，收集和整理到准确、可靠、全面、系统的信息，才能充分保证对实际情况的透彻了解，制定出科学、合理、合法和有效的好政策，而好的政策则有助于增强政策公信力。
五 政府对网络舆情的有效监督
政府监督网络舆情意义重大，不仅可以稳定政治秩序、预防社会问题的发生，还有利于提高公共决策的合理性。针对网络舆情监督中存在的问题，要通过健全法律法规、转变观念、提高政府对网络舆情的重视程度，建立健全预防机制、应急机制、沟通机制等途径来有效监督网络舆情，以便最大限度地利用网络舆情，为社会服务。随着网络的兴起，网络舆情逐步受到人们的重视并发展起来。相对于传统舆情，网络使人们在更大程度上实现了表达与交流的自由，而且更能反映出人们的真实想法。但是，网络舆情在发挥其积极功能的同时，自身的局限性，加上政府的重视还远远不够，有可能导致社会危机的发生，故而加强政府对网络舆情的有效监管显得尤为重要。
（一）政府对网络舆情进行监督的重要意义
1.有助于维护政治秩序
秩序是自由的前提，没有秩序就谈不上自由。政府管理的首要目的是维护政治秩序，政府对网络舆情的监督也不例外，其监督目的是要把网络舆情冲突控制在政治秩序范围内，防止网络舆情对政权的销蚀。同时，通过监督干预，政府了解到大量公众的心声与需求，制定一些便民利民的政策，进而提高政治权威。事实上，政府对网络舆情的掌握是社会治理的前提，或者说掌握网络舆情是社会的一个手段。一些无知的人或者一些别有用心的人可能利用网络来制造网络暴力，危害社会的稳定，危害民族团结，从而威胁政权的稳定，故而出于稳定政权的考虑，政府必须对网络舆情进行监督，引导其向自身期待的方向发展。
2.有助于提高公共决策的合理性
政府现在强调以人为本、执政为民，要求想问题、做决策、办事情，都要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。互联网是了解民情、汇聚民智的一个重要渠道，而了解网络舆情对公共决策具有重大作用。通过互联网，民众可以及时了解国家事务，包括国家政治、经济、法律、文化、教育、行政等活动，进而充分地交流和发表意见、建议，如果民众及时跟踪某一公共决策，并对此发表评论，能够引起有关部门的注意，那么有关部门就可以不断修正政策中存在的不合理之处。同时，网络媒体以其无可比拟的公开性、透明性、快捷性、广泛性，使得每个网民都成为一个信息发布点，社会各个阶层、各行各业的人士都可以通过网络参与相关事件的讨论，真实、充分地表达自己的意愿和看法，最大限度地保证领导机关和领导干部了解到真实民意，通过梳理与分析，为其科学决策提供依据，保障了决策的合理性和正当性。
3.有效防止社会危机的爆发
当今社会，人们生活、工作压力加大，随着政治社会化的不断发展，民众可能对一些社会现象产生负面情绪，这些负面的情绪急需适当的渠道来纾解。而网络因其开放性、虚拟性、及时性等特征恰好给浮躁的人群提供了一个宣泄情绪的空间。人们在网上畅所欲言，能有效缓解社会危机的爆发。这是因为人们将对社会的不满以网上发帖的方式宣泄出来，在将自身的喜怒哀乐倾诉出来的同时，心灵得到了放松，实际上就减少了采用过激行为的可能性，使社会的压力得到缓解，降低了危机发生的可能性。同时，网络舆情的自由传播也为了解社会环境提供了一个更大的平台。每个来到论坛的人都拥有同等的“话语权”，没有等级差别，没有身份悬殊，可以自由地发表自己对现实社会中一些热点问题的看法，网民对热点问题或社会现象的讨论往往会形成一定的意见倾向，有关部门通过对这些观点看法的研究，能更好地了解社会环境，及时发现、解决这些问题，防患于未然。
（二）政府监督网络舆情时面临的主要问题
1.中央和地方的相关法律法规不完善、标准模糊
首先，中央相关法律法规不完善。在我国，网络舆情监督方面的法律法规还是一片空白。近年来，我国较为正规的有关网络舆情的红头文件和较为权威的文件大致有以下两种：第一，国务院新闻办在2000年4月成立了网络新闻宣传管理局，并在各地区设立了网络新闻宣传管理处对网络舆论进行管理。第二，2000年的12月《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网站从事登载新闻业管理暂行规定》等一系列互联网管理的法律法规也为清理网络舆论的不良现象提供了法律的依据。但是截至目前尚未有一部明文规定的法律或法规出台。
其次，地方相关规章制度缺失。为了应对网络舆情，各地方政府也陆续实施和颁布了一系列法律法规来规范网络舆情的监管。比如，广东省于2003年颁布了《广东省计算机信息系统安全保护管理规定》，吉林省于2005年2月颁布《吉林市网络新闻监督管理条例》。虽然如此，由于关于网络舆情监管的法律法规的缺失，各个地方政府在管理各辖区的网络舆情时也缺乏权威的后盾，因此各个地方的法律法规分别制定，没有普适意义，并且有很强的滞后性。
最后，相关法律标准模糊。依据相关法规，在当下中国，法律、法规禁止的网络内容和网络行为条例不少，但标准模糊、可操作性不强。例如，针对言论到何种程度就会“危害国家统一、主权和领土完整”，何种程度又会“扰乱社会秩序”、“破坏社会稳定”等，各类法规皆没有细致规定，给监管机构留下很大的自由裁量余地，同时也增加了行政成本。由此可见，目前我国存在的关于管理和监督网络舆情方面的法律法规需要进一步细化，明确标准，提高其可操作性。
2.政府对网络舆情的监督存在缺位、越位和错位的现象
首先，政府对网络舆情的监督存在缺位现象。主要表现在：政府对网络舆情重视不够。由于政府开始接触到网络舆情时，对其发生、发展和中间的变化没有经验可参考，也不能根据现成的文件来应对，所以大多按照传统方式应对，结果往往很被动。据统计，我国80％的政治危机从网络媒体爆发，100％的企业危机有网络媒体的参与。如果政府再不重视网络舆情、低估它的能量，就会导致政府信任危机，后果不堪设想。殊不知从“非典”到禽流感，从华南虎事件到邓玉娇事件，政府因对网络舆情的不够重视而一再陷入被动境地。
其次，政府对网络舆情的引导存在越位现象。对于一些焦点问题，网民有权了解相关信息，但有些地方为了保护地方利益而不恰当地封锁消息，面对较为强烈的网络批评不做疏导与沟通工作，在没有充足理由的情况下强行关闭网络论坛；面对少数网友的不同意见，超越论坛规则进行不恰当的处分；等等。政府这些行为不但引发了网民的强烈不满情绪，也损害了党和政府的形象和权威。
最后，政府对网络舆情的引导存在错位现象。比如，让一些令网民产生不满情绪的对象来充当网络舆情的引导者，从而引起网民更大的反感；又如，导向错误，把网络舆情导入与党和政府的决策相反的方向发展等。这种错位的现象不但不能有效监督和引导网络舆情向积极方向发展，还有可能使其恶性发展，引发社会危机，危害社会稳定。
3.网络舆情监督机制不健全
首先，网络舆情监管的预防机制相对薄弱。网络空间成为人们宣泄渠道的主要原因是网络本身有相对的开放性、虚拟性和隐蔽性等特征。鉴于目前尚无一部国家级的法律法规出台，因此在不良网络舆情危害社会、危害他人时，网络监管的预防机制就显得非常脆弱。为了有效遏制网络舆情的恶性发展，制定较为详尽的判断标准和预警方案显得尤为重要。同时，网络监察部门应该密切跟踪网络舆情的动态，及时了解易引发公众舆论的诸如公平、腐败等问题。一旦出现不好的情况，马上与有关部门及时沟通，启动网络舆情预案。
其次，网络舆情监管的应急机制不健全。互联网确实存在许多良莠不齐的信息，各种谣言和谎言以及网络暴力无处不在，干扰民众的判断力。而政府的网络舆情监督应急机制又缺失，使得这些流言蜚语恣意传播，网络舆情的高速发展与网络管理的规范化建设相对滞后形成矛盾。因此，网络监管的应急制度的制定同样迫在眉睫，它是有效地化解网络舆情负面效应的重要工具。
最后，网络舆情监管的沟通体制不完善。网络舆情具有非理性特点，信息鱼龙混杂、真假难辨。我国目前并未完全建立起能够上下呼应、相互沟通，并且上下联动的一套完整严密的网络舆情监督机制，无法保障民众表达利益诉求、知情的权利。所以从长远来看，为了更好地监督网络舆情，应构建一套完整的网络舆情的监管体系。
4.网络舆情监督程序需完善
在我国，由于网络舆情管理部门众多，加上监管在程序上缺少明确的界定，很难预测某一网站会不会在某一天被列入屏蔽范围，如果被列入了，也难以知道确切的原因：若网站所有者或被处罚个人有异议，也难以寻求复议与诉讼的途径。同时，由于中央实行重大事故负责制，一旦出现公共事故，当地的领导人就可能被撤职，所以一旦发生公共事故，某些地方政府的第一反应就是封锁消息，重平息事件、轻解决问题。这导致网络舆情在事故解决中不能发挥作用，政府网络舆情监督流于形式，进而损害政府公信力。
（三）政府有效监督网络舆情的具体对策
1.加快立法，确保网络舆情监督有法可依
在当今的法治社会里，法律手段是最强有力的权威手段，加快建立健全我国网络管理法规的步伐，是有效开展网络舆情监督的重要前提。这需要从中央和地方两个层面来分析。首先，从中央立法机构建立健全相关法律法规角度看：其一，要求制定相对权威、完整、系统、全面的网络法规，改变网络舆论监督中许多领域无法可依的现象。其二，要求制定的网络法律法规能与原有的其他法律、法规相协调并互为补充。其三，只有做到依法治理，才能保障人民的财产免遭网络侵害，有效打击、遏制网络犯罪。同时要求强化法律规范的韧性，明确网络舆情监督的法律责任，明确监督主体的权利及义务，并加快与之相关的法律法规的建设。
其次，地方政府可根据情况建立健全相关规章制度。在网络时代，鉴于各地问题不同，网络舆情也有所差异，故而各个地方根据本地域出现的网络舆情事件，要有针对性地制定相应的法律和法规，比如，广东省就网络信息安全方面制定了规章制度，吉林就网络舆情出台相关法规等。这些法律法规确实也在一定时期、一定范围内对引导网络舆情起到了一定的作用，对形成有关网络舆情的系统的法律法规也起到了很好的推动作用。
2.转变观念，积极应对网络舆情
在当今社会，公众对于涉及官员、公众人物、城管、房价、物价、农民工以及民生的事的关注度极高，由于互联网能够及时、快速地提供相关方面的信息，所以只要在网上曝光，就会引发铺天盖地的舆论热潮，地区性、局部性和偶然性的突发事件会迅速转变为全民“围观”的公共话题，有时甚至需要中央政府出手干预才能平息事态。面对这种状况，各级领导干部要转变过去漠视网络舆情的态度，树立大局意识，从被动转为积极应对，转变单纯封堵、强制消除网上杂音为强调官民互动、占据舆论主导地位、有效说服民众，积极应对网络舆论发展新态势。因为网络舆情是社情民意的体现，对其实行追踪管理，有利于及时了解民声，发现社会问题，找到实现官民顺畅互动和良性沟通的桥梁。因此，政府应当欢迎网络舆情监督，各级政府及工作人员要学习互联网知识，掌握网络语言，通过直接或者间接的方式了解民情、听取民意、采纳网民的可行性意见和建议，做到真正为人民服务；更要学会处理网络舆情，提高引导能力，使网络舆情向良性方向发展；此外，各级政府还要充分认识网络舆论的开放性、匿名性、交互性等特点及其发展态势，从长远、整体去对待和研究网络舆情中的前瞻性问题，不断提高预防和治理网络舆情的能力，积极掌握主动权。
3.完善机制，强化对网络舆情的监督管理
首先，建立健全网络舆情的管理机制。一是要深入研究网络舆情环境，分析并研究各种媒体格局的变化，积极适应网络舆情发展的新趋势。二是要提高政府与媒体特别是网络媒体交际的能力，形成正面舆论，掌控宣传工作的主导权。三是要建立专门的网络队伍，并运用专业技术手段，时刻关注媒体和舆论中有关政府或民生的信息和评论，及时掌握舆情动态。特别要注意那些大众都极其敏感的事件，做好全面的信息搜集、排查、评估工作，并进行相应的引导和调控。
其次，建立应对网络舆情危机的应急机制。有时网络舆情出于种种原因，极有可能转化为危机，这就需要建立应急机制，以便网络舆情危机产生时，迅速和适当地通过媒体表明态度和立场，并采取有效措施控制危机的蔓延和消除危机。注意把握好网络舆情爆发的规律，选择正确的人、正确的时间、正确的地点及时回应网民的质疑，做好信息的引导、疏导工作。
最后，构建应对网络舆情的顺畅的沟通机制。预防网络舆情危机的一个重要措施就是强化政府与网民之间的沟通，建立社会信任，建构和谐的网络舆情空间。然而由于官本位思想的影响，不少地方官员抵触网络舆情，对于网民的诉求和质疑缺乏回应的动力和应对的方法，由此造成网民不信任政府，转而通过牢骚、谣言和攻击的极端方式讽刺政府、表达诉求，扰乱正常政治秩序。故需要建构顺畅的沟通机制，以增进二者间的理解和信任，从而预防和化解舆情危机。这就要求有关政府部门必须指派专门机构和人员，及时监测网络舆情，广泛搜集、分析网民的意见和建议，并予以及时反馈，澄清网络上的谣言，解决网民的诉求问题，反馈网络民情。如果消极对待，或者是久不回应，可能就会导致事态的恶化，有时即使是一件很小的事，如果处理不好，也会造成恶劣的影响，如瓮安事件，就是因为政府不及时回应、沟通受阻，才由一件小事引发了群体性暴力事件。与网民直接接触的网站管理者，要多与网民沟通，对网民提出的质疑和牢骚要及时回应，消除网民的偏见与疑虑。
六“新意见阶层”与公共政策
随着互联网在我国的普及，“新意见阶层”备受关注，民主化进程的加快和公民社会的发展也直接导致公共政策制定主体的多样化趋势加强，“新意见阶层”逐渐参与到政府决策当中，并对公共政策制定产生深远的影响，成为提升公共政策公信力的重要社会力量。下文立足于“新意见阶层”对公共政策制定的影响，深入探讨规范、引导“新意见阶层”的具体对策，使其更有利于公共政策的制定。
《2010年中国社会形势分析与预测》指出，互联网成为新闻舆论的独立源头，网络结合手机成为最强舆论载体。中国互联网络信息中心（CNNIC）2014年7月发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，其中手机网民达5.27亿，较2013年底增加2699万人，网民中使用手机上网的人群占比提升至83.4％，相比2013年底上升了2.4个百分点。伴随着互联网的普及，“新意见阶层”作为与互联网几乎是同步崛起的阶层，具有巨大的舆论能量。在越来越多的人们通过互联网发表对重大公共事件看法的同时，政府官员和政策制定者也越来越关注“新意见阶层”表达的作用与影响。中共十六届四中全会提出：“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”，“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响。”中共十七大进一步要求：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“完善决策信息和智力支持系统，提高决策透明度和公众参与度。”由此可见，研究“新意见阶层”对公共政策制定的重大影响具有现实意义。
（一）“新意见阶层”及其崛起
1.“新意见阶层”的概念
社会蓝皮书中《2008年中国互联网舆情分析报告》把关注新闻时事、在网上直抒胸臆的网民称为“新意见阶层”。这是“新意见阶层”这一概念的最早出处，对于这一概念，不同的学者有不同的观点，如有学者认为应改称为“新意见群体”，因其不构成一个经济学、社会学意义上独立的阶层，分布于社会各个阶层当中，没有严格的属性和相对的独立性。也有学者指出其属于“继承性的发展概念”，属于社会学中的“假设群体”，它是网络群体中最能反映主流民意、最能关注社会发展中问题的，敏感性和社会责任感特别强的，对弱势群体有天然同情心的，对贪官污吏特别愤恨的一个“假设群体”。笔者认为，“新意见阶层”是一个主体范围很广泛的阶层，是以互联网为基础的，但与网民有区别又有联系，特指在互联网上关注新闻时事、直抒胸臆的网民，属于网民群体，但相比网民来说，其主体范围相对狭窄。
2.“新意见阶层”崛起的背景和历程
互联网在中国的发展进程跟“新意见阶层”在中国崛起的进程几乎同步。随着互联网普及率的提高、公民社会的成长，越来越多的公民通过网络这一平台表达各自阶层利益、宣泄情感。
互联网在中国的最早应用是1986年，北京市计算机应用技术研究所实施的国际互联网项目——中国学术网启动。随后，1987年9月14日，中国学术网发出了中国第一封电子邮件，拉开了中国人使用互联网的序幕。1994年4月20日，中国全面接入互联网。互联网慢慢成为一种新闻传播媒介，真正成为一种舆论工具是在1999年。1999年5月，人民网“强国论坛”开通，网络评论登场亮相，和传统媒体评论互补。1999年是发端，2003年成为网络舆论的第一个高峰期。2007年是网络舆论的第二个高峰期。“孙志刚案”、“宝马撞人案”、“最牛钉子户”等事件，使2003年、2007年分别成为网络舆论高峰期。据人民网舆情监测室对2009年77件影响力较大的社会热点事件的分析，其中由网络爆料而引发公众关注的约占全部事件的30％。越来越多的公民倾向于通过互联网参与并影响关系国计民生的重大公共政策事件，通过互联网平台关注新闻时事、在网上直抒胸臆的网民逐渐增多，伴随着新意见领袖的出现，“新意见阶层”形成，并进入政府决策者的视野，走入中国公民的政治生活，其发展对政治生活产生越来越重要的影响。他们热衷于利用网络平台展示自己，以此来贴近和影响网民。在信息传递和人际互动过程中，“新意见阶层”具有影响力、活动力，当网络上出现大量虚假信息和极端言论时，网民对于权威言论有较强的依赖感，需要“新意见阶层”解疑释惑。
3.“新意见阶层”的特点与优势
“新意见阶层”是基于现代互联网技术崛起的一个阶层，其特点是由互联网本身的特点所决定的，但在政府制定公共政策方面，“新意见阶层”具有许多传统民意表达主体所不具备的优势和特点。
（1）“新意见阶层”具有开放性和直接性
互联网最大特点在于其言论环境的开放性和直接性。在互联网上，“新意见阶层”可以突破时间和空间的限制，获取世界上的信息，并加以评论。“新意见阶层”可以平等地共享网上的信息，并发表言论。在开放的环境中，“新意见阶层”可以畅所欲言，既是新闻信息的接受者，又可以成为信息传播者和发布者。同时，“新意见阶层”的言论能在很大程度上呈现事实的“原生态”面貌，群体的多元化声音可以得到充分的表达。因此，“新意见阶层”的表达方式具有其他民意表达方式不可比拟的直接性。
（2）“新意见阶层”具有即时性和复杂性
互联网光速传播的特点，突破了信息的传播时间和空间的限制，“新意见阶层”通过互联网所表达的利益诉求能够在第一时间为全世界的网民所知，可以在最短时间内引起最广泛的注意，缩小了空间距离，减少了时间延迟并有效地防止了信息失真。同时，各种信息在瞬间形成、光速传播、全球共享，使信息资源无限扩大，加之互联网的平等性和匿名性，有利于更多的人参与其间进行讨论和争辩，这使“新意见阶层”讨论的内容更加复杂，更具有广泛的代表性，更能体现其公共性的意涵。
（3）“新意见阶层”具有广泛性和交互性
传统的民意表达方式成本较高，参与者不多，热情不够，不具有广泛的代表性，易形成参与瓶颈的现象。而“新意见阶层”的参与更具有广泛性。“新意见阶层”只需要运用鼠标和键盘就能够表达自己的利益诉求，引起公众和政府的关注，此外，还可以主动设置议题、发挥监督的作用。范围广泛的议题，可以使“新意见阶层”相当全面和充分地反映社会生活的面貌，凸显已经形成的和潜在的社会问题，表达底层民众的真实呼声，这是“新意见阶层”产生巨大威力的基础。同时，“新意见阶层”对自身利益的表达，为政府官员了解民意提供了便捷的通道。
（4）“新意见阶层”具有创新性和包容性
近年来，网络上广泛流传的热点词比如“躲猫猫”、“日记门”等，充分表达了“新意见阶层”运用群众智慧的创新性，以醒目的标题使人记忆深刻且便于热议。同时，在这个广大的交流平台上，不同背景的人们相聚在一起讨论，碰撞出集体智慧的火花，发挥集体的创造性，充分地体现了“新意见阶层”的包容性。
（二）“新意见阶层”对公共政策制定的影响
公共政策是由政府或其他政策主体制定的、调整全社会利益关系的行为准则，它是一系列条例、法令、措施、办法等的总称。[79]公共政策制定是指政府或其他政策主体为解决社会问题而针对一定的社会生活所做出的正式的决定或安排的过程。公共政策制定的过程包含了公共政策问题的确认、公共政策议程的设立、公共政策规划和公共政策的合法化等环节或阶段。[80]鉴于此，公共政策的公共性及政府自身存在的有限性之间的矛盾，容易导致公共政策行为的结果与目标背道而驰，不利于政府对公共利益的调控及对公民利益诉求的满足。因此要想提高公共政策制定的质量，扩大公民参与具有极其重要的作用。“新意见阶层”是伴随着互联网的发展而崛起的，公共政策制定者可以通过“新意见阶层”所反映的利益诉求制定相关政策，并通过了解“新意见阶层”的表达得知公共政策执行中出现的各种问题以及实际达到的政策效果，以便对公共政策随时加以修正。目前，互联网已成为民意表达的重要渠道之一，中央政府已开始制度化收集网络民意，并努力把这种从虚拟空间迸发出来的民意转化为现实中的行政决策依据。[81]然而，互联网是一把双刃剑，“新意见阶层”的崛起有利于公共政策的制定，但是其自身有着不可克服的缺陷，只有深刻了解其对公共政策的积极与消极作用，我们才能更好地利用好“新意见阶层”的优势，充分发挥其对公共政策制定的积极作用。
1.“新意见阶层”对公共政策制定的积极影响
“新意见阶层”议题的广泛性、环境的开放性和参与主体的交互性等都大大提高了信息的真实性和有效性，为公共政策的科学制定提供了合理依据。
（1）倾听“新意见阶层”意见，有助于提高政策制定的科学性信息是决策的基础，是联系决策主体和客体的纽带，科学决策要求有高质量、真实的信息做保证。一直以来，我国公共政策制定系统中的信息采集都存在着严重的失真情况。这主要是出于两方面的原因：一方面，有些官员往往报喜不报忧，导致决策部门很难从例行的工作汇报中了解到真实情况。而受其管理的传统媒体，也往往不敢报道有悖于上级政令的内容，这就导致在制定公共政策的信息采集过程中，很容易发生信息梗阻。另一方面，传统媒体表达民意时通常要综合考虑社会反应、意识形态宣传等各方面因素，有时不得不对敏感信息进行“过滤”处理，这样，信息在某种程度上“失真”就不可避免了。而“新意见阶层”的出现则弥补了这一缺陷。目前，互联网的快速普及和渗透，使网络媒体覆盖的人群范围更大，而伴随着网民上网时间的不断增长，网络成为人们获取新闻资讯的主要媒介之一，网络媒体的影响力也得到快速提升。“新意见阶层”通过网络直抒己见，及时提出各自的政策诉求和解决问题的可行性方案，加上“新意见阶层”关注议题的广泛性、主体的平等性和环境的开放性，使得决策者收集到的信息更加丰富全面。有关决策部门也可以把相关政策方案公布在网上，征求公众意见或进行公开讨论，这样就可以拓宽信息渠道，增加信息来源，使得决策者能收集到更为全面、真实和准确的信息，提高决策的科学性。
此外，网络的匿名性，使得“新意见阶层”敢于表达自己的真实看法。在互联网这个开放空间内，各种表达可以畅快淋漓，而且不需要署上真实姓名，这就消除了利益表达主体“讲真话”的顾虑。决策者能够听到更多的反对和批评意见，而这些反对和批评的意见中常常含有许多真知灼见、真情实感，是领导者做出正确决策时所不可缺少的参考元素。与此同时，“新意见阶层”意见表达的开放性和时效性，使得信息决策中间层级为网络所取代，这就消除了信息源与决策层间不必要的环节，决策者能够获得更多第一手资料，有利于减少信息失真。
（2）重视“新意见阶层”能够增强政策制定的民主性
“新意见阶层”在网络上是平等的主体，可以充分地享受言论表达的自由。只要在法律所允许的范围内，“新意见阶层”都可以机会均等地发表自己的政治主张和意愿，而不受身份地位和地理位置的影响。同时，互联网的存在减少了少数领导者利用权力垄断信息的可能性，一定意义上实现了个人和组织的平等，促进了政策制定的民主性。“新意见阶层”在互联网上表达见解、参与政策制定十分便捷，只需要在家里简单地操作鼠标和键盘，便可以发表自己对政府公共政策的看法。随着信息技术的不断发展、互联网普及率的提高，普通民众参与政策制定的成本也将大幅度降低，从而可激发“新意见阶层”参与的热情，大大增强了政策制定的民主性。
2006年的《劳动法（草案）》的制定是“新意见阶层”影响公共政策制定的一个生动的案例。2006年，《劳动法（草案）》在全国范围内征求修改意见。在短短1个月时间内就收到了19万条意见，其中145条来自报刊，1280条来自群众的直接来信，其他大部分均是通过互联网得以传达的。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰列举了本次征求意见的三个特点：一是参与面很广，有用人单位、社会团体、专家学者和普通劳动者。这些意见，来自全国的31个省、自治区、直辖市和香港、澳门2个特别行政区。二是基层普通劳动者表达得比较充分。来自劳动者的意见，占所收到意见的65％左右。三是很多意见都经过认真的准备，意见很有建设性。[82]由此可见，“新意见阶层”在一定程度上反映了不同群体的利益诉求，为公共决策的价值取舍、利弊权衡提供了重要依据，充分地体现了公共政策制定的民主性。
2.“新意见阶层”对公共政策制定的消极影响
任何事物都有两面性，“新意见阶层”对公共政策制定的影响也不例外，它一方面能够促进公共政策的科学化、民主化，另一方面，“新意见阶层”因其不可避免的缺陷也会对公共政策制定产生一定的负面影响。
（1）“新意见阶层”表达主体的局限性及其对公共政策制定的负效应
虽然近年来我国网民人数呈现逐年迅猛增长的良好发展态势，但网民数量目前仍只占全国总人口的少数，并且网民的分布存在着年龄上、职业上和地域上的差异。中国互联网络信息中心数据显示，截至2013年12月，我国20～29岁年龄段网民所占的比例为31.2％，在整体网民中占比最大，与2012年底网民结构一致。而且学生依然是中国网民中最大的群体，占比25.5％，互联网普及率在该群体中已经处于高位。个体户/自由职业者构成网民的第二大群体，占比18.6％。企业中管理人员占比为2.5％，一般职员占比为11.4％。因为受制于经济社会发展水平滞后、互联网接入条件不足、硬件设施落后等因素，农村地区网民的增长仍显得较为缓慢，增幅小于城镇地区。
综上所述，“网民”并不代表全体“人民”，网民只是人民中的一部分，其范围远比后者狭窄得多。作为“网民”一部分的“新意见阶层”，其范围就更加小了。这些都说明“新意见阶层”始终只能反映局部的民意。尽管一些公共事件一经在网上传播，便引起广泛关注，“新意见阶层”踊跃发表意见和观点，但毕竟这一部分网民并不能充分反映全体国民的心声。所以，如果将“新意见阶层”作为政策制定的主要依据，就会在很大程度上影响公共政策的民主化。
（2）“新意见阶层”中的信息复杂性对公共政策制定产生的不良影响
全面、真实、客观的信息是科学合理制定公共政策的前提和重要保障。“新意见阶层”表达的即时性、广泛性及高度共享、实时互动性使得其所含的信息量成倍增长，而对信息发布和传输很难事先进行严格的检查和核实，这些都对有效判断信息真实性提出了很大的挑战。虽然信息的极大丰富能够拓宽决策者的视野，但同时也带来了信息真假难辨、政策部门面对海量信息无所适从的难题。此外，在“新意见阶层”利用互联网表达利益诉求的同时，形态各异的政客和利益团体也在利用互联网实现各自的目的。他们将互联网作为控制政治的便利工具，借助于互联网，他们相互攻击、美化自己、误导民众以实现各自的政治目的。单纯从表面上看，很难判断出网络中哪些声音是来自目的不纯的政客和利益集团的，哪些才是真正来自“新意见阶层”的。为保证信息的客观、真实性，政府部门不得不加大投入，增加政策分析的物质资源和人力资源，这就在很大程度上增加了政府部门分析整理信息的成本，同时也加大了政府部门的工作量，影响了政府部门的工作效率。
（3）非理性化的“新意见阶层”对公共政策制定产生的不良影响
“新意见阶层”由于身份的数字化、隐匿性使得其不受现实社会的控制和约束，可以最大限度地实现言论自由，一些人极易在网上宣泄情绪。一些非理性现象出现，网络跟帖中罕有逻辑清晰、理据充分的文章就是一个很好的例证。这些非理性的声音，难免会在一定程度上影响其他网民的判断，最终将网络舆论监督引入歧途，也会对政府及有关部门的理性判断造成干扰。此外，“新意见阶层”的意见在很大程度上取决于其主观意志，具有盲目性、情绪性和不确定性，容易产生“广场效应”及群体极化现象，对这些都需要进行疏导，使“新意见阶层”的诉求在尽量得到合理化满足的同时，又不会成为一种破坏性力量，而成为促进社会进步的力量。
（三）正确利用并合理规范“新意见阶层”
1.扩大“新意见阶层”利益表达主体范围
首先，政府应该加大对网络公共基础设施的投资力度，加大对信息建设的投资力度，大力开展信息基础设施的建设。把资源更多地投入广大农村和经济落后的西部地区，改变信息网络发展不平衡的情况，加速整个社会的信息化进程，降低“新意见阶层”利用网络的成本。2010年国家信息中心信息化研究部发布的一份报告称，我国主要信息产品与服务的资费水平依然偏高，这影响了信息技术的普及和应用效果，成为信息社会快速发展的巨大阻力。因此，加大投资力度可为扩大“新意见阶层”政治参与打下坚实的物质和技术基础。
其次，政府应高度重视信息平等分配问题，加强对公众使用电脑的培训，普及电脑和网络知识，让更多的人掌握更多的网络知识，消除数字鸿沟，为全体公民利用网络公平、公正地参与政治生活提供条件，使其享受信息技术和信息化带来的诸多福利和社会政治权利。通过有效的教育引导，增强民众自由、自主、民主、平等地运用互联网进行利益表达和维护公民政治权利的意识，从而扩大“新意见阶层”范围，使之逐渐成为社会主流民意的代表。
2.增强领导者的网络执政能力，广泛吸纳“新意见阶层”的意见
第一，应重视政府门户网站的建设，因为政府门户网站是“新意见阶层”了解政策动向、表达意见的最直接通道。同时要完善政府门户网站的功能，大力推行网上审批和网上办公，通过互联网及时公布各项政策的执行情况，提高政务公开的透明度，有针对性地做好对“新意见阶层”的舆论引导工作，正确引导“新意见阶层”通过互联网理性监督公共政策的执行情况，使“新意见阶层”能够通过互联网方便地享有参与权、知情权、监督权。
第二，要使领导者正确对待“新意见阶层”，增强责任意识，重视网络，更要合理地利用网络。同时，还应重视主流论坛的建设，使“新意见阶层”有相对比较集中的渠道表达自己的意愿。各级政府和有关部门要有敏感性、洞察力和预判力，认真及时处理“新意见阶层”的意见，并形成制度，使这项工作成为常态，从而形成政府与“新意见阶层”的良性互动。对于“新意见阶层”的意见和建议，要进行充分的讨论、研究及可行性分析，认真落实那些富有建设性的意见和建议，并将执行情况反馈在网上，从而激发“新意见阶层”通过网络建言献策的积极性。正如时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋所说的：“通过网络这一新的平台，探索、培育和开辟出一条新的民主渠道，推动科学决策、民主决策。”
第三，应规范各级部门网络执政的程序，流程化处理“新意见阶层”的信息，以提高行政效率。应有专人负责收集、整理信息，并判断是否为不良信息，对于不良信息，应采用技术手段进行屏蔽。对于“新意见阶层”的利益诉求，应给予高度重视，立即责成相关人员进行处理。要及时将处理结果公布在网上，接受群众的监督。
同时，政府应当提高舆情应对能力，利用好“新意见阶层”的意见建议制定出反映民情的公共政策。最近几年，越来越多的地方领导开始重视“新意见阶层”的网络舆论，目前已经有40多位省委书记、省长和更多的地市领导实名回复“新意见阶层”的留言、参加网络访谈、与“新意见阶层”直接对话，一些观念比较开放的官员已经不再满足于被动地应对网络舆论，而是通过开博客等形式主动与网民进行更为直接的沟通。同时，各地党政机关也加强了对舆论引导和应对的学习研究。近年来，多次公布的地方政府应对网络舆情能力排行榜，主要从政府响应、信息透明、政府公信力、动态反应、官员问责、网络技巧等方面进行衡量。这样有助于形成一种竞争机制，使各级地方政府提高应对舆情能力，准确把握社情民意，提高社会管理水平，以新的理念、新的思维处置网络舆论事件，从而构建和谐的网络环境，促进社会稳定健康发展。
3.整合优势资源，实现“新意见阶层”与其他民意表达的互补
为克服网络表达的局限性，充分收集“新意见阶层”以外的意见，应加强“新意见阶层”与其他群体民意表达形式的互补，实现资源共享、取长补短，共同发挥作用，积极营造良好的民意表达氛围。在许多重大公共事件中，传统媒体在信息刊登方面的权威性和公信力，使得其对事件的描述和评论，在很大程度上影响了“新意见阶层”对事件的看法。因为传统媒体在长期的发展过程中已经拥有相当数量的读者，并形成一整套为社会所广泛承认的行业规范和职业道德，因此其在推动舆论发展的过程中的影响力更大，更能够起到证实、阐释和评论引导的作用，从而积极引导“新意见阶层”朝着更理性的方向发展。
此外，在保障民意的畅通表达方面，手机等新媒体也充分彰显了其独特功效。中国互联网络信息中心发布的第34次调查结果显示，截至2014年6月，手机网民规模首次超越电脑网民规模，移动互联网展现出巨大的发展潜力。
因此，政策制定者在密切关注“新意见阶层”利益表达的同时，还要更加关注其他群体的利益表达，在政策制定过程中为公民参与提供多种参与渠道，综合考虑通过互联网、实地调查、报纸、广播、电视、群众来访等多种途径得来的反馈信息，全面衡量多种群体的多样化利益需求，多角度、全方位地收集信息，让社会各阶层的人们都参与到公共政策制定的过程中来，从而更大程度地提高公共政策制定过程中的科学化和民主化水平。
4.加强“新意见阶层”利益表达的法制化建设
要规范“新意见阶层”行为，促进公共政策制定过程中“新意见阶层”参与的规范化、秩序化、可操作化，就必须对“新意见阶层”行为进行法律规范，为网络谣言及各种不良信息的界定提供可行性依据。虽然，近年来我国的信息立法取得了一些进展，但总体来说，我国现阶段对互联网的管理存在诸多真空地带，一些法规对现实问题覆盖不足，不能迅速适应高速发展的网络社会的实际情况，还需要进一步细化法律条文，进一步增强其对网络传播行为的规范作用。
5.构建网络道德体系，引导“新意见阶层”理性发展
“在网络空间中，人与人之间的关系具有间接的性质，直接的道德舆论评价难以进行，外在的道德约束力被弱化”。[83]政府要想对“新意见阶层”行为进行完全的监控是不可能的，因此，加强网络道德教育、构建网络道德体系、加强网络社会中个人的道德自律显得极其重要。要加深对网络非法行为的认识，加强“网风”、“网德”教育，引导初入网者的行为向规范的方向发展，加强网民的自我约束能力，建设文明网络。
综上所述，必须依靠国家和政府的力量，借助法律及技术等手段，清除互联网管理“盲区”，实现“新意见阶层”的表达由隐匿性、非理性向制度化、有序化转轨，从而充分发挥其在公共政策制定上的正面作用。
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