（第一节）中国农民问题的历史演进

    一、国家主义时代：1949年到1978年的农民问题

    新中国成立以后，随着土地改革和农业合作化的完成，农民问题从中国革命中的问题转变为中国建设中的问题。毛泽东把农民问题当作中国式的“三大改造”的基础和突破口，当作全面进行社会主义建设的基础和突破口，通过变革农业生产关系来解决农民问题。具体可分为两个阶段：

    第一阶段，从新中国成立到农业合作化的基本完成（1949年—1956年），党在农村实行土地改革和农业合作化的第一次土地制度改革。中国共产党人以土地问题为突破口，来解决农民问题。伴随着第一次土地制度改革，中国农民的社会地位发生了两次历史性变化，即由封建依附农民到个体小农的转变；由个体小农到社会主义集体农民的转变。

    由于长期战争的破坏，1949年10月新中国成立时，国民经济处于崩溃状态，全国灾民达4000万人，城市失业人口约有400万。农业生产跌至谷底，1949年全国人均农产品产量依次为：粮食209公斤，棉花0.8公斤，油料4.8公斤，猪牛羊肉4.1公斤，水产品0.9公斤。农民实际人均年占有粮食100公斤左右，终年辛劳却不得温饱。这就决定了党和政府把解决全国人民的温饱问题作为农民问题政策的最基本的目标。因此，新中国成立初期，党中央领导全国各族人民一方面恢复和发展国民经济，一方面还要完成民主革命的遗留任务，其中之一就是对新解放区进行土地制度的变革。如果不进行变革，农村的生产力不能得到解放，国民经济就不能迅速恢复和发展，国家的工业化也无法实现。于是，根据中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》的规定，从1950年冬天起，在新解放区逐步开展了轰轰烈烈的土地改革运动。其基本目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这次土地改革运动是分期分批进行的，每期都经历了发动群众、划分阶级、没收和分配土地、复查总结等阶段。到1953年春季为止，除了约有700万人口的少数民族聚居的地区以外，土改已全部完成。党中央仅仅用了三年时间，就完成了除新疆和西藏等少数民族地区外的土地改革，使3亿多少地和无地农民分得7亿多亩土地和大量的其他生产资料，每年免交地租达350亿公斤粮食。1950年到1952年分别比上年增长17.8%、9.4%和15.2%，到1952年，全国粮食总产量超过了历史上（1936年）的最高水平。当时农业生产力水平低下，以役畜为动力，平均每户不足1头耕畜，约有1/3张耕犁，靠天吃饭。当时农业生产的恢复性增长，主要归功于土地制度改革的贡献。牛若峰，李成贵，郑有贵.中国的“三农”问题回顾与展望［M］.北京：中国社会科学出版社2004年，第6页.更为重要的是，彻底摧毁了封建制度的基础即地主阶级的土地所有制，极大地调动了农民的积极性，解放了农村生产力，有力地促进了农业经济的恢复和发展，同时也巩固了工农联盟和人民民主专政，为国家的工业化和农业的社会主义改造创造了有利条件。

    1949年，中国农民由原来的被剥削被压迫阶级一跃而成为国家的主人，其社会政治地位由下至上彻底翻转过来，从根本上解除了对地主及其他一切剥削阶级的封建依附关系，其心理、思想、意识、观念、潜能等均获得空前未有的大释放，是有史以来中国农民在争取自由发展斗争中取得的最辉煌成就，也是中国农民作为中国历史发展动力的完美体现。它不仅改变了中国农村原有的阶级结构和社会结构，催生了一系列新思想、新制度、新风尚，而且改变了中国历史发展的逻辑进程，使中国由半殖民地半封建社会越过资本主义直接通向社会主义。土地改革运动后，中国农民实现了经济上的解放——获得土地所有权和生产经营自主权，广大农民的社会经济地位和思想政治面貌都发生了深刻的变化。政治上，中国农民从阶级压迫下解放出来，也实现了农民从封建臣民到现代公民的转变。农民独立自主，扬眉吐气，真正成为农村的主宰力量。经济上，每个农民都分得了一份土地，实现了“耕者有其田”，成了土地的主人和独立的小生产者，劳动热情和生产积极性空前高涨。思想文化上，农民敢于冲破几千年封建思想文化的禁锢，大胆革除旧风俗，自觉接受新事物，努力学习新知识，思想道德素质和科学文化素质明显提高。正如王沪宁（1991）所言，“新政治彻底改造了旧政治的基础，完全按现代的政治与行政原则来组织乡村社会。”

    全国范围的土地改革完成后，农村经济出现了欣欣向荣的景象。但是农业生产受到了个体经济的极大限制，因为小农经济分散落后，工具简陋，增产缓慢，难以抗灾。这就使不稳固的小农经济时刻有向两极分化转化的可能，并且当时两极分化已有发生和发展。一些富裕中农力求变为富农，一些贫农因各种原因而出卖土地重新成为雇农。

    面对生产力与生产关系新的矛盾的出现，客观要求必须及时调整生产关系，否则农村生产力就难以进一步发展。为此，中国共产党及时号召农民组织起来，并于1951年9月，召开全国第一次农业互助合作会议，1953年年底又发布了《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》。在这个决议的指导下，中国农村的互助合作运动蓬勃开展起来。在这一运动中，国家按照积极领导、稳步前进的方针，以及自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，引导农民自愿联合起来。并且创造了经过社会主义萌芽性质的互助组，再到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再到社会主义性质的高级农业合作社，由低级到高级逐步过渡的形式，引导农民逐步摆脱私有制。这种变革既使农民愿意接受，又避免了农业生产力受到破坏和损失。到1956年底，入合作社农户达1.17亿户，占全国总农户的96.3%，其中参加高级社的占87.8%，基本上实现了农业合作化。从1953年起，国家开始实施国民经济发展的第一个五年计划，这标志着国家工业化的起步。此后的几个五年计划，受政治干扰，历经曲折，但还是坚持在国家工业化战略总体目标下探索解决农民问题。这推动了农业生产的发展，农民收入增加，以甘肃为例，1952年，甘肃农民人均纯收入为66.77元，比1949年的55.34元，增长20.65%，年平均递增6.45%，到1957年甘肃农民人均纯收入达92.71元。朱文兴，白明.西部大开发—农业.农村.农民［M］.北京：经济管理出版社，2002年，第226页.

    农业合作化运动“使中国广大农民群众彻底摆脱了小块土地私有制的束缚，走上了合作经济的广阔发展道路，开创了建设社会主义农村的新时代”具有伟大的历史意义。首先，农业合作化把汪洋大海般的小农个体经济改造为社会主义集体经济，实现了土地公有，避免了两极分化。其次，农业合作化运动兴修了许多水利工程，进行了大规模农田基本建设，增强了抵御自然灾害的能力，推动了农业生产的发展。再次农业合作社在促进生产力发展基础上改善了农民生活，进一步巩固了工农联盟。

    第二阶段，从农业合作化完成到十一届三中全会的召开（1957年—1978年），在“左”的思想指导下，中国农村在这个时期逐步形成了高度集中的农村经济管理体制——“人民公社制”。

    1958年人民公社化后的20年间，中国农村经济服务于工业化建设，走过了曲折的路程。在这一过程中，农民群众虽然付出了极大的艰辛，但农村经济发展缓慢，且多数地方没有摆脱贫穷落后的面貌，农民生活水平没有得到应有的提高。到1978年还有2亿多农民没有解决温饱问题。造成这种局面其原因是多方面的，除了历史方面的、自然条件方面的问题外，主要是农村人民公社体制以及与之相联系的政策方面的因素。以政社合一，“三级所有，队为基础”统一经营，按工分分配为特征的人民公社，通过行政性的积累和投资体制，进行农田水利等基本建设，兴办公用事业，使农民得到某些利益，在消除极端贫困现象方面起了一定的作用。但是，这种体制政社不分，高度行政化，经营管理过于集中，排斥市场机制，农民缺少自主权，这种土地制度并不适合当时农村生产力的发展水平，更不适合农业生产的特点，片面强调以粮为纲，取消农村集贸市场，取消家庭副业。在人民公社体制下，大规模的经营使农户的劳动贡献与所得报酬严重脱节，造成了贫富拉平、吃大锅饭、多劳不能多得的结果。“干与不干一个样，干好干坏一个样，干多干少一个样”，是当时的生动写照。农民积极性没有充分调动起来，致使农业生产下降，农民收入减少。到1961年，甘肃农民人均纯收入仅为66.68元，分别比1956年和1957年下降41.76%和28.08%。朱文兴，白明.西部大开发—农业.农村.农民［M］.北京：经济管理出版社，2002年，第254页.

    虽然如此，以毛泽东为核心的第一代领导集体，在解决农民问题的实践中，以农民和土地的关系为突破口，在寻求农村发展和解决农民问题方面，既付出了代价，也取得了巨大的成就。成就主要表现在四个方面：

    一是在政治上，中国共产党领导农民当家作主站起来，并走上了社会主义道路。

    二是在农村经济发展上，农业生产总产量有了比较大的增长，粮食总产量由1952年的16390万吨增加到1979年的33210万吨，年递增2.5%，农业总产值由1952年的858亿元，增加到1979年的1872.2亿元，年递增2.91%。程漱.中国农村发展：理论与实践［M］.北京：中国人民大学出版社，1999年，第263—264页.中国农民的经营方式和经济基础完全被集体经济所代替。

    三是在理论上，提出和形成了一些解决农民问题的正确或比较正确的理论观点，积累了正反两方面的经验教训，如农民是中国革命和建设的主力军，农业是国民经济的基础等思想。

    四是在农村社会的全面进步上，成功地对农民进行了中国历史上第一次空前广泛和深入的社会动员和社会整合，结束了中国农民高度分散的局面，农村社会的凝聚力形成。中国农民精神面貌为之一新，广大农民从旧中国的政权、神权、族权、夫权桎梏束缚下解放出来，根植于农民头脑的封建、保守、愚昧、落后、迷信的社会意识让位于建设社会主义新农村、农民当家作主的新社会的革命意识，农民的思想道德素质有了比较大的提高，爱国家、爱集体、爱社会主义成为农民的主导思想。

    同时，在探索农民问题出路的过程中，也付出了代价。毛泽东的出发点是通过制度创新，使广大农民富裕起来，但由于违背客观规律，以至于到改革开放之前，中国农民的温饱并没有解决。人民公社近1/4的生产队年人均分配在40元以下，全国农民人均口粮在150公斤以下，吃不饱肚子，农村当时有2.5亿人口生活在温饱线以下。其中一个最大的弊病是它将城市现代化与农村现代化隔离开来。农村经济仍以农业为本，农村的二、三产业十分不发达，结果使大量农村劳动力滞留在农业上，大量人口滞留在农村，使中国的工业化与农村现代化严重脱节，形成了城乡社会二元结构，阻滞了现代化特别是农村现代化的进程。新的体制性束缚造就了新的农民问题：农民的普遍贫困、农民社会权利的式微、农民与城市居民的事实上的不平等。这种新型态的农民问题，是新中国工业化过程中的国家与农民政治关系的反映，从政治发展的角度看，这是一个中国政治发展的特殊过程，是中国工业化付出的必然代价，只不过农民付出的代价超过了其现实支付能力。但是与阶级对立条件下的农民问题相比，仍然是具有进步性，是前进中的问题。

    以毛泽东为代表的中国共产党人早就认识到，传统农村社会中，地主是封建剥削阶级的代表，地租剥削是农村社会中的最主要剥削制度，因而，推翻剥削制度，是农村建立起国家政权的合法性基础，首先就要推翻地主土地所有制，建立起“耕者有其田”的平均主义土地制度。因此，土地改革首先是一场社会性的革命，其次是一场以平均土地为显性表现的经济革命运动。摧毁中国农村中传统权力结构这一政治性的任务是土改的主要目标，土地改革在政治和经济两方面表现出国家政权建设的双重功能。经济上，建立了相对平均基础上的农民土地私有制度，国家政权获得了广大农民的支持和拥护，国家直接以农业税的形式获得了国家政权基础建设特别是工业建设所需要的资金积累。政治上，到1952年，国家已经巩固了对全国所有省份和边远地区的行政控制，并且把这种控制延伸到乡村基层。而且，政治上发动农民群众自下而上逐村进行的这场革命，创造了中央集权的国家政权在乡村牢固生根的基础，农民积极分子组成的乡村领导集团，取代了绅士阶级；国家行政系统正式机关到了乡，党的政治组织把中央集体的国家权威一直向下延伸到自然村本身。

    农业合作化运动继承了农村社会性革命的双重功能。农业合作化道路以克服小农经济的局限性、增加农业产量、为城市工业化提供资金、建立起国家工业体系为导向。经济上，再次摧毁了汪洋大海般的小农土地私有制度，建立起了社会主义的集体财产制度，政治社会化意义上，社会主义的意识形态开始深入农村，并开始将分散的单个的农民和农户家庭组织起来，整合进社会主义合作组织之中。

    人民公社化运动将农村直接纳入国家治理体系，人民公社是社会主义社会在农村的基层单位，又是经济组织，又是政权组织，既管理生产建设，又管理财政、粮食、贸易、民政、文教、卫生、治安、民兵和调解民事纠纷，实行工农兵学商结合，成为经济、文化、政治、军事的统一体，国家的经济功能、政治功能和组织社会化功能紧密结合。“人民公社制时期，国家不仅主导了集体性财产权利的制度安排，而且还直接成为集体性财产权利的最终所有权者。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第114页.在人民公社体制下，国家主导了集体财产权利，享有农业生产的收益分配优先权、剩余索取权；国家通过计划经济体制、统购统销政策、工农产品剪刀差等强制性制度安排，积累了工业建设所需要的巨额资金。同时，人民公社以土地等生产资料为主要财产的全民所有制的建立，为以后国家的经济建设最大程度地降低了成本。以土地为主要内容的集体财产转为农民集体经济组织集体所有，实为各级政府所代表的国家所有的制度安排，使得国家在征用城市扩张和工业建设土地时，国家可无补偿地取得部分土地或低偿征用土地，为国家的工业化建设做出了巨大的贡献。

    “从国家的角度来看，人民公社时期的集体财产制度的效用是非常高的，不仅使得国家以最低成本完成了国民经济体系的建立，而且还建立了国家全能主义基础上的社会调控体系。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第87页.政治上建立起的完备的国家权力体系和组织体系，深入到全国的各个角落，人民公社制时期，在全国建立起的严密的党组织和行政组织，并一直延伸到最偏远的农村。人民公社是国家政权的基层单位，作为国家基层政权的代表，直接担负起落实国家法令和政策、管理公社经济、生产和维持地方社会秩序的职责。农民变成了国家基层政权单位——人民公社的社员，人民公社极大促进了国家主义的政治社会化。

    同时，也应该看到，基于工业化建设的需要，国家对农村社会全面管理，农民以服从国家建设目标被管理，农民的权利处于城乡分治的不平等的政治和社会关系中。这一历史时期，中国农民问题的实质是国家对农民利益的完全控制和强制提取，使农民完全服从于国家工业化、城市化的需要，城乡关系的不平等不断得到强化，农民被禁锢于城乡二元结构中，处于弱势地位。“从经济效益的角度来看，人民公社制时期设定的财产制度是低效率的，不仅自然资源等基本生产资料不能形成市场的优化配置，而且还不能为真正创造社会价值的人力资本提供持续有效的激励机制。”刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第87页.国家从农业生产中获取了工业化建设的资金，完成了国民经济体系的建立。然而，它是建立在过度提取农村资源基础上的，它带来的直接结果是农村长久的持续停滞不前。到人民公社后期，农业生产增加既没有留存于农业生产领城，也没有用于农民的生活消费，而是转移到国家工业领城，成为国家工业建设的发展基金。农业生产的增长动力已经丧失殆尽。随着时间的推移，被分户经营的财产制度所代替。

    二、利益博弈时代：1978年到2000年前的农民问题

    中国共产党十一届三中全会以后，土地制度的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。由安徽小岗村开始实行的家庭联产承包责任制在全国农村普遍推行，出勤不出力的“磨洋工”现象消失了，被农民自发创造的家庭联产承包责任制，经过1979年9月中国共产党十一届四中全会《关于加快农业发展若干问题的决定》、1980年4月中央经济长期规划会议的初步肯定，到1981年，在经济不发达地区流行开来。1982年中央1号文件确认，包产到户、包干到户和其他一些形式的生产责任制，“都是社会主义集体经济的生产责任制”，苟颖萍.建国以来土地制度变革给农业和农民阶级带来的影响［J］.甘肃理论学刊，2000年（1）：59.给包产到户上了“户口”。1982年中央一号文件下达后，全国农村实行家庭承包责任制的生产队已达到71.9%，1983年的中央一号文件称家庭承包责任制是“我国农民伟大的创造”，是马克思主义农业合作化理论的发展。

    文件认为，家庭联产承包责任制，“采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。”这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合中国实际。苟颖萍.建国以来土地制度变革给农业和农民阶级带来的影响［J］.甘肃理论学刊，2000年（1）：59.1983年，实行家庭承包责任制农户的比重已达到95%上。家庭联产承包责任制作为中国农村的一项基本制度被确定了下来。1984年中央1号文件，决定将土地承包期从原定的3年延长到15年。从此，以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的第三次土地制度改革正式确立。正如邓小平同志所说，农村改革的内容总的来说就是搞责任制，抛弃吃大锅饭的办法，调动农民的积极性。实践证明，家庭联产承包责任制和双层经营体制较好地处理了农业生产资料的所有权和经营权、集中经营和分散经营之间的关系，适应农业生产的特点和中国农业生产的现状，更好地解决了农民作为劳动者同生产资料的直接结合的问题，充分调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力。

    在推行家庭联产承包责任制的同时，国家建立乡级政府。

    1982年《宪法》第九十五条规定，在乡镇设立人民代表大会和人民政府。1983年10月，中国共产党中央、国务院联合下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政按照宪法的规定建立乡级政府，实行政社分开，同时按乡建立乡党委。作为国家管理农村社会的基层组织——人民公社的治理权能与经济管理权能的分离。剥离乡级基层组织经济管理职能，建立行政管理职能意义上的政权组织。通过家庭联产承包责任制，农户家庭自身承担起农业生产及管理的职能。乡以下实行村民自治，设立群众性的自治组织——村民委员会，办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府管理农村社会，并承担组织联合生产的职能。村民委员会地位的突出，农民集体自身的利益也开始明显地凸现出来了。由于国家的放权，才有了农民集体地位，体现于基层治理、农村经济管理及利益分配多个方面。家庭承包责任制的实行，及伴随其后的经济体制改革和市场经济体制的建立，“淡出了国家作为直接参与农业生产收益分配的利益主体身份，突出了国家作为农业基本制度供给者和保护者的角色”。刘金海，产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第116页，国家这一放权行为带来了意想不到的经济和社会效益。经济上保证了农业税收收入的连年增长，政治上解决了在中国作为政治问题的温饱问题，它使基层社会的人民群众获得了基本的生存保障，解决了农民的生存问题，保证了国家的政治稳定。

    纵观这个时期的农民问题演变，有三条主线：一是国家与农民的关系得到极大改善，国家不断采取调动农民生产积极性的政策，将国家对农民的利益提取稳定下来，基本上是让利与民的。国家通过家庭联产承包责任制将农民的土地经营权稳定下来。二是县乡政府与农民的关系不断紧张，尤其是乡镇一级地方政府与农民的矛盾不断加剧。由于县乡政府承担了与财权不相匹配的事权，乡村办教育、办公共事业的责任，超越了本身财政能力，为了提高财政汲取能力，县乡政府都在不断增加资源提取量。加上地方政府和乡村自治组织合法或非法的搭便车行为，农民的负担不断加重。20世纪80年代亿万农民分田到户、自主经营的喜悦之情，被随之而来的负担问题所代替，成为90年代以来中国社会问题的突出问题。三是农村社会的分化不断加剧，传统的农民阶级分化为多个不同的阶层，中国农民逐渐分化成为农业劳动者阶层、农民工阶层、农村知识分子阶层、农村行政经营管理者阶层（农村干部阶层）、个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层。虽然这种分化具有历史合理性，是中国农村社会变迁的必然过程。但这种分化对中国政治发展和农民政治行为的影响是巨大的。农业劳动者阶层继承了传统的经济发展模式，成为农村各项负担的承受者，与地方政府和村级自治组织的利益关系最为密切，而这个阶层是人数最多，经济地位、政治地位、社会地位上升最慢的。

    基于国家制度的安排和农民政治意识的增强，这个时期国家、基层政府、村民自治组织和农民之间，从“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”演变为持久的、较为激烈的利益博弈。这种分配格局的含义是：生产中，家庭与生产队或生产大队签订劳动合同，在年终的时候，按照承包合同确定，农民交够分担的国家税收任务和集体提留，余下的农业收入就为农民占有。即国家通过税收提取农业资源，乡级政府与村级自治组织以“三提五统”分享利益，农民在任务计划的指导下，有自主经营承包土地的权利，农民在一定程度上被赋予了对农业剩余产品的处置权，即农业生产的剩余索取权。

    “三提五统”是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行政管理费；“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提五统”一般各占总额的50%。“三提五统”的实际征收一直极为混乱，1991年底，国务院为此颁布《农民负担费用和劳务管理条例》，规定“三提五统”的征收标准是“以乡镇为单位不能突破农民上年人均纯收入的5%”，这种制度安排，就为国家、基层政府、村级组织、农民的利益博弈设定了巨大空间。在农业税费完全废止前的20多年里，四方利益主体共同提取乡村资源。基本的趋势是，国家完全改变了人民公社时期的提取方式，逐步减少和降低对农村资源的提取，改善了与农民的关系。地方政府和村级组织则不断强化对利益的分配能力，不断增加提取量，因而造成与农民的关系的紧张，使整个90年代以来，农村社会的政治矛盾，以地方政府、村级组织与农民的矛盾最为突出。生产队或村民小组的作为集体性土地财产的所有权人的合法性，事实上、法律上都是存在的。《土地管理法》规定了村民小组也有一定范围内的集体性的土地，但《民法通则》并没有确认村民小组一级对集体性的土地享有所有权。说明在国家所设定的集体性土地权利主体中，村民小组一级并没有前后一贯的土地所有权，所以，虽然土地按生产队范围内的面积进行平均分配，但在农民承包集体土地的合同签约双方中，没有生产队一级的农民集体代表人的地位。在土地承包上，生产队一级实际上已经失去了对土地的发包权。然而，在实际的运行过程中，村民小组一级劳动组织还掌握财务管理、土地调整和管理、发包管理等权利，为集体土地问题留下了相当宽裕的空间，生产队一级也参与到农村土地收益的分配中。

    这一时期，国家作为农业生产收益分配的利益主体，其享受的权利在数量和内容两方面都受到了限制，其权利获得的方式也发生了转变；乡镇政府作为财产主体的代表者的身份被实质化；行政村一级的农民集体作为集体土地财产的主体的身份被实体化了，行政村作为村级农民集体的代表者，获得了与农民签订农地承包合同的发包权利，获得了直接参与农业生产收益分配的权利。

    在农业收益分配过程中，国家和集体的收益总量不会随着生产状况的好坏而发生变化，虽然农民获得了生产经营自主权，但独立承担农业生产的风险，包括自然的和市场的风险。抛开国家和集体参与农业生产收益的分配比例，家庭承包在一定程度上解决了除市场风险以外的农民的激励机制问题。劳动者作为社会财富的直接创造者，作为人力资本的源泉，首次在劳动过程中得以体现，技术价值明显上升和分化，体力劳动优先开始向脑力劳动优先转变。

    家庭承包责任制使农民由人民公社时期单纯的听从集体安排从事农业生产活动的劳动者，变成既是商品生产者又是商品经营者，自己生产和销售农产品；成为利益主体以及责任主体的统一体，农民在保证完成承包任务和国家征收任务的前提下，完全有权对土地进行多样化经营、自由追逐土地利益，独立完成承包任务和国家征购任务，农民掌握了对自己劳动的支配权，奠定了优化资源配置效率至上的产权关系和社会基础。家庭承包责任制是一种土地所有权者与经营者共享劳动收入的分配体制，它继承了传统的家庭劳动经营与报酬计量，大大减少了劳动的监督成本，提高了生产经营效率，促进农地与人力资本的有效结合。杨武民.农地产权界定后家庭承包责任制的一种新形式［J］.经济改革，1995（2），国家、集体与农民围绕土地所有权与经营权的博弈，最终以联产承包责任制双层经营体制的确立和农民土地经营权的长期化而稳定下来。这种制度安排切实促进了农村生产力的发展和农民利益增长，也极大地改善了国家与农民的政治关系。“家庭承包经营时期，农业增长的源动力在于国家退出农业生产过程前提下的制度安排。”刘金海，产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社2006年2月第1版，第114页，与此同时，国家、集体与农民围绕土地收益权的博弈，则在1988年—2003年长达15年的时间里，体现的异常激烈。其一，虽然国家退出了农业生产的直接监管过程，但国家对农业税的提取一直在增加，1980至1987年为国家农业收益徘徊不前的时期。1988年起，国家从农业生产中获得的税收逐步大于国家用于基本建设和农业科技的财政投入，1994年开始猛增和连续翻番，1997年国家从农业生产中征收了约4个亿的农业各项税收。

    刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社2006年2月第1版，第115页.其二是“地方基层政府已经形成了独立的地方利益，在国家强制力背景和集体所有制的荫庇之下，正在扩张自己利益收益”。刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社2006年2月第1版，第118页.乡镇政府和村民自治组织借助于政权力量和对土地所有权的控制，以“三提五统”为内容不断突破政策界限，最大限度地提取农业资源，与农民争夺土地收益由于国家在这一时期将以义务教育为中心的公共事业放在乡镇和村级组织上，乡镇政府和村民自治组织获得了变更政策的权利，不断增加超越实际提供能力之上的提取比例和数量。以没有任何法律依据“集资摊派”和“教育集资”最为突出，同时，搭便车现象严重，各种摊派不断增加，不合理收费越来越多，乱集资、乱罚款、乱摊派，征收的随意性大，都没有纳入国家预算范围，出现了费大于税的情况。

    而农民获得的农业比较收益直线下降，农民增产不增收，甚至在交完税费之后严重亏损，引发了大面积的农民抛荒，对中国的粮食安全构成威胁。其三是随着国家城市化、城镇化和乡村工业化的发展，地方政府、地产商、各种企业主等经营者利益集团与农民直接展开了对土地资源本身的争夺，在此过程中，农民的土地经营权不断被削减。按照国家法律的规定，中国的土地征用制度是指，国家为了公共目的的需要，强制征用集体所有土地并依法给予一定补偿的行为。它表现为政府根据发展规划，按照一定的审批程序，将农地征用为工业或城市建设用地的过程。地方政府正是利用了这一国家制度，不断将农民经营的土地转变为城市用地或工业用地，获取巨额地租。另一方面却造成了农民失地又失业现象的大量发生。这种对土地资源的争夺，被地方政府不断强化，土地财政成了基层政府的基本形式之一。虽然，在人民公社时期，国家对土地的征用的强制性更强，征地过程实现了土地形态的价值化，农民集体从国家征地过程中未获得补偿性的收入，集体性财产权利主体并没有获得其财产土地由实物形态向价值形态转化过程带来的收益。但那时，失地农民获得国家农转非或集体的保障，农民因失地造成的损失并未引起强烈的不满。

    在市场经济条件下，建立在联产承包责任制基础上的土地经营，与国家的社会保障体系相脱离。由于法律并没有赋予农民集体和个人对土地的最终处置权，特别是农业用地向非农用地处置的权利，土地所有者集体和使用者农民都不能享有农地向非农地转化过程中几何级数的增值收益，在这个时期的土地补偿中，政府按农地计算支付的土地价格补偿非常少，政府从农业用地向非农用地转变的过程中获得了垄断市场价值，但为征用土地付出的费用既不是土地作为资源或财产的价格，也不是土地作为农业用地的市场价格，只是土地作为农业用地经营年收入的二至二倍收益之和，不足以化解农民失地的风险。

    市场经济条件下的土地征用，导致土地利益各方的激烈竞争。对于农民，土地是命根子，农民要以农业产品作为生存和保障基本生活的前提条件，或者获得足以保障其生活的补偿；对于政府，要获得巨额地租；对于非农化土地经营者，希望获得更大的土地增值收益。所以，围绕土地利益博弈发生冲突，便是经常的事了；而建立市场经济下的土地利益分享机制和失地农民的社会保障则成为政府必须应对的政策安排。

    伴随着土地所有权、经营权、收益权的利益博弈，中国的农民问题在形态上又有了变化。农民问题主要表现为：农民负担过重，农民增产不增收，农村剩余劳动力转移，农民社会分化加快，农民政治和社会文化权利的法律保障逐步加强，但体制性、制度性障碍依然严重，农民与城市居民的收入差距继续拉大，农民工问题凸显，国家基本进入小康却仍有数量庞大的农村贫困人口，西部贫困农民脱贫任务艰巨等等。

    三、权利增长时代：进入21世纪的农民问题

    在人民公社制时期，农民只有劳动的权利，并因此获得保障基本生活的必需品。家庭承包责任制以来，农民的权利格局发生了根本性改变，农民享有了土地的承包经营使用权，并因此获得农业剩余产品的索取权。人民公社制时期，农民对生产队范围内的土地只有服从分配耕作的权利，无权过问种植计划、种植面积等等与农民收益密切相关的具体细节。家庭承包责任制以来，农民自主安排农业的生产过程，包括种植计划、时间安排、劳动投入等方面；在农产品的分配中，除了完成承包土地必须上交的农业税、乡镇三提五统和村提留以外，其余剩余的产品都归农民自己所有，农民从此获得了广泛的经营自主权。

    家庭承包责任制形成了人民公社制后把土地按人劳均分的土地制度，并通过法律赋予农民承包经营使用权，这种基本生活和社会保障的优先制度安排，体现了“耕地福利”的产权制度安排。农民在获得平均使用土地权利的同时，享有使用权的收益权和处分权。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过《土地承包法》对农民享有承包、经营土地的财产权利在法律上认可。将农民个体所有的承包、经营使用权中的各项权能明晰化了。对农民个体来说，其对集体土地的承包经营权就是一种事实上的财产权利。它不仅包括物权法意义上的占有权，还包括源于此的使用权、收益权和相应的处分权。

    土地承包经营权虽然是一种事实上的财产权利，其权能的实现受到极大限制，法律上虽然没有最终确定承包土地的所有权人就是农民个体，也没有规定农民个体对土地的最终处置权。但《土地承包法》规定的土地承包经营权具有物权化的倾向。参见刘金海.产权与政治——国家、集体与农民关系视角下的村庄经验［M］.北京：中国社会科学出版社，2006年2月第1版，第100—102页.

    对农民承包土地经营权虽然规定了一定期限，不过，中央在第一期承包结束时，又规定了30年不变的政策，十七大之后，又确定长期不变，使农民的土地经营权具有了事实上物权的性质。如同一般意义上财产权利中的使用权，经营使用权也是一种相对独立的权利。在中国，耕地是一种承担政治功能和社会保障功能的财产资源，因此，农民个体享有的经营使用权有严格的使用限制，主要体现在仅限于农业用地上；收益权伴随着占有权和经营使用权，实际的收益权是指农业生产收益权，或者是转让农业生产使用权后的转让收益权，都依赖于农业生产过程中生产的社会收益。

    家庭联产承包责任制实行以来，农民获得生产经营自主权、村社管理自治权和迁徙择业自由权等，从而促进了农村经济的大发展，引起了农村社会的大变革，使农民在政治经济、思想文化、价值观念、思维方式等方面都发生了较以往更加深刻的历史性变化。政治上，农民摆脱了“人民公社”管理体制的束缚，由“政社合一”组织形式下的公社社员转变为“乡政村治”运行机制下的国家公民；经济上，农民获得了土地经营自主权，劳动支配权，财产占有权，独立核算权等，由共同占有生产资料从事计划生产的集体劳动者转变为与集体所有制相联系拥有商品生产经营自主权的个体劳动者。思想上，农民的思想观念进一步更新和解放，价值观念、思维方式等正潜移默化地改变着。可见，这次被称为中国“第二次革命”对亿万中国农民的影响之巨大。

    进入新世纪，农民问题已经由20世纪80年代以前的温饱问题演变为一个以收入、消费和就业为中心的经济和社会问题，包括农民就业问题、农民素质问题、农民增收问题、农民对社会主义新农村建设的认识、城乡居民收入差距扩大问题等等。从2000年—2005年，政府一直强调要增加农民收入，减轻农民负担，但是农民的收入就是上不去。1996年农民人均纯收入增加9%，1997年增幅下降为4.6%，1998年为3.3%，1999年为3.8%，2000年为2.1%，2001年为4.2%，2002年为4.6%，2003年为4%。七年都没有实现过农民年收入增加5%的目标，而且这些小幅度的增加主要是靠非农业经营性收入和农民外出打工收入，种粮务农的农民收入实际是下降的，农业生产再次陷入停滞。农民种粮食无利可图，农民就没了生产积极性，纷纷外出打工或另谋他业。1999年以后粮食就连续减产。2000年产粮9244亿斤，比1999年减少924亿斤，减产9.1%；2001年产粮9053亿斤，减少191亿斤，减产2.1%；2002年产粮9141亿斤，增加88亿斤；2003年产粮8614亿斤，减产527亿斤，下降5.8%。减产的头几年，因为库存粮食多，所以供给还没有问题，靠连年挖库存解决。2003年大旱，进入秋季，粮食大减产已经成为定局，南方几个省区库存粮食告急，市场上粮食价格开始上涨，于是粮食供给问题已成为经济安全问题，惊动中央。2004年国家实行宏观经济调控，把“三农”问题列为党和政府工作的重中之重。事隔18年之后，又一次以中共中央国务院的名义发了“1号文件”，大力增加对农业的投入，第一次对种粮农民实行直接补贴，各级政府加强对农业领导，再一次把农民的生产积极性调动起来。加上市场粮价上涨30%，2004年又风调雨顺，农业获得特大丰收，当年粮食达到9389亿斤，增产775亿斤，超过了原定计划9100亿斤的目标。陆学艺.“三农”问题的核心是农民问题［J］.社会科学研究，2006（1）.

    党的十六大以来，中央坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，从统筹城乡发展出发，基于“两个趋向”的重大判断，至2009年，连续制定6个指导农业农村工作的1号文件，出台了一系列具有里程碑和划时代意义的支农惠农政策，例如取消农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税，发放种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等，极大地调动了广大农民的生产积极性，实施了重点粮食品种最低收购价政策，制定了对粮食主产区和财政困难县实行奖励补助的激励政策，强化了对农业基础设施建设的支持政策等等，逐步形成了新时期保护和支持农业的政策体系框架。并开始建立新时期促进农业农村经济发展的长效机制，积极探索“三农”投入稳定增长的机制，逐步建立了购销市场化和经营主体多元化的农产品流通机制，形成了农民就地拓展与外出转移相结合的就业创业机制，完善了村民自治和乡镇政务公开的乡村治理机制，强化了防止农民负担反弹的监督管理机制等等。这些政策的实施，标志着国家开始了工业反哺农业、城市支援农村的新时期。农村经济因此取得了巨大的成绩，进入了前所未有的新的历史发展阶段，粮食连续三年增产，粮食单产创历史最高水平，主要农产品质量全面提高；农民收入快速增长，农民生活水平明显提高；促进农业农村经济发展的长效机制开始建立。

    与以往的农民问题相比，这个时期的农民进入权利增长的时代，国家除了经济上对农民的支持外，更注意对农民各项公民权利的保障，所以，农民问题不再是传统的国家提取资源、城乡二元结构、地方政府与农民的利益争夺等关系下的农民问题，而是物质文明、政治文明、精神文明、生态文明全面发展框架下的农民问题，农民问题的核心不再是经济问题，而是权利问题。随着科学发展观的实践，国家保障农民公民权利的政策体系逐步建立和完善。由各种对立关系形成的农民问题不断得到化解，而构建国家与农民，政府与农民，社会利益集团与农民的和谐关系成为现实的政治选择。

    这一时期，国家为保障农民公民权利，采取了一系列政策，为农民公民权利的增长创造了良好的政治环境。除了上述经济的补助和奖励外，国家还采取了更多的保障农民公民权利，促进其权利增长的政策措施，代表性的有：

    （1）农村义务教育保障新体系的建立，明确了政府的责任，改变了90年代农村义务教育投入“以乡镇为主”的格局。2002年国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确强调农村义务教育投入要从“以乡镇为主”向“以县为主”转变。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》将西部地区“两基”攻坚工作作为本届政府的一项重大任务。建立较为完善的义务教育阶段家庭贫困学生资助制度，通过“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生活费）等方式加大资助力度，力争使农村家庭经济困难学生普遍得到资助，切实保障农村家庭经济困难的学生接受义务教育的权利。2005年“农村寄宿制学校建设工程”项目共覆盖23个省（自治区、直辖市、兵团）、676个项目县、2529个项目学校（其中新开工项目学校2488所）连同2004年已批复项目，“农村寄宿制学校建设工程”已下达中央资金60亿元，工程建设项目学校4852所，将新建和改扩建校舍面积921.42万平方米。“两免一补”政策扩大到所有国家扶贫开发工作重点县，覆盖的中小学生增加到3000万人。现代远程教育工程试点工作共建成7.8万余个教学光盘播放点、5.3万余个卫星教学接收点和7000多个计算机教室，有1500多万农村中小学生受益。2005年11月23日，温家宝总理主持国务院常务会议，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。王肃元、姚万禄、付泳.当代中国农村教育发展研究［M］.兰州：兰州大学出版社，2006年10月版，第131—132页.农村社会事业加速发展，2007年，全国1.5亿农村义务教育阶段学生免交学杂费，并免费获得教科书。在农民受教育权保障的同时，长期以来困扰农民的教育负担问题基本解决。

    （2）以新型农村合作医疗为突破，建立了农牧区医疗卫生服务体系。2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议后，各级政府把保障农牧民健康权利作为政府民生计划重点加以实施，农牧民看病难、看病贵的问题得到有效缓解。7.3亿农民参加新型农村合作医疗，覆盖面达到86%。2008年，全国纳入农村新型合作医疗制度的农民超过了8.1亿人。

    （3）农民工工伤保险纳入社会发展规划，农民工受伤赔偿权利得到制度支持。中共中央、国务院高度重视农民工工伤保险问题，在《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）中对此进行了全面部署，提出了明确要求。劳动保障部于5月17日下发了《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》（劳社部发〔2006〕19号），决定在全国实施农民工“平安计划”，即推进农民工参加工伤保险3年行动计划，计划用3年时间，全面推进农民工参加工伤保险。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）要求对与用人单位形成劳动关系的农民工，用人单位应当及时为农民工办理参加工伤保险手续，按时足额缴纳工伤保险费。农民工个人不缴费，参加工伤保险的农民工受到事故伤害或者被诊断鉴定为职业病的，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地有关规定依法享受工伤保险待遇。

    （4）消除制度壁垒，促进农牧民社会权利平等。逐步建立了城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制。逐步建立了惠及农民工的城乡公共服务体制和制度，拓宽农村劳动力转移就业渠道，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。农民进城务工环境不断得到改善，农村劳动力外出收入持续增加。2006年，外出就业农村劳动力月平均工资水平为958元，比上年增加103元，增长12.1%，增幅比上年提高约6个百分点。改革户籍管理制度，规定凡有合法固定住所、稳定工作或生活来源的农民工，均可在当地申请落户；除家庭消亡的外，在承包期内不能收回承包地。建立了农民工工资支付保证金制度，依法明确基本工资制度、岗位工资标准、加班工资计算基数以及支付形式和支付时间等内容，合理确定计件工资单价。农牧区社会救助体系逐步完善，农牧民物质帮助权保障水平提高，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）后，各级政府把农村居民最低生活保障纳入工作规划，3566万农村困难群众享受最低生活保障，2008年，全国有4284万农民被纳入了最低生活保障制度范围。

    （5）农民环境权的保障纳入国家政策体系。针对农村环境点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，污水土壤污染、垃圾卫生污染、化肥面源污染、畜禽养殖污染日益凸显等农村环境问题，国家提出并实施了建设“生态村”的规划，一是在以种养为主攻方向的活动中，用以草换肉的方法发展养殖业。二是发展沼气，以气代柴，用于做饭取暖，节省薪柴保护山林，节省秸杆沤肥还田，提高生物能的利用率；三是农田四周建防护林带，实现林网化。以施有机肥为主，增加土壤肥力，降低农业生产成本，生产无污染的“绿色作物”；四是美化、香化、园林化村庄。实现对农村资源的合理利用和山、水、林、田、路的综合治理。各地加快了农村沼气与乡村清洁工程建设。

    总之，21世纪的中国农民问题，依然是政治学研究的主题，也是中国政治发展中的核心问题之一，但是，农民问题已经从各种对立关系中解放出来，成为社会发展中得到有效解决的问题。

    （第二节）中国解决农民问题的成就

    从毛泽东到胡锦涛，中国共产党中央几代领导集体，以马克思主义为指导，选择符合中国实际的农村发展道路，使中国农民问题在良性发展的社会秩序中得到逐步解决，中国农民逐渐由生活贫困走向温饱、小康，再到公民权利全面增长。正如十七届三中全会《决定》指出的，通过30年农村改革发展，使中国农村发生了翻天覆地的变化。可以用“三个极大”高度概括取得的伟大成就，即农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。

    一、保障了国家粮食安全

    1949年新中国成立前夕，美国国务卿艾奇逊曾讲：“中国人在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力。人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”《毛泽东选集》第四卷（第2版）［M］.北京：人民出版社，1991年，第1510页.毛泽东以无产阶级革命家的宏大气魄响亮地回答道：“一个人口众多、物产丰盛、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”《毛泽东选集》第四卷（第2版）［M］.北京：人民出版社，1991年，第1512页.半个世纪过去了，艾奇逊的唯心史观早已破产，而毛泽东的预言已在新中国的大地上变成活生生的现实。中国在改革开放30年的发展中，依靠农民的伟大创造，化解了农业生产矛盾，成功实现了中国粮食安全保障。1998年，全国粮食总产量突破5亿吨，比1978年增长68.1%；棉花总产量达到450.1万吨，比1978年增长1.1倍；油料总产量达到2314万吨，比1978年增长3.4倍；水果5452.9万吨，比1978年增长7.3倍；猪牛羊肉4089.5万吨，比1978年增长3.8倍；水产品产量3906万吨，比1978年增长7.4倍。林善浪等.中国农业发展问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003年，第10页.1999年，江泽民总书记庄严宣布：“现在，我国农村绝大多数人口的温饱问题已经基本得到解决，12亿中国人民进入和建设小康社会具备了更为坚实的基础。这不仅是中国历史上的奇迹，也是世界历史上的奇迹！这不仅具有重大的经济和社会意义，而且具有重大的政治意义。这件事在中国的发展史上是值得大书特书的。”千年回眸：人类历史上的伟大奇迹［N］.经济日报，1999—12—28.中国用世界耕地面积的7%养活了占世界22%以上的人口。饥饿，这个在华夏大地上肆虐了几千年的怪兽，已经悄然地退出了中国历史的地平线。2004年—2006年，粮食产量实现了1985年以来的首次连续3年增产，三年粮食共计增产1335亿斤。2006年粮食产量达到9949亿斤，粮食综合生产能力接近历史最高水平。粮食单产连续三年超过300公斤，2006年粮食单产达到314公斤，创历史最好水平。种植业结构不断优化，棉、油、糖、果、蔬等经济作物生产获得较快发展，主要农产品向优势区域集中的步伐加快。2006年，棉花产量达到675万吨，比2002年增长37.2%；油料产量达到3059万吨，增长5.6%；糖料产量达到11032万吨，增长7.2%；园林水果产量达到9599万吨，增长38.1%。主要农产品良种覆盖率和优质化水平进一步提高，2006年棉花、油料、糖料单产均创历史最高纪录。畜牧产品和水产品产量稳定增长。2006年肉类总产量达到8051万吨，比2002年增长22.2%；牛奶产量达到3193万吨，增长145.7%；水产品产量达到5250万吨，增长15.0%。农产品产量的不断增长，为社会提供了丰富的生产生活资源，大大提高了中国人民的物质生活水平，改善了生活质量。农业综合生产能力显著提高，依靠自己力量稳定解决了13亿人口吃饭问题。改革开放30年来，中国粮食生产先后跃上7000亿斤、8000亿斤、9000亿斤、10000亿斤4个台阶，稳定解决了全国人民的吃饭问题。粮食、蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品等产量连续多年居世界第一。2008年，中国粮食总产量达到10570亿斤，和2007年相比，全国粮食增产540亿斤，创造了中国粮食生产的历史最高水平，结束了主要农产品长期短缺的历史。

    二、农民收入普遍提高

    农民收入是综合反映农村经济发展成果的重要指标，是衡量农民生活水平的主要标志，是多方面重要决策的基本依据。改革开放以来，中国农村经济经过30年的量变积累，出现了质的变化。从1978年到2007年，农民收入增长情况可以分为6个阶段：

    1978年至1984年是高速增长阶段。农村改革为农民收入增长带来了强大动力，短短6年间农民人均纯收入由133.57元增加到355.33元，增长2.66倍，年均递增17.71%。

    1985年至1990年是缓慢增长阶段。此阶段农民收入波动非常明显，农民人均纯收入由1985年的397.6元增长到1990年的686.31元，扣除物价影响年均递增2.97%。

    1991年至1996年是回升阶段。从1991年开始，尤其是1992年以后农村经济形势逐步好转，农民收入出现了强劲的回升趋势。1992年农民收入走出了低速徘徊势头，增速达5.9%。随后几年，除1993年农民实际收入只增长3.2%以外，其余几年均超过5%，1996年达9%。

    1997年至2000年是增幅持续下降阶段。1997年农民收入实际增长4.6%，比上年回落4.4个百分点。1998年继续下滑，增速只有4.3%，1999年增速进一步回落到3.8%，2000年收入增长速度只有2.1%，农民收入增幅连续四年下降，是改革开放二十多年来的第一次。

    2001年至2004年是恢复性增长阶段。2001年农民人均纯收入为2366.4元，比上年增加113元，增长5%，扣除价格上涨因素影响，实际增长4.2%，扭转了增幅连续四年下滑的局面。此后几年农民收入一直处于上升趋势。

    2004年至2007年是稳定增长阶段。农村居民人均纯收入增量实现了新中国成立以来首次连续4年超过300元；扣除价格因素，增幅实现了1985年以来首次连续4年超过6%。2007年农民人均纯收入达到4140元，比上年实际增长9.5%。从改革开放30年农民收入增长看农村改革成效.新华网：http：//news.xinhuanet.com2008年，中国农民人均纯收入达到4761元，比2007年增加了621元。这是农民收入增加最多的一年。2006年，农民人均纯收入为3587元，比2002年增加1111元，年均增加278元。农村居民人均纯收入增速由2002年的4.8%，提高到2006年的7.4%，打破了“十五”前三年收入增长缓慢格局，进入新的较快增长期。2004年—2006年农民增收连续三年超过300元，历史上前所未有。随着农村就业结构的变化，农民收入结构呈现新的特点：一是工资性收入成为农民增收的主要来源。2006年人均工资性收入比2005年增加200元，对农民增收的贡献率为60.2%。二是家庭经营收入比重持续下降，工资性收入比重稳定上升。2006年农户家庭经营人均纯收入1931元，在农民人均纯收入中所占的比重为53.8%，比2002年下降6.2个百分点；人均工资性收入在农民人均纯收入中所占的比重为38.3%，比2002年提高4.4个百分点。

    三、农民生活质量显著改善

    （一）高品质食品消费增加，膳食营养改善

    数据显示，农村居民人均生活消费支出从2002年的1834元增长到2006年的2829元，年均增加249元。医疗保健、交通通讯、文教娱乐等方面的支出不断上升，食品等基础性消费的支出比重不断降低，恩格尔系数由2002年的46.25%下降到2006年的43.02%。以人为本重民生——党的十六大以来农村社会事业发展综述［N］.农民日报，2007—10—16.2006年，农村居民食品消费支出水平达到1217元，比2002年增长了43.5%。与2002年比较，农村居民的粮食、蔬菜、食油、食糖消费量有所下降，但肉、蛋、奶、水产品等具有较高质量的消费数量增加。四年间，人均粮食、蔬菜、食油、食糖消费量分别减少了31公斤、10公斤、1公斤和0.6公斤。与此同时，人均消费肉禽及其制品增加了3.7公斤，增长了19.9%；蛋类及蛋制品增加了0.3公斤，增长了7.4%；奶和奶制品增加了2公斤，增长了1.6倍；水产品增加了0.7公斤，增长了15.1%。从膳食结构看，农村居民的膳食结构正在发生变化，食品消费的水平和质量有了较全面的改善。农村居民人均在外饮食支出由2002年的90元提高到2006年的164元，占食品支出的比重由10.6%提高到13.5%。

    （二）农村居住条件进一步改善

    农村居民人均住房面积从1978年的8.1平方米提高到2006年的30.7平方米。2006年农村居民居住质量的综合指数达到39.5%，比2002年提高11个百分点。从2006年农村居民居住条件来看：（1）住房卫生条件改善，住房有水冲式卫生厕所的农户占14.7%，比2002年增长75.1%，无厕所的农户占8.8%，减少26.4%。（2）使用清洁能源的农户增加，使用清洁燃料液化气和电的农户占14.0%，比2002年增长51.4%。（3）饮用水更加卫生，饮用自来水的农户占38.8%，比2002年增长26.9%，而饮用浅井水、江河湖泊塘等非卫生水的农户减少13.5%。（4）住房外部环境改善，2006年32.4%的农户住宅外有水泥或柏油状路面，25.8%的农户住宅外有石头或石板等硬质路面。国家统计局综合司.发展回顾系列报告：城乡居民生活明显改善［J］.2007—10—12.

    （三）消费品档次升级换代

    从70年代的“老三件”（自行车、手表、缝纫机）到80年代千元级的“新三件”（电视机、洗衣机、电冰箱），再到90年代万元级的电脑、小汽车、商品房。农民的吃从填饱肚子、求生存向讲求质量、追求花色品种转变；穿从“一年四季一身衣”向追求档次、款式、时装化方向发展。2006年农村居民衣着消费168元，其中用于购买成衣的支出人均113元，比2002年增长85.0%，占衣着消费支出的67.1%，比2002年提高了8.8个百分点。购买成衣人均2.3件，比2002年增长65.4%。

    （四）农村贫困人口大幅度减少

    1978年到2006年，中国农村绝对贫困人口从2.5亿减少到2148万，贫困发生率从30.7%下降到2.3%。低收入人口从6213万减少到3550万，低收入贫困发生率从6.7%下降到3.7%。贫困地区各项社会事业长足发展，人们的精神面貌发生巨大变化。改革开放，让中国经济实现了至今长达25年的快速增长。在这过程中，中国的贫困人口大幅度减少。世界银行的研究报告说“中国的改革成为了历史上最大规模的减贫行动，尤其对减少农村地区的绝对贫困人数更是如此。”改革开放之初的1978年，中国广袤的农村地区分布着2.5亿没有解决温饱问题的极端贫困人口，占当时农村总人口的30.7%。但到2003年底，中国农村极端贫困人口已减至2900万人，农村贫困发生率下降到了3.1%。即使根据世行每人每日消费支出不足1美元的国际贫困线标准，中国贫困人口数量也已从1990年的4.9亿人，下降到2000年的2.04亿人，贫困人口比例从1980年的51%大幅下降为2000年的16%。1978年到2006年，中国农村绝对贫困人口从2.5亿减少到2148万，贫困发生率从30.7%下降到2.3%。贫困地区各项社会事业长足发展，人们的精神面貌发生巨大变化。成就举世瞩目。据世界银行的监测数据，1990年—2002年，中国贫困人口减少了1.95亿，占同期全球贫困人口减少总数的90%以上。范小建.中国特色扶贫开发的基本经验［J］.求是，2007（23）.

    （五）农村居民消费结构向发展性和享受性变化

    收入的不断增长为农村居民生活改善提供了坚实基础。农村居民人均生活消费支出从2002年的1834元增长到2006年的2829元，年均增加249元。农村居民消费结构不断升级，生活水平向全面建设小康社会目标迈进。主要表现在：第一，恩格尔系数从2002年的46.2%下降到2006年的43.0%，下降了3.2个百分点，表明农村居民消费结构不断优化。第二，发展和享受性消费支出快速增长。2006年农村居民文教娱乐、医疗保健、交通通讯的支出水平分别达到305元、192元和289元，比2002年分别增长45.2%、84.6%和124.0%。第三，现金消费比重提高较快。全国农村居民生活消费现金支出额由2002年的1468元提高到2006年的2415元，增长了64.6%。现金消费占总消费的比重由2002年的80.0%提高到85.4%，提高了5.4个百分点。这说明农村居民消费的市场化程度不断提高。第四，信息化设备加速进入农村居民家庭。在每百户农村居民家庭拥有的冰箱等耐用消费品稳步提高的同时，电话机、移动电话和计算机等信息化设备在农村普及的速度加快。2006年，平均每百户拥有电话机64.1部，比2002年增加23.3部，移动电话62.1部，增加48.4部，计算机2.7台，增加1.6台。

    （六）农民专业合作组织蓬勃发展，促进了一村一品的发展格局

    到2006年底，全国各类农业产业化组织总数达154842个，带动农户9098万户。各类产业化组织带动种植业生产基地13亿亩，带动养殖水面9570万亩，带动牲畜饲养量14.6亿头。全国农民专业合作经济组织有15万多个。现代农业的标准化生产理念逐步深入人心，已建立国家和省级农业标准化示范区4139个，标准化示范带动面积达5亿多亩，优质品牌农产品市场占有率稳步提高。

    四、农民文化道德素质显著提高

    随着农村改革开放，农民在市场经济的大潮中逐渐认识到科技文化的重要性。农民树立了科学种田，科技致富的新观念，“要脱贫，靠科技”的观念和学习的风气已经蔚然成风。近几年来，农村劳动力文化程度有较大幅度的提高。

    1988年—2001年，农民中文盲和半文盲人数明显下降，从24.83%下降到7.69%；具有小学文化程度的人数也略有下降，从37.47%下降到31.14%；具有初中文化程度的人数上升很快，从30.37%上升到48.89%；具有高中文化程度的人数从6.84%上升到9.65%；具有大专文化程度的人数从0.49%上升到2.63%。1985年—2005年，农民中文盲和半文盲人数明显下降，从27.9%下降到6.9%；具有小学文化程度的人数也略有下降，从37.1%下降到27.2%；具有初中文化程度的人数从27.7%上升到52.5%；具有高中和中专文化程度的人数从7.3上升到12.7%；具有大专以上文化程度的人数从0.1%上升到1.1%。

    在农民文化素质不断提高的同时，农民思想道德素质、民主政治意识也都不断增强。农村社会主义民主不断扩大，农民民主权利得到有效保障，农村依法治理不断加强，乡镇机构改革不断深化，基层政权建设明显加强。农村文化体育事业日益繁荣，公共文化服务能力不断提高，农民群众精神文化生活状况明显改善。农民的精神面貌大为改观。农村的改革开放，打破了农民长期封闭的生活环境，给农民的精神面貌带来很大变化，主要体现在四个方面：一是农本观念逐渐被商品经济观念所取代。改革开放前，农民依靠土地求温饱，轻视经商。“三十亩地一头牛，老婆孩子热炕头”就很知足了。现在，农民纷纷投身到商品经济的洪流中，从“养牛耕地、养鸡买盐、养猪过年”，到将产品推向市场，市场意识、竞争意识都得到提升。二是乡土观念逐渐淡薄。“重土轻迁，恋乡恋家”这是中国农民的传统观念，但在市场经济的冲击下，一大批“离土不离乡”、“离土又离乡”的农民到城镇寻找自己的生存空间。三是宗族观念开始淡化。传统的家长制作风在削弱，代之而起的是自立自主和平等竞争的思想观念。四是生活方式大为改观。“日出而作，日没而息”、“粗茶淡饭，清心寡欲”的传统生活方式正在逐渐消失，农民对生活改善的企求越来越高。就精神生活方面而言，据统计：农村每百户有电视机从1978年的零台上升到1995年的80.7台；农村每百人每天有报纸从1978年的3.66份上升到1995年的4.07份；农村每人每年有图书、杂志从1978年的4.74本上升到1995年的7.19本。中国经济年鉴（1996）［M］.中国经济年鉴社，1996年，第876页.

    五、农村人口城市化加快

    随着中国社会的改革与发展，中国社会各阶层、群体发生了急剧的分化，工业化、城市化进程在农村的迅猛发展，中国农村纯农业的产业结构开始分化。现在农民分成与过去不同的五个阶层：（1）农业劳动者阶层。由承包集体耕地、以农业劳动为主的农民组成。这个阶层是农民阶级的主体。（2）农民工阶层。由涌入城镇的身份上仍是农民但主要从事工人职业的社会劳动者组成。（3）农村知识分子阶层。由持有农业户口但在乡村从事教育、科技、医药、文化、艺术等脑力劳动为其家庭主要生活来源者组成。（4）农村管理者阶层。包括农村基层管理者和集体企业管理者。（5）农村私营企业主阶层。

    阎志民.中国现阶段阶级阶层研究［M］.北京：中共中央党校出版社，2002年，第128—131页.农民依靠自己的力量在农村形成了独特的与城市不同的工业、农业、商业、建筑、运输、服务业等齐全的产业结构。据1992年有关资料显示：中国农村工业已占农村社会总产值的50%，农业下降为35.8%，农村的建筑、运输、商业占14.3%。苟颖萍.建国以来土地制度变革给农业和农民阶级带来的影响［J］.甘肃理论学刊，2000（1）：59.从总体上看，中国农村部分劳动力部分或完全地脱离了农业，转入非农业，从传统农民中分化出来。与此同时，中国农民进入城市机关、企业的通道越来越宽。计划经济体制下城乡有别的就业制度逐步被废止，以促进农民向城市化转移的政策体系的完善，农民工为代表的新型产业大军的形成，以逐步放松和基本取消对“身份”、“户口”的限制的中国行政机关录用干部的人事制度、快速发展的高等教育、中等教育等，都把传统的农民大量转移到了城市和非农产业，使得中国的城市化水平大幅度提升。

    改革开放以来，农村非农产业快速发展，工业化、城镇化水平稳步提高。党中央、国务院坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，以乡镇企业为主体、小城镇建设为依托的农村非农产业快速发展。乡镇企业抓住国家推进农业产业化的时机，着力调整产业结构，形成了一批具有地方特色和具有竞争优势的产业集群。各地更加注重农产品加工转化和突出绿色品牌，建设了一批特色鲜明的农产品加工龙头企业，农产品加工业成为乡镇企业发展新亮点。据农业部统计，2006年乡镇企业实现营业收入246810亿元，比2002年增长90.2%；实现利润总额14735亿元，比2002年增长95.0%。农村非农产业的发展，优化了农村就业结构。2006年，全国乡镇企业从业人员近14680万人，占全国农村劳动力的比重达到30.5%。农村非农产业尤其是乡镇工业的发展促进了中国工业化和城镇化进程。乡镇工业与城市工业优势互补、协调发展，走出了一条具有中国特色的工业化道路。农村工业化带动了农村城镇化发展，各类乡镇工业小区的建设与完善，改善了农村基础设施条件，促进了农村服务业的发展。小城镇建设以乡镇企业和服务业为产业依托，加快发展，中国城镇化水平由2002年的39.1%提高到2006年的43.9%。中国城镇化水平提高的过程，也就是中国农民转移的过程。

    六、国家支农政策体系逐步形成

    改革开放以来，国家不断出台完善家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，最终把家庭承包经营确立为中国农村的基本土地经营制度。与此同时，大力发展乡镇企业，鼓励农村个体私营经济发展，形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的农村基本经济制度；取消农产品统派购制度，全面放开农产品市场，建立了农产品和生产要素市场体系；实行多予少取放活的方针，取消沿袭数千年的农业税，对农民实行直接补贴，初步形成了新时期强农惠农的政策体系；逐步改革城乡二元结构体制，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立农村最低生活保障、新的农村医疗保障体系、农村社会救助体系等，构建统筹城乡发展的政策体系。为解决历史遗留下来的农民贫困、农村落后、农民权利保障不力、城乡发展不平衡等问题提供了制度支持。如：在国家财政支持下，1998年，全国农村有95%以上的行政村通了公路，70%左右的行政村通了电话，70%以上的行政村用上了安全卫生水，95%以上的行政村通了电。农村交通、邮电、电力事业的发展，改善了农村生活、生产条件，加快了落后地区的脱贫步伐，更方便了城乡经济、文化交流，为农村经济的持续稳定发展奠定了坚实的基础。从2004年开始，国家又连续3年给予种粮农民直接补贴631亿多元。国家还对财政困难县乡增收节支实行补助，目前全国财政困难县已由2005年的791个减少到21个，减少96%，困扰多年的县乡财政困难问题得到明显缓解。2005年底，全面取消了屠宰税农业税牧业税和特产税，平均每年减轻农民负担1250亿元。十七大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2007年10月，第31页.

    七、城乡一体发展模式初步形成

    （一）苏南模式

    苏南模式是在适应市场经济发展规律的前提下，大力开展农村各业，特别是乡镇企业。苏南的乡镇工业产生于农业，又反哺农业、服务农业，并带动第三产业，出现了农、林、牧、副、渔、工、商、运、建、服十个轮子一齐转，全面振兴农村的好势头。

    （二）温州模式

    温州地区乡镇企业以家庭、联户企业为主要经济组织形式，构成温州乡镇企业的主要经济组织形式。随着小商品生产的发展和市场的形成，第三产业也发展起来。因此，温州不仅家庭商业繁荣，而且家庭办的交通运输、饮食服务及民间信贷也日益兴旺，这为乡镇企业的发展提供了多样化的服务。

    （三）珠江三角洲模式

    1980年初，珠江三角洲经济区开始初创，1994年正式确定范围，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山等14个市县。珠江三角洲地区最为突出的是在发展乡村集体经济、集体经营的同时，支持和鼓励组办、联户办和个体“五个轮子”一齐转，坚持多种经营形式共同发展。此外，乡镇企业的发展带动了二、三产业的发展。现在珠江三角洲地区农村经济收入已经从以农业为主转变为二、三产业为主，农村劳动力就业结构已经从过去以从事农业为主转变为从事二、三产业为主，农业内部结构也从以粮食生产为主转变为农林牧副渔五业全面发展。珠江三角洲地区农村走出了一个沿海地区发展外向型经济，走向国际市场、参与国际竞争的成功路子。

    （四）龙港模式

    浙江省苍南县龙港镇建镇以前，只有5个渔村，人口仅6039人。龙港镇是一个由农渔业为主的乡村发展成为以工业为主、多种产业发展的现代化新型城镇。

    以上发达地区以乡镇企业带动农村地区经济和社会的发展，农民个人一般都没有社会负担或负担不重。不仅如此，乡镇企业还直接或间接地提供大量的支农资金和农村社区的发展基金。这为我们21世纪解决中国农民问题提供了有益的启示：一是发展农村商品生产是农民致富和地方经济发展的必由之路。从以上典型模式可见，先富起来的农村地区都是商品经济发达的地区。商品生产促进了非农产业的发展，活跃了农村市场，越来越多的农民摆脱了土地的束缚，加入到市场经济的大潮。二是多种经营是农村经济发展和农民个人致富的重要途径。三是要壮大集体经济。在经济发达地区的农村，一个普遍的现象是集体经济强大，集体经济是农村工业的龙头。强大的集体经济能为社区经济社会发展提供重要的财源，为农民致富创造优越条件。四是农村负担主体，由农户转向集体。在发达地区农村，农民都充分享受到集体福利。农民的医疗、生育、子女入托上学，都不同程度地由集体负担，农民也享受退休金和免费医疗。在这些发达农村，农民的生活已经由小康进入富裕社会。

    （第三节）当代中国农民问题的特征

    一、农民收入增长缓慢依然严重

    改革开放以来，农村生产力获得很大发展，农民收入也明显提高。但是，与中国国民经济发展相比，与城镇居民收入水平相比，农民收入增长缓慢。1978年以来，农民收入水平有较大幅度的提高。据统计，1978年—2004年，全国农民人均纯收入由133.6元增加到2936.7元，增长了20.98倍；扣除物价因素，年均实际递增7.1%，但表现出明显的阶段性波动增长特征。同时，农民收入增长缓慢的特征明显。1978年—1984年的年均递增速度为16.5%。“九五”以来，农民收入增长明显缓慢，增幅远远低于“八五”时期。1996年农民年收入比上年增幅9%，1997年为4.6%，1998年人均2162元，比1997年增加72元，实际上增长4.3%，1999年农民人均纯收入为2221.6元，实际增长3.8%。1997年以来，农民人均纯收入连续四年呈下滑态势，从1996年的9%下降到1997年的4.6%、1998年的4.3%、1999年的3.8%、2000年的2.1%，2001年有所回升为4.2%，2002、2003、2004、2005年增长分别为4.8%、4%、6.8%、6.2%。宁启文.党的十六大以来农业农村经济发展成就综述［N］.农民日报，2007—10—16.1997年—2003年年均递增速度为4%，远低于1978年—1984年的年均递增速度。2004年也只达到了6.8%的实际增长速度。瞿振元，李小云，王秀清主编.中国社会主义新农村建设研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2006年3月，第207页.

    中国农民人均收入增长缓慢，表现在三个方面。一是同过去的情况比速度大大降低。改革开放的前6年，农民人均收入的年增长按可比口径计算在14%~20%之间。而1997年以来平均只有4%。二是同全面建设小康社会的要求比差距很大。1997年—2000年，农民纯收入增长率（扣除物价指数）从4.6%下滑到2.1%；2001年有所上升，在2004年实现了6.8%的增长，为1997年以来的最高值。但到2020年要实现全面小康社会，人均GDP达到3000美元，每年的增长率要达到12.2%。即使将农村人均GDP的目标确定为1500美元，每年的增长率也要达到8.4%，而目前实际的增长速度慢的多。三是纯农户收入增长上不去。普遍来说，农民的收入主要来源于两部分：家庭经营收入和工资性收入。根据全国2000年—2002年3年统计，家庭经营纯收入占农民人均纯收入的比例由63%下降到60%，仍占据绝对主导地位，而其年增长率却始终在2%左右徘徊。这也证明了依靠以农业为主的农户经营是不可能普遍地解决农民增收问题的。农民收入中来自农业的部分呈下降趋势，20世纪80年代比重高达70%，90年代下降到一半左右。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，1998年—2000年，农民纯收入中来自农业部分分别比上年下降28元、53元和48元。2001年起开始上升，2002年人均1135元，比2001年增加8元，增长0.8%。这实际上造成了纯农户成为农村低收入群体。特别是中部地区8个粮食主产省，农民人均收入年均只增长2.73%，有些年份甚至是负增长。在2004年有所转机，但多是由于政策和价格等外力推动而引发的“爆发式”增长。一旦外力减弱，农民收入增长的脆弱性、约束性、波动性就会体现出来，农民种粮收入增长所面临的问题并未得到真正解决。

    二、农民综合素质低下依然严重

    改革开放以来，农民在市场经济的大潮中逐渐认识到提高自身文化、科技素质的重要性，树立了科学种田，科技致富的新观念，农民的科技、文化素质逐步提高。1988年—2001年，农民中文盲和半文盲人数明显下降，从24.83%下降到7.69%；具有小学文化程度的人数也略有下降，从37.47%下降到31.14%；具有初中文化程度的人数从30.37%上升到48.89%；具有高中文化程度的人数从6.84%上升到9.65%；具有大专文化程度的人数从0.49%上升到2.63%。但是，与整个国家的发展要求相比，与全面实现小康社会的要求比，农民的综合素质仍然偏低。2003年2月中国教育部首次公布的教育与人力资源问题报告显示，2000年中国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。2000年人口普查数据显示，按15岁及以上的人口受教育程度占15岁以上总人口比重计算，在农村剩余劳动力中，具有初中文化程度的人占52.2%，小学文化程度的人占24.2%，而具有高中及高中以上文化程度的人则仅占13.5%，不识字的人占10.3%。2002年，中国农村劳动力文盲、半文盲占7.59%，小学文化程度的占30.63%，初中程度的占49.33%，高中程度的占9.81%，中专程度的占2.09%，大专以上的仅占0.56%。而且地区之间的差异较大，西部地区以小学以下文化程度为主，其中小学文化程度占33.10%，文盲、半文盲率超过16%。

    就科技素质而言，目前，发达国家的农业科技在整个农业生产中贡献率一般已达60%~80%，而中国大部分地区的农业仍以人畜劳动力为主，机械化程度不高，农业科技在农业生产中的贡献率只有30%左右。在中国，全国平均每7000亩耕地有一名科技人员，每一万农业人口中有农科大学生1.2人，每一万农业人口中科技人员仅有6.6人。与农业现代化发展的需要相差甚远。目前中国平均2000多个农业劳动力才有1名农业技术推广人员，而发达国家平均不足400人就有1名；1999年，中国农科学院在校学生总计17.6万人，平均每一万农业人口中只有两名大学生，而发达国家90年代初期平均每一万农业人口中拥有的农业大学的在校生，美国为200多人，加拿大为100多人，日本为50多人。刘斌等著.中国三农问题报告—问题·现状·挑战·对策［M］.北京：中国发展出版社，2004.470~472.目前中国农民约占全国劳动力总量的70%，农民平均受教育年限只有7.3年，全国92%的文盲、半文盲分布在农村特别是西部贫穷的山区。由于农民科学文化水平低，对新知识、新技术接受能力差，中国现有适合农村应用的科技成果的70%左右在农村推广不了，科技进步因素对农业增产的贡献率只有20%~30%，而发达国家一般都在60%~70%。徐新民.新型农民的素质要求及培养路径探析［J］.理论界，2007（3）.亿万农民陷入“盼致富，无思路；想致富，无技术；求致富，无门路”的痛苦与彷徨困境中。随着时代的发展，现代种植业、养殖业和畜牧业对农民文化素质、科技素质的要求在不断提高；同样，随着社会主义市场经济的日益完善，市场营销、市场预测和产品开发等方面的能力也以较高的文化素质为前提。由于文化科技素质低，中国多数农村仍然采用以大量消耗资源为代价的粗放式、浅层次的传统生产技术进行农业生产，致使效率、效益低下，经济增长缓慢，农民的收入也相对缓慢或下降。

    农民综合素质不高的其他表现有：（1）传统的小农意识依然严重。中国农民勤劳朴实，热情善良，忍耐力强，具有许多优良传统，但两千多年的封建统治和长期自给自足的小农经济也造就了他们封闭保守、散漫无序、胆小怕事、安于成命的个性。农民普遍具有小富即安的心里，缺乏竞争意识和进取精神。受社会不良风气的影响，农村中的宗族势力、重神近鬼，封建迷信活动有所抬头。缺乏发展意识，目光短浅，缺乏长远规划和发展意识，往往将有限的资金浪费在红白喜事、吃喝玩乐、封建迷信上，而用于技术、文化消费方面的非常少，导致发展后劲不足。多子多福的思想依然根深蒂固，家庭人口远远高于政策水平。（2）缺乏健康生活观念，食物搭配单调、营养不足、发育不良；小病拖、大病养，在医疗卫生设施不足的情况下，预防和保健知识匮乏，信奉“不干不净，吃了没病”的生活信条。卫生部副部长朱庆生在2004年11月6日表示，中国农民有近一半的人看不起病，中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60%~80%。近亲生育引起的先天弱智、痴呆傻人较多。人口的身体素质也比较差。（3）农民参政意识和民主法制观念淡薄。中国自古就是人治社会，广大农民始终被压制在社会底层，根本就没有参政议政的权利，更无形成民主法制观念。建国后，农民成了国家的主人，依法享有各项政治权利，但由于实施了严格的户籍管理制度和城乡二元治理结构，广大农民并没有真正享受到宪法和法律赋予的各项权利。在法制方面，由于宣传力度不够，特别是政治体制改革严重滞后，基层党政干部素质低下，有法不依、执法不严成为社会常态，严重损害了法制在农民心目中的神圣地位。农民脑子里官本位思想比较浓厚，在处理问题时，往往拉关系跑门路；受到不公正待遇时又忍气吞声，实在忍无可忍时，就采取极端形式，不惜铤而走险；在农村基层选举中，部分农民意识不到民主的重要性，轻易放弃行使权利，甚至被收买参与宗法和非法活动。

    三、城乡居民收入差距持续扩大

    改革开放以来，城乡收入差距扩大的年份有16年，而城乡差距缩小的年份只有9年，缩小年份主要集中在1978—1983年和1995—1997年两个阶段。1964年城乡居民收入差距是2.2∶1；1978年扩大到2.57∶1。从城乡居民实际人均可支配收入增长来看，1997年城镇增长为3.4%，农村为4.6%；而1998年城镇为5.8%，农村为4.3%；1999年城镇为6.0%，农村为4.1%。从1979年起到1985年，城乡居民收入差距缩小到1.72∶1。从1997年开始农产品收购价格一路走低，1997年下降4.5%，1998年下降8%，1999年下降12.2%，2000年下降3.6%，此后，二者差距又不断扩大，1995年达到2.71∶1，1999年为2.65∶1，2001年为2.90∶1，2003年扩大到3.23∶1；2007年中国城乡居民收入比扩大到3.32∶1。中共中央宣传部理论局.理论热点面对面2008［M］.北京：党建读物出版社，学习出版社，第54页。2007年达到10年来的最高水平，也成为改革开放30年来的最高水平。加上城镇居民所享有的各种福利、实物补贴，如公费医疗、养老金保障、失业保险、最低生活费救济、大病补助、住房公积金，城乡居民收入差距估计要高达5至6倍。

    以国家保农最好的2006年、2007年为例，2006年全年农村居民人均纯收入3587元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长7.4%；城镇居民人均可支配收入11759元，实际增长10.4%。农村居民家庭恩格尔系数（即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重）为43%，城镇居民家庭恩格尔系数为35.8%。按农村绝对贫困人口标准低于693元测算，年末农村贫困人口为2148万人；按低收入人口标准694元~958元测算，年末农村低收入人口为3550万人。2007年全年农村居民人均纯收入4140元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长9.5%；城镇居民人均可支配收入13786元，实际增长12.2%。农村居民家庭恩格尔系数（即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重）为43.1%，城镇居民家庭恩格尔系数为36.3%。按农村绝对贫困人口标准低于785元测算，年末农村贫困人口为1479万人；按低收入人口标准786元~1067元测算，年末农村低收入人口为2841万人。

    从历史纵向来看，1979年—2007年，中国经济以年均9.8%速度快速发展。与此同时，城乡居民的收入也在迅速增加。1978年，中国农村居民人均纯收入只有133.6元，到2007年达4140.4元，比1978年增长近30倍，年均增长12.6%，扣除价格因素，实际年均增长7.1%；1978年，中国城镇居民人均可支配收入为343.4元，到2007年达13785.8元，比1978年增长39倍多，年均增长13.6%，扣除价格因素，实际年均增长7.2%。

    四、城乡公民权利差距明显

    收入是衡量公民权利保障水平的一个重要方面，收入直接体现为公民经济权保障程度的高低，收入高，公民经济权保障程度就高，收入低，公民经济权保障程度就低。同时，收入还是公民其他权利得以保障的基础和条件。中国城乡差距体现在公民权利的保障方面，也是非常突出的。中国80%的医疗资源在城市，截止2002年中国农村有达1亿人口没有得到医疗服务，因病致贫成了中国农村地区致贫的第2位原因。2005年，国家统计局副局长邱晓华认为，“从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当于上世纪90年代初城市居民的消费水平，整整落后10年。”城乡消费差距令人震惊，收入消费方面，城乡差距为3.21∶1；教育卫生方面，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口比例分别是乡村的3.4、6.1、13.3、43.8、68.1倍；农村合作医疗覆盖率只有10%左右，而城市合作医疗覆盖率则为42%；政府公共投入方面，国家财政用于农业的财政支出比重不断下降，由1978年的13.43%，下降到2003年的7.12%，而2003年主要针对城市居民的各项财政性补贴，超过了国家对农业基本建设的支出。城乡居民消费上的巨大差距，显示了两者在收入水平、消费能力上的悬殊地位。显然，这无非是权利本身的差距。张贵峰.消费差距背后的权利差距［N］.中国经济时报，2005—9—8.在医疗卫生方面的城乡差距，背后就是健康保障权分配失衡问题。长期以来，健康权利的不平等以及消费者权利保护的“都市化”倾向，医疗资源被人为过度地集中于城市，农民无法分享公共卫生支出上的国民待遇。在农村的一些地方，尤其是部分低收入农民看不起病，虽然居民人均消费支出和医疗费支出城市和农村均在增加，但是农村与城市有很大的差距。据世界卫生组织的报告，中国卫生分配公平性在全世界排名第188位，列倒数第4位。2006年，全国平均每院床位和人员分别为133.0张和172.9人，而农村每院只有17.4张和21.5人。此外，农村在安全饮用水、电力设施、道路、电话等公共设施方面远远落后于城市，并在公共设施使用方面存在着严重的价格歧视。在经济劳动权利方面，和城市居民相对宽裕的择业、迁徙、劳动保障权相比，农民无论是在乡村的土地财产权上，还是在城市的外出打工谋生权益上，均处于明显的弱势地位。按现行区域统筹的养老保险制度，从西部到东部打工的农民如果要参加养老保险，企业每年要为一个农民工缴纳养老保险统筹费3600元左右。由于流动性大，农民工实际无法享受，这笔费用就被滞留在当地的社保部门。

    选举权和参政权平等实现的城乡差距也是明显的。在社会组织、政治参与等方面，农民同样是权利的边缘者。作为市民，工人有工会，妇女有妇联，而几亿农民却没有真正属于自己的政治权利组织。社会学理论认为，一个社会集团的力量强弱，并不在于人数的多少，而取决于其组织程度。显然，和社会所有其他群体相比，时下农民都是组织化程度最低的一群，由此，在社会博弈中，他们总处于失语状态，在政治参与方面，农民地位的边缘化不可避免。正如邓正来所指出的，这种消费者权利保护的“都市化”倾向，在很大程度上遗忘了中国的农村和中国的农民，归根结底是遗忘了中国这一由传统的“城乡二元结构”、新兴的“贫富差距结构”以及世界结构构成的真实社会。邓正来.中国法学向何处去——建构“中国法律思想图景”时代的论纲［M］.北京：商务印书馆，2006.P121.

    在社会保障方面，城市社会保障体系基本完善，涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等众多的项目，建立了包括离退休制度、公费和劳保医疗制度、免费住房制度、粮油价格补贴制度、保证就业制度等各种具体制度。而农村社会保障体系基本在创建当中，且社会保障种类仍很少，无法满足农村社会的需要。而且城市社会保障由国家提供，而农村基本上是自保。

    消费性支出是公民权利实现程度的重要标志。以西北少数民族地区城乡差距为例，“从2003年西北少数民族地区城乡居民家庭平均每人全年消费性支出来看，城乡居民享有公民权利水平的差距是巨大的。食品方面，2003年乡村居民消费水平占城镇居民消费水平的比率为：甘肃占30.7%，青海占39%，宁夏占35.4%，新疆占33.6%。医疗保健方面，2003年乡村居民消费水平占城镇居民消费水平的比率为：甘肃占22.1%，青海占25.6%，宁夏占25.8%，新疆占32.6%。交通和通信方面，2003年乡村居民消费水平占城镇居民消费水平的比率为：甘肃占20.57%，青海占28.64%，宁夏占28.82%，新疆占16.45%。文化娱乐、教育和文化服务三项，2003年乡村居民消费水平占城镇居民消费水平的比率为：甘肃占24.18%，青海占18.46%，宁夏占27.65%，新疆占13.99%。西北民族地区乡村居民家庭平均每人全年消费性支出除食品达到城市居民的30%上外，医疗保健、交通和通信、文化娱乐、教育和文化服务各省、区的比例都很低。最低的比例才占13.99%。考虑到乡村居民没有在外饮食一项，说明，西北民族地区乡村居民支付社会活动消费的能力和享有公共产品和公共服务的水平是极其低下的，也说明西北民族地区乡村居民享有的社会公民权利基本是消极的，不足的。”姚万禄.西北少数民族地区公民权利保障的城乡差距分析［J］.西部法学评论2008（1）.

    五、农村差距与地区差距相互动

    1978年全国农民人均纯收入为133.57元，最高的上海市农民人均纯收入为290元，高出全国平均水平117.1%；最低的河北省农民人均纯收入为91.5元，仅仅为全国平均水平的68.5%；最高与最低收入之比为1∶0.32；1978年—1998年，东、中、西部地区农村居民收入增长分别达到19.5倍、14.6倍和11.7倍。东、中、西地区收入增长也由改革初期的差距不大变为较为明显的东高西低的趋势，1978年东、中、西地区农村居民收入差距系数分别为1.20∶1.09∶1（以西部地区为1），1998年则提高到1.94∶1.35∶1。2003年全国农民人均纯收入为2622.24元，最高的上海市为6653.92元，高出全国平均水平153.7%；最低的贵州省为1564.66元，仅为全国平均水平的59.7%；最高与最低收入之比为1∶0.24。瞿振元，李小云，王秀清主编.中国社会主义新农村建设研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2006年3月，第211页.中西部农民收入低下成为地区差距的一个重要因素，所谓西部落后问题，主要还是西部的农村落后问题。我们在研究中发现，2005年农村居民人均纯收入西北少数民族地区均没有达到全国水平，甘肃甘南州、甘肃临夏州、宁夏、新疆、青海分别占全国农村居民人均纯收入的46.5%；42.39%；77.08%；76.25%；66.51%。而中部、东部地区都超过了全国平均水平，其中，山东超过675元，浙江超过3倍多。从城镇人均可支配收入情况看，甘肃省甘南州、甘肃省临夏州、宁夏、新疆、青海分别占全国农村居民人均纯收入的50.24%；47.05%；77.13%；77.19%；76.79%。东部的山东平均水平超过251.8元，浙江超过平均水平5801元，超出比例占55.28%。

    2004年全国农村全面小康实现程度为21.6%；前七位的依次是上海（87.8%）、北京（81.7%）、天津（67.8%）、浙江（57.9%）、广东（46.4%）、江苏（46.3%）、山东（42.8%）。全是东部发达地区。2004年，代表中部地区的河南农村全面小康的实现程度为14%，在全国各省（市、区）综合实现程度排序中居第18位。2004年，青海省农村全面小康实现程度为—14.1%。

    以人类发展指数为例，西部地区人类发展的落后主要表现为农村地区的落后，这些地方的人文发展指数相当于世界中等水平的末端，青海、西藏农村地区的人文发展更处于世界的落后水平。然而，中西部地区城市的人文发展水平并不落后，其人文发展指数甚至高于本省平均水平0.15~0.20。除少数几个省市如天津、上海、辽宁、广东、江西的城市和农村人文发展指数差距在0.10左右之外，其他各省份人文发展指数的城乡差距都在0.15~0.20。这一差距意味着在西部省区在同一省内，城市和农村之间人文发展水平的差距跨越近50个中等发达国家。一方面，中国人文发展的地区差异，本质上是城市和农村的差异，也同时表明，西部地区与全国、中部、东部的差距主要是在农村，西部地区的农村落后成为社会发展水平总体低下的主要因素。

    六、农村社会问题的新重点

    （一）农村留守儿童问题

    减少农业人口，是一个国家工业化、现代化的必然过程。中国的工业化、现代化过程中，也在沿着这个方向发展。农业人口占总人口数的比例1952年为87.5%；1958年为83.8%；1978年为82.1%；2000年为74.4%；2003年为72.6%。2006年底为56%。由于中国农村人口基数庞大和增长过快，农业人口占总人口数的比例下降和农业人口总量持续增长同步发展。更由于中国农村人口的城镇化、城市化不是农户家庭人口的转移，主要是剩余劳动力的转移，因此，一个直接的社会后果就是农村留守儿童问题日益严重。20世纪90年代农村青壮年劳动力大量外出，留在农村的人主要以妇女、儿童和老人为主，被称为“386199部队”。同时，农村劳动力转移是就业性转移，不是真正社会意义上的城镇化或城市化，具有极大的不稳定性。儿童作为非劳动力，留守农村成为无奈而现实的选择，形成了比较严重的留守儿童问题。根据2000年人口普查抽样推测，中国“留守儿童”已经达到2290万，其中，14岁以下的占86.5%，87%分布在农村地区，约有2000万人。

    （二）农村社会养老问题

    人口老龄化不容争辩地成为21世纪中国人口发展的重大课题。农村人口的老龄化问题与老年人口养老问题更为突出。在工业化和城市化的进程中，农村传统的养老方式已经受到前所未有的冲击，农村养老在探索中也暴露出许多问题。诸如：农村社会老龄化加快，养老问题凸现。农村社会养老保险覆盖范围小，保障水平低。家庭结构日益小型化，家庭养老难度增大。土地仍然是重要的生产资料，但土地养老功能不断弱化。老年人思想观念不适应，处于从传统社会向现代社会转型期的农村旧的养老方式矛盾日益凸现，新的养老方式又面临许多挑战，农民养老问题已经成为不可忽视的社会问题。苟颖萍.新时期农村养老保障制度建设的思考.甘肃农业.2008年第5期.中国农村的养老一直是以土地保障为基础的家庭养老，随着家庭人口的减少，劳动力的转移，土地联产承包责任制以来大量新增人口没有分配到承包土地，城市化、城镇化失地农民的增加等因素，农村人口的养老问题日趋严重。

    （三）农民工城镇化问题

    农村劳动力的就业，形成了庞大农民工群体，他们在经济上属于城市社会，但在身份上仍然是农民，成为城市社会和农村社会双重边缘群体，与传统的二元社会一起构成了中国现代特有的“三元社会”。农民工作为经济体，纳入城市体系；作为政治体，属于边缘化的；作为社会保障对象，又是农村人口。由于这种特殊的社会参与结构，农民工及其家庭城镇化之路充满艰辛。但中国现有的农民工据估计达2亿人口，由于情况比较复杂，中国在宏观政策尚没有统一的、明细的指导性政策来解决此问题。

    （四）公共产品供给问题

    长期以来，中国农村是被国家和地方政府提取资源的社会，乡村集体提供的公共产品非常有限，乡村社会没有形成公共产品积累和供给的体系。由于各地经济发展水平差异极大，乡村集体提供的公共产品也差异极大。一方面，与城市社会相比，整个农村社会的公共产品严重短缺，数量不大，质量不高。另一方面，存在极大的区域差别。在东部发达地区和城郊、城中村社，农民享有的公共产品接近于城市社会的居民。在广大的中西部地区以农业经济为主要收入来源的地区，公共产品就非常少。尤其是以农牧业经济为主的地区，基层政府很难提供公共产品，而在政府体制上，地方提供公共产品的责任在基层政府。虽然国家出台了一系列城市支援农村、工业反哺农业的政策，通过向传统乡村社会输入社会资源以形成公共产品供给体系，目前还存在诸多障碍性因素，诸如历史欠账太多、经济力量不足、投入成本太大而服务效率又太低等等。

    （五）农村社会治理问题

    改革开放以来，中国的农村社会从一个均等化的社会分化成多元的分层化的社会，且社会各种资源的流动不断加快，利益的多元引起矛盾的多发。由于经济的发展，传统乡村社会各种资源不断被发现和开发，其价值不断得到提升，围绕各种资源的利益争夺和矛盾也越来越多样化。这些利益争夺和矛盾既体现在乡村资源的提取过程中，也体现在社会资源输入乡村的过程中。既体现在对经济资源的争夺中，也体现在对政治资源、文化资源的争夺中，既有政府与农民的博弈，也有政府与村级组织的博弈，也有各利益集团的博弈。利益冲突就必然导致社会治理的复杂化。虽然中国已经进入对农村社会资源输入的新时期，因资源提取引发矛盾冲突的几率大大降低，但随着对农村社会的全面建设，传统的资源价值在不断提高，社会治理却成为一个热点问题。

    七、城乡一体化呈必然选择

    城镇化、城市化是一个国家现代化发展水平的标志，长期以来，中国的城市化、城镇化缓慢，发展水平不高。改革开放以来，随着乡镇企业的发展，中国的城镇化、城市化较快发展，出现了以城带乡，以工补农的良好势头。但随着产业升级换代、产权体制改革，加之竞争加剧，乡镇企业发展减速，城镇化放缓。“六五”时期，乡镇企业劳动力就业人数平均每年增加552万人；“七五”时期，平均每年增加596万人；“八五”时期，平均每年增加688万人；而1995年以来，随着乡镇企业有机构成和吸纳劳动力成本的提高，接收农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力在减弱，平均每年仅增加90多万人。1999年乡镇企业从业人员较1996年减少804万人。另外，农村工业的发展，大多以“村村冒烟”的模式发展，并没有提升农村城镇化水平，加之公共服务跟不上，城镇的聚合功能较差，城镇化水平低。

    本来，城镇化是农村人口向城镇转移，农村地区转变为城市地区或农业人口转变为非农业人口的过程。其实质是实现城乡一体化，并最终消灭城乡差别。从西方发达国家的经验看，城镇化略超前于工业化，而中国的历史却相反，城镇化一直落后于工业化，甚至在工业化取得辉煌成绩的同时，城镇化还停滞不前。20世纪50年代是中国城镇化萌芽时期。据1954年的人口普查，该年的城镇人口为3485.4万人，农村地区总人口5.4亿，农村城镇化率为6.4%，全国的城市化率是15.4%。到1959年，城镇人口达到4552.9万人，农村地区人口达到56779.1万人，农村城镇化率提高到8.02%，5年提高1.62个百分点。同年，全国城市化率提高到25.3%，比1954年提高了9.9个百分点。20世纪60年代和70年代是中国农村城镇化的停滞时期。1963年城镇人口由1959年的4552.9万人下降到4114万人，农村城镇化率由8.02%下降到6.87%。到1971年城镇人口为4445.8万人，农村的城镇化率为6.30%。20世纪70年代末到80年代初，农村城镇化进入恢复发展时期。1982年全国城镇人口为6215.6万人，农村城镇化率提高到7.18%，比1971年提高0.88个百分点。1984年后，农村城镇化的速度加快。在卖方市场的条件下，乡镇企业迅速发展起来，多数年份农民收入新增加部分大约70%来自乡镇企业。乡村工业化与城镇化形成互动，相互促进。从1996年开始，整个经济进入买方市场，

    乡镇企业技术设备落后、职工文化技术素质低，企业经营管理水平低，产品结构档次低，能源与原材料消耗大成本高的劣势暴露出来，小规模经营灵活的机制受到日益强烈的冲击，经营难度增加，增长速度下降，从原来年均增长16%~17%之间，降到10%以下。乡村资源加工型、环境破坏型的小型企业，日益受到国家可持续发展战略的限制，许多小企业被关、停、并、转。乡镇企业的萎靡不振、效益下降的直接结果就是农民非农收入增长减缓，甚至下降。另一方面，乡镇企业在发展过程中，已由当初的劳动密集型开始转向资本密集型，直接造成对农业劳动力吸纳能力的减弱。林善浪，张国.中国农业发展问题报告［M］.中国发展出版社，2003年1月，第450页.同时，近年来随着城市经济体制的改革向纵深推进，职工下岗、干部分流不断增多，城市就业机会逐年减少，致使农村剩余劳动力输出受到了极大的冲击，一部分外出劳动力也开始回流故地。

    当然，影响中国城镇化、城市化的因素很多，城乡分割、分治的情况依然存在。但从中国发展的总趋势来看，城乡一体化则是解决城乡“二元”社会结构或“三元”社会结构的根本出路。随着农村工业化、城镇化水平的提高，农民非农收入的增加，农村基础设施的改善，国家和地方政府公共财政能力的增强，国家基本公共产品供给和服务均等化的条件基本成熟，加上目前国家不断加大的对农村和中西部财政转移支付的常态化，城乡一体化从经济社会条件上、政治环境上、政策安排上，都有了现实必要性、可能性和可行性，因此，以城乡一体化解决农民问题成为积极的政治选择。

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