（第一节）中国农民社会保障制度的历史变迁

    现代社会保障制度是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是市场经济得以有效运行的必要的调控机制和手段，大力发展市场经济要求建立和健全社会保障制度。随着中国农村改革的深入，市场化取向已是农村经济发展的必然趋势，然而社会保障制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，是经济发展到一定程度，具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。本章主要从中国社会保障体系的构建分析中国农民问题，以及其产生的一系列社会、经济、政治意义。

    一、农民社会保障相关概念与理论

    （一）社会保障

    “社会保障”源于英文“SocialSecurity”一词，又译为“社会安全”，最早出自美国1935年颁布的《社会保障法案》。由于它简明、概要、表达确切，后来被国际劳工组织接受，一直沿用至今。但作为一种制度或社会政策，社会保障在目前并没有形成一个统一的、被普遍接受的说法。

    国际劳工组织在1942年出版的文献中给社会保障下的定义为：“通过一定的组织对这个组织的成员面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。”这个定义虽然很具有权威性，但实际上将社会保障等同于社会保险，难免过窄。

    美国《社会福利辞典》界定为：“社会保障是对国民可能遭遇到的各种危险如疾病、老年、失业等加以保护的社会安全网。”这个定义主要从社会保障的功能角度对社会保障进行了解释，只反应了社会保障的一个面，难以概其全貌。

    英国《简明不列颠百科全书》将社会保障界定为：“一种公共的福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务以提高其福利水平。”这个定义是从社会保障兴起的目的的角度对社会保障进行的界定，同以上定义一样，只能反应社会保障的一个侧面。

    日本社会保障制度审议会对社会保障内涵的界定为：“社会保障是指对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上寻求经济保障的途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”多吉才让.新时期中国社会保障体制改革的理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社，1995年版，第4页.这一定义把公民所遭遇到的一切经济风险都纳入到社会保障范围，可以说是一种广义的社会保障概念。

    以上的定义，都只是从某一个侧面揭示了社会保障的内涵，我们认同于中国政府对于社会保障内涵的界定。

    中国对于社会保障的研究始于20世纪中期，中国在第七个五年计划开始使用“社会保障”一词。虽然起步较晚，但对社会保障内涵的界定已基本达成一致的认识。计划经济体制时期，中国的社会保障是一个狭义的概念，指：“国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。”随着中国社会经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，社会保障制度的内涵也发生了变化。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革的目标看，社会保障制度指“国家、社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的制度。”作为一个广义的概念，中国政府界定的社会保障制度不仅包括狭义的社会保障制度（国家为公民提供各种基本生活保障的制度），而且包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。

    由此可见，社会保障制度是国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助、保障其基本生活的制度和措施。它是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一个重要标志。

    从内涵可以看出，实施社会保障的目的不仅是为遭遇风险和困难的部分成员提供保护，也是为全体成员提供基本生活的安全感；同时，实施社会保障的主体是国家，更确切地说是各级政府或由他们授权的代表，而实施社会保障的手段是国家的法律、法规、和政府的社会政策、再分配政策及其他行政性措施。因此，社会保障是以社会成员享有社会保障权利为前提，由政府承担保证这些权利实现的制度安排。社会保障的主体是政府，对象是全体国民，其性质应属于公共产品，正是这些特征，使之与商业保险、慈善施舍等有着本质的区别。

    从本质上讲，社会保障应是面向全民的，不应有农村与城市之分。但中国社会城乡二元结构的格局，导致了城乡之间在生产方式、经济生活、思想观念等诸多方面的巨大差异，社会保障制度也是如此，所以农民社会保障是相对于城市居民社会保障而言的一个概念。据此农民社会保障应理解为，国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业或遭遇灾害面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会制度。孙文基.建立和完善农村社会保障制度［M］.北京：社会科学文献出版社，2006年7月，第48页.

    （二）农民社会保障体系

    国家为达到其保障国民的基本生活和提高其社会福利的目的，一般都会设置若干种保障项目，由此构成了社会保障体系。农民社会保障制度是整个社会保障制度体系的一个重要组成部分，而且其建设状况将直接决定整个社会保障体系的发展和完善。因此，农民社会保障体系同样应包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等内容。

    农民社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险的保障对象是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。社会保险具有预防性、补偿性、储蓄性、责任分担、互助共济的特点。鉴于中国农村人口老龄化增长速度较快、计划生育国策对农村家庭养老制度的削弱和农村中因病致贫、因病返贫现象比较严重，农民社会保障制度必须把养老保险和新型农村合作医疗作为工作重点。

    社会救助是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。主要包括城乡居民最低社会标准制度、灾难救助、流浪乞讨人员救助和社会互助等。社会救助具有以下特点：社会救助的资金来源主要是国家财政拨款；权利与义务的单向性；社会救助对象是一个特殊弱势群体；社会救助的目标是帮助弱势群体维持最低生活水平，是社会保障体系中层次最低、标准最低的保障措施。鉴于中国农业大国的状况和农村人口众多而经济基础相对薄弱，一些地方甚至没有解决温饱问题的现实国情，国家应该把社会救助特别是农民最低生活保障作为发展农村社会保障的重点。

    社会福利是指政府为全体社会成员创建的，有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，不断增进国民整体福利水平。目前中国的社会福利主要包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等。社会福利具有以下特点：保障对象的全民性、保障内容的福利性、社会保障的高层次性、保障水平弹性化。由于社会福利作为较高层次的社会保障，中国农村经济基础薄弱的现状决定了社会福利近期不可能成为农民社会保障的发展重点，更不可能在农村推行“社会福利社会化”。

    社会优抚是指政府对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置，是一种带有褒扬和优待抚恤性质的特殊的社会保障制度。社会优抚对象是为革命事业和保卫国家安全作出贡献或牺牲的特殊群体，由国家通过立法和政策来确定。

    农民社会保障的内容会随着经济的发展不断深化、扩大。社会保障本身也是市场经济发展到一定阶段的必然产物。在自然经济社会中，人的生存是基于自然承载力的自给自足的生存，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市化的推进，这种情况发生了根本的变化。客观上建立在日益复杂的社会分工基础上的大规模市场经济，带来的失业、破产、病残、意外死亡等生存风险有可能随时降临到任何人身上。大多数社会成员如无事先准备，在突发事件到来时，不能为自己提供必要保障。因此必须借助政府和社会的力量，而不是单纯依靠家庭来提供保障，来保证人的生命延续和再生产、保证人作为劳动者的机能得以健康延续，这也是市场经济正常运行的必要条件和社会稳定发展的必然要求。中国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》把社会救助保险、个人储蓄积累，以及商业保险、企业年金、家庭保障作为社会保障的补充，纳入社会保障体系。此外，中国政府还积极推行住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。

    （三）农民社会保障的理论基础

    1.理性预期的消费函数理论

    理性预期的消费函数理论认为理性的经济主体可以利用一切可以得到的信息，对未来收入做出与以后发生的实际值相一致的预期。其代表人物是霍尔，根据这种预期，人们可以做出消费计划，以便达到未来时期他们认为最好的消费配置。这种根据理性预期而做出的消费计划就是长期消费函数稳定的原因。人的生、老、病、死等是人一生中不可逃避的，作为一项长期消费，如果单纯靠个人的力量来解决，是沉重的。建立社会保障制度，有利于将分散的消费集中起来，用少量的资金解决重大的问题。农民的收入低，他们自我解决这些问题的能力更弱，因此更加需要国家、社会、个人携手建立完善的社会保障制度。

    2.马斯洛的需求层次理论

    马斯洛认为，人类的需求是有层次的，由低级向上逐级发展，并依照由低到高的顺序将需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类。他断定，当一组需求得到满足时，这组需求就不再成为激励因素了，而成为保障因素了，将追求上一级需求的满足。当需求得不到满足时，自动向下一级降低。人的气质、性格、欲望等多种因素影响着人的需求，但在任何时候，都应考虑到人们的各种需求，因为在现代社会中，绝大多数人的心理需求都是遵循着马斯洛需求层次理论的。社会保障可以说是在满足人的生理需求和安全需求，个人的力量是有限的，社会的力量是无限的，在当前农村经济水平比较低的情况下，更应该群策群力，充分发挥社会保障的优势。

    3.持久收入假说

    持久收入假说区分了收入持久性和收入暂时性变动对劳动者消费行为的影响。其代表人物是弗里德曼，该假说认为，收入持久性变动对消费者是有影响的，而暂时性变动对消费者的影响是很小的，适应性预期对消费者的行为产生了重要的影响。适应性预期指消费者根据以前的收入状况以及消费状况对未来进行的经验预期，适应性预期降低意味着消费欲望的降低，因此它将直接影响消费状况。持久收入假说是从另一个角度对收入和消费之间的关系进行了说明。同生命周期假说一样，持久收入假说不可能解决所有劳动者的社会保障问题，这在一定程度上论证了保障机制建设的必要性。孟样林.农村社会保障的制度变迁及其发展思路探索［J］.中共浙江省委党校学报，2005（1）.农民收入有限，如果没有社会保障，许多农民无法自我解决疾病、年老等风险遇到的困难。

    4.生命周期假说

    生命周期假说强调的是消费与个人生命阶段之间的关系。其代表人物是莫迪格·利安尼，假定劳动者一生中的消费水平是相对固定的，而劳动者在年轻和年老时期生产能力较低，收入也较低，在中年时期生产能力较高，收入也较高，因此消费者必须合理安排其全部收入分配在其一生中进行消费，在收入较高时期提取一部分进行储蓄，在收入较低时期将储蓄用以消费以达到上述假定目的。这一假说解释的是劳动者的自我保障，针对对象是有足够收入和高收入阶层的劳动者，对于低收入劳动者的保障问题没有解决，也不可能解决劳动者遭遇疾病、失业等问题时面临的困难。农业是弱质产业，中国绝大部分低收入劳动者在农村，他们面临着更多类似的问题，只有通过建立完善的农村社会保障体系才能真正保障农民的基本生活，最终实现农村的繁荣稳定。马述忠.农村社会保障的理论基础［J］.北京市农业管理干部学院学报，2001（3）.

    二、中国农民社会保障制度的历史变迁

    （一）农民社会保障制度的第一次制度变迁

    从新中国成立初期开始到改革开放之前相当长时期中，中国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，党和国家为了保障农民的基本生活需要，维护农村的社会稳定和农业生产的正常进行，在农村实施了一些社会保障方面的政策。从这一时期的社会保障的政策特点来看，主要经历了两个阶段。

    第一阶段（1949年—1956年）：以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的社会保障阶段

    新中国成立之初，进行了轰轰烈烈的土地改革，经过土改彻底废除了封建土地所有制，改变了不合理的土地占有关系。广大农民成为了土地的真正主人，拥有了土地的所有权和经营权，以小块土地私有为特征的一家一户的个体小农经济逐渐成为土改后农村的基本格局，这也大大激发了亿万农民的生产积极性，农业迅速恢复发展，农民生活水平在低起点上普遍上升，收入增加。与这一土地制度相适应，国家建构起了以个体小农经济为基础、以家庭自我保障为主体的农村社会保障制度。

    这一阶段政府在农村社会保障的主要工作是建立社会救济和优抚保障等措施和制度。在社会救助方面，当时由内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备灾和灾荒难民救助工作。1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求。在社会福利方面，1956年6月30日，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，促使农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作、互助医疗，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。在优抚安置工作方面，为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的保障问题，国家陆续颁发了有关的法规，使这一工作制度化、统一化。在这一时期的农民社会保障主要以家庭保障为主，政府只是对救济和优抚安置工作进行相应的制度安排。

    第二阶段（1956年—1978年）：以集体保障为主、国家适当扶助的社会保障阶段

    1956年以后，经历了高级社、大跃进，此后“三级所有，队为基础”的人民公社体制更是嵌入了农村社会。在这种体制下，“一大二公”的集体经济成为农村占主导地位的经济形式，土地集体所有，集体经营。在这种土地制度下，为配合国家巩固国防、发展重工业的战略，保证以农业积累发展工业和城市的目标实现，国家禁止一二类农户产品进入市场流通，直接向生产队下达播种面积、品种结构、交售数量，并实行统购统销政策，家庭收入基本无积累剩余。与之相适应，国家建构起了以集体经济为基础，以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架。

    1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，形成了以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容的社会保障，进入以集体保障为主、国家适当扶助的农村社会保障阶段。

    这一阶段农村社会保障制度的主要内容有：（1）合作医疗制度。为了保障农民的身体健康，改变农村医疗卫生状况，从1958年开始，全国大部分地区推行了以农村集体经济为依托的合作医疗制度。1959年11月，卫生部在全国农村卫生工作会议上总结了陕甘宁边区“卫生合作社”和山西省高平县开展合作医疗的经验，并决定在全国推广。此后，合作医疗制度在全国随着合作化运动得到快速推行，到20世纪70年代，全国90%以上的农村大队都实行了合作医疗，覆盖了全国95.2%的农村人口。到20世纪80年代“合作医疗”制度与合作社的“保健站”机构及数目巨大的“赤脚医生”队伍一起，成为解决中国农村缺医少药的三大法宝。合作医疗制度总体上来说对中国农民身体素质的提高与保障农民健康水平功不可没，它推动了农村三级卫生网络的建设，促进了医疗保健制度结构的形成。（2）社会救济制度。中国是一个自然灾害频繁的国家，为了帮助农民在灾后恢复生产力，重建家园，克服自身力量难以解决的吃饭、穿衣、住房、疾病等困难，国家在农村的救济方面投入了大量物力和财力。（3）五保户供养制度。五保户供养是指农村中无依无靠、无生活来源、无劳动能力的人、残疾人和孤儿进行集体供养的一种社会福利制度，“五保”包括保吃（供应口粮、食油及零用钱等）、保穿（供应衣服、被褥等必需品）、保住、保医和保葬（孤儿保教育）。为了维护这部分人的基本生活需要，从1956年开始中国在农村中建立了五保户供养制度，“五保”的供养标准不低于当地一般群众的实际生活水平，供养形式可以分为集体供养、分散供养、亲友供养和义务供养等。改革开放以前，一直以分散供养为主。五保户供养制度是中国社会主义农村集体经济时代所特有的一种社会保障制度，对中国农村的文明和进步具有重要的历史意义。

    这一时期的社会保障主要依靠集体经济力量，与“三级所有，队为基础”的人民公社体制是相适应的。尽管保障项目少、覆盖面窄、水平低，却对保障农民的基本生存发挥了积极作用。但是这一时期除社会救济外，农民的社会保障尚未形成制度。

    （二）农民社会保障制度的第二次制度变迁

    20世纪70年代末以来，随着以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革迅速铺开，农户失去人民公社时期那种全方位低水平的社会保障。人民公社解体后，土地又一次承载起作为生产资料和社会保障的双重功能。1978年，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革开始，人民公社体制下的集体经济被家庭经济所取代。原有的以集体经济为基础建立在人民公社体制基础上的集体保障逐渐丧失了稳固的组织依托和存在的现实基础，农村社会保障面临许多问题和挑战，如给农村和整个社会带来了巨大的人口压力；严重地影响农村人口素质的提高；使农村的养老问题再度十分突出等。针对上述问题，1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家最高层次的文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念，使中国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中。这对加强中国社会保障制度的宏观分析研究，具体解决改革中社会保障诸方面问题的相互关系具有重大意义。

    从1986年开始，民政部主要负责进行的农村社会保障制度改革探索中，重点是建立现代意义的社会保障制度即农村社会养老保险制度。民政部在部分富裕农村地区开展了农村社会保险的试点工作。自1987年开始，在农村的社会保障制度已经由点到面逐步展开，基本形成了不同模式的农村基层社会保障制度。在经济欠发达地区，社会救助是占主导地位的保障项目，而经济发达地区，90年代初开展了以社区为单位的养老保险。在经济发展水平中等地区则在扶贫的基础上，发展福利生产，开展了群众性互助储蓄活动。

    随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，到了20世纪90年代以后，土地的最后保障功能已经不能适应市场经济的要求，农村社会保障制度供给的缺乏成为农村、农业进一步发展的瓶颈。尤其是90年代以来，农民的实际收入增长长期处于徘徊、停滞状态，农民看不起病、因病致贫、因病返贫的现象较为严重，农村卫生状况恶化、公共卫生体系不健全，大量剩余劳动力无法充分就业，人口老龄化问题越来越突出，成为进一步解放农业生产力，全面建设农村小康社会的现实障碍，迫使政府重新审视农村社会保障制度建设，进行积极探索。

    首先，农村社会养老保险制度得到一定发展。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案〈试行〉》，开始在经济发达和比较发达的农村地区推行农村社会养老保险试点，这一试点已经取得了一些成绩。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理。从2003年以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，在这一大背景下，各地开始进入新型农村养老保险探索试点阶段，并在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。到2003年底，全国31个省、市、自治区的1870个县（市、区）开展了农村养老保险工作。养老保险基金积累总额为259.4亿元，约198万参保农民领取了养老金，当年支付保险金15亿元。

    其次，合作医疗制度在一定程度上恢复，政府加大了农村卫生资源的投入力度。1991年，国家计委、财政部、卫生部与农业部联合召开了农村卫生建设经验交流会，提出了加强“三项建设”（农村乡镇卫生院、卫生防疫站、妇幼保健站）的基本思路。l997年，《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出了“卫生事业财政投入的增长速度不低于政府财政支出的增长速度”的目标。这些都为增加农村卫生资源提供了制度上的保障，投入力度也逐渐加大。另一方面，农村合作医疗在一定程度上得以恢复。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”；1997年，卫生部等部门向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》并得到了批复，重建农村合作医疗制度的努力至此达到一个高潮。2003年，农村新型合作医疗制度试点开始在全国推行，到2004年6月，全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县开展了新型合作医疗试点，共覆盖9504万人，其中6899万人参合，参合率为72.6%，4194万人得到合作医疗报销补偿，报销金额近14亿元。截至2007年3月底，有6.85亿农民参加农村合作医疗，占全国农业人口的近80%。到2008年底，全国广大农村基本建立新型农村合作医疗制度。新型合作医疗试点成效初显，参合农民开始受益，医疗费负担有所减轻；农村卫生改革与发展得到促进。从更广阔的视野来看，新型合作医疗的顺利推进表明，伴随政府在农村社会保障中责任的强化，新的农村社会保障改革思路正在确立。

    最后，农村最低生活保障制度初步建立。农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码的要求，是一种解决农村贫困问题的补救机制。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障试点工作。2001年，受保人数达304.6万人，约占农村贫困人口的1/10左右，资金约80378.5万元，人均每年264元。享受的对象大部分是失去了劳动能力的五保户、残疾人等，农村最低生活保障制度还带有社会救济的特点。截至2006年底，全国农村有1509.1万人被纳入“低保”，他们的基本生活得到了保障；1249.8万人次农民从医疗救助中受益。未开展农村“低保”工作的地方，775.8万人得到了特困户补助。从总体上讲，中国的农村低保制度，存在经费不足、救助面小和救助标准低等问题。

    到目前为止，中国农民社会保障制度总体上并没有形成一个较为成熟的制度。社会保障的区域性明显，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了10%的人口，政府的社会救助、优抚安置和社会福利也非常有限，远远满足不了当前农村经济社会发展的迫切需要，面临着诸多难以解决的困难和问题。

    （第二节）中国农民社会保障的现状分析

    10多年来，党和政府制订了大量有关建立农村社会保障方面的政策、法规和规定，为建立和完善中国农民社会保障工作开展了大量的工作，为维护社会稳定、保障弱势群体的基本生活发挥了重要作用。今天，在全面建设小康社会的新的历史时期，对当代中国农民社会保障制度的现状进行实事求是的分析，对加快推进农民社会保障制度建设具有重要意义。

    一、农民社会养老问题分析

    （一）农村社会老龄化加快，养老问题凸显

    根据第五次全国人口普查，中国2000年65岁及以上人口中城镇有2873万人，农村有5938万人，从绝对量上，农村地区的老年人口数量是城市地区的2倍多。而且农村人口的老龄化程度已经远远高于城市，65岁及以上的人口占农村人口的比重高达7.35%（城镇比重为6.30%），国家统计局.《2000年第五次全国人口普查主要数据》，第22—23页.说明在中国人口整体老龄化的背后，农村人口早已经迈入了老年型人口行列。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，农村地区人口老龄化程度将进一步加深。预计到2020年，全国老年人口会增加到2.3—2.4亿，占总人口16%，到2050年达到老龄化高峰期时，老年人口将接近4亿，占总人口25%。而中国差不多有3/4的老年人生活在农村，因此农村人口老龄化形势将更为严峻。在农村，大多数老年农民的现状是既无积蓄（有的只是少量积蓄），也无保障（绝大多数人不享有退休金和医疗保险，个别地方的社会保障也只是处于萌芽阶段），经济来源和生活照顾完全依靠子女。而随着农村大量青壮年农民流入城市，“父母在，不远游”的古训已经不再具有约束力。虽然这种情况就经济和社会的发展而言是一种进步，但就家庭养老功能而言却是一种冲击。因此，寻求一种新的养老途径，即依靠社会来承担养老的责任，解决农民老有所养的问题已成为中国农村面临的一个重大社会课题。

    （二）农村社会养老保险覆盖范围小，保障水平低

    中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。截至2006年底，全国参加农村社会养老保险人数为5374万人。参保人数比2000年的6172万人有所下降。另外，据国家统计局统计，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。

    （三）家庭结构日益小型化，家庭养老难度增大

    家庭养老，是中国传统的依靠自己的子女抚养至老的模式。家庭供养模式属于反馈型模式，家庭关系处于代际间互相供养的状态，每个家庭都要承担起其家庭成员“生老病死”的责任，“养儿防老”的观念在中国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。家庭养老作为一种非正规的约束机制，具有其深厚的伦理和人文传统，也有其经济原因和社会原因。首先，受传统的儒家思想文化影响较深，赡养老人作为一种传统的道德观念，在人们的思想中较为深刻，其中“孝”便是衡量一个人的道德标准。其次，农村落后的生产力和传统的自给自足经济，决定了老年人的经济来源主要依靠子女，尤其在老年人丧失劳动能力的情况下，依靠程度更加明显。最后，在广大的农村，社会福利很少，尽管有敬老院等养老机构，但只能满足极少数人的需要，大多数人很难享受到这种福利。这就决定了中国广大农村多年来一直以家庭养老模式为主。家庭养老模式在目前的历史条件下发挥了重要的作用，在很大程度上减轻了国家的负担。

    随着社会经济条件的发展和计划生育政策的广泛实施，农村家庭规模已由原来的大家庭或较大家庭转向小型化家庭（即核心家庭）。农村家庭结构发生了革命性的变革，家庭养老功能明显弱化，主要表现在：第一，实行计划生育后，家庭结构发生了变化，农村不少地方形成了“4—2—1”（祖辈、父辈、子辈）的家庭结构，“4—2—2”的家庭结构更是普遍。家庭的养老保障功能在降低。养儿防老是传统附加给我们的最为根深蒂固的观念，可农村家庭子女的减少和城市社会保障功能的强化，却大大削弱了家庭的养老功能。在2000年之后，伴随中国老年社会的来临及其加速化，老年家庭将急剧增多。独生子女所组建的一对夫妇，要同时维持男方和女方家的两对老人。第二，小家庭的养老功能弱于大家庭。中国家庭户规模1982年的“三普”资料是4.43人，1990年“四普”为3.96人，而“五普”时为3.44人，18年减少近1人。大家庭减少和小家庭增多的必然后果是未来家庭的保障负担特别是养老负担将使家庭不堪重负。农村家庭小型化在某种程度上降低了农村家庭自我保障的能力。

    （四）土地仍然是重要的生产资料，但土地养老功能不断弱化

    在中国乡土社会中，土地是农民的命根。现行的土地政策满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极性，推动了农村生产力的发展。土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。现行的土地政策客观上构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。

    随着社会经济环境的变化，土地对农村的社会保障功能正在弱化，主要表现在：（1）随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，原有的“土地保障”逐渐消失。（2）土地保障“虚化”问题。土地保障的“虚化”即土地收益在农民收入中所占比重降低，从而对农民生活保障的实际能力逐步下降的情况。根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，养老更是奢望。（3）土地保障向社会保障的转化。由于土地保障只是中国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展，逐步向社会保障制度过渡。具体说起来，有以下几方面原因：工业化、城镇化的推演必将导致耕地减少，从而使部分农民永久失去土地而彻底失去土地保障。农地减少的趋势虽然可以减缓，但却不可避免；随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，将使部分进城农民自愿放弃承包地，这部分农民通常进城工作或脱离土地的时间较长，需要进入社会保障体系。（4）农村社区保障的发展为社区农民提供相应的保障将促使农民放弃土地：在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累，为农民提供了一定的社区保障，社区保障的发展将直接弱化农民对土地的依赖关系。（5）自然灾害增加，收入减少。中国是一个多灾的国家。水、旱、风、雹、地震、泥石流和病虫害等多种自然灾害频繁发生。据统计，每年中国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生。几乎年年受灾，而且受灾范围大，受灾程度重，灾害对农民的损伤最为严重。（6）市场经济的高费用风险。加入WTO后，中国农村经济既面临机遇又面临挑战，国外优质农产品的进入，使中国农产品面临更大的市场风险，农民经营风险加大，其收入必然产生波动。又由于农产品市场结构性矛盾日益突出，农民收入的增长日益受到市场的约束。自90年代后期以来，大多数农产品已经由供不应求转变为供过于求，导致农产品价格持续下跌。1996年—2000年期间，全国农产品销售价格指数累积下降了22.6个百分点。但与此同时，以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲。由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重很大。如1999年，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，分别占出售价格的比重为82%、94%和99%。农民的名义收入增长缓慢，很多地区农民的实际收入呈负增长。虽然近年农产品价格上涨，农民收入普遍增加，但在市场经济条件下，农民从土地中得到的收益具有不确定性。还必须看到，城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地，人多地少的矛盾进一步加剧。所以，土地养老功能不断弱化，农民完全依靠土地养老的选择已不可行。

    二、农民医疗保障问题分析

    中国农村的合作医疗制度曾经有过辉煌的历史，曾经被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。2003年农村新型合作医疗制度试点开始在全国推行，截至2005年12月底，全国已有31个省区市的678个县（市）开展了试点工作，占总数的23.7%；合作医疗网覆盖的2.36亿农民中，有1.79亿人参加了合作医疗，占覆盖人口总数的75.8%；其中1.22亿农民得到合作医疗补偿，资金支出总额61.76亿元，占当年筹资总额的81.9%。根据“十一五”规划的要求，到2008年，在全国农村将基本建立新型合作医疗制度。从更广阔的视野来看，新型合作医疗的顺利推进表明，伴随政府在农村社会保障中责任的强化，农村社会保障困境的坚冰正在被打破，新的改革思路正在确立。

    但是我们必须看到，农村新型合作医疗制度起步晚，底子薄，建设与完善还面临着诸多挑战。

    （一）2004年以前农村医疗保障投入严重不足

    2004年以前，中国农村医疗保障投入严重不足。以中国公共卫生为例，1998年全国卫生总费用3776亿元，政府投入587亿元，其中84%投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占16%。这表明，在农村就医需求不断增长的同时，政府在财政投入上却未承担应有的责任。在当前农民收入增长缓慢的形势下，尤其是伴随着逐年医疗费用的高速增长，这种供需缺口将不断增大。如果将这个问题放在城乡收入差距不断加大的大背景下来考虑，中国的卫生政策显得更加不公平。据研究，全国有3千万左右的农村贫困人口，有6千万农民处在温饱线上。因此假定各级政府需要对6千万农民做转移支付，以人均50元的较高标准计，全国财政转移支付的总量是30亿元。以中国4万亿财政收入的盘子来看，增加对贫困农村地区医疗卫生经费30亿元的财政投入只占很少一点；相对于许多上千亿元的重大基建项目来说，也只是一个项目的几个百分点。所以这里不是有没有钱的问题，而是财政预算能不能对贫困农村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题。

    （二）目前农村合作医疗制度还有待完善

    合作医疗制在20世纪70年代末期几乎覆盖了所有城市人口和85%的农村人口，使广大农村居民在物质生活匮乏、生产力较低的条件下，得到了最基本的医疗和预防保健，但这一时期农民的医疗卫生保障水平是非常低下的。即使在重建农村合作医疗的高潮期（1997年—1998年前后），合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区甚至仅为1%~3%。2003年国务院又提出了“关于建立新型农村合作医疗制度的意见”，选择了浙江、湖北、云南和吉林4个省为试点地区，以积累新型合作医疗制度的经验。这项政策是在“SARS”暴露了农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，近年来，虽然农村新型合作医疗成为农民医疗保障的主干项目，但仍存在很大的地区差异。同时医疗费用远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力。部分地区农村医疗资源短缺、看病难、看病贵的问题还严重困扰着农民生活，并依然影响农村的经济发展和社会的进步。

    三、农民社会救助问题分析

    社会救助是最低层次的社会安全机制，社会救助制度维护着社会成员基本的生存权利，是社会保障制度要实现的最低目标。中国当前的农村社会救助制度主要是以救灾、社会救济、扶贫、农村五保供养、助残等为内容的一种保障制度，在过去的五十多年里，它对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起到了重要的作用。最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，特别是针对贫困人群，是社会体系中最基本的项目，也是政府调节社会分配、实现社会公平的有效手段，因而被誉为最后一道“安全网”。2006年，中国民政部门累计发放低保补助金41.6亿元，比2005年增加16.3亿元，增长64%。未建立农村低保制度的地区也普遍实行了农村特困户定期定量救助，救助人数将近730万人。钱亚仙.农村社会保障制度理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社2007年版，第162页.2007年中国已经有25个省份部署建立了农村低保制度，农村低保对象达到1509万人，农村低保对象比2005年底增加684万人，增长82%。但同时，农民社会救助也存在诸多问题。

    （一）农村社会救助面过于狭窄

    目前，中国有大约3000万农村贫困人口。截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，其中，困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。据民政部公布2004年民政事业发展统计报告数据，截至2004年底，全国有8个省份、1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有488万村民、235.9万户家庭得到了农村最低生活保障，其中：困难户165.2万人，五保户37.1万人，其他人员33.6万人。没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，初步建立了农村特困户救助制度。2004年共有914.1万人、545.7万户家庭得到了救助，其中：特困户260.4万户，五保户228.7万户，其他救济对象56.6万户。据2004年中国农村贫困状况监测公报，根据农村居民生活消费价格指数，2004年农村绝对贫困人口的标准由上年的637元调整为668元，2004年末全国农村绝对贫困人口，为2610万人。农村居民得到最低生活保障或农村特困户救助的合计人数只有1402.1万人，占当年绝对贫困人口的比例仍然不高，只有53.7%。2005年11月18日，中国民政部副部长贾治邦在全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议上说，目前中国各项社会救助制度纳入的救助对象总数超过1亿。其中包括7000万左右的灾民，民政部直接救助的经常性救助对象5000多万，其中城市低保对象2200万，农村五保户300多万，农村特困和低保对象约1500多万，城乡医疗救助对象800多万人。据统计，2006年中国农村低保和传统救济人数2987.8万人，农村居民最低生活保障人数1593.1万人，农村五保供养人数503.3万人，农村特困救济人数775.8万人，农村传统救济人数115.6万人，农村临时救济人数963.8万人。中华人民共和国统计局编.2007中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社.http：//bbs.jjxj.org.可以看出，中国当前的农村社会救助制度不管是救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体农民，而只是一部分“三无对象”、赤贫和特别困难的残疾人。

    （二）农村社会救助水准过低

    据报道，全国城镇最低生活保障月人均救助水平最高的达到344元，最低的只有100元左右。而农村社会救助与城镇最低生活保障相比，其救助水准显得更低。以2002年为例，农村社会救助对象总数为6000万人，得到救济的传统救济困难户为1771.4万人，五保户213.3万人，其他救济对象250.5万人，以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人，人均749元/年，人均62元/月，如果按照社会救助对象总数计算人均23元/月。在救灾方面，灾民总数为3.7亿人，直接经济损失1717.4亿元，国家用于灾民生活的救济款为40亿元，人均10.8元，更是捉襟见肘。

    （三）农村社会救助的不公平

    作为城镇的公民基本上得到了宪法所规定的这种物质保障的权利，贫者有城市最低生活保障，应保尽保；病者有医疗社会救助，大病不用愁；下岗者有失业社会救助，以待东山再起；老者有养老社会救助，颐享天年。而作为农村的公民对于宪法所规定的这种物质保障的权利大部分不能得到，病者不能得到有效的医疗社会救助；失业者无失业社会救助；贫者（灾者）所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”；老者得到救助的也并非是全体老人，只有“三无对象”的“五保户”，甚至连“五保户”也只是其中的一部分。

    （四）农村社会救助决策科学性不够

    由于决策程序的不规范、决策手段的落后和工作人员素质所限，农村社会救助决策科学性不够，救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向。针对地区的大规模帮扶政策，导致相关问题出现。一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。1986年开始强调以开发性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在一定程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。在建设社会主义新农村进程中，越来越多的人意识到，农村社会保障制度的建立和完善是社会主义和谐社会不可或缺的重要内容。通过对农村社会保障现状的分析，可以看出，当前中国农村社会保障不管是在养老保险、医疗保险还是在社会救助方面都存在着严重缺失和弊端。农村社会保障的缺失既是城乡社会经济发展明显缺乏社会公正的表现，也阻碍了国民经济持续健康的发展，并会影响和谐社会的构建。只要我们继续深化改革，发展经济，采取相应对策，做出合理的制度安排，中国农村社会保障制度会逐步建立和完善起来，社会主义新农村就会实现。

    四、失地农民保障问题分析

    随着中国社会主义市场经济的发展和工业时代的到来，中国农村基本社会保障制度建设也面临着许多新挑战、新问题，特别是城市化进程中失地农民保障的问题。城市化是人类文明进步的重要标志，是国家经济和社会发展的客观要求。自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，城市空间迅速扩展，数量大增。为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有，更多农民失去了赖以生存和养老的根本——土地。据国务院发展研究中心课题组提供的数据，自1987年到2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，按人均耕地1亩计算，则意味着至少已有3400万名农民因为征地而失去或减少了土地。并且，按照《全国土地利用总体规划纲要》，自2000年到2030年的30年间，中国因发展而需要占用的耕地还将超过5450万亩，以人均耕地0.7亩计算，由此产生的失地农民又将达到7800万人，到时，全国失地或部分失地的农民累计总量会超过1亿人。钱亚仙著.农村社会保障制度理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社，2007年，第124页.

    失地农民是工业化和城市化的必然结果。为失地农民建立一个可持续生存和发展的社会保障制度，是解决失地农民问题的基础性工程。农民失去土地以后得到了政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联；安置费也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。在沿海省市大部分地区，一亩耕地大约可获得3—5万元的补偿费，扣除征地过程中政府部门征收的各种费用，农民实际仅得到1万元左右。这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，与农民失去土地后的结果相比微不足道，只能暂时缓解农民的生活之忧。据调查，目前东部沿海地区的失地农民中，1/5以上农民的生活水平已明显下降。同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费寻求有效的增值渠道，再加上土地被征用之后，相当一部分原农村人口已转为城市居民户口，他们的就业问题却没有得到妥善的解决，从失地的农民转变成了城市中没有失业保障的失业工人，丧失了生活来源，失地农民的利益没有得到充分的保障。按照实际，国家为失地农民应该提供的社会保障主要包括最低生活保障、养老保障、医疗保障以及为失地农民提供受教育、培训和就业机会等。

    （一）失地农民的最低生活保障

    最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，也是一个社会能否和谐发展的关键所在。由于失地农民不同于“农民”（这里指纯粹意义上的农民），他们已经不再享有土地保障，因此必须重视失地农民的最低生活保障问题。如，四川省成都市龙泉驿区同安镇在近几年的城镇化建设过程中大约有7000人完全或部分失去了土地，同安一社、五社、六社、七社的土地被全部占用，上平村的土地也被占了70%。从失地农民的最低生活保障执行情况来看，还存在着一些不尽人意之处。如，失去土地的农民（只包括失去土地时的人口），每月只能领到140元的生活费，如果一家三口中一位是在土地被占后因婚姻而入住的、一位属于新生儿，那么就意味着三口人中只有一人才能领到每月140元的生活补助，在没有其他生活来源的情况下，显然不能维持这一家人的最低生活需要。根据国家统计局对2942户农户的调查，耕地被占用前年人均纯收入为2765元，耕地被占用后年人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。韩俊.失地农民的就业和社会保障［N］.经济参考报，2005—06—25.

    （二）失地农民的养老保障

    农村的养老方式主要是传统的家庭养老，这是一种以约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，在农村的家庭规模日趋小型化，核心家庭增多，赡养老人增加，家庭的养老负担相对加重的情况下，“养儿防老”已经越来越不现实。2005年10月至12月，黑龙江省人大代表瞿玉和等7人对31省46县72村10401人的“全国农村孝道现状”调查结果显示：孝顺18%，一般52%，不孝顺30%；好8%，较好39%，差53%。同时，中国农民的养老又主要是土地养老，家庭养老的前提是被赡养者有土地，失地农民无论赡养老者或者被人赡养，都没有了土地依托，家庭养老的经济基础发生很大改变，又由于失地农民文化素质较低，在面临着失去土地就相当于失业的情况下，传统的家庭养老和土地养老都无法解决其养老问题，必须考虑把失地农民优先纳入社会养老。

    （三）失地农民的医疗保障

    随着医学科技的进步，医疗条件在能更好地保障人们健康的同时，医疗费用也在大幅攀升，致使失地农民医疗风险凸显，因病致贫或因病返贫有越演越烈之势。医疗风险具体表现在有病不敢就医或无法长期坚持就医等问题上，从而严重影响着失地农民的生活质量。

    （第三节）农民社会保障体系建设的政治分析

    纵观多国社会保障发展史，我们发现，各国社会保障制度的建立，都经历了一个从城市到农村的发展路径。“社会保障制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，是经济发展到一定程度，具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。”郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［M］.北京：中国人民大学出版社，2002年.各国在工业化的起步与加速发展阶段，一般采取有选择的社会保障模式，首先为城市产业工人建立社会保障制度，在工业化已达高级阶段，与市场经济发展、城市化相适应，又纷纷推出普遍化的社会保障模式，即社会保障逐步覆盖农村居民，农村社会保障制度成为国家的基本制度之一。也就是说，现代社会保障制度的起点均在城市，但是无论从工业化发展趋势的角度，还是从国家调控的角度，社会保障都会向城乡一体的方向发展。一个覆盖城乡全体居民、比较完备的社会保障体系是一个国家或地区现代化不可缺少的组成部分。中国也不例外，农民社会保障建设也是整个社会保障体系建设的重要组成部分。社会保障体系建设关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会主义和谐社会的顺利构建。

    一、建立和健全农民社会保障体系是迫切的政治任务

    （一）建立农民社会保障是发展农村市场经济、实现农村现代化的需要

    现代社会保障制度是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是市场经济得以有效运行的必要的调控机制和手段，大力发展市场经济要求建立和健全社会保障制度。随着农村改革的深入，市场化取向已是农村经济发展的必然趋势，而社会保障从工业到农业、从城市到农村则是这一趋势的必然要求。市场经济效益与风险并存，它在给农民带来经济收益的同时，也给农民带来巨大的冲击，农民不仅面临洪涝灾害等自然风险，更面临着市场经济带来的不同于自然风险的风险结构。农村家庭承包制的实行，使农户成为独立的商品生产者和市场行为主体，他们独立承担经营中的各种风险，如各种自然灾害、农业生产资料涨价、农产品过剩导致价格下跌和农产品需求弹性小等导致农业成本上升和收益下降的可能性和必然性，从而产生了防范相应风险的社会保障需求。借助于政府和社会的集中性经济力量抵御市场经济的分散性风险，保证农民的生活安全和农业的顺利再生产，是农村市场经济正常运行的必要条件。

    随着市场经济体制改革的深入，传统的集体保障赖以建立的经济基础已不存在，而家庭保障和土地保障已远远不能满足农民的需求。农村社会保障制度的缺失和滞后，使得农村因灾致贫、因病致贫的现象相当普遍。而且，劳动力非农化的同时，仍不愿放弃土地的经营权，仍将土地作为其最后的预期保障防线，从而限制了土地经营权的合理流转，阻碍着土地的规模化经营和农业生产方式的现代化。农民的经营规模没有随着非农产业的发展逐步扩大，原因就在于农村社会保障制度不健全，没有风险化解机制。如果未能建立一整套有足够保障力度的社会保障体系，农民就不可能义无返顾地从封闭式的家庭中“跳槽”。因为他们不可能也不应该在没有有力保障的前提下，把土地轻易地让出，去实现所谓的社会化规模经营，却把实现自我保障的基础丧失殆尽。一家一户农民对小块土地的盲目依附与生产力低下、农村贫穷互为因果、恶性循环。只有建立健全农村社会保障制度，使其抵御风险能力优于土地的抵御风险能力，逐步替代土地的保障功能，才可以使土地通过市场机制得到有效配置，加快农村的土地流转，促进农村现代化和城镇化进程。因此，构建完善的农村社会保障制度已迫在眉睫，对于解决农民的后顾之忧、壮大农村经济实力及促进农民脱贫致富也必将起到极大作用。

    （二）建立农民社会保障是缩小城乡居民之间贫富差距，实现社会公平与稳定的需要

    “从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。”陈佳贵.中国社会保障发展报告（1997—2001）［M］.北京：社会科学文献出版社，2001年.而这一“最主要问题”在很大程度上是城乡有别的二元社会保障制度带来的，二元社会保障制度已成为当今中国最大的不公平和不稳定因素之一。在计划经济时代，农民承担了重工业优先发展战略的巨大成本，在市场经济改革中，农民又是利益相对受损者，农民用自己的奉献和牺牲，使中国形成了健全的工业化体系。对于为中国社会主义建设做出巨大牺牲与贡献的农民来说，就应得到国家的回报与反哺，由国家主导在农村建立社会保障体系，但事实是农民长期被排除在社会保障之外。与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，中国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。中国是社会主义国家，社会主义公有制的制度基础和生产力发展为实现最大程度的公平奠定了基础，但却出现了这样的严重不公平，不仅违背社会保障本身具有的公平之意，而且挫伤了农民的生产积极性，影响经济的发展和社会的安定。社会保障作为社会运行的稳定机制，就是针对收入的两极分化和贫困的不断发生等现实社会问题而提出并发生作用的，因此，在当今中国，特别需要建立农村社会保障，发挥社会保障最基本的调节与稳定功能，以减少社会不平等，缓解社会矛盾。

    （三）建立健全农民社会保障体系是适应农村家庭和人口结构变化的客观要求以“稳定低生育水平”成果的需要

    计划生育是国家必需长抓不懈的一项基本国策，只有控制住人口的增长，才能实现经济稳定快速的发展。而家庭保障和计划生育是一对矛盾，农民若需以家庭为主要保障，就是要增加家庭人口，尤其男性人口，所谓“养儿防老”，结果造成严重的政策性人口增长和性别比的失衡，与农村土地制度相冲突。进入21世纪的农村新生代农民，有着相当数量的农业人口是没有土地的，按照村社成员资格获得的土地经营权非常有限，另一出路就是非农化迁移，但又受到城市壁垒的限制。

    随着农村二、三产业的发展和城市化进程的推进，农村劳动力非农化进程加快，受生产方式变化的影响，农村家庭生活方式也有所改变，突出表现在：第一，为了降低家庭内部生产和生活的磨擦成本，以分家的形式实现大家庭向核心家庭转化，过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代，家庭结构不断简化，家庭规模渐趋缩小；第二，农村劳动力转移和离异现象的增多，残缺型家庭也越来越多。农村家庭结构和规模的变化，一方面提高了家庭内部的经济保障水平。另一方面也说明农村家庭保障的观念在淡化，功能在退化，传统的家庭保障受到了一定的冲击，家庭的一些基本功能如抚养、赡养、教育更多地需要由社会来承担。同时，农村实行计划生育后，1对夫妇最多只生育2个子女，与家庭人口减少、农业人口减少相伴随的是农村教育发展，新生代农民子女将大规模离开农村，对原居住在农村的老年人口的养老保障能力呈弱化趋势。传统的“养儿防老”模式将很难实行。建立农村社会保障体系需要一个基金的原始积累时期，按照享受养老保险待遇资格的最低年限计算，从投保积累养老基金之日起到享受这笔基金的最短周期大约需要15年左右的时间。世界各国的历史经验表明，老龄高峰到来之前的30年，是建立社会养老保障制度的最佳时机。中国已向老龄化社会发展，如果不赶在老龄化高峰到来前二三十年建立农村社会保障制度，实现新旧体制的更替，将直接影响到未来农村经济发展和社会更新。通过社会保障代替家庭保障和土地保障，解决农民老有所养、病有所医、穷有所济，就可以减轻家庭负担，缓解农村贫困，增加农民福利，缓和家庭矛盾，为农村社会经济的发展营造良好的环境。

    （四）农民社会保障制度的构建是促进新农村建设的需要

    新农村建设是中国共产党和中央政府坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠的战略性举措。而建立完善的农村社会保障制度，保障农民的基本生活和医疗需要是一项民心工程，有了它作为支撑，就可以极大地调动广大农民的积极性和创造性，加快新农村建设的步伐。

    首先，完善的农村社会保障制度有利于促进生产发展。中国农业实现的“第一个飞跃”是在小生产基础上实现的飞跃，有很大局限性的，无法与社会化大生产的工业和市场经济发展相适应。要实现“第二个飞跃”，即从传统小生产向社会化大生产转变，实现农业适度规模经营，以村社成员资格为基础的土地保障功能将急剧退化。建立和完善农村的社会保障制度，则有利于替代土地的社会保障功能。农村社会保障制度的建立和完善，在促进适度规模经营，提高农业生产水平的同时，可以促使农民将防病、防老、防弃的资金投入经营中去，从而增加生产经营性投入，为农村经济发展提供资金支持。

    其次，完善的农村社会保障制度有利于农民实现生活宽裕。由于农村人均土地面积小，农业的比较效益低，为了维持生存，成千上万的农民只能外出打工，但多数是农闲时外出，农忙时回家，不能安心在外工作。这既减少了在外收入，又增加了成本支出。由于许多从事非农产业者依然兼营土地，不少可以通过非农产业获得更高收入者，依然坚守着土地，限制了农民收入的稳步提高，完善的农村社会保障制度可以使农民获得基本的生活和医疗保障，使得农民能够放下包袱，选择最有利的生产和生活方式，实现更多的货币收入，从而使自己的生活更加宽裕。由于社会保障中政府投入的增加，实际也是一种对农民的财政转移支付，农民不同程度地在社会保障中获得“收入”，从而有利于农民改善生活条件，提高生活质量。

    第三，完善的农村社会保障制度有利于促进乡风文明。通过社会保障制度，解决了农民的基本生活和医疗需要，这样农民就不会在遇到天灾人祸时求天求地求菩萨，甚至搞一些封建迷信活动。同时，完善的社会保障制度，会使每一个家庭和个人能够体面的生活，有尊严的活着，不必通过乞讨、欺骗甚至偷盗来维持生存，也会大大减少“弃老”行为，这必然会促进乡风文明。

    第四，完善的农村社会保障制度有利于促进管理民主。管理民主是农民政治有序参与的重要形式，前提条件是广大农民的积极有效的参与。在没有社会保障的时代，不少农民终日为生活奔波，无暇顾及什么民主管理，有时不得不为三斗米折腰，农村贫困群体的政治冷漠化即缘于此。而完善的社会保障，解决了农民的生存需要，使得他们有时间、有精力参政议政，而且没有多少顾虑，可以公开的参政、公正的议政，促进管理民主。

    第五，完善的农村社会保障制度有利于促进村容整洁。完善的农村社会保障制度的实施，必然会提高各级政府在老百姓的威信，这使得政府的号召能够得到老百姓的积极拥护并积极参与建设，使得村容整洁任务早日完成并长期保持。

    （五）建立和完善农村社会保障制度是农村社会安定的需要

    中国的发展需要稳定的社会环境，中国社会的稳定有赖于农村社会稳定，农村稳定是国家稳定的基础。只有在农村实行社会保障制度，才能真正在全国范围内建立起一个可靠的社会安全体系。中国经济持续高增长，使中国的综合国力大大增强，人民生活水平有了明显提高。但是，城乡的巨大差别、区域经济发展的不平衡，进一步扩大的贫富差距，对中国社会稳定产生了不利的影响。国际经验表明，人均GDP达到1000—3000美元的时期，是一个国家经济社会矛盾的凸显期。社会矛盾处理不好，将在很大程度上影响经济的发展。随着社会主义市场经济发展，社会矛盾具有显性化、联动性特征。农村社会的不稳定比以往任何时候更容易波及到城市，危害也更大。尽快建立农村社会保障制度，是稳定农村秩序，促进农业生产发展，完善社会主义市场经济的重要步骤。

    虽然国家已经取消了农业税，对农村实行“多予少取搞活”的政策，对农业、农民的各种奖励、补贴不断提高，对农村的各种公共投入也在逐步增加，最低生活保障、新农合制度基本建立，但与农村社会保障不完善，水平不高相连的社会矛盾依然突出。一是中国农村的经济基础相对薄弱，自然灾害多；生活水平低，抗病抗灾能力低。农民因贫因病致贫率、返贫率高，弱势群体的自我救助能力低，从国家奖励性政策中获取的资源也少，依然是农村社会的最不稳定因素。二是失地农民和农民工进城务工的经济环境恶化，处于进城无工，守农无地的两难境地，收入水平不断下降，自我保障积累不足，既无土地保障，也无社会保障，成为流民，犯罪率上升。三是留守儿童、老人在农民转移中成滞后效应，当前的农民转移，实质是农村劳动力的转移，而非农民转移，成长中的农民和丧失劳动力的农民的自我保障能力低下，他们急需社会保障的支持。

    （六）建立农民社会保障制度是农民公民权利保障的应有之义

    《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法赋予了公民获得社会保障的基本权利。在农村集体经济中，中国农民曾成功地创造和实践了合作医疗制度，五保户也可获得集体经济提供的基本保障。20世纪70年代末开始实行农村生产责任制后，合作医疗制度基本取消，集体经济已无力提供贫困人口的基本生活资料，中央及地方政府只能为受灾的农民和处于绝对贫困状态的农民提供定期或不定期的社会救济，农民获得保障的权利并没有因为经济的增长而改善。以公共卫生为例，20世纪80年代以后的20年间是中国经济增长率最高的时期，同期公共卫生支出不升反降，尤其是对农村公共卫生的支出更是如此。在1980年，中国卫生费用占财政总支出的比例是2.49%，2000年这个比例下降为1.71%。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.8%。21世纪是公民权利普遍增长的时代，农民作为公民，理应享有同等的国民待遇。农民的社会保障权利，体现的是宪法精神和政府的责任。

    二、建立和完善农民社会保障体系的条件分析

    （一）建立完全的农民社会保障体系是国际社会保障发展的重要经验

    几乎所有的国家其社会保障制度都有一个农村和城市的不平衡期。从建立时间看，世界各国建立城市社保和建立农村社保的时间都不同步，农村社保一般滞后30年—50年。如果从中国1951年《劳动保险条例》的正式颁布实施作为城市社保起始时间开始计算，现在建立农村社会保障制度也滞后了50多年。再从经济条件来看，以13个欧盟国家为例，其农村社保建立时农业GDP比重为3.1%—41%，平均为16.2%；农业劳动力比例为5.1%—55.3%，平均为29.5%，人均GDP（以国际美元计算）为1445元—9580元，平均5226元。到1999年，中国农业GDP占国内生产总值17.7%，农业劳动力比例为47.5%，到2001年，人均GDP为10185元，如果按照国际惯例，目前建立与城市接轨的农村社会保障制度的基本条件已经具备。

    （二）建立完善的农民社会保障体系的条件已经成熟

    从政治条件看，农村综合改革逐步深化，支农惠农政策不断加强。从2004年开始，国家又连续3年给予种粮农民直接补贴631亿多元。国家还对财政困难县乡增收节支实行补助，目前全国财政困难县已由2005年的791个减少到21个，减少96%，困扰多年的县乡财政困难问题得到明显缓解。十七大报告辅导读本［M］.人民出版社，2007年10月，第31页.到2005年底，全面取消了屠宰税、农业税、牧业税和特产税，平均每年减轻农民负担1250亿元。中央政府更加注重以人为本、城乡统筹发展的执政理念，高度重视“三农”问题，为建立农村新型社会保障制度提供了政治保证。农村社会保障已得到党和国家的高度重视，农村社会保障第一次被写进了党的十六大报告。从2003年至今，国务院及其各部门颁布的一系列重要规范性文件从各方面为农业发展、农村稳定和农民增收提供了全方位的政策支持。特别是中共中央、国务院2004、2005和2006年1号文件，要求建立促进农民收入持续增产增收的长效机制，改革农村税费并取消农业税，实施农村免费义务教育等。而党的十六届五中全会提出的在全国开展新农村建设的政策更是为建立农村新型社会保障制度带来了新的契机，农村社会保障体系建设面临着前所未有的机遇。十七大报告中，党中央将“三农”问题放在经济建设中的重要地位，十七大报告强调：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”要实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”因此，有利于农村经济发展的政策措施，农村经济的外部环境将得到改善。

    从经济条件看，改革开放30多年，国家和人民的财富总量大大增加了，已经提供了一个建立全民社会保障制度的现实经济基础。大多数人民不但解决了温饱，而且丰衣足食，相当一部分已经小康。到2006年底，中国经济总量超过了20万亿元，国家财政收入近4万亿元，这为建立健全农民社会保障体系奠定了坚实的物质基础。随着改革深化，中国整体经济处于稳步发展阶段，不仅农村经济实力不断提高，对社会保障的投入也不断增加，国家完全有能力为建立城乡结合型的全民社会保障体系提供经济基础。

    从社会条件看，农民权益保障的意识不断增强，随着城镇社会保障的发展，部分农民社会保障的观念得到根本转变，打破二元保障模式的呼声日益高涨。加之，农村与城镇居民的相互流动（主要是农村流向城镇）、计划生育的实施等促进农民思想观念更新，特别是先进地区的示范效应，使广大农民渴望有社会保障。

    从制度条件看，任何一项社会制度发展到一定的阶段都要求整体推进、协调发展，城市社会保障也不能处于“游离”状态，没有将占总人口80%的广大农民覆盖其中的社会保障制度必然是不健全的制度。从制度建设内在要求讲，打破二元保障模式，建立城乡结合型社会保障制度体系则是必然趋势。

    从农民自身来看，农民对社会救济制度、养老保险制度和合作医疗保险制度有一定的认识，如合作医疗制度深受农民欢迎。全国大部分地区已经形成了（县、乡、村）三级卫生服务网络，发展了农村劳保医疗、合作医疗保险、大病统筹等多种类型的农村医疗保障。

    农民随着经济条件的改善，参与社会保障的积极性不断增强。农民收入有了较大增长，2006年农民人均纯收入为3587元，比2002年增加1111元。特别是2004年－2006年，农民人均纯收入增量连续三年超过300元，历史上前所未有增幅连续三年超过6%，是1985年以来的首次收入连续增长。中国农民人均纯收入从不到200元增加到3587元，这为建立社会保障制度奠定了社会基础，并且各级政府正在逐渐把提高农民收入放在重要位置，相信农民收入在不远的将来会有较大改善；中国有相当一部分地区农村经济发展水平较高，是有一定能力承担社会保障费用的，这为因地制宜建立不同水平的农村社会保障体系奠定了基础。中国财政支出将由重视对经济领域的支出转到对社会公共服务的支出，公共财政制度的建立不只是支出结构量的变化，重要的是公共财政更多地关注社会公平问题，公共财政支出是为了弥补市场失灵，建立农村社会保障制度也是建立公平财政的重要内容。

    （第四节）完善农民社会保障体系的对策

    农村社会保障作为农村经济发展的一项保障制度，既是农村经济社会发展的产物，同时又是农村经济社会可持续发展的“助推器”，被称之为“子孙工程”，其健全程度反映一个国家或地区社会、经济、政治、文化的进步。与发达国家相比，我们要走的路还很长，为此，我们要充分调动各方面力量，大力推进农民社会保障体系的建设。

    一、强化政府在农民社会保障中的作用

    政府是行使公共权力的主体机构，洛克在《政府论》中提出，政府是一种责任，其目的是为了实现“公共福利”。洛克.政府论［M］.北京：商务印书馆，1983年，第4页.公共福利体现为社会全体人员能从社会整体繁荣与进步上普遍受惠，尤其表现为弱势群体的利益和福利能从社会整体繁荣中得到坚定保障和普遍关怀，以体现社会公正，世界银行在1997年的世界发展报告中把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一，农民作为中国最大的弱势群体，理当受到政府的更多关注与保护，政府在农村社会保障建设中负有重要责任。政府在农村社会保障中的责任具体表现在这样几个方面：

    （一）政府应完善社会保障制度设计，应将所有的农民纳入到社会保障之中

    进一步完善政府主导的农民社会保障制度，政府要通过制度设计和政策引导调动农村集体组织和农民分担责任的积极性，对政府、集体、个人的社会保障责任与义务作明确界定，特别是政府责任与社会责任、中央政府与地方政府责任要划分清楚。应坚持政府责任先于社会责任，中央责任和地方责任分类履行的原则。对于贫困地区，要强调中央政府责任、省级政府责任先于基层政府，通过财政转移支付，增强地方政府保障能力。对于基本实现小康的地区，中央政府起补充作用，地方政府起主导作用。对于全面实现小康已进入现代化的地区，地方政府应承担起全部责任，实现城乡一体化保障体系的建立。其二是坚持“保基本、广覆盖”原则，即农民社会保障目前应是低水平的，与农民的投保能力和政府财力相适应，首先实现最基本的保障；农村的社会保障应是广覆盖的，城市社会保障以外的农村劳动力和人口都应纳入农村社会保障体系之中。其三是建立农民土地保障的退出机制。把已经离开农村且无地的劳动力和人口纳入城市社会保障体系。有土地而在城市务工的农民先纳入农村社会保障体系，待其土地经营权完成流转后，再纳入城市社会保障体系。将在城市务工3年以上的农民工，无论其有无土地，都应纳入城市化社会保障体系。其四是提高重点保障的政府支付水平。在农民大病医疗保险、养老保险、最低生活保障等方面，不断提高公共财政投入。

    （二）政府为农民社会保障体系提供财政支持

    中国经济持续高速增长了20多年，2003年GDP达11.7万亿元，财政收入突破2万亿元，国家财力的增长表明政府进行收入再分配的能力也在增长，中国建立农民社会保障制度的基本条件已经具备。但中国的财政支出结构不合理，社会保障支出所占比例小，特别是对农民社会保障支出严重不足。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，中国只有10%左右。而这10%的投入也是绝大部分给了城镇居民。刘书鹤.农村社会保障的若干问题［J］.人口研究，2001（5）.这显然不利于社会公平的实现。当前中国城市正在进行社会保障制度改革，社会保障资金缺口非常大，政府每年都在加大对城市社会保障的投入，财政压力很大。但这不应该成为政府放弃或减少对农村社会保障责任的理由，解决这个矛盾的一个思路是，政府要调整财政支出结构，增加对社会保障的总支出，特别是增加对农村社会保障的投入，建立城乡兼顾的、规范的财政转移支付制度，为农民社会保障承担起相应的责任和最后的责任。另一个思路是，政府要通过制度创新开辟更多的筹资渠道。比如通过国有资产逐步变现和国有股权的划拨来充实社会保障基金；也可以通过发行长期国债为农民社会保障筹集基金，以未来经济发展的成果弥补初建时期农村社会保障基金的严重不足；可以通过各项农民增收减负措施提升农民的社会保障意识和投保能力；还可以采用世界银行倡导的实物换保障的方案，激活农村社会保障的潜在资源——农产品、土地、股权，解决农民收入低、特别是现金收入少又不稳定的困境。

    （三）加强对农民的宣传教育，提高其参保的积极性

    一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。农民社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最终有力的不可或缺的手段。例如：当前中国农民社会保险制度缺失的原因固然很多，但其中很重要的一点，就是对其意义认识不清。既指国家和各级政府的认识不清，也包括农民自身对养老保险的认识不清。尤其是农民，他们作为保障的对象，如果对养老保险的重要性认识不够，将直接影响农民社会养老保险制度的制定和实施。导致农民对社会养老保险认识模糊的原因主要是以下几个方面：第一，传统因素。“养儿防老”是中国传统的观念，这一点在农村表现得尤为突出。尽管在市场经济和城市化的冲击下，这一传统观念有所削弱，但由于此观念的根深蒂固，要想在短期内彻底转变是不可能的。事实上，家庭养老仍是非常重要的形式之一，子女不孝顺，不养老，对于一个家庭来说是非常不体面的事。第二，认知程度。由于社会养老保险本身就还是一件新事物，农民只是感觉到存在，对它还不了解，而感觉到的东西往往是肤浅的，因此，很多人持怀疑观望的态度，认知程度低。第三，宣传力度不够。这一点是非常重要的。因为观念的转变，认知程度的提高，都有赖于我们的宣传工作。而导致宣传力度不够的原因主要在两个方面：其一是看不到建立农村社会养老保险制度的重要性和迫切性。其二是存在畏难情绪，认为对8亿农民建立社会保险虽有必要，但不可行。因此，要加快建立农村社会养老保险制度，就要求我们要提高认识，更新观念，加大宣传力度，让农民认清建立农村社会养老保险制度对国家经济发展的重要意义，认清只有这样才能使他们得到“老有所养，老有所医”，从而提高参保的积极性。

    因此，各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村社会养老保险的意义，讲清形势，讲清经济账，晓之以理，动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。一要积极开辟宣传渠道，开展多种形式的保障宣传活动。各级农村社会保障部门应始终把宣传发动群众，鼓励引导群众放在首位，主动与新闻单位合作，开展多种形式的宣传活动，使农民群众切实感受到参加社会保障符合他们的根本利益，增强他们的参保积极性；二要向广大农民宣传现代的保障观、健康观和生死观。通过宣传现代的健康观、生死观以及现代的消费观，使他们充分了解社会保障的根本作用、目的和意义以及将来会给他们的生活带来哪些变化，以此增强农村居民对社会保障的全面认识和了解，有利于树立他们的保障意识，为今后保障工作的继续深入和开展夯实工作基础；三要以宣传教育的形式，消除对社会保障的认识偏差。有组织地深入群众中大力宣传社会保障的法律法规，管理体制及其在其他地方的实施情况，从根本上消除农村居民对社会保障的认识偏差，并在此基础上逐步扩大参保基础。

    （四）政府为农民社会保障立法并实施监管

    立法先行是许多国家建立或改革社会保障制度时遵循的一项基本原则。为了加强农村社会保障制度的权威性、严肃性、可靠性和稳定性，政府必须尽快制定出相关的法律法规。立法是监管的前提条件，在农村社会保障对象的确定、社会保障费用征收、社会保障待遇给付、社会保障基金投资等实施过程中，政府要严格监督管理，防止和惩处一切违规行为，以防把好事变坏，伤害农民的利益。

    （五）拓宽农民社会保障资金的筹集渠道

    资金来源是社会保障的核心内容，也是农村社会保障中的一个重要问题。建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障基金的机制，为农民社会保障制度的改革提供保证。农村保障资金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方，但国家要明确三方的合理投资比例，政府要增加对农村社会保障资金的投入：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，从而提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。要广开融资渠道，为了弥补国家投入的不足必须开辟新税源，征收社会保障税，也可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村保障基金渠道。同时，要建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下；要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险；要通过有关政策和大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入；要采取政府积极引导和自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。

    二、构建多层次的农民社会保障体系

    中国处于社会主义初级阶段的国情决定了国家现在无力将农村社会保障的责任全部承担下来。从当前的情况来看，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。在经济不发达的西部地区，集中了中国大多数的贫困人口，甚至还有不少人的温饱问题也没有解决，社会保障的水平不可能在短期内能有很大的改善，并且在较长的时期内，这种局面将一直维持。因此，在确立农村社会保障项目时要坚持少而精，要重点考虑当前农民面临的最无奈、最无助的核心问题，如养老保险、大病医疗保险、最低生活保险等。要依据经济发展不平衡的特点，分类设计，制定和建构多层次的有中国特色的农村社会保障体系。

    （一）建立农民社会养老保险制度

    在中国，社会的基本经济单位由家庭组成，家庭保障在中国农村沿袭已久，家庭血缘关系和经济关系紧密地结合在一起，家庭成员的生、老、病、死等问题主要由家庭解决，家庭关系比西方国家要亲密、稳定得多。家庭保障这种传统的保障形式，一直是解决老有所养的主要途径。在现代农村，在强调建立社会保障制度的过程中，仍然可以利用与发挥家庭养老的功能。这一方面是因为农村家庭养老在现代社会中可以极大地减少政府在老年保障方面的负担，另一方面，家庭养老在老年人的日常照料、生病护理、精神安慰等方面也有着独特的作用与效果。在此基础上，各地根据经济发展水平，建立相应的农民社会养老保险制度。按照地区差别和家庭收入水平的不同，政府、集体、社会、个人分别投入不同的资金，建立起比较完善的农民养老保险制度。

    （二）完善农民合作医疗保障制度

    加快建立和完善新型农村合作医疗制度，加强农村卫生扶贫工作。2003年农村新型合作医疗试点已经开始在全国范围面全面推行。当前，政府对推行新型合作医疗下了很大决心，并强调指出“只许成功，不许失败”，要做到取信于民、施惠于民。在“十一五”规划《纲要（草案）》提出，要以中西部地区乡镇卫生院为重点，同步建设县医院、妇幼保健机构、县中医院（民族医院）。2006年3月5日温家宝总理的《政府工作报告》更进一步提出，要突出抓好医疗卫生工作。要着眼于逐步解决群众看病难、看病贵问题，加快农村医疗卫生服务体系建设。提出要启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络；五年内国家财政投入200亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。提出要加快推进新型农村合作医疗制度建设，2006年把试点范围扩大到全国40%的县，中央和地方财政对参加合作医疗的补助标准由20元提高到40元，中央财政为此增加支出42亿元。并提出到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度。

    首先，根据目前农村的社会经济条件，宜以乡镇为单位实行统一管理，并以合医合药为主要形式。合作医疗基金的筹集，原则上坚持“个人缴费为主，集体辅助为辅”。县乡政府、卫生管理部门应尽快出台农村合作医疗保障法规，指导发展，规范管理。

    其次，应当以县（或乡镇）为单位优先建立农民重大疾病保险。农民重大疾病保障的资金来源，主要采取农户集资与财政补贴相结合的办法。建立农民重大疾病保障基金，出资比例可以因地制宜，从各地区实际情况出发。与传统合作医疗相比，农民重大疾病保障具有统筹层次高，抗风险能力强，筹资水平低，容易筹资、管理和结算等优点，这是适应新形势的农村基本医疗保障制度。当然，有条件的地区（如苏南、上海等），可以在农民重大疾病保险的基础上，发展更全面（包含门诊）的医疗保障制度。

    （三）完善农民最低生活保障制度

    农村贫困人口是所有人口中最脆弱的群体，今天的中国有必要也有可能为他们建立最基本的生存保障制度。目前这一制度虽然在一些地区已具雏形，如上海、北京、浙江、广东等省市已经或开始建立农村最低生活保障制度。以广东省为例，截止到2001年12月，该省支出资金1.7亿元，使28.5万农民享受到最低生活保障制度的保护。李珍.建立我国农村社会保障制度的理论分析［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（1）：94.但就全国而言，中国绝大部分地区仍然没有真正建立最低生活保障制度。尽快建立和完善农村最低生活保障制度应注意下面一些问题：首先，要准确界定农村最低生活保障对象。其次，科学地界定农村最低生活保障线标准。最后，合理筹集农村最低生活保障资金。一般说来，乡村经济条件好的主要由乡镇与村集体负担；乡村经济条件差的主要由市、县、乡三级负担。随着公共财政体制的建立，中央财政和省级财政也应发挥相应的作用。

    （四）建立失地农民的社会保障制度

    应加强对失地农民的社会保障的政府责任，无论是把失地农民的社会保障纳入城市社会保障体系，还是所谓的“土地换保障”做法，社会保障的最终责任主体都是国家或社会，从而需要国家或社会统一管理，并体现社会化。在征地中，失地农民显然处于弱势地位，是弱势群体，其根本利益最终只有靠政府来维护，所以，应加强政府的社会保障责任和支持力度，建立责任明确、执行有力、程序规范、监督体系完善的管理机制，切实解决失地农民的生计和社会保障问题。对城市化过程中的失地农民，直接纳入城市社会保障，对于因稳定农村土地经营制度没有土地的新增农业人口，纳入农村最低生活保障；转移至城市就业的农民工，只要在城市稳定工作3年以上，就纳入城市保障。

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