（第一节对公务员范围的两种意见
经过改革开放以来的多年探索，目前，机关、企业、事业单位干部人事分类管理的格局已经初步形成。国有企业实行劳动合同制度和管理人员、专业技术人员聘任制，干部与行政级别逐步脱钩；事业单位实行聘用制度和岗位管理制度。行政机关实行公务员制度，其他机关参照公务员制度。我们是在这样一个人事管理格局的基础上讨论《公务员法》的范围。
一、符合中国国情
（一）世界各国没有一个统一的公务员范围
世界各国（地区）公务员范围分为三种情况。
1.以英国为代表的小范围划分法
公务员仅指国家政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下通过公开考试择优录用并实行常任制的政府工作人员，也称事务类公务员或常任公务员。这种划分以英国为代表。亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非，澳洲的澳大利亚、新西兰等国家也是这种范围。具体而言，以英国为代表的这种小范围划分法把国家行政部门中常务次官以下的所有经公开的竞争性考试而择优录用并实行常任制的公职人员称为公务员。其中也包括国防部、机关警卫部队、监狱、皇家兵工厂、皇家造船厂、海军码头、邮政系统的工作人员。由选举产生和政治任命的议员、首相、总理、国务大臣、政务次官和专门委员会等政务类公务员不包括在内，此外，政府企事业单位的工作人员、自治地方的工作人员、法官和军官等亦不属于公务员的范畴。由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、我国的香港特别行政区，澳洲的澳大利亚、新西兰，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非等。这些国家和地区的公务员范围与英国相同。
2.以美国为代表的中范围划分法
即国家行政机关中的所有工作人员，统称公务员。美国公务员范围包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的所有工作人员，也包括在政府部门工作的工勤人员。在美国联邦政府的公务员按职务性质可分两大类，即政务类公务员（也称“政务官”）和事务类公务员。政务类公务员由民选产生或总统任命，通常与总统共进退；事务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，他们担任政府的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失者，可以任职到退休。这部分人占美国公务员的90%以上。受美国影响，公务员范围与其类似的国家有德国、菲律宾、泰国、韩国等。
3.以法国为代表的大范围划分法
即从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。中国澳门特别行政区、中国台湾省的公务员统计也属于此类。这一类划分法包含的范围最为广泛。
具体来说，目前法国的公务员包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构（如学校、医院等）编制内正式任职的工作人员。总的来说可分为两大部分：一是不适用于《公务员法》的公务员，如议会的工作人员、法院的法官、军事人员等；二是适用于《公务员法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、外交人员、教师、医务人员等。这些公务员具有明确的法律地位，享受法律规定的权利，承担义务，职业稳定。此外，法国还有编外公务员约20万人，这些人主要从事辅助性工作，以合同工或临时工的身份为法国政府做事，不具有公务员的法律身份，但实际上他们大部分人又在公务员岗位上工作。目前法国政府正致力于解决这个问题，使这部分人能获得公务员身份，或他们所在的岗位由具有公务员身份的人来顶替。原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如非洲的科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、乍得，亚洲的黎巴嫩等。
日本公务员的范围亦非常广，上至常务次官，下至各厅的清洁工都包括在内。这些公务员可划分为中央公务员和地方公务员两大类。中央公务员依《国家公务员法》的规定可分为一般职与特别职。特别职包含了内阁总理大臣、国务大臣、人事官、检察官、政务次官等在内的18种职位。凡属特别职以外的公务员的一切职位均属一般职。当人们对某种职位是否属于公务员的职位，或对其是属一般职还是特别职产生意见分歧时，由人事院裁决。地方公务员依《地方公务员法》规定，也分为一般职与特别职，特别职是指包括地方公共团体首长、议会议长等在内的6类职位，《公务员法》不适用于特别职。凡特别职以外的地方公务员的一切职位。均属一般职。
另，越南的公务员范围还包括党的机关工作人员。
分析世界各国划分公务员范围的情况，可以得出以下几点结论：
一是世界各国没有统一的公务员范围，各国确定公务员范围均从本国实际出发，与其政治制度、政治体制相适应。如英国实行多党制，强调公务员政治中立、职务常任，所以把选任制和政治任命官员排除在公务员范围之外。如越南实行共产党一党执政并长期执政，越共在国家和社会事务管理中处于领导地位，所以把越共机关的工作人员列入公务员范围。
二是各国范围大小不同，但所有称为公务员的人员有一个共同的特点，即由国家支付薪酬的公职人员，与国家构成一种任用或雇佣关系，也可以称为国家雇员。
三是各国所称公务员，在适用《公务员法》方面有所区别，并非全部按照公务员法进行管理。如法国对列入公务员范围的教师、军人，分别制定《教师章程》、《军官和士官章程》进行管理。日本也对教师、医生、军人等特别职公务员，分别制定特例法进行管理。
（二）着眼于维护和发展中国基本政治制度
1.确定中国公务员范围的指导原则
一是必须从我国的实际情况出发，有利于维护和发展中国特色社会主义政治体制。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。他们同各级人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治生活中不可缺少的政治主体，在中国特色社会主义政治体制中具有不可替代的作用。这些机关中的工作人员都不同程度地履行着公共职责，参与公共管理活动。这是确定我国公务员范围的基本依据。
二是必须符合我国干部人事管理工作特点，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导。我国的机关干部队伍是一个统一的整体，实行统一的干部人事政策，各机关之间干部的交流也是经常的。坚持党管干部原则，贯彻党的干部路线方针政策，党统一领导机关干部队伍，是干部人事工作的最大特点和优势，只能加强，不能削弱。
三是必须有利于推进依法治国，建设社会主义法治国家。
依法治国，首先必须依法治吏。我国各类机关干部都以不同方式，行使一定的权力，都有一个依法管理的问题。如果一部分干部列入公务员范围，实行依法管理，另一部分干部游离于依法管理之外，势必造成管理上的不平衡、不一致，损害法制的权威和统一，对于推进依法治国是极为不利的。
2.界定标准
坚持上述指导原则，综合考虑我国干部队伍及其管理状况，对我国公务员的界定可以确立以下几个具有递进关系的标准：
一是机关标准。按照机关、企业、事业干部人事工作实行分类管理的要求，机关实行公务员制度，企业、事业单位实行各具特色的人事制度。因此，公务员首先必须是机关的工作人员，企业、事业单位的工作人员不在此列。我国目前有中国共产党、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派等7类机关，这些机关符合这一标准。需要说明的是，工、青、妇等人民团体和群团组织习惯上一般也称群团机关，群团组织各自代表着特定的群体，是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。从发挥它们各自特殊作用、有利于他们参与国际交流与合作方面考虑，群团机关的工作人员以不列入公务员范围为宜。
二是行政编制标准。按照现行编制管理制度，人员编制与工资等诸多管理联系在一起，是干部人事管理的重要依据。机关工作人员中，公务员应是使用国家核定的行政编制并在机关领取工资的人员。各级人大、政协和民主党派机关中不使用该机关行政编制（即不驻会）的人员，行政关系不属于该机关的人员，按照所在单位性质确定其身份。
三是工作性质标准。各类机关中，从工作性质看，有两类人员：一类是从事公共事务管理和机关内部管理的人员，属于公务员；另一类是工勤人员，他们从事机关后勤服务，不属于公务员。
3.具体范围
按照上述界定标准，我国公务员包括下列人员（见各类机关人员列入公务员范围情况一览表）：
一是中国共产党机关的工作人员。具体包括中央和地方各级党委、纪检委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员，以其所在部门和单位的性质界定其是否具有公务员身份。企业、学校、科研院所等单位以及农村村级党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。
二是人大机关的工作人员。具体包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作机构（如办公厅室、法制工作委员会等）的工作人员；各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。
三是行政机关的工作人员。具体包括各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡镇人民政府机关的工作人员。
四是政协机关的工作人员。具体包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构（如办公厅、室等）的工作人员；政协专门委员会的办事机构的工作人员。政协各级委员会常委、委员和专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。
五是审判机关的工作人员。具体包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
六是检察机关的工作人员。具体包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
七是民主党派机关的工作人员。具体包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，不列入公务员范围，实行所在部门和单位的人事管理制度。
按照这个范围，我国公务员总数为636.9万人（截至2003年底），其中中国共产党机关72万人，人大机关12.5万人，行政机关499.6万人，政协机关6万人，审判和检察机关45.9万人，民主党派机关0.9万人。
（三）几个具体问题
1.中国共产党和各民主党派机关工作人员列入公务员范围
关于列入的理由。将党派机关工作人员列入公务员范围，符合上述划分公务员范围的原则和目前我国干部人事分类管理的格局。概括地说，主要有以下几点理由：一是根据我国国情，中国共产党和各民主党派机关都不同程度地履行着公共职责，参与公共管理活动。在我国司法实践中，党的机关工作人员视为国家工作人员，比如刑法关于国家工作人员职务犯罪的规定，同样适用于党的机关工作人员。从这个角度上说，将党派机关工作人员与国家机关工作人员一起列入公务员法范围，是适当的。二是党派机关工作人员与国家机关工作人员一样，均使用国家核定的行政编制，由国家财政支付工资，应该由国家立法进行统一管理和监督。三是党派机关参照管理的实践是成功的，公务员制度的原则精神、主要规定对党派机关工作人员基本适用，公务员法同时规范国家机关、党派机关的人事管理，是可行的。
与宪法的关系。我国宪法鲜明地确立中国共产党在国家政治生活中的领导地位，明确提出中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展。这与西方任何国家都是不同的，这是中国宪法制度的显著特征之一。将党派机关工作人员列入公务员范围，实行依法管理，虽在国外少有先例（仅越南如此），但与我国宪法制度的精神是一致的，是实事求是的做法。宪法规定的国家机构不包括党派机关。但公务员法并非只是对国家机构工作人员进行立法，也不是所有国家机构的工作人员都列入公务员范围。将党派机关工作人员纳入公务员范围，与宪法并无矛盾和抵触。
法律可否规范党派活动。在推进我国社会主义法制建设进程中，中国共产党提出了依法治国的基本方略，要改革和完善领导方式和执政方式，提高依法执政的能力和水平，党要在宪法和法律范围内活动，党员和干部要成为遵守宪法和法律的模范。目前除了宪法外，《立法法》、《国防法》、《高等教育法》、《公司法》、《村民委员会组织法》等多部法律，对中国共产党的地位和有关党组织活动作了规定。将中国共产党和各民主党派机关的工作人员列入公务员法范围，对这些机关的干部人事管理活动进行规范，不仅没有法律上的障碍，而且有利于身建设，有利于维护社会主义法制的权威和统一，对推进政治体制改革，促进社会主义民主政治建设都将产生重要作用。
2.法官、检察官列入公务员范围
法官、检察官与其他各类机关的工作人员一样，在履行职责、工作方式等方面都有自己的特点，但都是国家公职人员，在人事管理方面有着共同的特点和要求，完全可以用一部基本的法律来规范，其特殊性可以由专门法律法规去规定。比如公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，法律另有规定的按其规定办理；法官、检察官的管理，《法官法》、《检察官法》和其他法律另有规定的，同样按照其规定办理。这样，法律之间相互配合和衔接，发挥各自作用。
此外，《公务员法》是一部人事管理法，不涉及机关职能和工作方式，不会妨碍审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，而且通过健全和完善对法官、检察官的管理，更好地保障其履行职责。
从国外看，一些国家如法国、德国、奥地利、瑞典等，也把法官、检察官列入公务员范围。因此，将法官、检察官列入公务员范围，《公务员法》的基本原则和基本管理制度适用于法官、检察官，《法官法》、《检察官法》可以根据司法职务的特点，做出一些特殊的具体规定。
3.人民团体以及群团机关工作人员参照管理
工会、共青团、妇联等人民团体机关的工作人员和上述7类机关工作人员有许多共同点，但考虑到便于发挥这些机关特定的作用和开展国际合作交流，这些机关的工作人员在法中不列入公务员的范围，参照公务员法进行管理。此外，按照现行做法，一些经机构编制部门批准、使用行政编制的群团机关的工作人员，经批准也可参照公务员法进行管理。以上所述的人民团体和群团机关是：中华全国总工会、中国共产主义共青团、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国作家协会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中国国际贸易促进会（中国国际商会）、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、黄埔同学会、中国人民外交学会、中国红十字会总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、全国工商联、中华职教社。
4.行使行政管理职能事业单位的工作人员参照管理
我国事业单位中，有一部分虽然使用事业编制，但却行使着行政管理职能，其人事管理与机关大体一样。按照编制与职能相统一原则，这部分事业单位应逐步改为使用行政编制。目前情况下，经有关部门批准，对这部分事业单位的工作人员可参照公务员制度进行管理。具体包括两种类型事业单位：
一是政府系统行使行政职能的事业单位。主要有各级政府直属的行使政府行政职能的事业单位，如国务院直属的中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等；各级政府工作部门、直属机构、办事机构所属的行使行政管理职能的事业单位，如海监、渔政指挥、船舶检验、标准化管理、认证认可等事业单位。
审批权限和程序可规定为：国务院直属事业单位实行参照管理的，需本单位提出意见，由国务院委托人事部审定；国务院各部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局所属事业单位实行参照管理的，由各部委、直属机构、办事机构提出意见，报人事部审定；地方政府直属或部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市人事厅（局）提出意见，在征得人事部同意后，由省、自治区、直辖市人民政府审定。
二是党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。
主要有各级党委直属的担负党的领导机关工作职能的事业单位，如党史研究室等；各级党委工作部门、派出机构所属的担负党的领导机关工作职能的事业单位，如培训中心等。审批权限和程序可规定为：中央直属事业单位实行参照管理的，需本单位提出意见，由中央委托中央组织部审定；中央工作部门、派出机构所属事业单位实行参照管理的，由所在部门提出意见，报中央组织部审定；地方各级党委直属或部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市党委组织部提出意见，在征得中央组织部同意后，由省、自治区、直辖市党委审定。
二、需要慎重研究
《公务员法》的调整范围，从根本上关系到整个公务员管理体制和管理方法的调整，影响重大。一种意见认为《公务员法》若将中国共产党机关、人大机关、行政机关、中国人民政治协商会议机关、审判机关和检察机关、民主党派中除工勤人员以外的工作人员均纳入公务员范围的做法，虽在一定程度有助于强化对国家工作人员的统一管理，但从深层和长远来看，弊大于利。因此，应慎重界定公务员范围。
需要慎重研究公务员范围的观点可分为两类：
一类是仍将公务员范围定位于行政机关工作人员，对其他类别机关人员分别立法，分类管理。当前我国公务员制度改革的重点不是扩大公务员范围，应以推进和构建选任制和委任制公务员不同的管理体制，作为我国当前公务员制度改革的重点。
二是如果要扩大公务员范围，可以将国家机构的工作人员纳入公务员范围，这样制定的《公务员法》就是公务员基本法，或说公务员框架法。当然，行政机关与人大机关、审判机关、检察机关的工作人员的工作性质特点不同，不宜按照一种办法来管理；因此，《公务员法》可以规范行政机关工作人员为主，对其他国家机关的工作人员可另行制定特别法来管理。如法官、检察官可以纳入公务员范围，但是，《公务员法》与《法官法》、《检察官法》是一般法与特别法之间的关系，凡是《法官法》、《检察官法》有规定的，从其规定；凡是没有做出规定的，按照《公务员法》来管理。这样也可以逐步做到对国家机关工作人员的科学管理。
需要慎重研究公务员范围的观点中，比较集中的一个看法是，党的机关工作人员不宜纳入公务员范围。其基本考虑是：
（一）不把党的机关工作人员纳入公务员序列有利于加强党的领导
按照我们党的行动纲领，我们党的作用不是进行事无巨细的管理工作，而是国家和人民的领导核心。十六大报告明确指出，我们党对国家的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。我们党的这一定位强有力地凸显丁党在国家的核心地位，有利于发挥党的统率作用。若把中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关的工作人员纳入公务员序列进行管理，表面上看似有助于提高我们党和党的机492关工作人员的地位，但从深层看这种做法极有可能不仅无法达到加强党的领导地位，反而会削弱党的领导作用。
1.直接触及党与人大的关系
如何协调这一复杂问题依据我国宪法规定，各级人民代表大会及其常委会为权力机关，其他国家机关均由其产生并对其负责。按照我们现有的做法，我们党和党的机关处于领导地位，不直接参与公务员的具体管理，因而并不涉及党的机关与人大的关系处理问题。然而，一旦把我们党的机关工作人员纳入公务员范围，把党的机关直接纳入公务员法调整范围，事实上将会把我们党及党的机关置于与国家机关同等的地位，直接面临与人大的关系和地位协调等一系列复杂问题。如，党的机关是否要向人大汇报工作，是否要接受人大监督等，这些问题解决起来可能会十分棘手。
2.如何界定党对其机关工作人员管理的法律后果比较棘手
按照我们现有做法，党的机关工作人员不属于公务员范畴，相应地，党的机关工作人员在党内的活动及我们党对党的机关工作人员的管理，虽然必须在宪法和法律的范围内进行，但并不直接受某一法律的规范和调整，因此不会直接面临法律上的问题。假若把党的机关工作人员纳入公务员范围，则意味着党对这些工作人员的管理将直接接受法律调整的范围。由此将面临党的这些管理行为是否同其他国家机关的行为具有同样的法律后果问题。如党的机关对其工作人员的处理和处罚行为性质如何？将来是否可以同人事部门的管理行为一样被诉和进入司法程序，这些行为违法是否承担法律责任等等，必然会随《公务员法》的出台及实施而渐次暴露出来，并可能会引来更多的争议。
（二）与《宪法》规定的国家机构范围不一致
《公务员法》的渊源是多方面的，如宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例与单行条例、法律解释、国际条约与协定、党的文件、行政习惯、行政道德等，但《公务员法》最根本的立法依据是《宪法》。《宪法》规定的国家机构包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。将党的机关和政协机关的工作人员列入公务员范围，与宪法规定的国家机构范围不一致。
（三）不利于体现分类管理的要求
建国后很长一段时间，我国机关、企业和事业单位的工作人员统称“国家干部”，一行统一的管理办法。这种管理办法虽然在计划经济时期发挥了一定的作用，但缺乏科学性。1987年党的十三大提出对“国家干部”进行合理分解，以建立公务员制度为重点，建立科学的分类管理体制，改变用党政干部的单一模式管理所有人员的状况，形成各具特色的管理制度。
1993年《国家公务员暂行条例》、1995年《法官法》、《检察官法》的相继出台，就是在分类管理方面迈出的重要步骤。应该沿着分类管理、科学管理的正确轨道继续走下去。
（四）不利于为社会主义政治文明建设发展留有充分余地
将党的机关工作人员纳入公务员范围，与国际上通行的党政关系处理方法不符，容易引起争论。如果认为中国的党政关系有其阶段性特色，难以证明随着社会主义政治文明建设的发展，中国的党政关系永远是静止不动的，永远不会发生变化。
党政分开，明确党与政府的职能界限，是我国改革开放以来的成功经验，反映了社会分工的基本要求，体现公认的法理学、政治学、行政管理学有关原理的基本要求。
基于以上考虑，有观点认为对党的机关工作人员采取不同于国家机关工作人员的管理方法，既利于党的作用发挥，又可以避免不必要的麻烦。与此相关，如果不把我们党的机关工作人员纳入公务员范围，中国人民政治协商会议各级委员会机关中的工作人员、民主党派机关的工作人员列入公务员范围也将丧失合理性和必要性。
（第二节研究公务员范围需要考虑的两个问题
研究中国的公务员范围，需要集中考虑两个基本问题。
首先，人事分类管理、分类立法的思路还要不要坚持？党的十三大以来，人事分类管理的思路还存在，但人事分类管理的提法与做法存在着明显的区别。管理对象庞杂，“国家干部”的范围过于宽泛；管理方式陈旧单一，基本上用管理党政干部的单一模式去管理所有类别的人员。这是传统干部人事制度存在的两大弊端，由此产生两大问题；优秀人才难以脱颖而出，用人不正之风难以避免。因此，改革开放后干部分类管理是干部人事制度改革的逻辑起点，“以分类推分权”是其基本价值，人事分类立法是其基本途径。党的机关工作人员、国家机关工作人员分别立法，分类管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。自党的十四大开始至今，就不再提党的机关工作人员、国家机关工作人员的分类管理，只是提逐步建立“健全符合机关、企业、事业单位不同特点”的科学分类管理体制，由此初步形成目前机关、企业、事业干部人事分类管理的格局。国有企业实行劳动合同制度和管理人员、专业技术人员聘任制，干部与行政级别逐步脱钩；事业单位实行聘用制度和岗位管理制度。行政机关实行公务员制度，其他机关参照公务员制度。这种机关、企业、事业“大三类”的分类管理格局是否就不再发展了？机关工作人员内部的分类管理改革思路，是否就不再坚持了？这是中国干部人事管理体制的基本问题之一，有探究的必要。
其次，中国行政机关是否为行政权力的惟一载体？世界各国（地区）的公务员范围有大有小，但不可否认的是，在所有公务员中占绝大多数的是行政机关中的公务员，既属于公务员范围又直接受《公务员法》调整的是行政机关中的公务员，西方各国公务员制度初创时期，旨在保持“政治中立”与提高专业化水平的对象还是行政机关工作人员。1887年行政学的创始人威尔逊认为政治与行政的相对分开是建立公务员制度的政治前提，此处的行政主要是指与政治家相对而言的行政机关的工作人员。由此，给人们的印象是，只要是行政权力的载体即国家行政机关中工作人员，就应该划人公务员的范围。现在的问题是，如果一个机关不属于行政机关，却与政府机关一道成为行政管理的主体，掌握并行使行政权力，这类机关的工作人员是否也该划人公务员范围？一旦划人公务员范围，是否可以承担因行使行政权力而带来的法律责任？所以，应该本着求真务实的态度，就中国行政机关是否为行政权力的惟一载体问题做一探究。
一、人事分类管理、人事分类立法的思路还要不要坚持
党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的政治路线和解放思想、实事求是的思想路线。随着党的政治路线、思想路线的确立，解决组织路线问题就成为当务之急。1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议上深刻地剖析了党和国家领导制度以及干部制度的种种弊端，强调现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。“希望各级党委和组织部门在这个问题上来个大转变，坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才。”1982年9月，党的十二大明确提出了对干部制度进行改革的要求。人事立法随之起步。
（一）国家机关工作人员：起草《国家机关工作人员法》时设想的公务员范围
根据中央的部署，中央组织部曾先后组织干部人事制度改革研讨小组进行专题研究，并起草有关人事法规，1984年着手起草《国家机关工作人员法》。当初的人事立法是一种“先总后分”的思路，“第一步，先制定一个干部管理或人事管理的基本法；第二步，再根据基本法的有关规定，制定若干单项法规或实施细则。”当时，就《国家机关工作人员法》的适用范围进行了探讨。
在纵向上的适用范围有三种意见，一种主张上自副部长下至一般干部；一种主张上自国家主席下至一般干部；一种主张上自国家主席，下至机关工勤人员。当时倾向采取第二种意见。
在横向上的适用范围，也有三种意见：一是主张只包括国家行政机关工作人员，其他方面的干部暂不纳入；二是主张包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和事业单位的工作人员；三是主张包括所有干部。开始是按中方案起草的，后经听取各方面的意见，又改为只适用国家机关，企事业单位的工作人员不包括在内。1985年，中央书记处听取《国家机关工作人员法》的汇报后，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年经中央政治体制改革研讨小组讨论决定，将《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》。
（二）分别制定各类工作人员的基本法规：《关于干部人事制度总体改革方案的构想》中的立法思路
1987年3月《关于干部人事制度总体改革方案的构想》，提出了“分类立法”的人事立法思路：“第一步，根据干部分类管理的要求，分别制定各类工作人员管理的基本法规，并按照不同职业人员的特点，制定相应的宏观管理法规，形成纵横交错的法规网络；根据各类基本法规的基本要求，制定有关各类人员的任用、考核、升降、奖惩、培训、轮换、工资福利、退休退职等方面的单项法规，使单项法规和基本法规相配套。”《关于干部人事制度总体改革方案的构想》对如何进行分类，提出了两种方案。第一种方案按照人员的职业特点，将干部队伍分解为十二类：
（1）党务工作人员，包括党的各级委员会及所属机构、派出机构以及各部门和各单位专职从事党务工作的人员；（2）国家行政工作人员，包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和政协机关中的行政工作人员；（3）后勤事务人员，包括从事审判、检察、辩护、公证等业务工作的人员；（4）司法工作人员，包括从事审判、检察、辩护、公正等业务工作的人员；（5）企事业管理人员，包括从事企业经营管理和科技、教育、卫生等业务管理的人员；（6）经济工作人员，包括从事财会、统计、税务等业务工作的人员；（7）科技工作人员，包括从事科研、技术、勘探、设计、信息、科技咨询、检测业务工作的人员；（8）教育工作人员，包括各类学校中从事教学业务的人员；（9）卫生工作人员，包括各类卫生医疗机构中从事卫生医疗业务的人员；（10）文艺体育工作人员，包括从事文化、文艺、体育工作的专业人员；（11）新闻出版工作人员，包括从事新闻、出版、广播、电视等业务的人员；（12）群众团体专职工作人员，包括工、青、妇等群众团体的工作人员和其他学会、协会、研究会的专职管理人员。
对每一大类人员，再根据规范化的职务序列或职称序列，划分若干职类。
这种方案的优点是，突出了人员的职业特点，有利于促进各类人员的职业化与专业化，有利于逐步向“职位分类”的方向发展。其缺点是，由于社会分工比较复杂，某些类别不容易完全体现职业特点；按照职业特点分类，比较难以形成主管部门总管本类人员的相对独立的管理体系。
第二种方案，以人员所在单位或行业的性质和特点为依据进行分类。
党政和有关部门的高级领导人（包括党和国家机关部长以上的领导人，全国性重要组织主要领导人和地方省级党政机关正职领导人）单独划出来，由党中央统一管理。任免程序，按照有关法律和章程规定执行；具体管理办法，可单独制定。
副部（省）级以下全体人员，可按他们所在部门的性质分为十一大类：
（1）党的机关工作人员；（2）国家立法、检察、审判机关工作人员；（3）人民政协机关工作人员；（4）国家行政机关工作人员；（5）新闻出版事业单位工作人员；（6）科技事业单位工作人员；（7）教育事业单位工作人员；（8）卫生事业单位工作人员；（9）文化体育事业单位工作人员；（10）企业工作人员；（11）群众团体工作人员。
对每一大类人员，再按工作人员的职业特点划分为若干职类，如党务工作人员、行政管理人员、各类专业技术人员、后勤事务人员，等等。
第二种方案分类的依据是“人员所在单位或行业的性质和特点”，而不是第一种方案分类所依据的“人员职业”。这种方案的优点是，保证了党中央对高级领导人员的统一管理，有利于党和国家大政方针的贯彻执行，其他人员按部门性质进行分类，容易建立起各自相对独立的管理体系，便于部门和单位进行管理；部门和单位用人自主权比较大，有利于协调单位内部各种职业的人员追求同一目标，便于单位实行目标管理。
值得注意的是，上述两种方案，党的机关工作人员与其他类别是区分开来的；国家机构的工作人员，时而合，时而分；分类方案设计时，将政协机关中的工作人员考虑在内；没有设计民主党派机关工作人员的归类。
（三）国家行政机关工作人员：《干部人事制度改革专题研讨报告》中设想的公务员范围
1987年5月，《干部人事制度改革专题研讨报告》中提出，实行干部人事制度改革的目标是，分解干部队伍，实行分类管理，改变各级党委及其组织部门统一管理干部的体制，建立国家公务员和其他各类人员相对独立的管理体系，形成各具特色的管理制度，改善管理办法，加强干部人事工作的法制建设，贯彻公开、民主、政绩的原则，逐步建立起一套形式多样的、民主法制健全的、充满生机与活力的社会主义干部人事制度，实现干部人事管理的民主化、科学化和法制化。“实现上述目标的突破口是，首先把干部队伍中行使国家行政权力的、执行国家公务的这一部分干部分离出来。形成独具特色的国家公务员体系。这是干部人事制度的关键所在。”当时建立其他各类人员各具特色的管理制度的基本设想是：
按照党政分开、政企分开、用人与治事相统一的原则，根据工作性质和部门行业特点，对国家公务员以外的其他干部，分别建立各具特点的管理制度，实行分类管理，彻底改变用管理党政干部的单一模式管理所有人员的管理办法。
党和国家机关经选举产生以及由人大决定任命的领导人，担负着决策和指挥的重大责任，对于正确制定和贯彻党和国家的路线方针政策，保证国家机器的正常运转，起着决定性的作用，在我国政治生活中占有重要的地位。对这些领导人的选拔和任用，必须严格按照有关法律或章程的规定进行。凡应选举产生的，要实行“差额报批、差额选举”的办法，如期进行选举，一般不得以临时任命代替选举。要完善选举。要完善选举程序和方法，使选举充分体现选举人的意志。凡应由人大决定任命的，必须按规定的程序办理。要保障选举机关对选举产生和决定任命的领导人，依法行使质询和罢免权。这些领导人要实行任期制。对他们的管理，要逐步形成一套适合其特点的办法和制度。
对党的机关和国家权力、审判、检察机关非选举产生和非经人大决定任命的工作人员的管理，可参照国家公务员法规，结合各自的特点，分别制定管理制度和办法。
对企事业单位工作人员，可采取灵活多样的管理办法。企业单位的主要负责人，由企业主管部门或资产代表者管理；事业单位的主要负责人，由党委或政府有关部门管理。企事业单位的其他人员，由各单位自行管理。起草具体管理办法，按照放开搞活的要求，在现有改革的基础上，进一步研究完善。
群众团体的工作人员，除工、青、妇等少数重要组织的主要负责人分别由党委或政府有关部门管理外，均由本组织按照自己的章程进行管理。其人事管理的改革，要有利于克服群众团体行政化、机关化的倾向。
建立健全社会调节机制。要赋予单位选择人员的自主权和个人的择业权，逐步实现单位和个人的“双向选择”，可首先建立和完善科技人员的流动机制，推动科技与经济的紧密结合，鼓励科技人员从事技术开发和经济开发事业。逐步形成人才市场，从根本上解决人员的正常流动与合理使用问题。
实行干部分类以后，各级党委除管理党务系统的工作人员以外，仍将管理国家机关由选举产生和人大决定任命的领导人以及某些重要组织的主要领导人。随着政治体制改革的发展，适应建立公务员制度的要求，应适当调整中央与省两级党委和政府干部管理权限。党中央管理国务院组成人员和省级政府领导人；省级地方党委管理省级政府的其他组成人员和省辖市级政府领导人。国务院各部委和省级政府各部门行政副职领导人，分别由国务院和省级政府管理。
随着实行干部分类管理以及管理权限的调整，各级党委组织部的主要职能要进行相应的转变。这种转变要有利于加强和改善党对干部人事工作的领导，适应党政分开后各级党委主要职能变化的要求，在协助党委管理好一定层次领导人员的同时，逐步以微观管理为主，转向以宏观管理为主。
（四）国家行政机关工作人员：党的十三大关于公务员范围的决策
1987年党的十三大关于干部人事制度改革的部署以及关于人事立法的重大决策，是1982年以来艰苦探索的一个总结。
党中央的重大决策再一次确定了“干部分类管理”与“人事分类立法”的思路。
党的十三大认为，当时干部人事制度改革依然存在一些重大缺陷：
“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”因此，干部分类管理成为解决干部人事制度实际存在弊端的逻辑起点与实际切人点。实行分类管理的实质与根本目的，就是为了改变集中统一的管理体制和陈旧单一的管理模式，根据各类人员的不同特点和成长规律，制定各具特色的管理制度和管理方法，为科学管理创造条件。
十三大报告指出：
“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”“在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”当时的基本设想是：鉴于一开始起步就制定《公务员法》，还缺少经验，可以先搞一个《国家公务员暂行条例》，由国务院下发执行，经过几年的试验，不断完善、修改，最后再改成《公务员法》，由全国人大通过实行。以后的《公务员法》立法基本是按这个设想进行的。
1988年，七届人大一次会议做出了人事立法分两步走的部署：“要尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》。”在起草《国家公务员暂行条例》的过程中，如何界定公务员范围有过两种意见：一是包括整个国家机关的干部，二是主张先从国家行政机关起步。鉴于国家公务员制度刚刚起步，缺乏经验，范围不宜扩大，最后采纳了第二种意见；否则，许多矛盾不好处理。今后如有条件，可逐步扩大。
（五）国家行政机关中除工勤人员以外的其他工作人员：
《国家公务员暂行条例》中的公务员范围
1993年4月24日，国务院第二次常务会议正式通过了《国家公务员暂行条例》，8月24日总理签署发布，10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》适用于“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”（第3条）1993年12月，八届人大常委会将制定《公务员法》列入立法规划，以中央文件下发。
从此，公务员制度的实践过程，也是在逐步积累经验的基础上起草《公务员法》的过程。
（六）《国家公务员暂行条例》实际调整的公职范围
1993年～2004年人事立法的实践表明，十三大关于“人事分类立法”的决策只有部分得以实现。1995年2月28日八届人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》，法官、检察官按照《法官法》、《检察官法》进行管理，其管理原则和主要管理内容与公务员制度相一致。法院、检察院中法官、检察官以外的其他工作人员，中国共产党机关、人大机关、政协机关、民主党派和群团机关的工作人员参照管理；行使行政管理职能事业单位的工作人员依照管理。一度起草过的《中国共产党机关工作者试行条例》始终没有面世。
1993年《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围是一个小范围，但人事实践中“按照”、“参照”、“依照”《国家公务员暂行条例》管理的确是一个大范围。在某种角度上说，旧的单一管理模式改变了，新的单一管理模式开始了。
值得注意的是，这是中国公务员制度发展过程的一个特殊现象。
这种格局的出现有两方面的解释，一是公务员制度符合我国机关干部人事管理的实际，对推进机关干部人事管理工作的科学化、民主化、制度化，建设一支高素质的机关干部队伍，起到了重要作用。但也存在立法层次低、适用形式过多（有按照、参照、依照三种形式）等问题，制约了公务员制度作用的充分发挥，需要在实践中继续完善。二是除《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》以外，再也没有其他的人事分类立法，没有将十三大提出的将各类人员分类管理的思路贯彻到底，只能参照或依照《国家公务员暂行条例》管理。
（七）十四大以来党关于人事分类管理的决策
1992年党的十四大提出，“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。”1997年党的十五大没有明确提出人事分类管理的问题，只是强调，“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”2002年党的十六大再一次强调人事分类管理，“探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度。”但强调的是“党政机关”、“事业单位”、“企业”的大分类概念，没有涉及到“党政机关”工作人员内部的分类管理问题。
1993年以来国家公务员制度的实践表明，公务员制度是符合中国国情的好制度，需要提升法律层次，充分发挥公务员制度的作用。这是大家的共识。但在如何界定公务员范围的问题上，主要有三种意见：
一是将现在人民团体、群团机关以外的“按照”、“参照”、“依照”管理机关全部纳入公务员的范围。纳入的简单理由是：当前这些机关的工作人员管理依据就是公务员制度，一旦纳入公务员范围，只不过进一步使其名正言顺罢了。
二是将国家机关的工作人员一揽子纳入公务员范围。这种主张实际上是把党的机关工作人员、群团机关以外的工作人员排除在外，其他的“按照”、“参照”、“依照”机关工作人员纳入公务员的范围。基本理由是：宪法依据充分；能找到更多的国际惯例；不会为将来的政治体制改革预设任何法律障碍；继承了1987年以前关于人事立法的探索（先从行政机关起步，以后有条件逐步扩大）。
三是维持《国家公务员暂行条例》的公务员范围。将国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员作为公务员范围，中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常委会机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派机关等七类机关中除工勤人员以外的工作人员，人民团体机关以及经批准的群团机关、行使行政职能事业单位的工作人员，参照《国家公务员法》管理。
如果采用第一种意见，党政机关就作为一个大类来看待，分类管理的依据就不再是工作人员所在机关的性质，而是依据职位的性质、特点和管理需要，这在立法与实践操作中都是能够做到的。但这样一种人事分类管理思路的大转变的前提，是党政机关工作人员作为一个整体在今后就不再区分了。这个大前提值得推敲。
二、中国的行政机关是否为行政权力的惟一载体
对西方发达国家来说，行政机关是行政权力的惟一载体，行政机关是行政职能的载体。那么，中国的行政机关是否为中国行政权力的惟一载体？
（一）邓小平的光辉论断与党的英明决策
邓小平在《党和国家领导制度的改革》中将“权力过分集中的现象”作为党和国家的主要弊端之一。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。
党的一元化领导，往往因此而变成个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等如何划分职权范围的问题。”从邓小平的这段论述来看，改革开放以前，政府不是行政权力的惟一载体。
邓小平于1986年提出政治体制改革的三个目标与三项任务。三个目标分别是：第一个目标是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上代替了政府工作，党和政府很多机构重复。第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放到第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时各级政府也有一个权力下放的问题。
第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。1987年党的十三大将党政分开作为政治体制改革的首项任务。党政分开，即党政职能分开。十三大突出强调的是，“必须指出，党政不分实际上降低了党的领导地位”，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到“党要管党”；“党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处于直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义”。引文中“党处于行政工作第一线”、“党处于直接执行者的地位”这样一些描述，实际在说明党与政府都是行政权力的分享者。
从改革开放的总设计师处邓小平关于党政关系的一系列论述来看，党与政府的职能应该分开。从十三大到十六大，改革与完善党的领导方式和执政方式的指导思想一直没有变化，党与政府的职能分开的思路也是一脉相承的。如，十六大提出，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，“支持政府履行法定职能，依法行政”。
（二）学者的丰硕研究成果与基本结论
北京大学的李景鹏教授将中国改革开放以前政治权力结构的状况描述为“双重的双轨制结构”。“就是说，一种是党的一元化领导的权力结构和民主制的权力结构双轨制，另一种是党的权力体系和政府的权力体系交互作用的双轨制。”其中，对第二种双轨制的解释是：一条轨道是从中央到地方整个党的体系所拥有的权力的运行，另外一条轨道是从中央到地方的行政体系所拥有的权力的运行。两条轨道并行和交错着。由于在这种双轨制中党的权力处于主导地位，因此便造成党对政府事务的包办、代替，使政府权力的运行缺乏应有的独立性，造成机构膨胀、权力重叠、政出多门、党不管党、政府缺乏权威性等弊病。根据李景鹏教授的研究，我国政治权力结构的一些环节发生了一些量的变化，但政治权力结构的基本状况并没有发生质的变化，它仍然按照自己原有的各条轨道有效地运行着。
如此说来，中国行政机关并不是行政权力的惟一载体。
彭澎先生在分析“政党制度中的政府角色”时得出一个基本结论：“两个基本的事实是：一是党组织与政府机构有着相对应的机构设置和管理体制，形成了两套事实上的行政体系；二是实际上党组织的系统的‘行政权力’比政府行政权力更大。”复旦大学胡伟教授在分析“当代中国政府执行过程”时得出一个结论，中国存在着“行政的双轨结构——功能系统”，即“党政双轨结构——功能系统：中国共产党组织与国务院为首的人民政府都具有政策执行功能。”也就是党的组织与政府行政机关都具有行政功能，都是行政权力的分享者。
胡伟教授进一步指出，无论从结构还是从功能上看，中国共产党已经不同于世界政治现象中一般政党的意义，事实上已经构成一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越公共组织。只是中国共产党并未完全取代国家组织，而是使国家组织的存在更加有助于自身功能的发挥。
北京大学谢庆奎教授对中国行政体制作了精心的研究，并得出了“中国共产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分”的重要结论。谢庆奎教授认为，中国的行政体制就是行政结构、行政功能、行政运行的关系模式。具体包括六层含义：
行政体制的核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置。行政权力的配置又左右行政结构和行政运行。
行政组织结构是行政体制的表现形式。其中行政机构是行政权力和行政职能的载体，若无机构，行政体制也就不存在了。
运行机制是行政体制的灵魂。若无决策、执行、反馈等连续不断的运行活动，行政体制则无法运转，变成空架子，毫无价值。
行政体制是政治体制的有机组成部分，与立法体制、司法体制连体，共同构成国家管理体制。因此，行政体制要受到政治体制的制约，也要受到立法体制、司法体制的制约。
共产党的组织具有行政化的特征，领导并与行政体制共同执掌行政权力，形成难分难解的党政关系。所以，在实质上，中国共产党执掌行政权力的体制也是行政体制的组成部分。
行政规范、行政环境与行政体制也有密切关系，对行政体制也有重大影响。
笔者认同上述学术前辈的研究结论。
行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。人们习惯于认为只有行政机关中除工勤人员以外的工作人员才是公务员，是不是说行使行政权力的机关中除工勤人员以外的工作人员都可划为公务员范围？
这是一个需要慎重回答的问题。
附录
附录一：《国家公务员暂行条例》
（第一章总则第一条为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。
第二条国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。
第三条本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
第四条国家公务员依法执行职务，受法律保护。
第五条国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
（第二章义务与权利第六条国家公务员必须履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律和法规；（二）依照国家法律、法规和政策执行公务；（三）密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；（五）忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；、（六）保守国家秘密和工作秘密；（七）公正廉洁，克己奉公；（八）宪法和法律规定的其他义务。
第七条国家公务员享有下列权利：
（一）非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；（二）获得履行职责所应有的权力；（三）获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；（四）参加政治理论和业务知识的培训；（五）对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）依照本条例的规定辞职；（八）宪法和法律规定的其他权利。
（第三章职位分类
第八条国家行政机关实行职位分类制度。
各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。
国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。
第九条国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。
第十条国家公务员的级别分为十五级。
职务与级别的对应关系是：
（一）国务院总理：一级；（二）国务院副总理，国务委员：二至三级；（三）部级正职，省级正职：三至四级；（四）部级副职，省级副职：四至五级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级；（十一）科员：九至十四级；（十二）办事员：十至十五级。
第十一条国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。
第十二条各级人民政府工作部门因工作需要，增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。
（第四章录用
第十三条国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。
民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。
第十四条录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。
第十五条报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件。
第十六条录用国家公务员按照下列程序进行：
（一）发布招考公告；（二）对报考人员进行资格审查；（三）对审查合格的进行公开考试；（四）对考试合格的进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核；（五）根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上人民政府人事部门审批。
录用特殊职位的国家公务员，经国务院人事部门或者省级人民政府人事部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。
第十七条中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国务院人事部门负责组织。
地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。
第十八条省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员，应当具有两年以上基层工作经历。按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员，应当安排到基层工作一至二年。
第十九条新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格。
新录用的国家公务员在试用期内，应当接受培训。
（第五章考核
第二十条国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。
第二十一条对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。
第二十二条国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。
第二十三条国家行政机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。
第二十四条年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。
对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议。
第二十五条年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。
对国家公务员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。
第二十六条年度考核结果作为对国家公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。
第六章奖励第二十七条国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。
对国家公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。
第二十八条国家公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：
（一）忠于职守，积极工作，成绩显著的；（二）遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；（三）在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；（四）爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；（五）防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；（六）在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；（七）同违法违纪行为作斗争，有功绩的；（八）在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；（九）有其他功绩的。
第二十九条对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。
国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按照规定给予一定的物质奖励。
第三十条国家公务员奖励的权限和程序，按照国家有关规定办理。
（第七章纪律第三十一条国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：
（一）散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；（二）玩忽职守，贻误工作；（三）对抗上级决议和命令；（四）压制批评，打击报复；（五）弄虚作假，欺骗领导和群众；（六）贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；（七）挥霍公款，浪费国家资财；（八）滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；（九）泄露国家秘密和工作秘密；（十）在外事活动中有损国家荣誉和利益；（十一）参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；（十二）违反社会公德，造成不良影响；（十三）经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；（十四）其他违反纪律的行为。
第三十二条国家公务员有本条例第三十一条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。
第三十三条行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。
受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。
第三十四条处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内做出处理决定。
对国家公务员的行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。
第三十五条给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监察机关决定；其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。
县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。
第三十六条国家公务员受本条例第三十三条所列除开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是，解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。
国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。
解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受原行政处分的影响。
第三十七条行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。
（第八章职务升降第三十八条国家公务员的职务晋升，必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。
第三十九条晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。
第四十条国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件；其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。
第四十一条国家公务员的职务晋升，按照以下程序进行：
（一）采取领导与群众相结合的办法产生预选对象；（二）按照拟任职务所要求的条件进行资格审查；（三）在年度考核的基础上进行晋升考核；（四）由任免机关领导集体讨论决定人选。
对晋升领导职务的国家公务员，应当进行任职培训。
第四十二条晋升国家公务员的职务，应当按照规定的职务序列逐级晋升。个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但是必须按照规定报有关部门同意。
第四十三条国家公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应当按照规定程序予以降职。
第四十四条任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果，按照规定调整其级别和工资档次。
(第九章职务任免
第四十五条国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。
第四十六条国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门按照规定的任免权限和程序任免国家公务员。
第四十七条国家公务员有下列情形之一的，应当予以任职：
（一）新录用人员试用期满合格的；（二）从其他机关及企业、事业单位调入国家行政机关任职的；（三）转换职位任职的；（四）晋升或者降低职务的；（五）因其他原因职务发生变化的。
第四十八条国家公务员有下列情形之一的，应当予以免职：
（一）转换职位任职的；（二）晋升或者降低职务的；（三）离职学习期限超过一年的；（四）因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；（五）退休的；（六）因其他原因职务发生变化的。
第四十九条国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。
国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。
第五十条国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定。
(第十章培训
第五十一条国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。
国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。
第五十二条国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；晋升领导职务的任职培训；根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。
第五十三条国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构按照有关规定承担国家公务员的培训任务。
第五十四条国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。
（第十一章交流第五十五条国家公务员实行交流制度。
国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其他机关以及企业、事业单位的工作人员进行交流。
交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。
国家行政机关每年应当有一定比例的国家公务员进行交流。
第五十六条各级国家行政机关接受调任、转任和轮换的国家公务员，应当有相应的职位空缺。
第五十七条调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。
调入国家行政机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。
考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。
国家公务员调出国家行政机关后，不再保留国家公务员的身份。
第五十八条转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。
国家公务员转任，必须符合拟任职务规定的条件要求，经考核合格后，按照规定的程序办理。
第五十九条轮换，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。
国家公务员的职位轮换，按照国家公务员管理权限，由任免机关负责组织。
第六十条挂职锻炼，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。
国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系。
(第十二章回避
第六十一条国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。
第六十二条国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有本条例第六十一条所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。
第六十三条国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。
(第十三章工资保险福利第六十四条国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。
国家公务员实行职级工资制。
国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。
国家公务员按照国家规定享受地区津贴和其他津贴。
第六十五条国家公务员实行定期增资制度。
凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金。
第六十六条国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。
第六十七条国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。
第六十八条新录用人员在试用期间，发给试用期工资；试用期满正式任职后，根据确定的职务和级别确定其工资。
第六十九条国家公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。
第七十条除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。
(第十四章辞职辞退
第七十一条国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。
国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。
在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。
第七十二条国家行政机关对违反本条例第七十一条规定擅自离职的国家公务员，给予开除处分。
第七十三条国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。
第七十四条国家公务员有下列情形之一的，予以辞退：
（一）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（二）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（三）因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四）旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；（五）不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。
第七十五条辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。
第七十六条被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险。
第七十七条国家公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。
辞职离开国家行政机关和被辞退的国家公务员，不再保留国家公务员的身份。
(第十五章退休
第七十八，条除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：
（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁；（二）丧失工作能力的。
第七十九条国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：
（一）男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；（二）工作年限满三十年的。
第八十条国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。
(第十六章申诉控告第八十一条国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
受理国家公务员申诉的机关必须按照有关规定处理。
复核和申诉期间，不停止对国家公务员处理决定的执行。
第八十二条国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。
受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。
第八十三条国家公务员提出申诉和控告，必须忠于事实。
第八十四条国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。
(第十七章管理与监督第八十五条国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。
县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。
第八十六条对有下列违反本条例规定情形的，根据不同情况，由县级以上人民政府或者人事部门按照下列规定处理：
（一）对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；（二）对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的，撤销其决定；（三）对不按规定程序录用、任免、考核、奖惩及辞退国家公务员的，责令其按照规定程序重新办理或者补办有关手续。
国家行政机关按照国家公务员的管理权限，对前款所列违反本条例规定的情形负有主要或者直接责任的国家公务员，根据情节轻重，给予批评教育或者行政处分。
(第十八章附则第八十七条本条例由国务院人事部门负责解释。
第八十八条本条例自一九九三年十月一日起施行。施行的具体部署和步骤由国务院规定。
附录二：《党政领导干部选拔任用工作条例》
第一章总则第一条为认真贯彻执行党的干部路线、方针、政策，建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度，形成富有生机与活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，推进干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，建设一支高举马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论伟大旗帜，认真实践“三个代表”重要思想的高素质的党政领导干部队伍，保证党的基本路线的全面贯彻执行和建设有中国特色社会主义事业的顺利发展，根据《中国共产党章程》和有关法律、法规，制定本条例。
第二条选拔任用党政领导干部，必须坚持下列原则：
（一）党管干部原则；（二）任人唯贤、德才兼备原则；（三）群众公认、注重实绩原则；（四）公开、平等、竞争、择优原则；（五）民主集中制原则；（六）依法办事原则。
第三条选拔任用党政领导干部，必须符合把领导班子建设成为坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，全心全意为人民服务，具有领导社会主义现代化建设能力，结构合理、团结坚强的领导集体的要求。
应当注重选拔任用优秀年轻干部。
第四条本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。
县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员的选拔任用，参照本条例执行。
选拔任用非中共党员领导干部，参照本条例执行。
选拔任用处级以上非领导职务，参照本条例执行。
第五条党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责，负责本条例的组织实施。
(第二章选拔任用条件第六条党政领导干部应当具备下列基本条件：
（一）具有履行职责所需要的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的水平，认真实践“三个代表”重要思想，努力用马克思主义的立场、观点、方法分析和解决实际问题，坚持讲学习、讲政治、讲正气，经得起各种风浪的考验。
（二）具有共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念，坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，立志改革开放，533534献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业，做出实绩。
（三）坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，认真调查研究，能够把党的方针、政策同本地区、本部门的实际相结合，卓有成效地开展工作，讲实话，办实事，求实效，反对形式主义。
（四）有强烈的革命事业心和政治责任感，有实践经验，有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业知识。
（五）正确行使人民赋予的权力，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则，艰苦朴素，密切联系群众，坚持党的群众路线，自觉接受党和群众的批评和监督，做到自重、自省、自警、自励，反对官僚主义，反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风。
（六）坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，善于集中正确意见，善于团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。
省部级党政领导干部，还应当努力达到中央对高级干部提出的各项要求。
第七条提拔担任党政领导职务的，应当具备下列资格：
（一）提任县（处）级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。
（二）提任县（处）级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。
（三）提任县（处）级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。
（四）一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。
（五）应当经过党校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训。
（六）身体健康。
（七）提任党的领导职务的，应当符合《中国共产党章程》
规定的党龄要求。
特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。破格提拔程序另行规定。
第八条党政领导干部应当逐级提拔。越级提拔的，应当报经上级组织（人事）部门同意。
第九条党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用。
党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔。
(第三章民主推荐第十条选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐。民主推荐的结果在一年内有效。
第十一条领导班子换届，民主推荐按照领导班子职位的设置全额定向推荐；个别提拔任职，按照拟任职位推荐。
第十二条领导班子换届，民主推荐由下列人员参加：
（一）党委成员；（二）人大常委会、政府、政协的党组成员或者全体领导成员；（三）纪委领导成员；（四）人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要领导成员；（五）下一级党委和政府的主要领导成员；（六）其他需要参加的人员。
推荐人大常委会、政府、政协领导成员人选，应当有民主党派、工商联的主要领导成员和无党派人士中的代表人物参加。
第十三条领导班子换届，民主推荐由上级党委组织部门主持，应当经过下列程序：
（一）召开推荐会，公布推荐职务、任职条件、推荐范围，提供干部名册，提出有关要求；（二）填写推荐票，进行个别谈话；（三）对不同职务层次人员的推荐票分别统计，综合分析；（四）向上级党委汇报推荐情况。
第十四条个别提拔任职，参加民主推荐的人员和民主推荐的程序，参照本条例第十二条和第十三条的规定执行。
第十五条民主推荐工作部门领导成员人选，由本部门的领导成员、内设机构领导成员、直属单位主要领导成员和其他需要参加的人员参加；本部门人数较少的，可以由全体人员参加。
民主推荐内设机构领导成员人选，参照上列范围执行。
第十六条领导班子换届，由本级党委书记办公会根据上级党委组织部门反馈的民主推荐情况，对考察对象人选进行酝酿，本级党委常委会研究提出考察对象建议名单。经与上级党委组织部门沟通后，确定考察对象。对拟新进党政领导班子的人选考察对象，在本条例第十二条所列人员范围内进行公示。
个别提拔任职，由党委（党组）或者组织（人事）部门在民主推荐的基础上，集体研究确定考察对象。
考察对象人数一般应当多于拟任职务人数。
第十七条确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。
第十八条个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。经组织（人事）部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象。
第十九条党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，可以由组织推荐提名，作为考察对象。
第四章考察第二十条对确定的考察对象，由组织（人事）部门按照干部管理权限，进行严格考察。
部门与地方双重管理干部的考察工作，由主管方负责，会同协管方进行。
第二十一条考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。
各级党委（党组）根据不同领导职务的职责要求，制定具体考察标准。
第二十二条考察党政领导职务拟任人选，应当经过下列程序：
（一）组织考察组，制定考察工作方案；（二）同考察对象呈报单位或者所在单位的党委（党组）主要领导成员就考察工作方案沟通情况，征求意见；（三）根据考察对象的不同情况，通过适当方式在一定范围内发布干部考察预告；（四）采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况；（五）综合分析考察情况，同考察对象呈报单位或者所在单位的党委（党组）主要领导成员交换意见；（六）考察组根据考察情况，研究提出领导班子调整的初步方案，向派出考察组的组织（人事）部门汇报，经组织（人事）部门集体研究提出任用建议方案，向本级党委（党组）报告。
第二十三条考察地方党政领导班子成员拟任人选，个别谈话和征求意见的范围一般为：
（一）党委、政府领导成员，人大常委会、政协、纪委、人民法院、人民检察院主要领导成员；（二）考察对象所在单位领导成员；（三）考察对象所在单位有关工作部门或者内设机构和直属单位主要领导成员；（四）其他有关人员。
第二十四条考察工作部门领导班子成员拟任人选，个别谈话和征求意见的范围一般为：
（一）考察对象上级领导机关有关领导成员；（二）考察对象所在单位领导成员；（三）考察对象所在单位内设机构和直属单位主要领导成员；（四）其他有关人员。
考察内设机构领导职务拟任人选，个别谈话和征求意见的范围参照上列规定执行。
第二十五条考察党政领导职务拟任人选，应当听取考察对象所在单位组织（人事）部门、纪检机关（监察部门）和机关党组织的意见。对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。
第二十六条考察党政领导职务拟任人选，必须形成书面考察材料，建立考察文书档案。已经提拔任职的，考察材料归入本人档案。考察材料必须写实，全面、准确、清楚地反映考察对象的情况，包括下列内容：
（一）德、能、勤、绩、廉方面的主要表现和主要特长；（二）主要缺点和不足；（三）民主推荐、民主测评情况。
第二十七条党委（党组）或者组织（人事）部门派出的考察组由两名以上成员组成。考察人员应当具有较高素质和相应资格。考察组负责人应当由思想政治素质好、有较丰富工作经验并熟悉干部工作的人员担任。
实行干部考察工作责任制。考察组必须坚持原则，公道正派，深入细致，如实反映考察情况和意见，并对考察材料负责。
第二十八条考察中了解到的考察对象的表现情况，一般由考察组向党委（党组）主要领导成员和本人反馈。
第五章酝酿第二十九条党政领导职务拟任人选，在考察前，讨论决定或者决定呈报前，应当充分酝酿。
第三十条酝酿应当根据党政领导职位和拟任人选的不同情况，分别在党委（党组）、人大常委会、政府、政协等有关领导成员中进行。
工作部门领导成员人选，应当征求上级分管领导成员的意见。
非中共党员拟任人选，应当征求党委统战部门和民主党派、工商联主要领导成员、无党派人士中代表人物的意见。
第三十一条部门与地方双重管理干部的任免，主管方应当事先征求协管方的意见，进行酝酿。征求意见一般采用书面形式进行。协管方自收到主管方意见之日起一个月内未予答复的，视为同意。双方意见不一致时，正职的任免报上级党委组织部门协调，副职的任免由主管方决定。
第六章讨论决定第三十二条选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议。
第三十三条市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。
第三十四条党委（党组）讨论决定干部任免事项，必须有三分之二以上的成员到会，并保证与会成员有足够的时间听取情况介绍、充分发表意见。与会成员对任免事项，应当发表同意、不同意或者缓议等明确意见。在充分讨论的基础上，采取口头表决、举手表决或者无记名投票等方式进行表决。对意见分歧较大或者有重大问题不清楚的，应当暂缓表决。对影响作出决定的问题，会后应当及时查清，避免久拖不决。
党委（党组）有关干部任免的决定，需要复议的，应当经党委（党组）超过半数成员同意后方可进行。
第三十五条党委（党组）讨论决定干部任免事项，应当按照下列程序进行：
（一）党委（党组）分管干部工作的领导成员或者组织（人事）部门负责人，逐个介绍领导职务拟任人选的提名、推荐、考察和任免理由等情况；（二）参加会议人员进行讨论；（三）进行表决，以党委（党组）应到会成员超过半数同意形成决定。
第三十六条需要报上级党委（党组）审批的拟提拔任职的干部，必须呈报党委（党组）的请示并附干部任免审批表、干部考察材料、本人档案和党委（党组）会议纪要、讨论记录、民主推荐材料。上级组织（人事）部门对呈报的材料应当严格审查。
第三十七条需要报上级备案的干部，应当按照规定及时向上级组织（人事）部门备案。
(第七章任职
第三十八条实行党政领导干部任职前公示制度。
提拔担任地（厅）、司（局）级以下领导职务的，除特殊岗位和在换届考察时已进行过公示的人选外，在党委（党组）讨论决定后、下发任职通知前，应当在一定范围内进行公示。公示期一般为七至十五天。公示结果不影响任职的，办理任职手续。
第三十九条实行党政领导干部任职试用期制度。
提拔担任下列非选举产生的地（厅）、司（局）级以下领导职务的，试用期为一年：
（一）党委、人大常委会、政府、政协工作部门的副职和内设机构的领导职务；（二）纪委内设机构的领导职务；（三）人民法院、人民检察院内设机构的非国家权力机关依法任命的领导职务。
试用期满后，经考核胜任现职的，正式任职；不胜任的，免去试任职务，一般按试任前职级安排工作。
第四十条党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。聘任制领导职务的每一个聘任期不超过五年，可以连续聘任。聘任程序另行规定。
第四十一条对决定任用的干部，由党委（党组）指定专人同本人谈话。
第四十二条党政领导职务的任职时间，按照下列时间计算：
（一）由党委（党组）决定任职的，自党委（党组）决定之日起计算；（二）由党的代表大会、党的委员会全体会议、党的纪律检查委员会全体会议、人民代表大会、政协全体会议选举、任命的，自当选、任命之日起计算；（三）由人大常委会或者政协常委会任命或者决定任命的，自人大常委会、政协常委会任命或者决定任命之日起计算；（四）由党委向政府提名由政府任命的，自政府任命之日起计算。
(第八章依法推荐、提名和民主协商
第四十三条党委向人民代表大会或者人大常委会推荐需要由人民代表大会或者人大常委会选举、任命、决定任命的领导干部人选，应当事先向人民代表大会临时党组织或者人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介绍党委的推荐意见。人民代表大会的临时党组织、人大常委会党组和人大常委会组成人员及人大代表中的党员，应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责。
第四十四条党委向人民代表大会推荐由人民代表大会选举、任命的领导干部人选，应当以本级党委名义向人民代表大会主席团提交推荐书，介绍所推荐人选的有关情况，说明推荐理由。
党委向人大常委会推荐由人大常委会任命、决定任命的领导干部人选，应当在人大常委会审议前，按照规定的程序提出，介绍所推荐人选的有关情况。
第四十五条党委向政府提名由政府任命的政府工作部门和机构的领导成员人选，在党委讨论决定后，由政府任命。
第四十六条领导班子换届，党委推荐人大常委会、政府、政协的领导成员人选和人民法院、人民检察院的主要领导成员人选，应当事先向民主党派、工商联主要领导成员和无党派人士中代表人物通报有关情况，进行民主协商。
第四十七条党委推荐的领导干部人选，在人民代表大会选举、任命或者人大常委会任命、决定任命前，如果人大代表或者人大常委会组成人员对所推荐人选提出不同意见，党委应当认真研究，并作出必要的解释或者说明。如果发现有事实依据、足以影响选举或者任命的问题，党委可以建议人民代表大会或者人大常委会按照规定的程序暂缓选举、任命、决定任命，也可以重新推荐人选。
第四十八条党委推荐、由人民代表大会选举、任命的领导干部人选落选后，根据工作需要和本人条件，可以推荐为其他职务人选，也可以在下一次人民代表大会上再次推荐为同一职务人选。
党委推荐、由人大常委会任命、决定任命的领导干部人选在人大常委会未获通过，根据工作需要和本人条件，通过进一步酝酿，可以在另一次人大常委会上继续推荐。两次未获通过的，不得再推荐为本地同一职务人选。
政协领导成员候选人的推荐和协商提名，按照政协章程和有关规定办理。
(第九章公开选拔和竞争上岗
第四十九条公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。
公开选拔、竞争上岗主要适用于选拔任用地方党委、政府工作部门的领导成员或者其人选，党政机关内设机构的领导成员或者其人选，以及其他适于公开选拔、竞争上岗的领导职务。
公开选拔面向社会进行，竞争上岗在本单位或者本系统内部进行。
第五十条报名参加公开选拔、竞争上岗人员的基本条件和资格，应当符合本条例第六条和第七条的规定。
第五十一条公开选拔、竞争上岗工作在党委（党组）领导下进行，由组织（人事）部门组织实施，应当经过下列程序：
（一）公布职位、报考人员的资格条件、基本程序和方法等；（二）报名与资格审查；（三）统一考试（竞争上岗须进行民主测评）；（四）组织考察，研究提出人选方案；（五）党委（党组）讨论决定。
(第十章交流、回避
第五十二条实行党政领导干部交流制度。
（一）交流的对象主要是：因工作需要交流的；需要通过交流锻炼提高领导能力的；在一个地方或者部门工作时间较长的；按照规定需要回避的；因其他原因需要交流的。
交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。
（二）地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。民族区域自治地方另行规定。
同一地方（部门）的党政正职一般不同时易地交流。
（三）党政机关内设机构处级以上领导干部在同一职位上任职时间较长的，应当进行交流或者轮岗。
（四）干部交流可以在地区之间、部门之间、地方与部门之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间进行。
（五）交流的干部接到任职通知后，应当在党委（党组）或者组织（人事）部门限定的时间内到任。
（六）地方党委、政府领导成员原则上应当任满一届。
第五十三条实行党政领导干部任职回避制度。
党政领导干部任职回避的亲属关系为：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系。有上列亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织（人事）、纪检（监察）、审计、财务工作。
担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。民族自治县另行规定。
第五十四条实行党政领导干部选拔任用工作回避制度。
党委（党组）及其组织（人事）部门讨论干部任免，涉及与会人员本人及其亲属的，本人必须回避。
干部考察组成员在干部考察工作中涉及其亲属的，本人必须回避。
(第十一章免职、辞职、降职第五十五条党政领导干部有下列情形之一的，一般应当免去现职：
（一）达到任职年龄界限或者退休年龄界限的；（二）在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的；（三）因工作需要或者其他原因，应当免去现职的。
第五十六条实行党政领导干部辞职制度。
辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。
辞职手续依照法律或者有关规定程序办理。
第五十七条因公辞职，是指领导干部因工作需要变动职务，依照法律或者政协章程的规定，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。
第五十八条自愿辞职，是指党政领导干部因个人或者其他原因，自行提出辞去现任领导职务。
自愿辞职，必须写出书面申请，按照干部管理权限报任免机关审批。任免机关应当自收到申请书之日起三个月内予以答复。未经批准，不得擅离职守；擅自离职的，给予纪律处分。
党政领导干部有下列情形之一的，不得提出辞职：
（一）在涉及国家安全、重要机密等特殊职位任职且不满解密期限的；（二）重要公务尚未处理完毕，须由本人继续处理的；（三）有其他特殊原因的。
第五十九条引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。
第六十条责令辞职，是指党委（党组）及其组织（人事）部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。拒不辞职的，应当免去现职。
第六十一条实行党政领导干部降职制度。
因工作能力较弱或者其他原因，不适宜担任现职的，应当降职使用。降职使用的干部，其待遇按照新任职务的标准执行。
第六十二条引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。
第十二章纪律和监督第六十三条选拔任用党政领导干部，必须严格执行本条例的各项规定，并遵守下列纪律：
（一）不准超职数配备领导干部，或者违反规定提高干部的职级待遇；（二）不准以书记办公会、领导圈阅等形式，代替党委（党组）会集体讨论决定干部任免；（三）不准临时动议决定干部任免；（四）不准个人决定干部任免，个人不能改变党委（党组）会集体作出的干部任免决定；（五）不准拒不执行上级调动、交流领导干部的决定；（六）不准要求提拔本人的配偶、子女及其他亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员；（七）不准在机构变动和主要领导成员工作调动时，突击提拔调整干部，或者干部在调离后，干预原任职单位的干部选拔任用；（八）不准在选举中进行违反党的纪律、法律规定和有关章程的活动；（九）不准在干部考察工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论干部任免的情况；（十）不准在干部选拔任用工作中任人唯亲，封官许愿，营私舞弊，搞团团伙伙，或者打击报复。
第六十四条对违反本条例规定的干部任免事项，不予批准；已经作出的干部任免决定一律无效，由党委（党组）或者组织（人事）部门按照干部管理权限予以纠正，并按照规定对主要责任人以及其他直接责任人作出组织处理或者纪律处分。
对无正当理由拒不服从组织调动或者交流决定的，依照法律及有关规定就地免职或者降职使用。
第六十五条实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。用人失察失误造成严重后果的，应当根据具体情况，追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。
第六十六条党委（党组）及其组织（人事）部门对干部选拔任用工作和贯彻执行本条例的情况进行监督检查，受理有关549干部选拔任用工作的举报、申诉，制止、纠正违反本条例的行为，并对有关责任人提出处理意见或者处理建议。
纪检机关（监察部门）按照有关规定，对干部选拔任用工作进行监督检查。
第六十七条建立组织（人事）部门与纪检机关（监察部门）等有关单位联席会议制度，就加强对干部选拔任用工作的监督，沟通信息，交流情况，提出意见和建议。联席会议由组织（人事）部门召集。
第六十八条实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制。凡本地区、本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的，应当追究党委（党组）主要领导成员和分管领导成员的责任。
第六十九条党委（党组）及其组织（人事）部门在干部选拔任用工作中，必须严格执行本条例，自觉接受组织监督和群众监督。下级机关和党员、干部、群众对干部选拔任用工作中的违纪违规行为，有权向上级党委（党组）及其组织（人事）部门、纪检机关（监察部门）举报、申诉，受理部门和机关应当按照有关规定核实处理。
(第十三章附则
第七十条本条例对工作部门的规定，同时适用于办事机构、派出机构以及其他直属机构。
第七十一条选拔任用乡（镇、街道）的党政领导干部，由省、自治区、直辖市党委根据本条例制定相应的实施办法。
第七十二条中国人民解放军和中国人民武装警察部队领导干部的选拔任用办法，由中央军委根据本条例的原则规定。
第七十三条本条例由中共中央组织部负责解释。
第七十四条本条例自发布之日起施行。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》同时废止。
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