美国小城镇的基本情况
美国是一个地方高度自治的国家。美国宪法中只对联邦政府和州政府的组织作了立法，县、市和镇政府组织均未立法。县、市、镇是从州一级得来的，称为地方政府。美国地方政府虽有县、市、镇区别，但县、市、镇的名称差别，主要是以人口和从事的产业划分，如一般县以农业为主，面积较大。目前美国有2288个县是以从事农业为主，占全国土地的83%，有全国21%的人口，但在农场的人口不足农村人口的10%。美国农村经济已经从独立的农业、林业和矿业向经济的多样化转变，非都市化的县所提供的就业机会已占18%。美国东部的一些州已无县的建制，但在中西部地区，县的建制还普遍存在。美国的市、镇是从县逐步分离出来的，与原来的县或市同时存在，纯属一个地理或社区的概念，没有行政级别和规格的差别，但人口规模差距较大。据介绍，在洛杉矶地区最小的市只有不到100人有选举权，而洛杉矶县有936万人口，分别大于美国43个州的人口数。全美国有3千多个县、2万多个市和1.7万多个镇。在美国，94%的市镇人口少于5万人。
美国市镇中除历史较早形成的外，多是伴随着新居民区和工业区的形成而发展起来的。在18世纪初到19世纪初期，美国经济还是以农业为主，城镇主要坐落在水运发达的地方，典型的村社是由一个小城镇或由相距几英里的数个小农场组成的小村庄组成，在这个社区里，人们相互依存，以满足他们的需求和愿望，而与社区外很少联系。19世纪中期以后，开始有了蒸汽机，带动了铁路和汽船，使美国经济的发展从东部向西部延伸，带动人口向中、西部发展，小城镇在中西部逐步发展起来。进入20世纪，工业革命有效地推动了农业发展，农业机械化、自动化使乡村人口外移，促进了小城镇的发展。20世纪60年代以来，美国国会制定了关于提高大笔经费在全国修建高速公路的重大法案，推动了公路交通的发展和汽车的普及，由于大城市环境和居住条件的恶化，城市居民（特别是中产阶级）纷纷向城市郊区迁移。自1990年出现城市人口向城市郊区回流以后，许多产业也随人口的回流向郊区发展，大城市周围不断形成新的居民区和工业区。新的居民区或工业区发展到一定规模，居民就要求自治，按美国法律规定，只要居民同意和财政能够自理，就可以向州政府提出成立市或镇的要求。现在全美国有522个中型城市的都会区，这些都会区内有城、县、市、镇，网络般的公路将其连为一体。据美国1990年人口统计，全美国近80%的人口居住在都市里，其中有60%的人住在中心城市的郊区———都会区内的小城镇内。由于美国的人口流动性很强，小城镇兴衰伴随着人口的转移，一些地方由于加工制造业的发展和大量退休人员的集聚带来第三产业的兴旺，小城镇也十分的繁荣。有些由于产业的衰落，经济的不景气，人们纷纷外出寻找工作，镇内十分萧条，平时人很少，只有休息日人们才返回。除了大中城市之外，美国的小城镇在名称上叫City（城市），还是叫Tbwn（市镇），没有严格的规定和限制，各城镇可自主决定。因而，有些相对规模较大，人口较多的城镇可能叫镇，有些相对规模较小，人口较小的城镇可能叫市。一般来说，建立或独立成为一个新的市镇（社区）应具备三个条件：一是取得本社区2/3以上居民同意；二是市镇财政预算能够自求平衡（须经专家评估）；三是社区人口500人以上（个别例外）。因此，美国的小城镇是一个数量庞大且不断增加的群体。
作为居民聚集的自治社区，首先是居民而非农民；第二是聚集而非零星散居；第三是高度自治。市镇可以自订和修改自己的宪章（不得与联邦和州法律相抵触），授予行政机构以市镇名义行使权力，规定本社区居民享有的权利和需承担的义务。也可以不制订市镇宪章，选择在州法律下进行自治。小城镇的权力机关（市镇议会）、行政管理机关（政府或市镇经理）的负责人及其主要工作人员由社区居民选举产生，重大事项通过市镇议会投票表决或市镇居民公决。
作为行政区域，小城镇是一级地方政府。负责管理本市镇区域内的行政事务。美国的联邦政府、州政府之下为地方政府。地方政府包括郡县和市镇。联邦、州、地方三级政府分权程度很高，法定的各自职责和权限互不交叉、不重叠、不干扰。
美国的小城镇从一般意义上说，其主要职责是：1.治安、消防，包括警察局、消防队等；2.卫生保健，包括医院、康健中心等；3.社会保障和福利，包括幼儿园、养老院、社会救济机构等；4.市镇规模，包括市镇总体规划，基础设施、道路建设、房屋建筑、环境保护、草坪绿化、旧城改造等规模和管理；5.教育文娱，包括学校（基础教育）、图书馆、公园、剧院、体育场、游泳池等建设维护管理；6.受联邦和州政府委托代办的事务；7.与其他地方政府（县、郡市镇）合作或受委托的事务；8.社区居民需要提供的其他管理服务。一般较大的或财政雄厚的市镇，其机构和服务功能较完善，自身能承担的职责和服务项目较多，较小的或财力不及的市镇，往往不去独立承担和完成某些职责和服务项目，或者有的市镇认为独立承办不经济、不合算（如职业培训、医疗卫生、公共安全等），而采取委托郡县或合适的其他市镇去办。双方签订委托协议，每年交纳一定的委托管理费获得相应的管理服务。如洛杉矶工业镇不设警察局，委托县警察局管理本镇公共安全。还有的项目采取两个或几个小城镇合资合作共同兴办，为各镇服务。
美国小城镇地方政府体制
美国小城镇地方政府体制大体有以下三种形式：一是市镇大会—市镇管理委员会制；二是议会—市镇长制；三是议会—经理制。
在美国康涅狄克州的169个市镇中，第一种形式的最多，有109个，占总数的65%。第二种和第三种形式的较少，分别只占17%和18%。各市政府的机构设置、职员人数也不一，主要根据本地方的管理事务和财政的情况来决定。洛杉矶县有936万人口，有职员8.6万人；亚凯迪亚市有5万人，只有职员5人，许多事务委托洛杉矶县政府管理；维克尼科市有选举权的公民不到百人，却有职员300人，因为有4万企业职工在此地工作。
1.市镇大会—市镇管理委员会制
由市镇全体居民参加的市镇大会是最高权力机关，主要起立法作用，表决拨款，决定征收税种，通过法令等重大事项。近年由于参加市镇大会居民减少，为克服大会被某些利益集团控制，一些市镇采取代表大会制代替全市镇大会。
由市镇大会（或代表大会）选举产生一个市镇管理委员会（即市镇政府），一般由3～5人组成。行政管理委员会成员通过竞选，选出第一委员负责市镇政府日常工作，可以称为市长或镇长，多为全职带薪，其他委员均为兼职，没有工资，工作为义务性质，另有自己的正式职业，一般利用休息日或晚上开会、处理公务。也有的市镇采用第一委员轮流当的做法，每位委员任期一年。委员会的权力由市镇宪章确定。委员会下设若干局、委等职能机构，掌握着市镇的实际权力。
2.议会—市长制
市镇议会由全体居民直接选举产生。议会主要行使立法职能，但大多数议会既行使立法职能也行使行政职能。各项法案、政策和重大开支项目等在议会通过，其他行政职能由市镇宪章决定。议会一般由市镇长主持。
市镇长也由全体居民直接选举产生，是市镇政府最高行政长官，负责日常管理事务。市镇长的具体权限由市镇宪章确定，有“强”市长和“弱”市长两种类型。在“强”市长的体制中，市长权力较大，如任命官员，批准编制和管理预算，聘用和辞退雇员及对外签署合同，在预算讨论中可以行使否决权等。“强”市长体制下，议会主要行使立法职能，基本没有什么行政职能。在“弱”市长体制中，市长没有多少实际权力，大部分权力在议会，议会主导市镇行政工作，任命官员等。在这种体制下，市镇长往往是兼职，尽义务不拿工资，只拿车费补贴。
3.议会—经理制
议会由居民直接选举产生，市镇可以设立名义上的市长或镇长，也可以不设。市镇的行政事务由一位称为政府“经理”的人负责日常工作。经理一般由市长提出（可以登报招聘），议会通过。经理接受议会的决议和政策。议会成员多为兼职，所聘经理大多为行政管理专家。经理一般不是本地居民，不属当地某利益派别。议会、市镇长选举一般不会对经理工作产生影响，使政府行政管理工作具有连续性、稳定性。
美国小城镇的管理体制
1.政府机构设置
前面提到美国小城镇政府体制有三种形式，但无论采用什么形式，公众在选举市镇长、议会、行政管理委员会的同时，还要选出从事具体工作的委员会和市镇工作人员。委员会或局的组成人员多数是兼职的，属义务性质。这些委员会或局一般包括财政局（讨论决定税收和财政预算，批准每项开支）、教育局（讨论决定教育预算，不具体管理学校，学校由学校总监管理）、税务评估局（讨论决定私人资产评估事务）、区划计委（讨论决定城市规划）、警察局、消防局（动员义务消防员）。工作人员中有办事员、财务员、参选登记员、验证法官（裁决财产纠纷）、治安法官（负责管理结婚、证婚等）。公民直接选举的委员会或局，不承担政府日常行政工作，属权力机构。市长可以出席每个委员会的会议，但没有表决权，只有影响力。市镇长、议会或行政委员会任命政府行政管理人员。
2.财政管理
美国三级政府（即联邦、州和地方政府）分别有各自独立的税收来源。联邦政府的税收来源主要是收入所得税，如个人收入所得税按累进税率进行征收，即个人年收入3.5万～5万美元，税率为30%；2.5万～3.5万美元，税率为20%；2.5万美元以下，税率为15%。个人所得税从个人工资账户中直接扣除。个人的零星现金收入，由个人按月申报。州的收入主要是消费税。居民购买商品除支付价格外，同时要纳税，称为价外税，用计算机同价格一起打印出来交顾客付款。不用计算机的小零售店，由业主自己报税。各州的消费税税率差距较大，相差约6%～8%。有的州在联邦规定的个人所得税税率外，也加征一定比例的个人收入所得税，税率为4%左右。地方政府的收入来源主要是居民财产税，同时州政府按小城镇的人口数量给予财政补贴（返还）。财产税征收范围包括居民住房、汽车、建筑物、机械设备、土地等。其中，农业用地税率较低，按种植作物、饲养品种的不同征收。农业用耕作机械和农业用房免税。居民财产税税率，各市镇的差距较大，一般在2.5%左右。有的市镇还定了居民财产税率的最高征收限额。如我们参观的亚凯迪亚市就通过了法案，规定在2000年以前，居民财产税率不能超过2%。此外，地方政府还通过一些其他法案，规定遗产、交易税等的收缴。有的市镇还征收一些管理费，如垃圾处理、路灯管理、草坪剪修等，但这些收费都需经过选民通过。因财产征税工作量较大，各市镇都设有专门的评估和登记机构。美国法律规定财产税率每10年调整一次。实际上居民财产的增减每年都输入计算机作相应调整。故美国居民的财产透明度较高。
小城镇财政预算的编制。美国是以每年的7月1日至下年度6月30日为一个财政年度，年度预算遵循以收定支、收支平衡的原则编制。财政收入预算的编制，首先要确定小城镇必要支出和居民承受能力的平衡点，如果一个小城镇由于种种原因需要增加财政收入，那就得提高税费的收缴，这样做可能会招致居民的不满，甚至有些居民会迁出该市镇到税收较低的地方居住，但如果税收过低，小城镇政府就可能无力做好本市镇的社会治安、公共事业、环境卫生等工作，人们也不愿意在此居住。
小城镇财政收入是取之于民，用之于民，主要用于社区公共事业管理和基础设施建设。以亚凯迪亚市为例，面积11平方英里，有选举权的5万人，年财政收入约2400万美元。该镇预算支出的31%用于警察、27%用于消防、11%用于行政开支、4%用于社区建设、6%用于图书馆等公用事业，剩余的为其他开支。小城镇预算定案前，要在报纸上公布，同时召开听证会请公众发表意见，预算草案形成后提交议会讨论，经审查通过后方可实施。小城镇财政收入与支出结果要进行专项审计，并要向社会公布。
美国地方政府都拥有很多公有财产，包括学校、医院、图书馆、公路、污物处理场及经营性设施等。地方政府的经营性资产，政府一般不直接经营。他们认为政府直接经费的费用大，费时费力，收入也不可靠，一般都租赁给私人公司经营。
3.公共安全管理
美国小城镇警察局的职能和服务范围很广，包括社会治安、刑事侦破、民事调解、交通安全执勤、居民求援等。只要拨打“911”报警电话，警察就会迅速赶到求助者身边。镇警察局接受镇议会、镇政府领导，向全镇居民负责，不受镇所在的县、市或州警察局的领导，没有垂直的上下级关系。他们自成一体，维护一方平安。镇警察局长由镇议会或镇长任命，也有的通过民选产生。警员享受公务员待遇，一般不得无故辞退。我们参观了康涅狄格州纽因敦镇警察局，该局警力充足，装备精良。该镇总人口3万，有正式警员43名，雇员80名，年预算费用420万美元，警察局设行政管理处、调查侦破处、巡逻处和后勤支援处。全镇分4个区域，每个区域内分三班24小时值勤。每辆警车上配笔记本电脑，与警局监控中心联网，监控中心24小时值班，受理“911”求助电话，并向各值勤警员发出指令。监控中心也与全国警局联网，可及时查询反馈信息。该镇警局每年接到和处理28000多个“911”紧急电话。
美国有些城市的民宅大多数是木结构，故一般镇里都有消防机构。消防队所使用的消防设备、车辆等由镇财政拨款购置，消防队员绝大多数是义务性的，不拿工资。
还有的镇设立了一些紧急救助机构，如含德镇就有一个紧急救护组织。这个组织的成员也是义务的，有在本地上班的职员，有家庭主妇等，经过医疗培训、考试合格后上岗。他们随身带着紧急呼叫器，如出现了车祸、暴力致伤、急病发作等突发事件，只要打一个电话，紧急呼叫器就会显示哪里出了事，出了什么事，紧急救护人员随即就会赶赴现场进行救援。
社会公共安全系统需要一定的财政支出，特别是警察局的开支较大。有的小镇为了节约财政开支，就与周边的其他小镇合办警察局，也有的镇把本镇的公共安全委托给其他市、镇、县警察局来维护。
美国没有户籍登记制度。每一个人从一出生就有一个社会安全号，成人有车的还有一个驾驶号。这两个号是全国联网的，警察局可以从电脑上调出一个人的身份、履历、不良记录等档案资料。美国实行的是自由迁徙制度，一个人迁入、迁出某地无须向当地警察局申明或登记。
4.市镇规划建设与土地管理
小城镇有专门的规划管理部门，负责镇范围内的总体规划、土地规划和建设规划，提出社区发展的基本原则、远景“蓝图”、土地出售、吸引开发投资的政策优惠方案等。规划的制定在专家的指导和广泛听取本地居民意见的基础上进行。规划的所有决议要经镇议会通过和市镇全体居民表决后才能生效，生效后的规划就是当地的“法律”，任何人不得违犯，市镇议会、政府也不能改变，只有法院有更改的权力。规划中对商业区、公园、住宅区以及建筑物的容积率等都有明确规定。土地所有者对自己土地的使用必须服从市镇规划，但也会引发出一些“官司”。如某镇规划某块土地只能建住宅，而该块土地的所有者认为我这块土地建商业区收益会更高，因此就不同意镇的规划，于是一纸诉状将政府告到法院，法院如果认为该市镇规划确不合理，可以判决撤销这一规划。美国的土地是公有、私有并存。全国土地57%是私人所有，41%是各级政府所有（其中，30%属于联邦政府、8%属于州和地方政府、3%为有关政府单位所有），还有印第安人和外国人所拥有的土地，夏威夷就有50%的土地属于日本人所有。私人土地的地主想改变土地的用途，必须经市镇大会同意。市镇需要公共用地，土地所有者必须出卖。同样公有土地也可以出售或根据规模招标开发。
几点认识
通过这次赴美考察，我总的感到美国的小城镇建设起步早、发展快、数量大，目前已经形成了遍布全国的小城镇网络和体系。这个体系，在发展经济、促进文化交流、改变生活方式等各个方面都发挥着重要的作用。认真探讨他们在小城镇建设和发展过程中的一些成功的运作方式，尤其是在管理中的一些富有成效的做法，对于我们目前正在加快推进的小城镇综合改革，具有现实的借鉴意义。
1.充分认识小城镇的重要地位和作用。美国地方行政区域格局和城乡体系的变化，既反映了美国人口自由迁移制度和地方政府（居住社区）高度自治的制度特点，也反映出随着经济社会高度发展，乡村城镇化和都市化是必然的趋势，小城镇群体的兴起和发育是这一变化过程的必然产物，在这一变化过程中扮演着重要的角色。我国正在处于工业化中期和小康向富裕社会发展阶段的初期，美国进入了发达的后工业社会，其城乡结构的发展变化轨迹，启示我们要充分认识和高度重视小城镇群体在社会发展中的重要地位和作用，顺应经济社会发展的规律，增强宏观导向上的预见性。中共中央、国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，进一步指出，加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位。发展小城镇是实现我国农业现代化的必由之路。我们必须从这个高度进一步统一思想，提高认识，加快小城镇建设和发展的步伐。
2.加强小城镇建设规划的管理，加强基本农田的保护。美国虽是市场经济高度发达的资本主义国家，但政府对市镇的发展并未放任自流，而是通过一定的法律、法规、规划等手段进行干预引导。我国要建立社会主义市场经济体制，对小城镇的发展更应加强政府的调控，以避免盲目、自发发展带来的经济和社会问题。针对我国小城镇目前发展中存在的缺乏规划，遍地开花，规模过小，布局不尽合理，小城镇总体规划眼光过短，修改过于频繁的问题，各级政府应发挥积极的作用，加强政策引导和科学规划，对小城镇发展进行有效调控，通过立法限制地方政府行为的无限制占用耕地，以促进小城镇健康、有序地发展。
3.加快小城镇政府职能的转换和严格控制小城镇政府机构的膨胀和扩张。从美国小城镇政府的功能看，没有政府管理企业的现象，政府的功能主要是制定发展规划、协调经济行为、根据现行法律实行监督及进行公共设施的建设等，不应该也不需要对具体的微观经济进行管理。目前，我国在小城镇管理体制的改革上，应按照“政企分开、政事分开”的原则，转换政府职能，强化镇级政府的服务职能，这是当前建立市场经济体制的重要改革内容。同时建立高效、精干的政府机构，既能节约财政开支，减轻农民的负担，又避免了机构庞大所导致的官僚、腐败现象的滋生和蔓延。
4.建立集中、统一、透明的财务管理制度。美国市镇财政预算的编制和财政预算的执行具有较高的透明度，财政预算的编制都要采取登报公布，召开听证会等办法，广泛听取居民意见。预算的执行也受到严格的监督审查，有社会中介组织专门会计所的审计报告，有州政府稽查员的专门审查等，体现了财政预算的民主性和广泛的监督性。财政预算编制和财政预算执行是相分离的，分设为两个部门。政府各部门的费用支出实行“报账制”，各部门没有自己的账户和“小金库”，没有自己的会计，各部门费用支出全部凭发票到预算执行部门去报销。这既便于预算执行部门对各部门费用支出的控制，也便于实行统一集中的“政府采购”。这样可以保障纳税人提供的财源用于最合理的公众事业上，也堵塞官员谋私的渠道。我国的小城镇综合改革正处于试点阶段，应使试点镇在财务管理制度等方面的改革具有一定的超前性，使之尽早趋于科学和规范。
5.强化环保绿化管理。我们在美国参观的许多市镇，到处可见青山绿水，花草树木，河沟里没见过污泥浊水，建筑物四周是花木草坪，修剪得整齐美观，让人赏心悦目。我们在发展小城镇时，也必须注重环保、绿化的建设和管理，再不能走以牺牲环境为代价来发展经济的老路，要把健康、环保的理念融入到严格、自觉的行动当中去。
6.逐步探索小城镇公共设施管理的市场化，尝试把公共设施通过招标承包的管理方式，由政府制定管理办法和监督合同的实施。小城镇的公共设施要在以政府投资为主的同时，提倡社会各界多渠道投资兴办，以加快城镇公共设施的发展，并进行更加有效的管理。
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