在浦东开发后，我国确定把长三角的核心城市上海建成国际经济中心城市。国际中心城市都拥有不断增长的城市人口和日趋复杂的城市功能，这是孤立发展的单体城市所难以承载的。著名的国际中心城市，如纽约、东京、伦敦、巴黎、芝加哥、洛杉矶等，无不依托规模庞大的城市群。在这些城市群中，不仅其核心城市是全球政治、经济活动的中枢，而且其高度专业化的次级城市甚至中小城市也都是专业性的金融、贸易、工业、交通、科技、文化中心，在城市群内部承担了重要的专业化中心城市功能，形成特殊的有机联系。要建设上海国际经济中心城市，必然要在其周边加强长三角世界级城市群建设，使得上海对长三角及长江沿线地区形成正溢出效应，进而带动长三角的城镇化进程。
一是上海作为区域中心城市的正溢出作用。上海通过消除行政区划从长三角整个经济区域的角度规划交通网络、城市体系、生态环境等基础设施体系，在建设道路、交通、环境等区域性的公共物品和服务，以及区域经济发展整体规划方面承担起中心城市的责任。
二是上海作为长江沿线的功能城市的正溢出作用。上海在中国广大内陆尤其是长江沿岸地带起到辐射带动作用，为长江沿岸地带提供先进的科技，高素质的人才，雄厚的资金，广阔的市场，便捷的交通，促进长江沿岸地带的产业升级，优化长江沿岸地带产业资源的合理优化配置，做到可持续发展战略的贯彻与落实。
三是上海作为国际性都市的正溢出作用。上海以国际经济中心、金融、贸易、交通枢纽中心的标准做强自身，真正成为具有强大国际竞争力和区域认同感的世界级城市，提高城市本身在长三角及全国的能级差，带动长三角共同建设成为世界级的大都市圈，进而辐射长江沿线地区的发展。
一、基本概况
长三角位于北纬30°附近，地处我国东部沿海地区的中部，长江的入海口，而且位于亚热带季风气候区，夏季高温多雨，雨热同期，是长江和钱塘江在入海处冲积成的三角洲，面积约5万平方千米。在经济上指以上海为龙头的江苏、浙江经济带。这里是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的经济板块。
2010年5月24日，国务院已批准实施《长三角地区区域规划》，规划给出的战略定位是：亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。长三角地区包括上海市、江苏省和浙江省，这个城市群汇集了产业、金融、贸易、教育、科技、文化等雄厚的实力，对于带动长江流域经济的发展，连接国内外市场，吸引海外投资，推动产业与技术转移，参与国际竞争与区域重组具有重要作用。2009年，长三角的GDP超1万亿美元，占全国GDP的21.4%，成为世界第11大经济体。
在这片中国最富饶的土地上，充满活力的大型城市群正在不断崛起：“超级巨人”上海，年国内生产总值已超10000亿元，位列全国第一；“重量级巨人”苏州、杭州、无锡、宁波、南京，年国内生产总值在2000亿—5000亿元；“小巨人”绍兴、合肥、常州、台州、嘉兴、徐州、温州，年国内生产总值在2000亿元以上。为“长三角”都市圈带来丰富性和层次感的县域经济，极具竞争力。2008年11月揭晓的全国百强县市竞争力排名中，有七个“长三角”的县市（区）进入前十位。县域经济的崛起，使长三角城市的连片化、都市化成为可能。城市群的崛起不断吸引世界各地资金的融入，大量外企的存在，使得长三角地区的经济国际化程度大幅度提升，整个长三角正在成为“世界工厂”，“中国制造”的产品源源不断地从这里走向世界，使得这里成为了入世后中国经济全球化的一个缩影，并形成大融合的态势，苏浙沪三地的项目已涉及交通、旅游、会展、人才、科技、信息、商标、信用、质检、环保等多个领域，并正在由浅入深地探讨产业规划、政策法规、金融服务等高层次的合作联动。
二、优先发展战略下的城镇化发展
法国地理经济学家戈特曼于20世纪70年代就预见长三角将形成世界第六大都市带。这一预言已经实现，随着与世界经济的不断融合及区域分工合作关系的建立，长三角内部16个城市之间的经济联系日益紧密，长三角城市密集区正逐渐真正形成一个以上海为核心的都市带，其城镇化发展的道路与区域城市未来关系的重构也成为学者关注的焦点。
（一）长三角城镇化发展评价
1.城镇化水平高
长三角地区以上海为核心，包括南京、杭州、苏州、无锡、宁波等80多个市、县、区，土地面积为10万平方千米，总人口1.4亿（2009年），是我国经济发达、人口稠密的地区。2008年数据显示，长三角平均城镇化水平已达到61.25%，远高于全国平均水平。
长三角地区城镇化水平较高，大部分城市都超过全国平均水平。城镇化率超过70%的有上海、南京和无锡；城镇化率超过60%的有苏州、常州、镇江、杭州和宁波；城镇化率在50%以上的有嘉兴、南通、扬州、湖州、绍兴、舟山和台州；即使泰州的城镇化率也达到48.6%的水平。总体来看，各市城镇化水平与经济发展水平有着密切的关系。
表3-1 相关年份长三角地区16个地市城镇化水平实际值
地区 1990年 1995年 2000年 2003年 2008年
上海 0.755 0.783 0.819 0.843 0.88
南京 0.562 0.592 0.653 0.75 0.786
无锡 0.518 0.587 0.598 0.733 0.75
苏州 0.43 0.496 0.608 0.666 0.68
常州 0.407 0.507 0.572 0.634 0.65
镇江 0.419 0.472 0.535 0.581 0.61
杭州 0.48 0.461 0.539 0.592 0.621
宁波 0.353 0.402 0.476 0.54 0.63
嘉兴 0.347 0.366 0.373 0.529 0.502
南通 0.314 0.377 0.434 0.451 0.51
扬州 0.326 0.372 0.456 0.559 0.563
湖州 0.293 0.34 0.43 0.48 0.525
绍兴 0.253 0.337 0.423 0.478 0.569
舟山 0.19 0.414 0.457 0.497 0.523
台州 0.055 0.276 0.083 0.416 0.515
泰州 0.078 0.099 0.406 0.472 0.486
2.城镇化速度较快
城镇化发展以经济的强劲发展为基础，长三角地区在经济快速增长的背景下，其城镇化进程远远高于全国平均水平。以1982年和2000年数据进行比较，全国城镇化水平从1982年的20.55%到2000年的36.09%，增长了15.54个百分点，年均增长0.86%；长三角地区1982年时城镇化平均水平为25.9%，到2000年时上升到52.6%，增长26.7个百分点，年均增长1.5%，几乎为全国城市年均增长速度的两倍。之后2000—2008年仍然保持着较高的增长率，到2008年增长了13.22个百分点，整个地区呈现出城镇化发展较快的特点。
从长三角内部比较，城镇化速度呈现出较大的差异，相对落后的地区城镇化速度较快，经济程度好的城市速度相对慢一些，这充分说明该地区城镇化呈现出快速增长的势头。18年间，台州和泰州增长速度均超过40%；绍兴与舟山的城镇化率在30%以上；而上海、杭州、南京等原先城镇化水平较高的城市由于基础较好、人口总量规模较大，城镇化增长都低于20个百分点，长三角其余城市的城镇化率均在20%以上。
3.长三角城镇空间分布均匀，体系合理
在长三角县级以上城市中，1000万以上人口的巨型城市有1个，即上海，它是长三角地区城市体系的核心和经济文化中心，居于长三角城市体系的第一层次；500万～1000万人规模级的城市是南京，仅次于南京的是杭州，尽管杭州人口没有上500万，但已比较接近，此外南京和杭州是江浙两省的政治、经济和文化中心，因此居于长三角城市体系的第二层次；100万～500万人规模级的城市有8个，分别是苏州、常州、宁波、台州、无锡、扬州、湖州和镇江，是长三角地区发展较快且较发达的城市，为第三层次；50万～100万人规模级的城市有5个，分别是南通、嘉兴、舟山、泰州和绍兴，属于第四层次；其余城镇属于长三角的第五层次。
表3-2 长三角城镇规模分布情况
人口规模/万人 上海市 江苏省8市 浙江省7市 总计 备注
＞1000 1 0 0 1 第一层次
500～1000 0 1 0 1 第二层次
200～500 0 2 2 4 第三层
100～200 0 3 1 4 第三层
50～100 0 2 3 5第四层次
20～50 1 8 7 16 第五层次
＜20 5 24 27 56 第五层次
总计7 40 40 87
整个长三角地区城市规模体系中各级城镇呈现出明显的金字塔形的格局。其中上海已成为中国大陆最具优势的城市和该地区发展的中心；南京和杭州在区域内的次级领袖地位也已经很明显，同时在全国城市体系中亦占据重要地位；而苏州、无锡和宁波等城市依托其优越的经济条件也已经在区域内部发挥了重要的集聚和辐射作用。因此，长三角地区城市规模体系在全国范围内总体上处于较高层次，大城市极具优势，中小城市发育良好，城市等级结构比较完善，空间布局比较均匀，城市密度较大，整个体系具有较强的发展态势，具有成为超级城市群落的良好基础。
（二）城镇化发展模式
城镇化传统的发展模式主要有自上而下的推动模式，即指中心城市的扩散、扩展，大型建设项目的带动和引进外资兴建开发区等；此外就是自下而上的拉动模式，即指通过民间集资，大量发展乡镇企业，在具有区位优势的地区兴建二、三产业及城镇配套设施，拉动乡村城镇化的进程。长三角地区快速城镇化除了其本身高速发展的经济外，还形成了具有区域特色的城镇化发展模式。
1.自上而下的政策作用
政府政策对于一个地区的城镇化进程影响重大。中国改革开放以来，政策一直都是影响中国区域经济发展及城镇化进程的重要因素之一，尤其是沿海地区这一变量更显重要。国家通过对长三角地区实行政策倾斜的极化开发战略，推动了大部分重大区域的基础设施建设，改善了区域投资环境，加快了长三角地区工业化和城镇化进程。例如，2002年7月，上海市政府颁布了《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》，2003年8月，发布了《（上海市鼓励跨国公司设立地区总部的暂行规定）实施细则》，浦东新区也发布了《浦东新区关于（上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定）的实施办法》。通过一系列的政策措施和行政流程的改革，有效地推动了上海总部经济的发展，也带动了上海及周边地区经济的快速增长，加速了城镇化步伐。
2009年长三角GDP达59710.25亿元，占全国的21.4%；人均GDP达6800美元，各城市也都超过我国人均GDP的平均水平；2011年，长三角16个城市GDP突破8万亿元，达82023亿元，占全国的17.4%。其中江苏8市GDP总额38767亿元，浙江7市GDP总额24061亿元，上海GDP总额19196亿元。GDP比2010年增长10.5%，高于全国平均增速1.3个百分点，体现出长江三角洲地区在转型升级过程中经济发展的成熟度越加提高。有6个城市于2010年超过5000亿元，总量排前五位的城市为：上海16872.42亿元、苏州9168.91亿元、杭州5945.82亿元、无锡5758亿元和宁波5125.82亿元；高强度的固定资产投资，一方面促进了长三角地区发达便捷的交通、信息网络，另一方面也带动了工业化和城镇化发展。
此外，国家对于该地区进行重大项目的投资建设带动人口和产业的空间集聚，从而推动工业化和城镇化的进程。例如，最初的宝山钢铁、金山石化、嘉定汽车、张江电子等重大项目的投资，从而形成了钢铁城、化工城、汽车城、电子城等新城区，极大地拓宽了上海城区面积，并不断辐射周边的地区。2009年，长三角地区16个城市共完成规模以上工业总产值118217.72亿元。长三角地区中的江苏省辖8个城市完成规模以上工业总产值61326.1亿元。
2011年，在国内外形势复杂多变的环境下，长三角各市通过转型升级寻求新的发展动力，经济实力进一步增强，整体呈现稳定向好的发展态势。2011年完成规模以上工业总产值16.57万亿元，增长18.8%。江苏8市完成规模以上工业总产值88524亿元，增长22.5%；浙江7市完成规模以上工业总产值45231亿元，增长21.5%；上海完成规模以上工业总产值31987亿元，增长6.4%。分城市来看，长三角16城市中规模以上工业总产值居前三位的城市为：上海（31987亿元）、苏州（28213亿元）、无锡（14813亿元）；增速列前三位的城市为：扬州（33.4%）、镇江（30.1%）、泰州（28.3%）。其中，苏州增长17.7%，列第15位。
2.全球经济一体化的带动作用
经济全球化促使资本、技术、劳动力等生产要素在全球范围内的自由流动，跨国资本在全球寻找资源最优配置的国家或地区，资本的流入和全球产业转移，使得经济全球化成为影响中国城镇化的重要因素。改革开放以来，尤其是浦东新区的开发开放，再加上该区域的所有权优势、内部化环境优势及区位、人才优势，使得长三角成为中国吸引外资的重要区域之一。特别是浦东开发后，上海的经济迅速发展，20世纪90年代已经赶上并超过了深圳，上海的发展带动沪宁和沪杭线的发展，苏州、无锡、常州、南京、杭州和宁波等城市在各自的经济改革中调整了经济发展的方向，逐渐开始参与国际合作，在取得一定的经济效益后，扩大了开放的程度。到20世纪末，长三角16个城市的内部经济改革已经全部完成，吸引外资的数量也有了一定的发展，这为长三角外向型经济迅速发展奠定了坚实的基础。
上海和苏锡常地区外商投资的方向主要是制造业、国际加工和IT等，特别是制造业，外商对华投资的一半以上都集中在这里；南京及镇、扬、泰、通地区，外商投资是以电子及通信设备制造业为主；杭州及宁、嘉、湖地区，外商投资主要集中在服装及纤维制品和纺织业，同时皮革毛皮及普通极限和化学原料及制品也是外商投资的重点。
此外，为招商引资，许多城市政府还纷纷以老城区为依托，在郊区开辟各种类型的开发区，如上海浦东新区、苏州新加坡工业园区等，这些开发区成为城市空间扩展的新的生长点。
3.乡镇企业的扩张作用
乡镇企业与小城镇结合发展是中国富有特色的工业化与城镇化发展道路，乡镇企业推动小城镇建设在长三角地区的表现更为明显。我国在1991年乡镇企业已从农民中吸收了9600多万剩余劳动力。苏南地区最早实行乡镇企业发展模式，很好地兼顾了政府与企业的“制度偏好”利益，因此，苏南地区的乡镇企业迅速发展，并为苏南地区的农村工业化、农村现代化和乡村城镇化开辟出一条道路。乡镇企业的发展为长三角地区的城市建设提供了保障，同时，成为吸纳农村剩余劳动力的重要途径。长三角地区乡镇企业带动的农村工业化、城乡一体化、经济国际化的“新苏南模式”成为长三角地区城镇化内源型扩张的动力机制。
4.城市经济体系发展模式
由于经济社会发展模式和政府政策的差异，沪、苏、浙三地在推进城镇化进程中，各自也形成具有差异性的发展模式，从而实现优势上的互补。
上海市采取的是开发开放政策。上海经济社会和城镇化进程的快速发展与20世纪90年代以来以浦东新区开发开放为代表的上海开发开放政策带来的经济效益有着密切关系。由于制度障碍的消除，上海成为长三角乃至中国资本、技术、劳动力等各种生产要素的“辐合流场”。截至2005年6月，有企业在上海投资的国家和地区已达116个，世界500强在上海落户的有491家。投资性公司115家，外资研发中心140余家，总部企业在上海的投资涵盖了汽车、通信、钢铁、石化和精细化工、家电、电站设备等行业。上海在跨国企业全球战略中的战略地位不断增强，上海的区域辐射效应也不断得到发挥。此外，上海通过“1+3+9”工业园区开发建设，吸引了大量国内外企业入驻园区，极大地促进了上海市场化、信息化、产业化和外向型城镇化的协调联动发展。并通过加快旧城区改造，130多万市民大动迁；通过产业结构和生产力布局的大调整，50多万职工大转岗，形成由中心城区、新城、中心镇和一般集镇构成的城镇网络体系和“多心、多层、组团”式的城镇发展格局，尤其是“一城九镇”的新城和中心镇建设正成为上海近期城镇化发展的战略重点。“开发+改造”使得上海成为要素流的汇聚地，从而引导企业集聚和产业集聚，形成群落型经济优势。要素市场群落和现代产业群落的紧密结合，极大地加速了市场化、产业化、城镇化和国际化的联动发展进程，为上海国际中心城市的崛起提供了动力源。
浙江省采取的是乡镇企业和专业化市场结合的块状经济格局。乡镇企业和专业市场集群共生是浙江城镇化快速发展过程中的关键，形成了与市场化和产业化相伴而行的浙江城镇化特色。乡镇企业的快速发展必将形成特色产业集群，于是市场群落与产业群落的并存就构成群落型的特色经济，从而推进自下而上的农村城镇化。据统计，1984年浙江小城镇仅178个，2000年增加到近1000个。之后，浙江省又通过建立一批中小城市，配套提高城市服务功能，完善城镇网络体系，强化了都市圈建设，并借助经济力量和行政力量的合力作用，扩大城市规模，强化中心城市的集聚功能和扩散效应。
江苏省采取的是外向型和内向型经济协调发展的经济格局。江苏省主要以发展小城镇、专业市场化及内外型经济发展为特征的农村城镇化起步，依托中心城市，依靠农村内部非农产业的发展和从事非农产业的农村人口的集聚，形成新的城镇，实现农村内发型城镇化。从20世纪90年代中期开始，紧随浦东开发的步伐，江苏省及时实施了大力发展外向型经济的战略，特别是在苏南地区，依托各类开发区的载体作用和外资流入，调动地方政府发展经济和城镇化的积极性，形成了“外向型城镇化”的新模式；到了21世纪初，江苏省又将城镇化发展战略从小城镇建设向大都市圈建设转型，实现城市现代化、农村城镇化、城乡一体化的战略构想。
三、浦东开发与长三角城镇化进程
在长江三角洲城镇化进程中，国家政策导向是起主导作用的，以上海浦东新区的优先开发为核心，给长三角城镇化提供了巨大的动力。据此，区域开发中的核心引擎作用在城镇化过程中的影响就不言而喻了。
（一）政策的优先与引导
1992年10月，中共十四大提出：以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长三角和整个长江流域地区经济的新飞跃。这样，浦东开发开放就从上海的地方发展战略变为国家发展战略，形成了上海及浦东为龙头和枢纽，向沿海南北两翼拓展，向沿江腹地推进，向内陆铁路沿线和四周沿边地区扩散的全方位开放新局面。
1996年，长三角城市经济协调会成立，正式明确了新长三角经济区的范围包括上海、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通。2008年9月16日，国务院公布了《关于进一步推进长三角地区改革开放与经济社会发展的指导意见》，首次在国家战略层面上将长三角区域范围界定为苏浙沪全境内的26市，主要是加进了江苏北的徐州、淮阴、连云港、宿迁、盐城和浙西南的金华、温州、丽水、衢州。由此过程可知，浦东开发进一步密切和强化了上海与长三角城市的经济社会与文化联系，使长三角经济区战略在一个更高层次上发展。
（二）浦东开发带来的战略机遇
浦东的开发开放吸引了大量外资并呈现出现代市场经济所必需的创新平台，形成的外部效应有利于长三角代表中国参与国际分工。整体上说，浦东开发开放是一项国家层面的战略，其吸引的产业具有很高的梯度和很强的辐射力，而浦东产业的辐射首先就是长三角地区。浦东开发开放20多年的实践证明，浦东已经与周边地区形成了密切的联系和深度的分工关系，对传统企业的转型起到积极的推动作用。
局部来看，随着浦东开发开放所形成的软硬环境，也可以作为长三角城镇化发展的基础。例如，软环境中的金融体系、创新体系、现代服务体系、人才机制体系等的建设对长三角具有较强的示范作用；“小政府、大社会”的改革思路一直为长三角政府职能转变所借鉴，对长三角城市群的经济发展和体制建设有积极作用。深水港、航空港及信息港的硬环境建设，为长三角产业的调整与发展、要素市场的流通创造了很好的条件。
（三）浦东开发在经济上的梯度效益
浦东开发开放，通过技术、信息、金融、交通、贸易等的政策、利益的吸引，逐渐引导长三角地区经济关系的改造和重组，发展成以上海为中心的长三角区域市场，促进长三角区域经济的一体化和城镇发展的群落化。
1.产业结构优化的梯度作用
作为长江流域经济发展的“龙头”，上海的产业结构调整（稳定第一产业、提升第二产业、促进第三产业），首先受到影响的就是长三角区域的产业结构优化；浦东开发后，上海的部分劳动密集型产业将向长三角劳动资源丰富的地区转移，部分以农副产品为原料的工业将逐步向长三角其他农业较好的地区转移，部分以矿物资源为原料的工业将逐步向矿产资源丰富的地区转移。这就为长三角地区进一步改造和发展机械、轻纺等产业提供了机遇。同时，对促进长三角产业结构调整，加快发展金融、贸易、信息等现代第三产业也十分有利。
2.人才、技术的梯度作用
浦东的开发开放，加快了浦东高新技术园的开发和建设，使国内外的高新技术和高技能人才进一步云集浦东，并推动高新技术向长三角和整个长江流域转移和扩散，带动这些地区的科技及其产业化的发展，有利于长三角引进先进技术和高新技术产业，加快产业升级，提高产品档次和技术层次，增强产品的市场竞争能力。
3.参与国际合作的梯度作用
随着浦东开发开放的深入，上海作为太平洋西岸重要的国际经济、金融、贸易中心地位的重新确立，将使长三角开放城市的一批经济技术开发区，通过浦东这个“窗口”同太平洋沿线经济发达国家连接起来，从而带动我国经济更大程度上参与国际经济循环。
四、上海市推进郊区城镇化发展
（一）上海郊区城镇化历程
上海作为我国最大的经济中心和全球贸易港口，正向着国际经济、金融、贸易和航运中心的目标迈进。上海在建设国际性大都市的过程中，不断推进郊区城镇化建设、加快城乡统筹协调发展，“十五”期间重点实施了“城九镇”试点工作，采取“五大优先”政策对试点城镇予以鼓励和控制。目前，上海郊区城镇化建设取得了积极的发展成效，城市化水平不断提升，2008年上海市户籍人口城镇化率已经达到87.5%，是全国城市化综合水平最高的城市。
加快郊区发展和城镇化建设，是上海市一直以来城市发展的重要战略之一。伴随着城市的快速发展，城乡联系程度及不同时期的政策也有所差异，总体上看，上海市郊区城镇化进程主要经历了以下几个阶段：
第一阶段：1949年解放前。上海市是资本主义工商业大城市，周围郊区是半殖民地半封建的小农经济。城乡关系表现为城市通过市场对农村统治与掠夺，农村经济衰败，城市畸形增长。
第二阶段：1949年至1978年。其中在1949—1954年，上海的城乡经济、社会结构基本处于原有格局状态，城乡分离，城乡联系仍以市场为主，但在政府保护下工农联盟进一步加强，城乡交换中乡村利益得到一定程度的保护。1955年起，国家逐步形成了高度计划的经济体制，将全部工业（包括农副产品加工业）安排在城市，否定农村非农产业的发展；在城乡关系上，通过对农产工业原料和粮食及副食品实行统购和派购政策，对城市工业品进行计划调拨，人为地阻断了城乡联系，形成了城市—工业，农村—农业的二元经济结构和二元地域结构。
第三阶段：1978年至1999年。这一阶段，国家经济体制逐步由计划体制向市场体制过渡，上海城乡联系的市场机制得到恢复。1984年以后，农民获准进城务工经商。1986年，上海市政府提出了城乡一体化的发展方针，并采取多种措施促进城乡一体化发展，城乡联系的加强及政府政策措施的加大，极大地促进了农村非农产业的发展。
第四阶段：1999年至今。1999年国务院批准了《上海市城市总体规划（1999—2020）》，上海市定位为现代化国际大都市，并以浦东开发建设为龙头，成为国际经济、金融、贸易和航运中心。面对新一轮城市现代化发展的机遇，上海市明确提出“九五变化看市区，十五变化看郊区”，“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”，上海城市建设的重点向郊区进行战略性转移，加快推进和实施城市化（城郊一体化）战略。2001年，上海市正式启动了“一城九镇”试点建设，突破传统的城镇发展模式，重点推进新城和中心镇的建设，努力构筑特大型国际经济中心城市城镇体系，进一步推动郊区城镇化、城郊一体化进程。
2008年末，上海市城市化水平已经达到87.46%，较2000年增加了12.86个百分点，高出全国平均水平41.78个百分点，同时也大大超过世界高收入国家平均77.7%的城市化水平，全市户籍人口已增加到1391.04万人，是解放初期的2.7倍，占全国总人口的1%。
（二）积极推进郊区城镇化的做法
1.加快实施“一城九镇”试点，构建城镇化网络体系
中心城人口增长和用地规模扩展仅仅是城镇化进程的某一特定阶段特征。目前，世界各国都把郊区化作为城镇化发展的一个新阶段，借以缓解中心城过重的人口和工业压力。上海市郊区卫星城和城镇体系的建设在国内各大城市中起步较早，成绩也较显著。上海郊区城镇化不能仅仅看作是以让农民过上文明生活为宗旨的乡村城市化过程，它更是上海整体功能调整和拓展的必然，其实质是在更大的空间范围内重建上海新区。
2001年，根据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的精神，以及上海市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，上海市实施了以新城和中心镇为重点的城镇化战略，加快郊区城市化步伐，并提出重点发展“一城九镇”，即松江新城，以及安亭、浦江、高桥、朱家角、奉城、芦潮港、枫泾、罗店、堡镇九个中心镇的城镇化思路（在后期建设中又调整为目前的松江新城、临港新城、安亭新城、朱家角镇，罗店镇、商桥镇、浦江镇、奉城镇、枫泾镇，陈家镇等“三城七镇”）。在《上海市城市总体规划（1999—2020）》中，上海市进一步推出要形成“中心城——新城——中心镇——集镇”的多层次城镇体系，以及由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”空间布局结构。
上海市在加快实施“一城九镇”试点工作中，积极采取了“五大优先”的政策措施，重点对试点城镇给予相关鼓励措施。“五大优先”政策即：一是优先配套大交通和大市政基础设施；二是优先启动行政区划调整和行政管理体制改革，三是优先开展户籍管理制度和社会保障制度改革，四是优先落实财税扶持政策和土地使用政策，五是优先推进编制总体规划和投融资体制的改革创新。
在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长极的城镇综合功能转变；在投资重点上，实现重视直接经济效益的基础设施建设向注重社会效益的人文、生态和环境建设的转变。“以人为本”，试点城镇多渠道吸引人口进入。明确市中心城人口迁入试点城镇的引入政策，提出符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件。对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策，户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。在这些配套政策的实施下，上海“一城九镇”试点工作取得了重要进展。
一是上海小城镇开发体制取得新突破。“一城九镇”试点建设采取了“政府引导、市场运作”的方式，突破了原来城镇建设由政府大包大揽的模式。各试点城镇根据自身特点和发展需求，由市、区、乡镇政府共同出资，适当引入一定的社会资金，成立各个镇的城镇开发公司，具体负责试点城镇的基础设施和前期开发建设。
二是体制机制创新取得初步成果。上海在“一城九镇”试点中，逐步形成了城镇开发的市场运作机制、城乡一体化的社会保障体制，并通过建立镇级金库，完善了城镇建设财政资金自我积累与激励机制，通过对分散建设和一般城镇发展的适度控制，探索了城镇体系持续发展的保障机制。
三是加强统一规划，城镇发展科学化、特色化。在“一城九镇”建设中，上海市注重统一规划，使城镇化发展科学化，同时综合考虑城镇的功能定位、城郊特点、产业特色、地貌特征、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格，重点在城镇新建城区，因地制宜塑造“一城九镇”的特色风貌。“一城九镇”的规划设计采取国际公开招标的方式，设计方案特色鲜明，改变了原来“千镇一面”的现象，不断凸现出城镇建设的特色，各试点城镇形成了各自的“风貌特色”。例如，松江新城规划建设成为英国风格的新城；高桥镇建成荷兰式现代化城镇，融入法国和澳大利亚风情；安亭镇建成德国式小城；浦江镇以意大利式建筑为特色，结合美国城镇风格；朱家角镇既凸现本土水乡古镇风貌，又具现代城镇格调等。同时，这些小城镇还承担着不同的经济职能，如松江新城和安亭将以汽车产业为重点，朱家角将大力发展旅游休闲业，枫泾以商贸服务业为重点，高桥将建设成为重要的港口城镇等。
2.积极拓宽融资渠道，支持郊区城镇化发展
早在20世纪90年代，上海市奉贤区原江海乡自筹资金1.5亿元，建设了27平方公里小区，住房面积达31万平方米，并建设了小学、卫生院、商店等设施，同时在用水、排污、道路等基础设施方面进行了配套；原洪庙乡在五年内由农民自筹资金4650万元，建设住宅15万平方米，并自费配套了市政设施；嘉定区马陆镇三年建造7万平方米住房，建造了变电站及煤气管、下水道等设施，小城镇规模迅速扩展。进入21世纪以来，在城镇化发展过程中，上海市引入市场化原则，推进城镇化投融资体制的改革与创新，拓宽融资渠道，多方面筹措资金，同时推动体制改革，建立新型城镇开发平台，加快城镇建设步伐。
在“一城九镇”试点建设中，上海市按照国有资产授权和市场化运作的模式，建立试点城镇的多元化投资公司，承担城镇开发建设。试点城镇可选择一家或几家由市、区、县、镇政府出资设立的城镇投资公司或建设开发公司，并吸纳国内外企业等社会资金参股入股，以投标发包等社会化开发方式，完成突进式开发建设。鼓励金融机构为“一城九镇”开发建设提供服务。支持金融机构到“一城九镇”开设分支机构，引导国有商业银行采取多种形式，为试点城镇建设提供中长期信贷支持，对试点城镇基础设施建设贷款，市、区县、镇政府财政给予一定比例的贴息，充分发挥金融机构在试点城镇发展中的作用。同时鼓励各类法人和自然人以多种方式，参与试点城镇基础设施与公共设施的建设和经营，鼓励各种投资公司、控股公司、上市公司等参与试点城镇的开发建设。对有收益的基础设施与公共设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用，可采用股份制等市场化的方式，进行综合开发，滚动发展。
2009年，上海市政府和国家开发银行签署了《上海郊区城镇规划建设金融合作备忘录》，国家开发银行提供500亿元的融资，支持上海全面提高郊区城镇规划建设水平。根据协议，双方合作期限为2009—2015年，将分为三个阶段：2009—2010年为合作启动阶段，主要围绕上海市政府发布的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》的要求和部署，坚持高起点规划、高标准建设，双方成立规划合作办公室，国家开发银行参与并支持上海市城镇规划研究。2011—2013年为强化基础阶段，主要加大对郊区重点新城基础设施和公共服务设施等项目的投入力度，完善新城镇城市功能。2014—2015年为全面发展阶段，全面提升郊区基础设施，加速郊区城镇化建设的进程。同时，国家开发银行上海分行还分别与嘉定区、奉贤区、闵行区和宝山区签订了郊区项目合作开发协议，首批合作开发建设嘉定新城、南桥新城、浦江镇和罗店镇。
3.不断拓宽渠道，鼓励人口向小城镇集中
在城乡一体化建设中，上海市采取了多种措施，积极促进人口向小城镇集中，加快小城镇发展。2001年，上海市政府颁布《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，其中规定了对于本市农民、市中心城人口及外省市移民向小城镇集中的准入政策如下：
（1）对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策。户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工经商，投资兴办二、三产业，或受聘于城镇企事业单位，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其他正当理由者，均可迁入镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民的待遇。
（2）对市中心城人口实行向试点城镇疏散的引入政策。试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合，制定试点城镇新区开发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市中心城居民入住试点城镇。
（3）对外省市人员实行“投资性移民”（含购房投资）或“智力性移民”的准入政策。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员，经市有关部门核定后，可登记为城镇户口；对带投资、带项目的外省市人员定居试点城镇的投资额起点标准，由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进行审核，报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员，不规定居住期限，不征收增容费。
4.改革行政管理组织，全面施行乡镇行政区划调整
由于历史、行政区划变动等原因，上海郊区村镇规划较小。2001年前上海有202个乡镇，平均镇域人口只有2万人左右；近3000个行政村，每个行政村人口只有1000人左右；小城镇人口除了县城镇和几个老建制镇以外，平均不到3500人。镇区人口过少，使许多人居环境基本的市政设施不能达到最小建设门槛规模，如供水系统、水厂需求规模不足，造成一些维护自然生态环境的基础设施，如污水处理系统、污水厂等也难以建设或难以维持。小城镇人口规模低，腹地有限，已经严重影响和制约了其自身发展。
为了改变村镇规模太小的局面，加快形成合理的城镇体系，上海市政府自2001年开始对郊区实施乡镇行政区划调整。本次区划调整是基于上海城市总体规划，重点调整新城和中心镇地区的乡镇，适当调整一般集镇地区的乡镇，原则上各区县乡镇建制数在现有数量基础上减少40%。同时，要求突出重点，增强新城和中心镇的实力，扩大其辐射范围，避免平均式简单合并，最终形成梯度辐射强、功能互补好、管理效率高的城镇新行政区划体系。经过乡镇行政区划调整，2009年上海郊区有8个区和1个县，所辖109个镇和3个乡，近1800个行政村，相对于2001年村镇数量显著减少，形成了比较合理的市域城镇体系。
5.发展现代都市农业，促进新农村建设
在推进新型城镇化进程，鼓励和加快人口向城镇转移和集中的同时，上海市也积极发展现代都市农业，加快促进郊区新农村建设。2006年，上海市按照“试点先行”的要求，确立了9个上海新郊区新农村建设的先行试点地区，分别为：
（1）金山（廊下）现代农业园区，规划建设成为综合性农业示范区；
（2）青浦金泽镇商榻地区，通过大力发展水产业和种植业，推进特色水产和优质粮田的集约化和规模化经营；
（3）嘉定（华亭）现代农业园区，主要发展有机农产品、林果花卉种植、名特优水产养殖业；
（4）奉贤庄行镇现代农业发展区，建设以万亩粮田、万亩设施菜田、万亩果园、苗木花卉基地和农林观光旅游基地为特色的生态农业园区；
（5）浦东新区张江合庆地区，重点发展都市农业和休闲旅游业；
（6）松江区新浜镇，规划通过浦南、浦北的联动发展，与松江新城共同构成城乡一体化和“三个集中”建设的重要示范区；
（7）南汇区书院都市现代农业发展区，将依托水产养殖、水稻种植、西甜瓜生产等五个农业合作社，重点发展特色农产品种植业；
（8）崇明县陈家镇现代农业园区，规划建设成为集生态农业、科研创新、农家旅游、清洁生产功能为一体的现代农业园区；
（9）崇明县绿华镇，将大力发展“柑橘、蟹苗、畜禽、蔬菜”四大特色产业。
在加快推进郊区新农村先行试点地区建设的过程中，上海市还主要围绕以下三个方面的工作推进新农村建设：
（1）发展新农业。其核心是实现农业的新“四化”，即农业组织化、农业经营规模化、农业生产标准化、农业产品市场化，使农业与现代服务业相结合、与先进制造业相结合、与文化创意产业相结合等，以发展高产、优质、高效、生态、安全农业为目标，以发展种源农业、装备农业、数字农业为重点，运用工业化手段和规模经营方式，改善农业基础设施，大力推进科技强农，实现农业综合生产力的大提升，完善农村合作经济组织制度，培育农业产业化、规模化经营的龙头企业，实施农业品牌化战略，增加对农业基础设施、科技应用与创新和农产品安全监管等领域投入，创新投融资手段，吸引各类资金参与郊区建设。
（2）培养新农民。通过对郊区农民开展各种形式的教育和技能培训，加快郊区传统农民向专业农民和非农技工转型，扩大非农就业，稳步提高农民工资性收入。不断完善郊区社会保障体系，增加农民转移性收入，努力促进郊区农民的专业化和市民化。值得注意的是，上海市在实现农民职业、身份转变的过程中，积极引导其转变思想观念，尽快适应新的生活方式和工作方式，努力培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，不断提高农民的生产方式和生活质量。
（3）构建新型城乡一体化发展格局。以城乡统筹为核心，实行部门联动和政策集成，形成“以工促农、以城带乡”的长效机制，建立覆盖城乡的公共财政制度和社会保障体系，努力消除城乡协调发展中面临的体制性障碍；建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区城镇化和集约化水平；按照“中心城区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平”的战略布局规划，加快以重点工程项目和工业园区为载体的郊区开发，实现优势互补、功能耦合、共同繁荣的城乡一体化发展格局。
6.探索建立适应城镇化的农村宅基地新机制
上海郊区以前一直呈现居民点布局散乱的现象。以青浦区赵巷镇为例，赵巷镇属水网地区，全镇44平方公里行政管辖区域中，1/7是河流，农民居住点沿河流两岸布局，有近670个自然村，6700多户农民，占地450多公顷。670个自然村中以1～5户为单位的历史遗留老宅基占近1/10，这些老宅基占地面积较大，平均每户1亩左右，既浪费土地资源，又增加市政工程建设的难度，给各方面管理带来了诸多不便。根据全镇的土地利用总体规划，若现有农民居住点迁并到58个中心村上，则每户可减少用地近60%，全镇就能少占地270多公顷。但在推进城镇化过程中，也存在着资金短缺导致居民点规划落实难，拆旧建新衔接难，旧宅基地复垦难且缺乏自我优化机制，农民进城居住经济实力不足等问题，制约了上海郊区城镇化进程。
上海市通过引入市场机制来促进农村宅基地整理，解决以上城镇化推进过程中存在的问题。新机制的基本思路如下：新增宅基地，争取一步到位；对于农村老宅基，愿意整体搬迁者统一规划搬迁；对于个别有能力搬迁进城镇者，政策上支持，让其自动迁移；如果一个村庄大部分村民已经搬迁，剩余没有能力迁移者，政府通过建立普通适用房形式帮助其搬迁。农村宅基地新机制实施的具体做法为：
（1）在“一城九镇”的基础上，在一乡镇内或打破乡镇，有目的规划1～2个小城镇，用于该乡镇农民集中建设住宅安置；
（2）用于集中建设居民点土地由乡镇政府统一安排并取得之后，做好居民点内部规划；
（3）进城镇建房者，通过村组向乡镇政府申请宅基地指标，经审批合格后取得宅基地指标，并按规划要求进行建设；
（4）如果申请者是农村已经有宅基地者，由农民、集体和乡镇政府签订复垦合同，或支付复垦费用，并签订拆迁计划，复垦后的土地属于乡镇集体所有；
（5）对于建筑物比较新，政府暂时不要求拆迁的宅基地，可通过有期限、只维修不翻修等有条件转让建筑物所有权和土地使用权；
（6）没有宅基地而符合条件者，占用原所在村指标进镇建房，原所在村将相应量的集体土地转为乡镇集体所有，尽可能地使各村组转为乡镇集体所属的土地连片集中（也可通过置换集中）；
（7）由土地储备中心将转为乡镇集体所属的土地进行开发，储备和运作。
7.改革用地制度，开展城乡建设用地增减挂钩试点
2009年，根据国家有关部门制订的《关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求，上海市政府制订了《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》，提出支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。在国家发展改革委员会和国土资源部的指导下，选择上海市条件成熟的试点镇，优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。项目区内征收集体土地的，要依法办理土地征收手续，依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地按照规定的置换标准，无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房，予以房地产权登记。同时，还提出支持试点镇整合工业用地和参与土地储备，推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中，由市、区县优先安排动迁企业的用地指标，置换出的原工业用地，依照批准的规划实施管理。试点镇可将规划区内近期建设用地分批次转用和征收后，作为政府的土地储备；支持有条件的自然村落集中归并，对未实行增减挂钩试点、有条件归并的试点镇零星自然村落，在统筹规划的前提下，逐步实行归并；整理复垦形成的耕地占补平衡指标由该镇优先使用。
2009年9月，上海市政府办公厅宣布，上海10个小城镇，包括崇明县陈家镇、金山区廊下镇、奉贤区青村镇、松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、青浦区金泽镇、浦东新区六灶镇、宝山区罗店镇、闵行区浦江镇和浦东新区川沙镇，建设发展改革试点工作全面启动。2009年9月23日，松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、浦东新区六灶镇、宝山罗店镇等试点镇，完成了城乡建设用地增减挂钩规划的编制和上报工作，国家已批复同意4个镇共7000亩土地增减挂钩指标。
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