一、发展的概念

    和平与发展是当今世界两大主题。只有发展才是硬道理，发展问题是最为根本的主题。中央提出科学发展观之后，各个领域都面临一个科学发展的问题。从世界发展进程来看，发展体现为经济发展、政治发展、社会发展、科技发展、文化发展等各个领域的发展，这些发展的最终目的又是为了人的全面发展；从发展的本质来看，必须弄清楚发展什么、谁来发展、为谁发展、怎样发展等一系列问题；从公共行政的角度来看，主要的问题就是要解决谁来发展和怎样发展的问题。这需要从理论上和实践中弄清楚如下问题：科学发展需要什么样的政府；政府在发展中起什么样的作用；在发展过程中政府自身必须达到什么样的发展程度。也就是说，对于政府发展和科学发展的关系来说，存在着这样的内容：政府如何促进科学发展和如何通过政府自身发展更好地促进科学发展。

    联合国千年发展目标

    联合国千年发展目标是联合国全体191个成员国一致通过的一项旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平为标准）的行动计划，2000年9月在联合国首脑会议上由189个国家签署《联合国千年宣言》，正式作出此项承诺。

    联合国千年发展目标共有8个方面，包括：

    1.消灭极端贫穷和饥饿

    靠每日不到1美元维生的人口比例减半；

    挨饿的人口比例减半。

    2.普及小学教育

    确保所有男童和女童都能完成全部小学教育课程。

    3.促进两性平等并赋予妇女权力

    最好到2005年在小学教育和中学教育中消除两性差距，至迟于2015年在各级教育中消除此种差距。

    4.降低儿童死亡率

    5岁以下儿童的死亡率降低2/3。

    5.改善产妇保健

    产妇死亡率降低3/4。

    6.与艾滋病毒/艾滋病、疟疾以及其他疾病对抗

    遏止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病的蔓延；

    遏止并开始扭转疟疾和其他主要疾病的发病率增长。

    7.确保环境的可持续能力

    将可持续发展原则纳入国家政策和方案；扭转环境资源的流失；

    无法持续获得安全饮用水的人口比例减半；

    到2020年使至少1亿贫民窟居民的生活有明显改善。

    8.全球合作促进发展

    进一步发展开放的、遵循规则的、可预测的、非歧视性的贸易和金融体制。这包括在国家和国际两级致力于善政、发展和减轻贫穷。

    满足最不发达国家的特殊需要。这包括：对其出口免征关税、不实行配额；加强重债穷国的减债方案，注销官方双边债务；向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助。

    满足内陆国和小岛屿发展中国家的特殊需要。

    通过国家和国际措施全面处理发展中国家的债务问题，使债务可以长期持续承受。

    与发展中国家合作，为青年创造体面的生产性就业机会。

    与制药公司合作，在发展中国家提供负担得起的基本药物。

    与私营部门合作，提供新技术，特别是信息和通信技术。

    联合国秘书长科菲·安南本人和世界贸易组织、国际货币基金组织等国际机构和许多发展中国家都对千年发展目标十分关注，并一直强调其重要性，但是“9·11”事件后许多国家在反恐战争、维护安全等问题上表现出更大兴趣，使得许多人发出了能否按时完成千年发展目标的忧虑。许多发展中国家要求发达国家更加关注千年发展目标并在其中扮演更积极的角色。

    2004年3月，联合国发表第一份千年发展目标进度报告，其中表扬中国在推动该目标方面的成果。中国已经在包括减少贫困人口等几个方面提前实现了千年发展目标。联合国对其他目标在中国的实现表示乐观。

    2004年3月，联合国千年发展目标国际会议在北京举行世界上千百万人正挣扎在饥饿和贫穷中发展理论很早就受到世人的关注，且在经济发展过程中形成了系统的经济发展理论。在政府推进发展的过程中，一个核心的问题是政府在经济发展中的作用问题，在经济发展理论中有或多或少的论述，但至今尚没有形成成熟的发展政府理论。在现代社会发展中，政府与市场的作用之争，一直都没有停止过。围绕政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”作用发挥的范围和程度问题，不同的治理实践逐渐形成了不同发展阶段的政府理论。从利维坦到乌托邦，都没有解决政府角色合理定位的问题。从斯密的“守夜人”政府治理模式到凯恩斯的“干预型”政府治理模式，两者都侧重从一个方面强调各自的作用，两种理论都没有摆脱传统的政府——市场二元思维，两种治理模式都在政府与市场的作用中打转。这是一种单中心的政府理论，认为在治理过程中只能有一个权力中心，从而在实践中桎梏了其他社会主体治理作用的发挥，使得政府、社会、公民之间的和谐互动无法达成。

    奥斯特罗姆夫妇通过对大城市政府治理和公共池塘资源治理的研究，提出了多中心治道理论。他们认为在社会中存在的众多的社群，在政府提供良好制度环境的情况下，社群可以通过制度创新进行自主治理。奥斯特罗姆夫妇还从物品的属性出发，解释了有些领域政府失灵、有些领域市场失灵的原因。从物品的属性出发，他们认为典型的公共物品可以由政府来治理，混合型的物品可以根据物品的属性选择有效的治理主体，纯粹的私人物品则可以通过市场来进行治理。但他们也承认一个前提：无论是政府治理还是市场治理，或者协同治理，一个不变的原则是都不可能把政府置身事外。正如诺斯所言：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”这就促使我们必须思考一个问题：如何科学界定政府和市场各自发挥作用的领域，其实质是在经济社会发展过程中如何发展政府。

    这一问题的产生既是全球政府改革的原因，也是全球政府改革的必然结果。从20世纪20年代以来，政府改革的浪潮就开始在多个国家展开。这一浪潮借助全球化的东风开始传遍世界各地。全球政府改革运动世界银行发展报告从20世纪80年代以来分成两个各具特色的阶段。第一阶段始于20世纪80年代，各国政府最为关注的是经济全球化和将部分国有的工业私有化，其主要趋势是多数国家都在向自由市场经济转型。第二阶段始于20世纪90年代，它不再那么关注私有化问题，而是集中于政府核心管理职能的改革。各个国家都试图削减政府官僚的数量，同时使政府更有效率，更现代化，更能满足人民的需要。

    其深刻的原因在于政府的作用问题已经不容置疑，无须再讨论是否需要政府的问题，而是必须讨论怎样发挥政府的作用和在什么领域发挥，以及发挥到什么程度的问题。所以自20世纪90年代以来，以政府职能重新定位、政府权力重新分配、政府组织结构重新设计、政府人事制度重新整饬、政府公共服务方式重新选择为核心内容的政府改革席卷了世界各地。无论是发达国家还是发展中国家，无论是左翼党派还是右翼党派，都对政府的职能、地位、作用、角色、机构、权力、人员等一系列问题进行了创新思考，由此形成了声势浩大、蔚为壮观的政府改革运动。

    正因为如此，1997年世界银行在《变革世界中的政府》中写道：“在世界各地，政府正成为人们关注的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”这就将政府的科学发展问题摆在了我们面前。

    二、发展政府和政府发展的基本内涵

    政府发展是政治发展的重要组成部分。随着政治发展理论的深入研究，发展政府理论逐渐兴起。20世纪50年代中期，里格斯为发展行政学确定了两个研究对象：发展的行政和行政的发展。里格斯认为发展的行政是指发展计划的行政，指大规模的尤其是政府所采用的方法，指为达到它们的发展目标而设计的政策和计划；行政的发展是指加强行政能力。从这个界定出发，我国学者在进行发展行政理论研究时采用两个概念：发展行政和行政发展。

    （一）发展行政

    书云认为发展行政是指政府为了推动和配合社会变迁以及推动和促进社会经济、政治、文化发展而施行的各种行政行为。张国庆认为发展行政是指政府为使整个社会的发展达到某种高级状态而实施的行为，其基调是推动社会发展，核心是积极主动的行政施为。叶富春认为发展行政是“行政主体在其内部采取的发展活动，是行政主体自身为更好地完成其任务，实现有效、高效的行政目标，在主体内部因应社会变化而采取的各种调整、完善和改革措施。”

    从上述定义出发，发展行政主要解决的是政府民主治理过程中的问题，包括政府职能的转变、政府体制的健全、政府机制的通畅、政府成本的低廉、政府服务的优质等；发展行政主要是政治民主的范畴，其解决的问题是如何确保行政权力有效地实现公共利益，也即“善政”问题。

    （二）行政发展

    王沪宁认为行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统及活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，发挥更大的行政能量。卓越认为“行政发展就是行政主体（政府）通过一定的方法和途径，创造、维持和加强行政能力，改变原有的传统的行政体系及其运行状态，使其沿着预定目标向更高一级形态”发展的过程。郭俊次认为现代社会的行政发展往往是指政府“行政体系”“结构”的“分化”，“功能”的“专化”以及“能力”（适应、回应与应变）的“强化”，在发展中国家，它是“发展”的标志，在发达国家，它是“现代化”的符号。叶富春认为行政发展是“国家对行政主体采取的发展活动，是在行政主体之外，国家为维护其政治统治，因应社会发展形成的新需要，对行政主体采取的调整、完善和改革措施，使行政活动最终达其根本目的。”

    从上述定义出发，行政发展主要解决的是政府权力的有效配置和使用问题，其核心是政府权力与市场、企业、社会、公民的互动关系问题，这其实正是时下的政府改革所必须加快的主要对象。行政发展属于组织发展的范畴，其实质是“善治”的问题。

    发展行政和行政发展的多维历史轨迹

    发展行政和行政发展的脉络可以从公共行政的历史发展上得到多个维度的合理解释。自现代行政科学确立以来，公共行政形成了3个范式：官僚制范式、民主制范式和正在形成中的治理型范式。在理论形态上表现为官僚制理论、新公共行政理论（新公共管理理论）、治理理论。在实践形态上表现为国家型政府、行政型政府和治理型政府。在权力形态上表现为以控制公民权利为主导的行政发展阶段、以控制官僚权力为主导的行政发展阶段、以官僚权力与公民权利并重的行政发展阶段。这些发展状态具有惊人的耦合性，表现出了理论与实践的一致性，从政治学的角度讲，就是从集权行政走向分权行政；从管理学的角度讲，就是从单纯追求效率和单纯追求民主走向民主和效率兼顾；从政治参与的角度看，就是从治理主体的单一化到治理主体的多元化。这些发展状况显示出公共行政发展的历史轨迹，体现了政府发展的趋势，为我们进一步研究发展政府理论找到了依据，也为我们用政府发展的概念来统一整合行政发展和发展行政概念提供了历史基础。

    （三）政府发展

    随着政府规模的扩大和政府职能的转变，对发展行政和行政发展的论述逐渐统一到政府发展上来。从结果来看，发展行政和行政发展其直接目的是推进政府发展，最终目的是通过政府发展来推进政治、经济、社会和人的全面发展。政府发展的内在要义本身就包括发展行政和行政发展两方面的内容。因此可以说发展政府理论主要的研究对象是政府发展问题，而研究政府发展必然要包括政府的自身发展（发展行政）和政府推进社会的发展问题（行政发展）。

    随着政府行政环境的变化和国内外学者对政府定义在狭义和广义方面达成的共识，政府发展的提法开始为国内学界接受。1991年谢庆奎就提出“政府发展”的概念，认为“政府发展是政府系统的发展，是系统变迁的过程，是系统之间相互作用的过程；政府发展意味着政府体系功能的增强，意味着政府结构的分化和职能的完善；政府发展也是政府能力的提高，即政府的权威性和有效性的提高，就是指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力的提高；政府发展是政府体系自我完善的过程，即由旧的管理模式向新的管理模式转变的过程。”

    这一论述从宏观发展的角度，将政府发展视为政府体系内部的一种正向的变迁，其实质就是发展行政；同时该论述又从宏观的发展过程论述了政府发展指向治理对象的具体内容，其实质就是行政发展，这个定义首次进行了政府发展概念的综合。

    顾平安在对政府起源及其本质属性的研究中得出：“政府发展是指政府为了适应政治经济和社会发展的需要，通过对自身组成要素的扬弃与整合，寻求不断发挥政府对社会的管理潜能以推动社会进一步发展的过程。”这个定义实际上包含着两个方面，基础的一个方面就是为了推进政治、经济和社会发展，政府作为发展的重要推动力量和治理主体，必须提高推进发展的能力。而要达到这样的能力，政府自身首先要有一个发展，以便能够以行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的姿态来承接治理的任务。没有一个高效的公共政府，谈不上政府的高效治理，也就谈不上推进社会的发展。可能一个无效的政府只会阻碍经济、政治和社会的科学发展。

    因此笔者认为政府发展是指政府为适应变化着的施政环境和国家的中心任务，通过政府改革和制度创新转变政府职能、健全政府体制、优化政府运行机制、革新政府治理工具、降低政府行政成本、提高政府治理能力和效能，达到政府自身的科学发展和推动经济、社会和人的全面发展的行动过程。其实质是发展行政和行政发展的协调统一。政府发展中发展行政和行政发展其实是一个事物的两个方面，两者相辅相成，缺一不可。从结构上看，政府发展既包括中央政府的发展，又包括地方政府的发展。政府发展的核心在于提高政府在推进社会发展过程中政府治理的民主性、科学性及决策的执行力，在这个过程中提高政府自身的发展能力是应有之义。究其原因，就是政府的本质和政府在发展过程中的主体作用决定了政府在发展自身的同时，其存在的合理性、合法性就是要推进经济社会和人的全面发展。正如恩格斯所言“政治统治到处都是以执行社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去”。

    从政府运行的实质来看，政府发展是一个系统发展。从科学发展观来看，科学的发展必然包含政治、经济、社会和文化等的发展，并且科学发展的最终目的是促进人的全面发展。政府发展是政治发展的重要组成部分，政治发展又是科学发展的重要组成部分；从经济决定政治，政治反作用于经济来说，经济发展需要政治发展的同步，政治发展的目的是为了更好地促进经济发展。因此，政府发展本身就是科学发展系统中的一个重要组成部分，这种系统性决定了政府发展与其他各领域发展的相关性和发展政府的重要性，同时也决定了政府发展其目的不是单纯地为了政府自身，而是为了促进经济、社会和人的全面发展。

    三、当代我国政府发展的目标和任务

    科学发展观

    科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。

    以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展；全面，就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济持续、快速、协调、健康发展的同时，加快政治文明、精神文明的建设，形成物质文明、政治文明、精神文明相互促进、共同发展的格局；协调，就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放；可持续，就是要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

    党的十六大提出“发展是党执政兴国的第一要务”的科学论断，指出在改革进一步面临严峻形势和战略机遇的时候，必须用发展的办法解决前进过程中的问题。党的十六届三中全会又鲜明地提出“科学发展观”的重要论断。要达到这样的发展，政府必须全面履行促进科学发展的职能和提高推进科学发展的执政能力。科学发展必然包含政府的科学发展，政府的科学发展从政府的职能出发既包括政府推动经济、社会和人的全面发展之能力的发展，也包括政府自身的科学发展。政府要想达到善治，须先有善治的能力，善治的能力取决于政府自身的科学发展，也就是善政的存在。对于中国政府来说，当前最重要的问题是在中央确定了科学发展观战略之后，如何促进政府转型，真正建设成为促进科学发展的发展型政府。也就是说，新的发展阶段必然需要确立新的政府发展的目标和任务，并找到这种发展的科学制度安排。行政管理体制改革是深化改革的关键环节政府发展的任务在不同的阶段是不相同的，是有所侧重的。在政府职能和作用范围比较小的情况下，发展政府的任务就相对小，其紧急性也不那么紧迫；在信息社会和经济全球化时代，由于经济规模的扩大、治理主体的多元化，政府面对的内外部竞争日趋激烈，政府的合法性和权威性时有下降的情况下，发展政府的任务就更为迫切。从政府发展的形态来看，从国家型政府、行政型政府再到治理型政府，政府改革和改革政府的力度是越来越大；从国内外经济发展过程来看，越是在经济发展转型期，或者说在经济发展的高潮期并出现徘徊不前的情况下，对改革政府的要求越迫切，以清除在经济发展中的政府阻滞和障碍。正如邓小平所言“经济体制改革的每一步前进，都深深地感到政治体制改革的重要性”。如美国经历1929至1933年的经济大危机之后，其政府治理模式就发生了深刻的变化，从斯密的“守夜人”政府治理模式全面转向凯恩斯的政府干预治理模式。到了20世纪70年代，资本主义世界出现了滞胀的局面，新自由主义的政府治理模式又开始在政府治理实践中得到重视和实践。而到了20世纪90年代以来，由于信息技术和多媒体技术的发展，一种以电子治理为雏形的新型政府治理模式正在形成中，由此决定了政府发展的目标和任务。

    当前我国的发展到了一个关键时期，因为改革进入了攻坚期。政府能否通过自身的发展来推进社会的科学发展是一个非常关键的问题。如果政府能力得不到提升，政府的决策水平和执行能力得不到提高，那么政府就会成为科学发展的障碍。从程序上来看，要发展政府，首先要促进政府自身发展，这种发展不外乎两种手段：一是理论上的发展，一是实践中的发展。从政府理论发展史来看，虽然公共行政的发展经历了多次范式转换，作为范式的公共行政、公共管理、新公共行政、新公共管理等概念也都有自己的内涵和外延，但在中国并没有形成适合中国国情的政府理论。而且现实的政府理论研究还普遍存在着理论与实践脱节的现象，从事政府管理的一线官员不去进行理论的总结，而大量出版政府相关理论著作的高校或研究机构的学者却从来没有从事过一线政府管理工作，从而造成中国公共管理中的一些重大理论和实践问题多是由政府内部人员或者政府智囊团提出，而公共管理学界只是起到了对这些理论进行“二次解释”的局面。还有一些学者只是单纯地阐释国外的公共管理理论，却不对这样的理论做一符合国情的分析和现实检验，缺乏对外来政府理论的消化和吸收能力，不能为新形势下的中国政府发展提供目标和路径选择。这样的理论发展现状无法实现理论创新，从而也谈不上用创新的理论去指导中国的政府改革实践。

    因此，当前中国政府发展的任务就要从两方面努力。从理论上来看，要探索适合中国国情的发展政府理论，也就是创建中国特色的发展政府学。这个理论要对当前中国政府的现状和发展趋势具有解释力，能够为中国政府的发展确定方向、明确发展目标、形成衡量中国各级政府发展的科学评价体系，为各级政府提供衡量推进社会发展的绩效衡量指标体系。从实践来看，这个理论应该是从中国各级政府改革的实践中总结和提炼出来的，符合我国政府改革和发展的规律，具有指导我国政府改革实践的可操作性。

    这门学科要解决如下问题：宏观层面上要界定我国政府发展的概念、概括我国政府发展的特征、探索我国政府发展的评价体系、挖掘我国政府发展的哲学基础和方法论基础；中观层面上要创新我国的政府体制、健全我国政府的组织结构、科学界定我国政府的职能、完善我国政府的运行机制、优化我国政府的施政环境；微观层面上要创新我国政府治理工具，包括治理人员素质优化（公务员制度）、治理方式革新、治理手段多样化等。

    从发展政府角度看，这个理论需要重点解决好我国政府与政党、市场、企业、事业单位、社会、公民的关系问题。政府与政党的关系当前要重点厘清党政关系、党内民主和人民民主的关系；政府与市场的关系当前要找到科学界定政府与市场作用领域的实践基础和理论依据；政府与企业的关系当前重要的是确立政企分开的制度载体和法律规范；政府与事业单位的关系当前重要的是推进分类管理的事业单位体制改革、缩小政府的事权范围；政府与社会的关系当前重要的是通过培养公民社会，建设和谐社会；政府与公民的关系当前重要的是要开辟更多的公民政治参与渠道，落实公民对政府的监督权利。

    总之，科学发展观的提出对当前政府推进科学发展提出了严峻的挑战，必须构建一门符合中国国情的发展政府学来研究中国政府的科学发展问题，在理论上和实践中为中国各级政府的改革实践提供指导，梳理改革开放30年来的政府改革理论与实践，其目的和意义也正在于此，希望各界有识之士共同努力，为中国政府发展作出贡献。

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