朱棣登基为帝，成为大明王朝的第三任皇帝。由于其皇位是从建文帝朱允炆手中夺来的，登上皇位的他亟需得到天下人的认可，获得执政的安全感。正因为如此，在他的治国方略中，许多都是出于保证自己的安全需要。即位不久，他就“特简解缙、胡广、杨荣等直文渊阁，参与机务”，但这时候还没有打破六大部门分权制衡的权力分配体制。因此，内阁的参政议政虽然在一定程度上缓解了权力集散失衡所造成的潜在危机，却并未从根本上打破旧有的权力格局。也就是说，这时候的六部长官和内阁成员共同帮助皇帝处理政务，只是朱棣在遵从祖制的前提下做出的一种权变。

    朱元璋时期，自胡惟庸后“罢丞相不设”，一切由皇帝最后裁定，还将此立为祖训。如此一来，大明的皇帝不仅是“代天行命”的君主，而且是事必躬亲的行政首脑。然而天下那么多事情，不是皇帝一个人能照顾周全的，于是朱元璋设立了“四辅官”，“侍左右，备顾问”。这些人官位很低，没有实权，不能对皇权造成威胁。

    朱棣当了皇帝，开始尝试性地让大学士们参与军国大事的处置。虽然他们的官阶只有五品，没有部下，没有统辖机构，甚至没有自己专门的办公场所。可以说是既无宰相之名，又无宰相之实。但这些人依然是权力系统中的红人，因为他们全部是围着皇帝转的人，是皇帝的亲信近臣，每日侍奉于皇帝身边，奔走于殿阁之内，尤其是可以参与国家政务，不是宰相却类似宰相。

    为了避开“宰相”这个已经变得不祥的字眼儿，加上其名称为“入值文渊阁”，又在内廷办事，所以人们含混地称之为“内阁”。内阁制的雏形由此形成，中国官制史也由此进入内阁时代。

    我们知道，一种政治体制的好坏，效果究竟如何，一方面取决于这种体制本身是否严密完善，另一方面取决于那些高层权力拥有者的见识、谋略、态度和活动。二者同样重要，甚至很多时候，前者还要受制于后者。体制的不完善或漏洞可以通过政治高层的具体行动或临时政策来设法弥补，体制缺陷带来的不良影响可以通过具体运作中的努力将其控制在最小的程度和范围内。

    开始参政议政的大学士事权不明，与部臣、宦官之间也从未发生类似后世那样的严重权力冲突。永乐皇帝只让大学士做自己吩咐的事情，严令大学士和六部发生其他关系，以此防止权责不清引发冲突。这是他的高明之处，但他和他的父亲朱元璋都没有学过哲学，不明白这个世界不是静止的，而是不断发展变化的。

    随着时间的推移，大学士们开始兼任各部尚书、侍郎之职，也就是兼任六部中的部长、副部长职位。有的还具有正一品太傅、太保或从一品少师、少傅、少保等崇高头衔，权力地位不断提高。他们虽然不能到兼职的部门里实地任职，也不能干预各部事务，名义上仍然只是皇帝身边的侍从顾问之臣，但在重大事务的决策上，他们实际上已经具有了相当大的权威，如人事推荐与任免建议、内政外交政策制定等。他们真正的权威，则来自宣德年间逐渐发展起来的所谓“票拟”之权。

    票拟，又叫票旨、条旨，里面暗含了帝国官场运作的大部分奥秘。

    这里涉及帝国国家机器运转的方式与程序：在通常情况下，全国各地、各部门的报告文书先是汇集到通政司（相当于国务院办公厅），这个机构是中央联系地方的纽带。通政司将文书登记在册，录下副本，随后又转到内阁，由大学士（办公厅主任或副主任）将处理意见“用小票墨书”后，分别贴在这些报告的封面上，送呈给皇帝做最后的批示，这就是票拟的整个过程。皇帝的御批通常使用朱笔，所以又叫“批红”。经过批红的文书，再登记备案，录下副本，然后再下发至各地、各有关部门，遵照执行。

    所以说事情发展到了这种地步，那些掌握了票拟权的大学士就等于掌控了全国各地、各部门，包括中央六部，也等于同时掌握了票拟和批红在内的这种官家权力机器运转方式与程序。它带来的恶果也随之显现。当最受皇帝信任的大学士正式成为首席大学士时，“首辅”之称谓便随之产生，而且得到了皇帝的认同。首辅没有宰相之名，也没有宰相行政号令、任免官吏之实。但当他深受皇帝信任时，却可以垄断票拟之权，并将皇帝玩弄于股掌之上，从而将属于皇帝的生杀予夺大权，相当大程度地转移到自己手上。此时，其令人畏惧的威力，甚至远远超过了以往真正的宰相，这可能是朱元璋做梦也不会想到的事。

    朱元璋以为他的那些后世子孙会争先恐后地向他学习，人人争做劳模，靠着不眠不休的精神将朱明王朝推向千秋万世。可惜的是他的子孙们虽然身体里流淌着他的血，但是却没有继承他的钢铁意志。他们渐渐丧失了处理这些事务的能力和兴趣，最后索性将专属皇帝的“批红”大权交给了身边宠幸的宦官们，也就是说首辅手中的票拟之权也同时失去了效用。皇帝和满朝文武就这样被架空权力，朱明王朝在一帮阉人的胡作非为之下，跌跌撞撞，一路踉跄。

    明代文官集团是帝国权力结构中的一把双刃剑，有剑在手，既可护体，用得不好也会伤身。帝国的文士阶层在明初二祖（朱元璋与朱棣）主政时期，一直受到强势皇权的压制。这种强压态势使得文士们所向往的君臣和谐的画面成了镜花水月。

    但是想通过囚禁皇权来实现操纵帝国权力的宏大理想，一直深藏于文士们的心中。洪武年间，朱元璋敢以酷烈的手法诛戮胡惟庸等文官，将帝国权力牢牢地控制在手中，原因就在于朱元璋是帝国的开国之君，而那些文臣武将基本上都是由他一手选拔出来，陪着他一路走过创业历程的开国之臣。

    永乐皇帝朱棣在登上皇位以后，继承并发扬了其父彪悍的行事作风。虽然朱棣不是新政权的建造者，但是他同样也不是合法的继任者。他通过暴力手段夺取了建文帝朱允炆的皇位。很多时候，来自权力系统内部的暴力夺权与开疆辟土建立一个新政权有很多共通之处。在朱棣的夺权过程中，朱元璋刚刚组建起来的权力系统遭到了严重的破坏。

    夺权成功后，已经成为永乐皇帝的朱棣对帝国的文官集团进行了一次乾坤大挪移，可以说是重新建立起一套个人色彩浓郁的新官僚体系。也正因为如此，朱棣执政时期的文官集团完全受控于皇帝的个人权力。

    永乐皇帝朱棣在保留了朱元璋时期的基本行政结构的同时，也开始了新的官僚体制改革。他组建新的内阁，并使之成为联系皇帝与官员的桥梁，在内廷发挥作用。内阁学士虽然品级不高，仅为正五品，却享有很大的权势。在很多时候，内阁作为文官政府中的主要执行机构在运转，成了官僚政体的主宰。

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