老袁接到新裕舰沉没的电告，不胜叹息，默思天意绝人，万难再战，只好再请徐世昌、段祺瑞二人商议良策。徐、段仍提议让冯国璋、陈宦东西协力，调停和议。当下致电冯、陈，不到两天便有陈宦的复电，说：“与蔡锷电商，先将总统留任一事提作首项，已由蔡锷电告云贵，等有成议，再行报命。”但冯国璋并无复电。原来，江苏沿海的革命党往来非常方便；上海华洋杂处，更是革命党人聚集的好地方。陈其美是革命党的得力干将，自从袁氏称帝，他已由日本来到上海，设立机关，暗中图谋革命。虽与护国军宗旨不同，但推翻袁氏的意思总是相合的。刚开始，陈千方百计想逼冯独立，冯虽寂然不动，但也不嫉恨党人。陈知道独立无望，于是派手下混入镇江，打算行刺要塞司令龚青云。然而，机密泄露，未能得手。于是，陈转到江阴，撵走旅长方更生，宣布独立，推举尤民为总司令，萧光礼为要塞司令。尤民本来是绿林出身，专事敲诈，不知抚恤。一时间，江阴人民非常恐慌，连忙致电南京，向冯求救。冯国璋派兵支援，人民也群起逐尤，内应外合，尤民与萧光礼只好弃城逃跑。冯正恨老袁的疑忌，几乎要与袁决裂，偏巧中央屡次发来电报，恳请他竭力调停，冯顾念旧情，所以犹豫不定。之后接到徐、段电文，说：“四川将军陈宦已向蔡锷提出议和条件，仍推戴袁为总统。”于是顺风使帆，依方加药，立即提出调停意见八条：
一、应遵照清室遗言，交付袁氏组织共和政府全权，使之仍居民国大总统地位。
二、慎选议员，重开国会，但须排除激烈分子。
三、惩办祸首。
四、各省军队，须以全国军队按次编号，不分区域，并实行征兵制。
五、明定宪法，宪法未定以前，用民国元年约法。
六、民国四年冬季分派委任的将军、巡按使，一概仍沿用将军等旧称。
七、滇事发生后，所有派至川、湘各军一律撤回原驻地。
八、大赦党人。
这八大纲通电传出，尚未接到复电。忽然听说陈宦通电中央，说是蔡锷电商云南、贵州，唐继尧、刘显世未能满意，冯国璋不由得愤愤道：“袁项城专会欺人，如今徐世昌、段祺瑞也来欺我吗？”于是电致政事堂，劝袁退位。
国务卿徐世昌接到冯电，暗想：“这下坏了，化甫也要变志了。”急忙入报老袁，老袁惶急万分，徐世昌道：“现在事已燃眉，还请总统放宽一步，挽回大局。”老袁皱眉道：“难道我真退位不成？”徐世昌道：“并不是非退位不可。但请总统规复内阁制，并用几个新党人物，或许能调停此事。”老袁道：“除了要我退位外，其他请老友替我做主。我已心烦意乱，不知所从了。”徐世昌立即草拟阁员，陆军蔡锷、内务戴戡、农商张謇、教育汤化龙、司法梁启超、财政熊希龄，递交老袁酌阅。老袁心里虽一百个不愿意，但此时也只能点头同意。于是，徐世昌向各省发去电报，结果连等两日不见复音。再电请熊希龄、张謇、伍廷芳、唐绍仪、范源濂、蔡元培、王正廷、王宠惠，到京商议组建内阁。哪知这帮名流电复世昌，都要求老袁退位。徐世昌不禁长叹道：“项城，项城，你搅到这个地步，叫我如何收拾呢？”思考了一会儿，入见老袁，略将外来各电叙述一二，又献策道：“据我看来，还是要祺瑞组织内阁。祺瑞是军阀中人，并与冯国璋是莫逆之交，将来或战或和，较有把握，请总统即日照行。”老袁道：“你要祺瑞出场，我也不能不依。但你不能去别的地方，一切善后方法，仍应替我考虑。”徐世昌道：“谨遵钧命，我一定留在北京。”老袁于是召入段祺瑞，嘱他组阁。段再三推让，经徐世昌从旁力劝，他才答应。于是四月二十一日，老袁公布政府组织令，实行责任内阁制。第二天，任段为国务卿，组织内阁。陆军方面仍由段祺瑞兼任，外交仍任陆征祥，财政改任孙宝琦，内务改任王揖唐，海军仍任刘冠雄，交通改任曹汝霖，教育改任张国淦，农商改任金邦平，司法仍任章宗祥。各部总长名单发布出来，京都人士仍称为帝制内阁。这八部总长，没有一个不是帝制派，而且财政、交通两部都属梁士诒党系。至于军务全权，仍在统率办事处，老袁并没有交给段氏。段氏登台，不过取消政事堂，恢复国务院，改机要局为秘书厅，改主计局为统计局，修正大总统公文程序，但也算是恢复国体的表示。其目的就是调停南北，主张议和。冯、段毕竟是故交，段既为内阁领袖，冯自然格外帮忙。于是，由冯国璋首先发起，通电各省道：
……滇、黔、桂、粤意见尚持极端，接洽且难，一时无法开会议和。为了促进和谈，现就国璋思虑所及，筹一提前办法。国璋先与各省联络，结成团体，各守疆土，共保治安，一面贯通一气。这样对于四省与中央，我辈可以左右轻重，然后依据法律，审度国情，妥定正当方针，再行发言建议，融洽双方。我辈操纵有资，四省与中央的谈判或易就绪。若四省仍明显违背众论，自当视同公敌，全力征战。政府如有异同，亦当一致争持，不少改易。如此循序渐进，现状可望转机，否则沦胥迁就，愈滋变乱。一旦土崩瓦解，省自为谋，中央将孤立无援，我辈亦相随俱尽。诸公如果同意国璋的见解，或有更好的见地，均望从速电复。
电文发去后，没有独立的省份陆续电复，均表示同意。于是，冯国璋再就前日提出的八大纲略加变更，电达各省，各省均无异议。只有旅沪二十二行省公民如唐绍仪、谭延闿、汤化龙等人，聚集一万五千九百余人反对。冯国璋欲罢不能，到蚌埠与倪嗣冲筹商了大半夜，又邀倪一起到徐州会晤张勋。倪、张本来就拥戴老袁，于是与冯国璋串通一气，发起南京会议，由徐州通告各省，说：“……兹特通电诸公，拟请诸公明赐教益，各派全权代表一人，于五月十五日以前齐集宁垣，开会协议，共商时局，庶免分歧而期实际。”
当时，广东护国军已在肇庆设立两广司令部，推举岑春煊为都司令，梁启超为总参谋，李根源为副参谋。岑从香港到肇庆，当日誓师北伐，有“袁生岑死，岑生袁死”等语。随后组织军务院，推举副总统黎元洪为民国大总统，兼任陆海军大元帅。军务院设抚军，以唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜等人充任。又由各抚军公推唐为抚军长，岑为副抚军长，于五月八日通告军务院成立。
浙江都督屈映光辞职，军民公举嘉湖镇守使吕公望继任。吕就职后，明目张胆，誓讨袁氏，任周凤岐、童保暄为师长，列入护国军。消息传到广东，广东军务院依条例，请他就任抚军一职。于是，云南、贵州、两粤及浙江，合力讨袁。老袁得知消息后，急忙召来杨度、朱启钤、周自齐、梁士诒、袁乃宽等人，密谋抵制。席间只听见纸笔声，并没有什么谈论，后来将所拟底稿付之一炬。但纸里包不住火，很快各处媒体探出原电，并登载出来，文中说：
各省将军、巡按使、都统、护军使、镇守使鉴：
……北京政府始而临时，继而正式，几经法律手续才告成立，全国奉行，列邦承认，岂是少数革命首领所能废除的？首都问题，系由国家议会决定，奠定基业已数年，是各国驻使所在地点，国际关系最切，对内对外，岂是少数革命首领所能擅易的？大总统地位，由全国人民代表按照根本大法选举。全国元首，五族拥戴，又岂是少数革命首领所能指派的？并且黎公黎元洪现居北京，谨守法度，又岂肯受少数革命首领之指派？广东距京数千里，强加以黎之虚名，而由唐继尧、岑春煊等人主其实权，不啻挟为傀儡，侮蔑黎公，莫此为甚。凡此种种，违背共和，铲除民意，实系与国家为仇，国民为敌。政府方欲息事宁人，力谋统一，不想少数革命首领窃据一隅，以共和为号召，乃竟将共和原理，国民公意，一概蹂躏而抹煞之。这要能隐忍，国将不国。谁生厉阶，至今为梗。尊处如有意见，望电南京，请冯、张、倪三公会同各省代表，并案讨论。院处电。
此电自五月十日发出，转眼间就到了十五日，南京会议期限已到，各省代表先后到达南京，共有二十多人。还有中央特派员蒋雁行，及海军司令饶怀文、参谋长师景文等也一律到会。陕西、四川所派代表张联棻、张轸援二人，仍在途中。五月十七日，南京会议第一次举行，由冯国璋担任主席，各省代表全部列座，除蒋雁行因不是代表只能旁听外，各代表均有发言权。冯提出第一条袁氏仍为总统的问题，赞成冯的不过十分之二三，反对冯的却有十分之三四，其余各守中立，既不反对，也不赞成。论辩了好长时间，最终第一条未能通过。冯国璋不便强迫，只好说改日再议，代表当然散席。徐州代表李庆璋、蚌埠代表裴景福两人，立即将第一次会议结果电达张勋、倪嗣冲。隔了一天，蚌埠倪将军亲自带兵三营，直抵南京。
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