阮延华

    由设想到现实

    在中国建立保税区的设想，源于中国改革总设计师邓小平同志。自80年代初至90年代初，邓小平同志在其讲话中多次提出，要在内地按自由港模式再造几个香港。他明确指出：“这是为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。”

    根据邓小平同志这一思想，1984年以后，国内外一些知名学者和上海的有关专家在讨论上海浦东开发的时候，就考虑在浦东这块土地上如何开辟一块地方，给予特殊政策，形成类似自由贸易区的具有极高的开放度的特殊区域。城市规划工作者经过多方案比较，选择靠近长江边的外高桥地区，规划为自由贸易区（保税区）用地，解决了空间布局问题。这一特殊区域的长远发展方向，就是小平同志设想的自由港。

    1990年中央在批准浦东开发开放时就规定：“在新区内划出五至十平方公里的区域，辟为保税区，并争取在某些方面有新的突破。”黄菊在1990年4月23日市九届人大第三次会议上作《关于开发浦东问题的专题报告》时，进一步把设立保税区的目的阐述为：“通过探索，争取把5—10平方公里的保税区逐步形成一个国际和国内市场相互衔接，浦东和浦西相互贯通，计划和市场相互结合的新的改革、开放试验区。”从而把外高桥保税区推向全国改革开放的前沿。

    具体说，设立外高桥保税区，就是要利用外高桥保税区的开放度，在改革开放中起到如下四个方面的作用：

    一是要成为对外开放的示范区。在外高桥保税区实行自由贸易区的政策，进行封闭管理，有较高的开放度，它的经营和管理经验将为其他地区起到示范效应。事实上，外高桥保税区作为全国第一个试办的保税区，已经在政策、管理、规划、招商引资、企业运作等方面，对全国保税区起到了良好的示范作用。

    二是要成为对外贸易的前沿区。外高桥保税区利用独有的自由贸易政策、保税政策，兴办各类出口加工企业、国际贸易企业和仓储企业，发展国际贸易、进出口贸易、出口加工和仓储业。这一设想也已为保税区近年来发展实践所证实，保税区已成为上海新的经济增长点。

    三是要成为产业升级的先导区。设想中的外高桥保税区将发挥上海的产业优势和人才优势，适应国际产业改组趋势，引进技术先进、深加工、高增值、低能耗、污染少的加工企业，成为上海产业和技术结构快速升级的催化剂。现在，外高桥保税区内已有以英特尔、惠普、先锋等为代表的高科技产业群。这些产业入驻保税区，不仅引进国外高新技术，而且带动了上海一些相关企业的技术升级。

    四是要成为综合改革的试验区。设想中的外高桥保税区必须率先进行体制改革的尝试。8年来，保税区已经形成了小政府大社会的管理模式，入区企业自由运作，初步构成了市场经济氛围。

    关于保税区名称在此顺便说明一下。外高桥保税区在其目标功能设计上，是自由贸易区或自由港，但其中文名称为保税区。李岚清对此有个解释：“我们的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的保税区（他们习惯叫‘Free Trade Zone’或‘Free Port’）。为了避免同中国香港、巴拿马那样的‘自由港’相混淆，所以我们用了‘Bonded Zone’。”因此，我们这个开发区中文称保税区，英文译名则按国际流行说法使用“Free Trade Zone”。

    为什么要把保税区选定在外高桥地区？主要基于如下考虑：外高桥地区地处长江口，即通常所说的长江与东海交接的“T”字形交接处，地理位置较好；当时规划中的外高桥港口可停泊国外第三、四代集装箱轮，使保税区的发展有了依托；外高桥地区离市区有一定距离，便于实行封闭式管理等等。这一选址方案是在比较了国内外自由贸易区的经验以后作出的，从保税区8年的实践和今后发展趋势来看，这一选择是正确的。保税区与港口互相依托，是保税区发展的基础。

    由功能确定到规划设计

    80年代我在上海闵行经济技术开发区工作。1990年7月，我受命负责外高桥保税区的筹备工作。当时，虽然我在开发区已工作过6年，但对保税区如何搞，还没有主张。我采取两方面的比较，一是将当时国内已发表的有关保税区的法规、文件和研究文字找来研究；二是对国外较成功的自由贸易区进行研究，逐渐理清了思路。

    建设保税区，规划要超前。一个好的规划，必须以这一区域的社会经济发展目标为依据，而经济目标的确立和实施，在于本地区经济功能的确立和开发。当时如何确立保税区的功能，在国内尚无借鉴，弄清楚这一问题对保税区开发具有重要意义。我在这一问题上作了大量的研究，翻阅了大量国外有关自由贸易区、自由港的文章，学习了中央和上海市府对外高桥保税区发展的一系列指示和文件。最后，在保税区控制性详细规划设想的A、B、C、D四个功能分区的基础上，确认了以贸易、出口加工、仓储为保税区三大主体功能。这一认识的飞跃在当时有很大意义，国内后来建立的一些保税区都以这三个功能定位进行开发，可见这一理论认识的影响之大。

    根据已确定的保税区三大主体功能，我当时设想，分期开发保税区首期4平方公里的土地，其中2.83平方公里为封闭隔离区域。封闭隔离区域包括3个功能小区，即：

    ①仓储区（B区）：面积0.35平方公里，主要建造一批具有现代化设备的仓库、场地、集装箱堆场、拆装箱作业场以及简易加工厂、商业性加工厂、各类机械设备停放场地和维修保养车间等。

    ②管理中心区和贸易区（C区）：面积0.33平方公里，是整个保税区的管理中心，将建造办公大楼、保税区管理委员会，边防、海关、外汇管理、税务、动植物检、卫检、商检、港监、银行、保险公司等均在此办公，还有供国内外客商、贸易机构租用的办公楼和贸易展销厅。

    ③加工区（D区）：面积2.15平方公里，主要兴建为进出口贸易、转口贸易服务的工厂以及一些附加值较高的加工厂。

    如何确定外高桥保税区开发的实施进度呢？根据市委、市府确定的思路，我们当时制定了保税区一期2000年前发展的三阶段：

    第一阶段：1991—1993年，主要完成1—1.68平方公里的征地动迁和市政基础设施建设；

    第二阶段：1994—1996年，初步完成2—2.83平方公里的征地动迁和市政基础设施；

    第三阶段：1996—2000年，全面完成4平方公里的首期开发任务。

    但随着我国对外开放步伐的加快，我们仅花了4年时间，就达到了2000年预期目标，此乃后话。

    以功能开发为主导的“滚动开发”

    1990年着手筹建外高桥保税区时，我就考虑，如何少走弯路，走出一条有保税区特色的多快好省的开发之路。我之所以考虑到“保税区特色”，是因为保税区不同于一般的开发区，它必须要有封闭隔离设施，并获得海关验收。从某种角度讲，铁丝网也代表了保税区的形象，有了铁丝网，保税区的功能才能运作；没有铁丝网，再好的规划，再优越的政策都是一句空话。所以，我们在1991年8月，克服了种种困难，仅花了4个月的时间就将0.453平方公里区域封关成功，并在1992年2月通过海关总署的验收。这一成功使国内外在浦东开发宣布后一年多的时间里就看到了中国第一个保税区，而且在国内率先享受了保税区的各项优惠政策，为1992年邓小平南巡讲话后吸引更多外资起了积极作用。

    首块封关、建设中还有一段小插曲。原来，我们按海关要求建成的保税区铁丝网，后来因保税区外杨高路路基垫高，使原来建成的铁丝网的高度一下子变矮了30公分。为了严格达到海关要求，我们又重新全部返工铁丝网，达到了海关要求的标准。这表明，外高桥保税区从其一开始建设，就十分规范化。

    保税区与其他开发区也有共同之处，也要开发土地，“筑巢引鸟”。因此，我借鉴了国内外开发建设的经验，提出了“滚动开发”的指导思想，使保税区开发从一开始就进入经济的轨道，为保税区可持续发展打下了良好的基础。根据这一指导思想，我采取了如下做法：

    一、基础设施建设滚动开发——“先地下、后地上、地下地上联动”。在建设初期，我带领公司职工，先以主要精力抓地下管线的施工建设，然后把力量投在地面建筑的施工。同时，在有的区域，根据中外客商的需求，实行地下、地上联动的方式，满足了客户的要求。

    二、区域滚动开发——“以点带面、两翼齐飞；一点两面，三年成片”。首期封关成功以后，我抓住邓小平南巡讲话的机遇，根据市委、市府领导的指示，又进一步提出了加快保税区开发的设想。1991年，市政府要求我们于20世纪末完成保税区首期4平方公里区域的建设；1992年4月，黄菊亲临保税区召开现场会，提出要加快保税区建设，要“一年一个样，三年大变样”。1992年上半年，我主动请缨，提出只用3年时间完成4平方公里区域的建设任务。对此，我制定了“以点带面、两翼齐飞”的策略，我把这个想法向黄菊汇报，黄菊当即加上两句：“一点两面，三年成片”，即以C区为点，向B区和D区扩展，带动整个4平方公里的开发。实施结果，1993年4月17日外高桥保税区2平方公里区域封关成功，到1994年12月，保税区首期4平方公里开发区域全部封关成功，竟然比原定三年目标又提前一年。

    1993年4月18日是个难忘的日子，外高桥保税区举行封关典礼仪式，李鹏总理亲自出席封关典礼，并为其剪彩。这一天，整个保税区彩旗飘扬如同节日。李鹏总理发表热情洋溢的讲话，我至今记得他的讲话里有这样一句话：“浦东和上海要真正成为全国的经济中心，必须要有更大的胆略和气度，只有这样，才能更好地服务全国；在全国的经济建设和对外开放中发挥带头作用。”这句话使我在当时激动的心情中添入了一丝冷静情绪，更加感受到自己身上的历史重任。

    三、经济滚动开发——“开发一块、经营一块、运转一块”。随着保税区开发快速进展，大批客商涌入保税区，我及时提出“开发一块、经营一块、运转一块”的口号，使保税区建设与客商的投资需求紧密联系在一起，吸引了大批客商。到1994年底，已吸引了1200余家国内外企业进区投资，成为浦东几个重点小区中引进项目最多、外资比例最高、基础设施建设速度较快的小区之一，至1998年上半年，保税区已吸引了3300个投资项目。

    四、环境滚动开发——“开发一块、建设一块、绿化一块”。外高桥保税区开发一开始就十分清楚，保税区的自然环境和社会环境对保税区发展的重要性。对此，我在开发的前期就狠抓了环境规划，在作总体规划时，就考虑到建筑、地域规划和绿化定点规划，并把生活区的建设与社区的美化、绿化、文化等作为精神文明建设一起抓。在首期开发的4平方公里地块内，绿化面积高达40万平方米，学校、宾馆、娱乐场所等一流配套服务俱全，为近几年的“环境招商”打下了良好的基础。

    五、功能滚动开发——主体功能与辅助功能互相配合发展。外高桥保税区的三大主体功能的发展，需要一些配套的生活设施。对此，我们在早期开发中就在区外规划了一块生活区，建设住宅、学校、宾馆、娱乐设施。随着主体功能开发的深入，这些配套的辅助功能的作用越来越明显，对主体功能开发起到了很好的效果。例如，外商在生活区内辟建的橄榄球场，带动了招商，被市领导称为“体育招商”。

    这几年的实践证明“滚动开发”指导思想是正确的。由于实施“滚动开发”的策略，使开发少走了弯路，加快了速度。更重要的是，滚动开发使保税区经过短短4年的基础设施建设后，在国际国内树立起了一个实在的形象，为今后几年发展打下了扎实的基础。客观地讲，保税区发展至今已有3000多个企业投资，这一规模与开发前期的基础不无关系。

    我作为一个外高桥保税区诞生和成长的历史见证人，深感创业之艰辛，守业之艰难，兴业之坎坷。外高桥保税区从婴儿学步开始，到现在已开始迈出了成人的扎实步伐，已显现了其成长的活力。外高桥保税区已由种植期进入了收获期。据估算，开发以前，这片土地上，每平方米产生的效益是3元人民币，而开发以后，每平方米产生的效益已达30万美元左右。这一估算精确与否，我没有考证过，但外高桥保税区的发展是有目共睹的。据统计，外高桥保税区1992年引进项目为126个，至1997年累计达3114个；1993年进出口贸易额为3.20亿美元，1997年近28亿美元。“发展是硬道理”，尽管外高桥保税区的成长并非一帆风顺，但作为一种开创性的事业，它的成功就在于它的创新、生存和发展之中。

    因此，当我领受了写这篇回忆文章的任务后，我有机会反思过去，我深深体会到邓小平同志的理论不仅指导了外高桥保税区的诞生，而且指导了外高桥保税区的发展。外高桥保税区的生存环境是市场经济，就像一个婴儿需要吃奶一样，没有这样一种环境，外高桥保税区很难生存。例如，它建设中需要的资金，引进的项目，各种基础设施建设所涉及的各部门，这一系列问题，都涉及两种运行机制，涉及两种体制如何衔接。正是在这关键当口，邓小平同志发表南巡讲话，带来了经济体制改革的新局面。在这个背景下，外高桥保税区顺利地实行了与区外的体制接轨，从中央到上海市和浦东新区各级政府机构、部门对外高桥保税区的运作给予了大力支持。用当时流行的话来说，即是给予外高桥保税区“特中有特”的政策。这种政策的实质即是符合市场经济运作游戏规则的各种法规和管理手段。外高桥保税区正是在这样一种特有的市场经济环境中度过了其婴儿期。尽管这种市场经济环境还很幼稚，但已是很不容易的了。事实上，正是小平同志南巡讲话后的几年里，迎来了建区以来的第一个繁荣期，实现了外高桥保税区的第一次创业。小平同志生前未能来外高桥保税区，但是，他的理论和改革实践指导了外高桥保税区，这是我切身的体会。

    外高桥保税区的发展前景如何？这是许多人（包括我接待过的一些国内外记者）所关心的问题。我的回答持乐观态度。我的主要依据之一在于外高桥保税区将成为上海经济发展中不可或缺的一部分。前面我阐述过一个观点，外高桥保税区邻近外高桥港口，而外高桥港口在实施中的“上海国际航运中心”规划里，处于主体港的地位。从国际经验来看，一个大型集装箱港口与一个自由贸易区是伴生发展的。区港联动的发展是具有规律性的。上海是个世界著名的港口城市。因此，区兴港兴，港兴市兴，这将是必然的。由此，我得出结论，外高桥保税区的命运已与上海、浦东的命运联系在一起了。历史向外高桥保税区提出了加快发展的要求，要求它为上海和浦东的发展多作贡献。这是它的责任，也是它的动力。外高桥保税区有能力为国家发展多作贡献。例如1996年外高桥保税区上缴国家的工商等税收收入为6亿元人民币，1997年达到9亿元，预计今后还会有较大幅度的增长。

    目前外高桥保税区已进入功能开发期，并已取得可喜的成绩。1997年，外高桥保税区贸易、仓储、出口加工三大功能开发已具一定的水平。随着外高桥保税区功能开发的深人，外高桥保税区功能开发有很大的潜力。例如，随着外高桥保税区港口经济的兴起，保税区的服务贸易、离岸金融业、转口贸易等功能将进一步开拓，出口加工业将进一步向高度技术产业发展，仓储业将进一步与物流分拨功能相结合，形成仓储、货检、货运、报关、加工、装箱一条龙服务。总之，外高桥保税区的发展前景是非常值得看好的。

    我在外高桥保税区工作已8年了。8年里，我亲历了外高桥保税区由农田、海滩变成新的城市化地区的过程，国家原来交给我们的“空转”土地，现在变成了幢幢高楼。也就是说，以土地为国有资产的初始形式，现在不仅形式变了，而且国有资产的质和量都发生了巨大变化。外高桥地区用8年走过了通常需要更长时间才能走完的路。每当我想到这里，心里就感到莫大的安慰。改革开放为我们这一代人提供了施展身手的天地，一个人最大的快乐莫过于从事这样一种工作。当然，工作中有困难，这8年中，我每天必须面对一系列的资金、人员、外商接待等问题，内中甘苦，唯有自知。也正是因为这个道理，我与外高桥保税区感情至深，我乐意为外高桥保税区工作。

    （林峰整理）

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