罗斯福大传-随机应变——外交政策
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    20世纪30年代至40年代上半期的美国外交,可以看做是罗斯福一个人的外交。罗斯福带领美国人民参加并领导了第二次世界大战,最终使美国成为世界反法西斯联盟的重要领袖,从而开创了称为“美国世纪”的新时代。

    有人认为罗斯福之所以在20世纪30年代表现出来孤立主义和民族主义的倾向,是因为他受到国内孤立主义思潮的影响。实际上,对二三十年代美国的孤立主义的力量并不能估计过高。第一次世界大战结束后威尔逊的失败除了受到孤立主义势力的抵制,造成威尔逊失败的最主要的原因是他的政敌亨利·洛奇。洛奇不是孤立主义者,他从来就是向海外实行扩张政策的鼓吹者和拥护者,并且很早就倡导过建立以美国为首的国际组织。另外,也没有证据可以断言威尔逊之后共和党的三任政府是奉行孤立主义路线的政府。在共和党执政的12年中,参与世界事务方面还是有许多大手笔的。虽然美国没有参加国际联盟,但是共和党政府比以往任何时期都更多地参与了世界事务。

    罗斯福的前任胡佛也不是一位孤立主义者。他曾致力于美国的世界性商业扩张,首创了商务参赞制度。在总统任内,他将其经济政策建立在国际合作的基础之上。他的放任主义虽然没有挽救陷身危机中的美国,但是毕竟使美国避免走上法西斯之路,保全了民主体制。他制定的“缓债”举措表明了他的依赖国际合作的多边主义观点,他还主张进行有效的裁军,以此作为平衡预算、振兴企业、实现经济复苏的手段。因此,学者们对30年代所面临的国内形势作了新的分析,对孤立主义的影响提出了质疑。

    1932年1月罗斯福宣布参加总统竞选之后他的立场。在反对者的攻击之下,罗斯福突然宣布放弃早年关于国际联盟的观点。2月2日,罗斯福在纽约州的一次讲话中说,鉴于国联的性质发生了变化,它不再是争取和维护世界和平的国际组织,因此,美国此时不应加入国联。在战债问题上他也表现出前所未有的强硬的姿态。在罗斯福竞选成功后,他的观点重大改变,包括他一直坚持的关于关税问题的看法。当时胡佛曾要求同当选总统会商外交事宜,全面提出他的外交政策思想,其中包括恢复金本位、放弃贸易限制、减免战债、裁军、通过将在伦敦举行的世界经济会议建立新的世界经济体系等,但是由于罗斯福的冷淡,会谈毫无结果。这一方面是出于党派界限的考虑,以及避免沾上与一个无力解决危机问题的失败的政府有任何瓜葛的嫌疑,但更主要的是反映了罗斯福本人的思想改变。

    罗斯福的外交思想发生变化的原因主要有以下几点:第一,罗斯福入主白宫时面对的是一个被大危机搞得千疮百孔的美国,所以他的首要任务就是带领美国走出危机,外交问题还无暇顾及;第二,受身边顾问的影响,罗斯福更加倾心于国家干预经济的计划,对依靠国际合作来推进经济复苏失去了信心;第三,政治身份的变化,使他必须在孤立主义和威尔逊世界主义之间周旋,以加强国内各派政治力量的团结;第四,公众对外交的漠不关心客观上给罗斯福造成一种宽泛的决策空间,此时的上策是模糊自己的立场,更有效地利用公众情绪巩固自己的政治资本。

    1932年11月,罗斯福的外交思想仍然处在模糊和极不确定的状况。经济危机使他进一步滑向民族主义,这种民族主义的实质是以邻为壑,向资本主义世界的其他国家转嫁危机的现实主义,为此当然要放弃建立在国际合作基础上的国际主义。

    在国际金融及战债问题方面,罗斯福否定了胡佛提出的举行全面国际会谈的建议,只同意在国际性会议之外与英、法等国的代表单独会谈。1933年初会谈正式开始。英国代表重提洛桑会议的精神,罗斯福认为在该问题上没有商量的余地。一直到1934年初罗斯福全力支持的、意在惩罚拖欠战债的国家的“约翰逊法”通过,该法案只限制在惩罚拖欠美国政府债务的国家,而不涉及美国公民的债权纠纷。

    在与战债有关的金融秩序问题方面,胡佛的国务卿史汀生曾向罗斯福提议,在和英国进行谈判时,先让英国人作出稳定货币的保证,但罗斯福并没有采纳该提议。不仅如此,在罗斯福新政措施中,竟将膨胀政策放在突出的位置。1933年4月19日,罗斯福下令禁止黄金出口,暂时停止国外美元兑换黄金,放弃了金本位制,并签署了授予总统施行通货膨胀权力的托马斯农业调整法修正案。4月罗斯福同英、法进行会晤,他信誓旦旦地表示要建立新的国际金本位制,恢复金融的稳定,并且保证要制止美元贬值。5月16日他又向世界各国发出稳定世界金融的呼吁,但是,并没有制止美元持续下跌的势头。到伦敦经济会议开幕时,美元对英镑的比价已经低至418比1,引起西方各国的恐慌。

    在罗斯福就任总统以前,罗斯福就曾指出提高关税的制度将给美国经济带来种种危害,还公开号召停止提高关税,停止实施贸易障碍。但就任以后,为了挽救美国经济,他无心顾及世界经济的发展,关起门来实行经济自卫政策。他明确指出,虽然国际贸易关系十分重要,但在当时的情势下重整国内经济则是重中之重。在国际贸易和关税方面,他的思想依然摇摆不定,言论和行动也互相矛盾。一方面,他请求国会通过一项贸易互惠法案,同意国务卿赫尔将削减各国关税、实行临时关税休战的内容写进美国向即将召开的世界经济会议提交的建议当中;另一方面,他又支持国会通过了旨在限制农产品进口以提高农产品价格的农业调整法案。5月7日,他表示尽力谋求减少贸易障碍。但是到了5月17日,他又向国会提交工业复兴法案,旨在提高关税以保护美国的工业产品。

    由于国内问题的干扰,在国际贸易方面的矛盾思想一直保持到1933年6月12日伦敦世界经济会议的召开。这次会议的宗旨是降低关税,稳定货币,促进国际贸易,重建资本主义世界的经济秩序。但是,罗斯福制定了一系列原则:关税休战,取消外汇限制,建立持久的金本位制,逐步废除贸易障碍等。他要求与会代表在会议中声明,美国愿率先撤销禁运和进口限额等贸易限制,并表示愿同各国达成双边或多边互惠协定。但是,他又在多种场合散布对会议的悲观情绪,让人们不要对会议抱有过多的期望和幻想。他认为,会议不可能在关税和货币等问题上有所成效,因此,他又作出指示:不追求在大会上达成国际协议,只将诸如贸易和货币问题留给各专门委员会去讨论;速战速决,不要将会议拖延过长的时间,最好在8月中旬就结束会议。会上法国提出必须先就稳定货币达成协议。美国代表根据罗斯福原先的指示,同意达成一项将美元的汇率稳定在1英镑等于4美元的协议。但是罗斯福却出尔反尔,拒绝了代表团为达成协议而制定的方案。他在7月16日写给代表团的信中表示,稳定货币的做法是冒险的和不明智的,美国必须保留国内提价的自由。7月3日,罗斯福终于向大会写信,信中指责“几个大国”不去考虑大会的宏大的宗旨,只纠缠于制定“仅仅涉及少数国家间货币兑换的一项纯属人为而暂时试验性的提议”。

    为了克服国内的经济危机,罗斯福的做法比较短视,危害了国家的长远利益,并且这种危害在很快就显现出来了。英国强化了它的“帝国特惠体制”,法国提高了贸易壁垒,欧亚法西斯势力猖獗并积极向拉美渗透,世界性的扩军备战越演越烈,国际联盟摇摇欲坠。美国国内的孤立主义已成为强大的政治势力,这股势力击碎了罗斯福企图加入国际法庭的计划,并且严重干扰了其外交的开展。

    1933年底新政已初见成效,美元逐步稳定,国内经济初步好转,外交调整的的转机来了。12月28日,罗斯福在伍德罗·威尔逊基金会发表公开演说,将国联誉为“世界和平的砥柱”,明确指出美国将继续同国联合作,争取在世界和平问题上达成全球性的协议。这是总统发出的一个信号。1933年底在蒙得维的亚举行的第7届泛美会议上,美国放弃干涉政策,从而换取拉美各国接受美国提出的互惠贸易的计划。1934年1月底,黄金储备法通过,罗斯福宣布恢复金本位制,美元的含金量稳定在1933年以前的5906%。1934年6月12日,罗斯福向国会提交的互惠贸易法案正式获得通过。1935年1月,罗斯福再次要求国会批准美国加入国际法庭,虽然差7票不足2/3多数而被参议院否决,但是却成为美国外交史上的一个转折点。罗斯福从此被推到了孤立主义的对立面,这一回合的失利反而促成了他的思想和立场的转变。

    1935年开始,国际局势急剧变化。德国加紧扩军备战,意大利公然挑起了侵略埃塞俄比亚的战争。罗斯福试图通过国际集体行动的方式限制德意的计划由于英法的冷淡而失败。8月底,《中立法》通过,罗斯福不得不努力制造障碍,阻碍这项法案的实施。1936年初,罗斯福向国会提交了新的中立法案,该法案将中立行动的决定权赋予总统,因此在国会遇到极大的阻力。最终双方达成妥协:1935年中立法稍作修改后延长14个月,其中将武器禁运的执行权交给总统。至于罗斯福提出的贸易控制要求,国会未予审议。此时,美国大选即将开始,为了争取胜利,他不得不在一次讲话中表明战争期间恪守中立的决心和不同国联发生联系的立场。所以,当时除了对德国实施反倾销税之外,罗斯福在加强国际合作以制止法西斯方面没有什么作为。7月17日西班牙内战爆发后,他同意将《中立法》的使用范围扩大到内战,拒绝向共和政府提供援助。罗斯福的这种低姿态一直延续到1941年。

    与拉美关系问题上,罗斯福的世界主义表现得极为突出。贸易互惠主要是在拉美地区开展的,互惠精神成为“睦邻”政策的重要内容。1936年12月,罗斯福亲自率团赴布宜诺斯艾利斯参加由他发起的泛美和平会议。他设想的“和平机构”计划没有如愿,但是美国在大会决议中作出了不干涉拉美各国事务的承诺,在一定程度上改善了同拉美的关系。会后美国加强了与拉美的互惠外交,通过互惠贸易法、复兴金融公司和进出口银行开展了大规模外援计划,从而抵制了德国在拉美的渗透活动。

    1937年7月7日,侵华战争爆发,在孤立主义的压力之下,罗斯福表示对中日双方均不实施《中立法》。由于美国的不作为,致使欧洲的绥靖主义达到高潮,最终导致了1938年9月的“慕尼黑”悲剧。

    1939年9月3日,英法对德宣战,欧洲战争爆发。罗斯福感觉如释重负。在此之前,罗斯福一直比较悲观,认为事情并不会就此完结。早在1938年8月,他在加拿大就警告说:“我们的美洲不再是远处他方的大陆,海外纠纷的漩涡对本洲引不起关切,也引不起伤害。”他声言,“文明毕竟不是民族的,文明是国际所共有的”,所以美国不应只关心自己,而应成为世界和平中举足轻重的因素。不久,罗斯福准备要求国会增加5亿美元的国防经费,并制订出扩充空军的计划,其他备战工作也在悄悄地进行。但是在国会内部孤立主义势力的阻挠下,罗斯福企图修改《中立法》和废除武器禁运的努力没有奏效。因此,罗斯福希望以欧战的爆发为契机,给他的外交政策的调整带来生机。

    1939年9月5日,罗斯福宣布中立,但是他又指出不能要求美国人在思想上也保持中立,这也预示着他将要对《中立法》开刀。10月,罗斯福终于冲破孤立主义的重重封锁,迫使国会废除了《中立法》中的武器禁运条款,把“现款自运”原则扩大到军火贸易。1940年,罗斯福的外交政策主要有两个方面:一方面是向抵抗侵略的国家提供援助,另一方面是加强国防。1月3日,罗斯福发表国情咨文,他告诫国人不能对战争漠不关心,他说:“鸵鸟把头钻进沙里对它的生命安全并没有好处。”在这里,罗斯福指的是苏德可能达成的联盟对美国造成的威胁。同月,罗斯福派出韦尔斯赴欧寻求和平,最终以失败而告终。4月,希特勒侵入丹麦和挪威,威胁到格陵兰和冰岛,对美洲的安全和门罗主义构成挑战。罗斯福虽然没有承担防卫责任,但是他表示希望能向英国提供援助,由后者保卫格陵兰。5月,国会在罗斯福的要求下,共增拨国防费用17亿美元,扩充兵力达到375万人。同时,罗斯福有针对性地提出“第五纵队”问题,意在向孤立主义势力发起主动进攻。5月26日,罗斯福在一次“炉边谈话”中这样说服人们:“以为我们地处远方,与世隔绝,因而是保险的,不必担心遍及四方的危险,这种幻想已经不复存在。”6月6日,他在弗吉尼亚大学发表演说,对孤立主义进行了猛烈抨击,将孤立主义企图在充满暴力统治的世界上建立一座与世隔绝的孤岛的想法斥之为“幻想”。这说明罗斯福的立场已经有了根本性的转变。6月22日法国战败投降,援助英国迫在眉睫,国内舆论也发生了有利于罗斯福的转向,使他的行动更加果敢。9月2日,罗斯福动用总统的权力,以行政协定的方式将50艘超龄驱逐舰出让给英国,虽然美国得到了丰厚的回报,得到了芬兰和英属圭亚那的英国海空军基地的使用权,但这也表明了美国的中立立场已经结束了。11月,罗斯福竞选胜利,第三次蝉联总统,于是在介入世界战争方面更加放开手脚。在远东,罗斯福一改先前的软弱姿态,继废除美日商约之后,又宣布向中国提供1亿美元的贷款和50架新式战斗机,并突破《中立法》的限制,允许美国公民去中国充当志愿飞行员。

    12月17日,在记者招待会上,罗斯福以借给邻居水管为比喻,提出了援英的新思路。几天后,他在一次“炉边谈话”中第一次把民主国家抵抗侵略的战争纳入到美国的防御体系当中,并且提出要成为“民主制度的伟大兵工厂”。在罗斯福的努力下,“租借法案”正式通过,并一次拨款70亿美元,有力地支援了反法西斯战争。这时,罗斯福的外交思想已经体现出开放的基调,1941年1月6日,罗斯福在国情咨文中郑重指出:“合众国,作为一个国家,对于文明在向前发展时却把我们自己封锁在一道古老的中国长城后边的企图,无论何时都是要明确地坚持予以反对的。对于使我们自己或者南北美洲任何其他部分被强迫孤立,也是要反对的。”此时,罗斯福第一次完整地阐述了“四大自由”的思想,他宣称,世界应当有四项人类基本自由,即言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由,这一思想构成了他的开放原则的基本内容。

    1941年罗斯福外交思想中开放原则正式形成,并且逐步系统化。这一原则主要有以下几个方面的内容构成:

    第一,使命观念。从小接受的教育使他心中埋下了使命观的根子。他坚信美国的世界性使命,他的信条就是在世界上“发出重要的或许甚至是支配性的声音”。在罗斯福的使命观中,包含有为信仰和理念而献身的理想主义的成分。他立志于建立一个充满仁爱和正义的世界,要把盎格鲁—撒克逊人热爱自由的传统传播到世界的各个角落。就如当时的一位评论家所描述的,罗斯福像一个民主时代的堂·吉诃德,为寻找需要保护的可怜的少女而漫游世界。当然,仅仅停留在使命观念还是远远不够成熟的。使命观具有双重表现,如果只认为美国具有世界上独一无二的优点,那么会导致关在种族优越的笼子里孤芳自赏,这就表现为孤立主义;而如果进一步认为美国具有向世界扩散其文明的责任和义务,那就会表现为世界主义。罗斯福外交之所以朝着世界性开放主义发展,是因为他对使命的理解已经达到更深的层次。随着时间的推移,罗斯福越来越将消除法西斯势力纳入其使命的范围之内,他向孤立主义提出的挑战也是站在这一高度上的。他痛斥哪些“肯于剪短美国雄鹰的双翼来铺垫自己安乐窝的一小撮自私的人”,他将维护民主和世界和平同美国的命运结合起来。只有这样,他才能在战争当中雄心勃勃地预见到美国的世界地位,从而高瞻远瞩地勾画战后的世界蓝图。

    第二,世界息息相关、互相依存的思想。刚开始罗斯福对世界一体的概念还十分模糊,只是停留在国际合作思想的阶段,也就是依靠国联,实现世界的稳定与和平。随着国际形势的紧张,罗斯的思想不断调整,到了1937年罗斯福形成了系统成熟的世界观。1936年8月的他在一次演说中所说:他把“每天24小时的相当一部分用在研究外交关系上面”。同时,他还提到了在裁军和社会人道方面美国必须要进行国际合作。在1937年10月5日的“防疫”演说中,罗斯福开始用清晰的声音谈到世界问题,他说:“现代世界在技术上和精神上是休戚相关、互为依靠的,任何国家都不可能与世界其余部分的经济和政治动乱完全隔绝开来”。第二年,他又在加拿大谈到文明是国际所共有的这一观点,并且加以发挥,提出美洲不再能指望大洋的庇佑,而是同世界息息相关。这一思想支配着他为修改中立法作出不懈的努力。在以后几年中,他多次发出类似的警告。罗斯福没有停止思考,到1941年,他的世界一体论又上升到人类互相依存的高度,这使他比较清醒地界定美国同世界的关系,在此基础上他提出了“睦邻政策”。到战争即将结束时,“睦邻”思想已经超出对拉美关系的范围而扩大到整个世界。1944年初,他将依存思想定格为“我们一贯遵循的外交政策”的“基于普通常识的原则”,即“我们都必须一起着,否则肯定地我们都将被分别吊死”。这便是他在实践上依赖国际合作的思想基础。罗斯福的伟大之处在于思想永不停止。1945年1月6日,他经过深思熟虑,提出了“双行道”的思想,即“持久和平赖以为基础的国际合作并不是单行道”,“在未来的世界里,所谓‘强权政治’所指的那种滥用权力绝不能成为国际关系中的支配因素”。作为大国领导人,罗斯福的思想是十分难得的和可贵的,也就是基于这种思想,罗斯福在他辞世前构建了战后世界的宏伟蓝图。

    第三,自由主义和民主理念。民主是美国的立国之本,而罗斯福对民主有着不同的认识和理解。他认为,民主不只是民众的自由表达,也不只是普选制度,而是一种能动力量,是一种坚固持久的体系,具有在危难时自救的能力,即满足人们政治和经济的需求,对危机中的社会进行有效的调节。他认为,西欧的民众运用民主权利却选择了法西斯和专制制度,之所以出现这种讽刺性的结果,是因为他们在大危机中失去了经济生活的基本保障。罗斯福认为,十条修正案对生命与自由的保证已远远不够,还应当确保人们追求幸福的自由。他断言,没有经济上的独立和安全就没有真正的自由,“饥饿和失业的人们是制造独裁国家的原料”,他呼吁一种新的“权利法案”。据此,罗斯福提出了著名的“四大自由”的口号,并将它具体化为8项权利。四大自由当中,言论自由和信仰自由通过国内的“新政”改革可以得到保证,而后免于匮乏的自由和免于恐惧的自由则需依赖世界的稳定与和平,依赖于国际大家庭的不受侵略者进攻的安全、经济安全、社会安全和精神安全。这样看来,罗斯福对于自由民主的理解同他的世界主义是紧密相连的。

    第四,自由主义的经济观。在入主白宫之前,罗斯福并没有成型的经济思想,只有简单的自由贸易观念,认为高关税制度不利于美国的国家利益。担任总统后,国内的经济问题扑面而来,使他应接不暇,他本来就不是一个经济理论家,在他的“新政”初期,许多举措带有盲目性。他改变原来的立场,采取了像废止金本位、限制进口、提高物价等政策,实际上只是一种资本主义国家转嫁危机,保护自身利益的本能行为,并没有什么理论基础。然而,他思想深处的稳定货币、取消壁垒的想法始终没有泯灭。这就使他在国内经济稍有转机之时,马上就回到国际合作的立场。他反复强调,他所施行的国家调控不等于“经济专制”,而是一种更加自由化的国际贸易秩序。关于拆除壁垒,他的认识有三点:第一是“助他即自助”的思想;第二是同废除《中立法》中的禁运条款联系起来;第三,世界贸易自由化有利于世界的稳定与和平。他将自由贸易上升到国际法的高度,后来又把这种国际法具体化为美国在历史上一贯坚持的中立权利和海上自由原则。1941年5月27日,他在一次广播讲话中宣称:一切自由“都取决于海洋上航行的自由”,美国必须“重申关于海洋上自由航行的传统美国主张”。在其晚年,罗斯福已经形成了较为完备的自由主义经济思想,并且实施于实践,成为他所构筑的战后世界新体制的核心。这些思想和实践包括:最大可能的贸易和通商自由、更加自由地获得原料和市场的机会、缔结关于降低贸易壁垒的国际协定、控制国际垄断和有秩序地销售某些剩余产品、成立世界性的粮食和农业组织、达成一项国际石油协定、建立国际货币基金组织和国际复兴开发银行、建立被称为“布雷顿森林体制”的以美元为中心的世界金融体系等。罗斯福的自由主义经济观的精髓在于建立美国为中心的世界经济秩序。

    第五,结束老殖民主义和“势力范围”。“门户开放”是美国外交的基本原则之一,它同欧洲老殖民主义的根本区别就是反对在空间上分割世界,主张建立开放型的、实行“公平”竞争的自由贸易的殖民新体制。1936年罗斯福提出“反对帝国主义”,指的就是反对老式的殖民主义。值得注意的是,当年约翰·海提出的“门户开放”是一种单向的、强加于人的政策,而罗斯福在殖民主义问题上的开放原则是与他的“双行道”和“睦邻”思想是相关联的。1941年3月15日的一次讲话中,罗斯福提出关于一切民族都有组成国家的“天然权利”。如果说这一想法同威尔逊的“民族自决”原则如出一辙的话,那他在行动上还是有所作为的。1943年2月11日,在他的要求下,国会批准废除在中国的《治外法权条约》,同年12月17日,国会又批准废除了《排华法》,改正了一项历史性错误。罗斯福对某些大国在战后划定势力范围的计划十分警觉,因为势力范围的划分同他所设想的世界蓝图是背道而驰的。罗斯福为在他所筹划的世界结构中插入势力范围这样一根毒刺感到十分懊恼,他说:“更糟糕的是,在一些地方竟开始产生比如‘势力范围’之类的奇特想法,这是同国际合作的基本原则不相容的。如果不予制止,这一类的发展迟早可能引起可悲的结局。”行动上美国也作出了努力。1944年10月,苏英两国企图达成“巴尔干百分比协议”,遭到了美国的公开反对。在雅尔塔会议上美国也尽力然而不成功地抵制将欧洲变成大国的势力范围的计划。1943年11月开罗会议上,罗斯福提出了关于对殖民地实行托管制度的设想,托管制成为罗斯福在殖民地问题上的思想的结晶。

    第六,建立世界性普遍安全体制的思想。罗斯福早期曾对国联抱有幻想,但很快就改变了看法,这不单单是要屈从与当时的压力,也是对软弱无力的国联失去信心的结果。1941年8月美英首脑讨论《大西洋宪章》时,丘吉尔提出将“建立有效的国际组织”写进宪章,罗斯福则建议改为“建立……普遍安全体制”,这也体现出他对国联的失望之深的心态。1942年1月1日在《联合国家宣言》中明确了成立国际组织的设想,说明罗斯福的思想发生了微妙的变化,他所希望的是一个完全不同于国联的国际机构,并且美国必须是其中的中坚力量。成立联合国组织是罗斯福国际合作思想的必然结果,也是他消除国际间的无政府状态,确保美国统治下的世界和平的重要机制。此后,在联合国问题上他主动出击。1943年10月,美英苏三国外长在莫斯科会晤,在赫尔的说服下,英苏方面同意了包括建立普遍性的国际组织内容的《普遍安全宣言》。年底召开的德黑兰会议上,罗斯福更是亲自提出了联合国的设想。以上的这些思想原则,在美国参战后,逐步得以实施。

    1941年8月14日,罗斯福和丘吉尔签署了《大西洋宪章》。这一文件基本上反映了罗斯福的外交思想。宪章的内容非常广泛,包括反对领土扩张、反对违背有关民族意志的领土变更、尊重民族自决、国际争端不诉诸武力、促进国际间的经济合作、主张平等贸易、公海航行自由、建立普遍安全体制、解除侵略国的武装等。在这个文件中可以看出,罗斯福思考已久的关于战后世界秩序的构想已经浮出水面。他所构想的开放型的世界秩序是由三根支柱支撑的,即自由贸易、托管制度和普遍安全体制。此时,美国已经与各国签订了30多个互惠贸易协定,涉及美国对外贸易总额的2/3,但是同英国的互惠谈判极不顺利,英国的“帝国特惠制”始终是横在两国贸易关系当中的一条鸿沟。宪章在表述自由贸易原则时,加上了“对各国现有的义务给予应有的尊重”一语,这是丘吉尔坚持的结果,但是罗斯福并没有放弃努力。果然,第二年2月与英国商谈“租借”援助时,美国趁英国危难之际,在协定中写入“取消国际间一切歧视待遇,降低关税及其他贸易障碍”的内容,迫使英国承诺在战后取消“帝国特惠制”。美国的目的是要削弱英帝国的世界地位。

    1941年12月7日,日本偷袭珍珠港,太平洋战争爆发,罗斯福在开展外交时空间更大了。国内孤立主义已经溃不成军,罗斯福也不必为推行他的世界主义而多费口舌,从这时起,罗斯福可以说是讲得少,做得多,他按部就班地一步步地为实现他的世界计划而努力。首先,美国利用同各国的“租借”谈判,迫使各国接受消除歧视待遇、降低关税、开放市场、实行多边自由贸易等原则。到战争结束时,已有38个国家以这种形式加入到美国所设计的世界性自由贸易体系中来。在此基础上,美国倡导的“联合国货币金融会议”于1944年7月1日在美国新罕布什尔州布雷顿森林召开,通过了《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》,规定了国际货币储备制度,建立了以美元为中心的世界货币体系。罗斯福去世后,美国没有停止建立世界自由贸易体系的步伐。1945年10月,美国向联合国正式提议召开贸易与就业国际会议,两年后,在日内瓦举行的筹备会议上就关税和贸易问题开展的双边会谈大体结束,就此诞生了《关税及贸易总协定》(GATT)。在美洲,罗斯福亲自设计的“美洲洲间卡特尔”基本完成,1945年2月在墨西哥召开的美洲国家会议通过了《美洲国家经济宪章》,其中包含有消除关税壁垒和贸易歧视、实行机会均等诸项原则,从此建立了美国同美洲各国之间的新型经济关系。

    罗斯福构想的世界新秩序的另一个重要内容是殖民地托管。在参战之前,美国就开始酝酿“托管”的具体办法。1942年2月罗斯福曾向莫洛托夫提出一项方案,内容包括由国际组织托管各国殖民地及在托管地实行门户开放。这项方案遭到英法等老牌殖民主义国家的反对。后来在《大西洋宪章》中只规定了战略要地可由托管国管理,并只对国际组织负责。丘吉尔对此十分敏感,他在事后表示,该项规定不适用于英属缅甸和印度,而只适用于敌人,罗斯福立即反唇相讥,表示宪章“适用于全世界”。可见,罗斯福的目的是要瓦解欧洲在亚洲和非洲旧的殖民帝国和势力范围,以保证自由贸易体制的正常发展。最后在雅尔塔会议上美国作了让步,将联合国托管对象仅限于战败国殖民地、国联的委任地和自愿交由联合国托管的地区。

    罗斯福的另一项重要内容是组建联合国组织,他认为联合国是开放型世界结构中的不可或缺的一环,是这个结构得以稳定和安全的保证。1942年罗斯福就产生了由“四警察”按地区对世界进行分片管理的设想,后来,他对这种设想进行了修正,将美国的全球责任放在首位,在大国分片管理的基础上,组成区域组织的国际联合。这样,他就将“四警察”的设想同国际安全机制结合到一起。在行动上,由美国牵头在1943年11月成立了“联合国救济总署”,作为联合国的雏形。这样,美国掌握了创建联合国的主动权。在1943年11月举行的德黑兰会议上,罗斯福同斯大林作了沟通,一致认为即将成立的国际组织不是地区性的,而是世界性的。1944年8月美英苏中代表分别在华盛顿的橡树园聚会,确定了联合国组织的宗旨、原则和组织构成。最后在雅尔塔会议上解决了橡树园会议遗留的安理会表决程序问题和苏联各加盟共和国的会员国资格问题。在会后建立的“雅尔塔体系”中,联合国居于十分重要的地位。遗憾的是,罗斯福在雅尔塔会议结束不久因病去世,他没能来得及亲眼见到他所构想的联合国组织的诞生,但是,罗斯福在创建联合国方面的不朽功绩,后人将永远铭记在心。

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