——聚焦如何斩断“垃圾短信”黑手

    不请自来、明显带有广告甚至诈骗内容的垃圾短信，令人不胜其扰，垃圾短信已成为威胁公众个人信息安全的重灾区，根除垃圾短信泛滥，要靠运营商严格自律，同时，要建立健全相关的法律法规，做到有法可依、执法必严，形成相关监管部门齐抓共管、持之以恒的治理局面。

    垃圾短信乱象扫描

    “需要贷款吗”、“您中大奖了”……不请自来、明显带有广告甚至诈骗内容的垃圾短信，令人不胜其扰，垃圾短信已成为威胁公众个人信息安全的重灾区，呈现出种种乱象。

    垃圾短信三大乱象：

    乱象一：内容五花八门，传播泛滥成灾。

    乱象二：花样不断翻新，拦截过滤难防。

    乱象三：技术升级换代，治理独木难支。

    乱象一：内容五花八门，传播泛滥成灾。腾讯移动安全实验室发布的《2013上半年手机安全报告》显示，腾讯手机管家今年上半年受理用户主动举报的垃圾骚扰短信就达3.56亿条，大大超过去年全年用户总举报数的3.06亿条，其中广告类占93.47%，违法宣传类占3.04%，诈骗类占2.02%。

    而360手机卫士近期发布的《2013年第三季度手机安全状况报告》则列出了十大垃圾短信类型，包括地产广告、打折促销、冒充身份、虚假中奖、色情服务、推销违禁品、非法博彩、医疗广告、办证发票和教育移民广告，其中地产广告占三成以上，排名首位，成为“垃圾短信之王”。

    乱象二：花样不断翻新，拦截过滤难防。所谓“道高一尺，魔高一丈”，随着有关部门对垃圾短信的治理工作不断推进，垃圾短信的花样也不断翻新。比如，用同音字、繁体字和符号等规避拦截；短信群发器插入多张手机卡，每张卡一小时低频次少量群发等。由于违规发送的短信隐蔽性强，发送内容和频次多变，给技术上精确防范带来难度。

    乱象三：技术升级换代，治理独木难支。随着技术手段的升级，如今垃圾短信的发送也越来越有“技术含量”。据业内人士介绍，目前一种假“基站”技术可自由设定发送端的号码，包括10086、13800138000、银行号码等，向在以该设备为中心的3公里内推送短信，发送商业广告或诈骗信息。由于不法分子往往使用车载等流动性和隐蔽性较强的方式开展行动，给发现和查处此类不法行为带来较大难度。

    那么，如何防范垃圾短信？专家建议，公众首先要注意保护个人信息，在租房买房登记、网上购物登记等需要填写手机号等资料时，可以使用临时号，以免手机号码外泄。同时，可以通过安装手机安全软件或将一些频繁骚扰的号码设置为黑名单等方式，拦截部分骚扰电话和垃圾短信。

    垃圾短信缘何越整治越泛滥？

    “垃圾短信的骚扰如影随形，到底有治没治？”许多市民对垃圾短信随意传播，泛滥成灾的现状表达了不满，工信部、三大电信运营商也曾多次表示，严厉打击和防范垃圾短信。然而，新华社记者调查发现，整治近10年来，垃圾短信却越打击越泛滥，似乎又成一令人困惑的“社会顽疾”。

    垃圾短信泛滥成灾，用户半年举报三亿多条

    “您有可疑包裹被查扣，请来电咨询！”“出售各类发票，承诺假一赔十。”“中秋临近，家电促销火热上演，多款知名品牌三折起售！”……各种垃圾短信令市民不胜其扰。“几乎每天都能收到五六条各种垃圾短信，理财产品促销的、卖房卖车的、医疗广告的，许多信息甚至是虚假的，烦透了！”海口市民顾志斌说。

    事实上，从本世纪初手机在我国实现普及开始，垃圾短信问题一直困扰着用户。为此，工信部多次发文，开展垃圾短信整治，移动、联通、电信三大运营商也曾签署治理协议，专项整治垃圾短信。然而，垃圾短信不仅没有得到有效治理，反而愈演愈烈，更加频繁地出现在人们的手机屏幕上。

    腾讯移动安全实验室此前发布的《2013年上半年手机安全报告》显示，腾讯手机管家今年上半年受理用户主动举报垃圾骚扰短信达到3.56亿条，已大大超过去年全年用户总举报数的3.06亿条，其中广告类占93.47%，违法宣传类占3.04%，诈骗类占2.02%。

    对于频繁被推送的垃圾短信，移动、电信、联通三大运营商的客服人员向记者表示，确实存在垃圾短信随意发送到客户手机的情况，除了客户举报，设置黑名单之外，再无其他更好的办法。中国电信海南分公司甚至还发短信给记者：“您收到的垃圾短信，建议您不用去理他！”

    垃圾短信不仅让人倍感骚扰，更给违法犯罪留下了空间。腾讯移动安全实验室发布的报告显示，高利贷、发票销售、学历买卖、走私货物类位列违法信息前四位，在诈骗类垃圾短信中，主要包括中奖钓鱼、假冒亲友房东转账、手机窃听监控、冒充通知等四大类。

    另外，垃圾短信的发送也越来越有技术含量，令人防不胜防。一些业内人士介绍，目前一种假“基站”技术可自由设定发送端的号码，向在以该设备为中心的3公里内推送短信。“制作伪基站的零件在电子元器件市场都有出售，只要懂技术就可以组装，成本几千元左右。”

    四大利益链难斩断，运营商是幕后“推手”？

    “电话号码怎么会被商家知道？”“为什么垃圾短信会顺利发送到手机上？”……用户在收到垃圾短信之后经常会发出这样的疑问。事实上，据记者了解，垃圾短信背后是一条庞大的产业利益链。

    专家观点：

    应该借鉴一些国家的做法，建立一个不允许发送垃圾短信的“红名单”制度，若公众将自己的电话号码放进红名单，就说明其不愿意接受广告，要对其提供保护。

    ——中国社科院法学所研究员周汉华

    链条一：搜罗各种个人手机信息，将信息贩卖给有需要的商家或业务员。“获取和贩卖个人信息成本低、市场需求大，已经形成一定规模的个人信息交易市场。”海口市公安局一位经侦民警说，一些有机会接触、掌握大量个人信息的网络工作人员，将个人信息出售获利，形成庞大的交易市场。

    链条二：专门为短信群发者提供“电话卡”的销售渠道。据记者了解，市场上专门有供货商，提供一些账户余额不多、但仍可以透支的在网签约用户号码，或者购置一些具有特别优惠的短信套餐的预付费号码，专门用于群发短信。

    链条三：短信群发公司，几个人、几台电脑、能制造海量垃圾短信。百度关于“短信群发”的搜索，排在结果前几位的都是一些提供短信群发服务的公司。一家短信群发公司甚至宣称，收费依据短信数量多少而不同，1万条起步，条数越多，单价越低，到达率在95%以上。

    链条四：部分房地产中介、销售商是垃圾短信的主要“用户”。腾讯移动安全实验室此前发布的报告称，上半年各类商场、电商促销价格战不断，房地产垃圾短信持续来袭，这些因素共同推高了广告类垃圾短信的比例和涨幅。

    “垃圾短信愈演愈烈的背后有一个短信群发行业在支撑。”在业内人士看来，垃圾短信难以根除并非是技术问题，而是利益驱动，电信运营商在这些利益链条上也是受益者。

    海南一家电信公司的技术人员透露说，发送短信要向运营商支付服务费，即使每条短信按0.03元计算，例如每次发送10万条，运营商收益会高达3000元。一些公司通过投放广告、业务定制等方式所获得的利润还会与运营商分成。

    “综合立法”能否走出垃圾短信困局？

    工信部日前发布《电信和互联网用户个人信息保护规定》和《电话用户真实身份信息登记规定》。在业内人士看来，这两部法规有利于推动垃圾短信治理，但仍需要制定配套的政策和实施细则，督促法规实施落到实处。

    如何治理垃圾短信这一社会顽疾？一方面要形成齐抓共管的多效管理格局。有专家表示，监管部门应明确对于垃圾短信的投诉和惩罚机制；运营商应强化对垃圾短信甄别拦截；用户则需及时投诉；工商、公安等其他部门也要予以积极配合，形成良好的氛治理围。

    另一方面，法律效力不够，相关规定不全面的问题需完善，海南中邦律师事务所律师张孝民说，运营商保护用户信息安全与隐私的“义务”或者“责任”缺乏明确的法律规定，对于垃圾短信的界定不明确，个人隐私的保护尚不健全，这些方面都需要完善。

    中国政法大学教授符启林提出“综合立法”的概念。例如在广告法中进一步明确对广告的定义、类广告信息的发布、散布垃圾信息的认定等问题的规定，增加垃圾短信惩治内容；在个人隐私保护法中进一步明确公民在电信服务中应享有的权利等。

    同时，加大监管和打击力度是有效遏制垃圾短信的途径之一。新加坡违法发送垃圾信息的机构或个人可能会被重罚100万新元（约合514万元人民币）。海南省公共关系协会副会长代红说，圾短信的治理应避免“一阵风、走过场”，应深挖倒查，切实加大处罚力度，提高违法违规成本。

    斩断垃圾短信背后的利益链条

    垃圾短信治理了多年，却陷入治而不绝、越治越乱的怪圈，究其原因，是垃圾短信背后的利益链条难以打破。

    垃圾短信汹涌泛滥，有人专门搜罗个人手机号码，并贩卖给各类商家；有人专门提供销售用于发送短信的电话卡；有专业公司替人群发短信，收取代理费；有商家、中介专门制作广告类垃圾短信。当然，少不了从中坐收渔利的电信运营商。

    这条利益链条上，最核心的显然是电信运营商。“要想从此过，留下买路钱。”发一条信息，就收一份钱。一些运营商除了收取信息发送费，甚至与商家勾结参与利润分成，哪管赚的这钱是黑是白，哪管垃圾短信让公众不堪其扰。

    这些年来，有关政府职能部门和移动、联通、电信三大运营商发动过多次垃圾短信治理行动，但往往都成了一阵风。关键就是垃圾短信利益链难以撼动，最大的阻力，无疑是运营商难以“割自己的肉”。一些运营商摆出一副很冤枉的样子，说什么“拦截技术跟不上”“实在没有好办法”，这些说辞，估计连他们自己都不信。

    作为运营商，应该承担基本的社会责任。首先，不能明知故犯，暗地里和一些商家勾结，大发黑心财。同时，要主动研制新技术、采取新手段，从发送、传输等环节全面封堵垃圾短信。关键就看想不想真做。

    当然，仅仅指望运营商自律显然是不够的，还必须高悬法律之剑。当前，针对垃圾短信的法律法规显然很不完善。除了利用短信进行欺骗、敲诈、推销违禁品等明显违法犯罪由公安部门介入外，对大量广告类垃圾短信的界定、处罚，对运营商的法律责任，对个人信息的保护，都还存在诸多法律空白，公众处于投诉无门、忍气吞声的尴尬境地。

    根除垃圾短信泛滥，要靠运营商严格自律，同时，要建立健全相关的法律法规，做到有法可依、执法必严，形成相关监管部门齐抓共管、持之以恒的治理局面。

    技术屏障 行政监管 立法保护

    ——专家建言三大“利器”治理“垃圾短信”

    对于困扰公众的“垃圾短信”顽疾，专家建议从筑牢技术屏障、加强行政监管、完善立法保护三个方面综合治理，对“垃圾短信”展开“立体作战”。

    技术屏障

    可以说，“垃圾短信”问题因技术进步而生，并不断与治理者之间上演着“魔高一尺，道高一丈”式的较量。

    “垃圾短信的发送者，尤其是诈骗类短信的发送者，不仅逐步掌握先进技术，而且会针对各类拦截软件的漏洞进行演化。”北京地区网站联合辟谣平台发布《2013上半年垃圾短信报告》的主要撰写人任斌告诉记者。

    从短信群发器，到利用运营商推行的集团客户短信群发业务，再到不需经过基础电信网络的“伪基站”……“这些原本应该为用户带来便捷的技术，因为掌握在不法分子手中，反而给社会造成危害。”任斌说。

    北京市通信管理局信息安全处副处长朱文君表示，当前，治理“垃圾短信”过程中，“伪基站”问题日益突出。“其可以不经过基础电信网络发送，并伪造端口或伪造手机号码，在人流、车流密集的地方就可以实现发送。”朱文君说，“调查、取证、打击都很困难。”

    此外，专家介绍，很多“垃圾短信”的发送者采用加入干扰字符、采用竖型排版、低频发送等方式，逃避有关部门和运营商的治理和监管。比如，有的垃圾短信插入很多特殊符号、谐音字或繁体字，而将广告信息等隐匿其中。

    任斌认为，目前从技术上治理“垃圾短信”主要有两种渠道，一是三大运营商建立的用户举报、投诉和处理机制，通过对关键词的分析过滤，在中心服务器对垃圾短信进行拦截，对于经核实确为垃圾短信发送号码，加入黑名单，关停处理。

    工业和信息化部通信发展司副司长祝军介绍，2013年1至9月，全国就累计处理了违规短信群发端口5万余件次，处理违规个人号码4.3万余件次，12321举报中心共收到垃圾短信投诉17.3万余件次，同比下降了34.2%。

    “技术治理‘垃圾短信’的另一种方法是公司或机构研发的工具产品，如‘搜狗号码通’、‘腾讯手机管家’、‘360手机卫士’等，这些产品从手机客户端入手，利用大数据分析的方式，对垃圾短信进行拦截。”任斌说。

    任斌表示，希望通过电信运营商、工具开发商的长期持续收集、分析并分享垃圾短信生产和传播规律，创造出对抗垃圾短信的更有力武器。

    此外，中国社科院法学所研究员周汉华还提出，应该借鉴一些国家的做法，建立一个不允许发送垃圾短信的“红名单”制度，若公众将自己的电话号码放进红名单，就说明其不愿意接受广告，要对其提供保护。

    “我们现在具备这样的技术，应该采用并推广。”周汉华说。

    行政监管

    “‘垃圾短信’是困扰相关部门很多年的顽症，多年来，我们一直不断治理，有成效，但还达不到让大家满意的要求。”祝军说，“目前我们也有很多相关的规定，但是落实起来有一定的难度。”

    不久前，有媒体对“‘垃圾短信’哪里来”的问题进行了调查和报道，报道指出，电信运营商“不仅为发送‘垃圾短信’提供便利，甚至还会为发短信的企业谋划对策，应付监管。”

    周汉华表示，垃圾短信之所以泛滥，一个重要原因是存在巨大的商业利益，“三大运营商难辞其咎”。

    “垃圾短信的利益链条很长，发送者、运营商、出卖个人信息的中间商等都能从中获得各自的利益，因此各个主体都对其乐此不疲，这是导致垃圾短信泛滥最主要的原因。”周汉华说。

    他山之石：

    美国很早就认识到垃圾短信的危害，并制定了两部处理垃圾短信的法律，它们分别是1991年的《电话消费者保护法（TCPA）》和2003年的《控制非自愿色情和推销侵扰法（CAN-SPAM）》。这两部法律禁止向消费者发送有关商业产品、服务和广告推广的垃圾短信，除非用户已经同意接收这些信息，或这些信息被用于紧急目的。

    此外，周汉华还认为，垃圾短信涉及的链条虽长，但我国在通讯管理上只有中央一级和省一级，各级电信主管部门在治理上不同程度地存在人手不足、重视不够的问题，在一些地方对治理垃圾短信的执法甚至处于虚置状态。

    专家强调，电信管理部门要加强管理，不能用“国有资产保值增值”为不履行职责开脱；同时，政府要切实扮演好监管与执法的角色；运营商则要培养长久经营的意识，不能只追求短期利益、饮鸩止渴。

    祝军表示，工业和信息化部下一步将责成基础电信企业对短信发送端口等进行集中专项治理和整治，处理并曝光违规端口和企业，同时联合相关部门对“垃圾短信”的定义、利益链环节、广告类短信的合法性等进行研判，针对产业链各个环节深入治理。

    公安部刑侦局有关负责人则表示，由于发送诈骗短信等行为已涉嫌电信诈骗，公安机关对于此类违法犯罪行为将继续保持高压态势，公众也要增强防范意识。

    立法保护

    专家认为，治理“垃圾短信”还应该进一步完善立法，加强对消费者和手机用户合法权益的保护。

    周汉华说：“去年底全国人大常委会通过了关于加强网络信息保护的决定，但是到目前还没有配套的法规，总体来说，打击‘垃圾短信’的法律依据不足。”

    周汉华同时指出，目前有关“垃圾短信”的取证很难、打官司的成本很高、胜诉很难，即使胜诉得到的赔偿也不够，公众维权存在困境，需要配套的政策作支持。

    专家表示，现在主要的发达国家在这方面都有专门的法律，为不同主体明确行为规范，为受害人寻求法律救济提供相应依据，我国应该加快制定和出台反电子垃圾信息法。

    此外，与“垃圾信息”密切相关的还有个人信息泄露问题。对此，专家长久以来也一直呼吁加强立法对个人信息进行保护。

    今年两会期间，全国政协委员、华东师范大学国际金融研究所所长黄泽民就表示，个人信息本身所具有的巨大商业价值，使一些不法分子在利益驱动下，采取种种手段非法获取、买卖，并且形成了黑色产业链。

    专家认为，当前，对个人信息的保护散见在众多规范性法律文件中，内容缺乏统一性，相互之间也缺乏衔接，对各种权利的界定并不明确，应该加快个人信息保护的立法进程，加大对违法行为的处罚力度，包括对滥用个人信息者如何制裁、由什么机构负责执法等。

    “谢绝来电”助美国人拒收垃圾短信

    “棒！约翰（Papa Johns）”是在美国比较受欢迎的比萨饼店，但在2012年，它却被一群愤怒的消费者告上法庭。一些顾客抱怨说，在订购“棒！约翰”的比萨饼后，手机响个不停，推销“棒！约翰”特价比萨饼的短信一个接一个，有时会在半夜收到十多条垃圾短信。这些顾客要求2.5亿美元的赔偿金，平均每条短信500美元。2013年5月，“棒！约翰”同意赔偿1650万美元的和解方案以了结官司。

    在美国，像“棒！约翰”这样因垃圾短信而付出巨大代价的公司还有很多。比如，美国户外品牌Timberland在2008年也因为广告短信被消费者告上法庭，最终拿出700万美元与原告和解，平均每个接收短信的人能拿到150美元。

    据统计，美国有2.5亿手机用户开通了短信业务。美国皮尤研究中心2012年一项调查表明，69%的美国手机用户曾收到不想要的垃圾短信，25%的手机用户每周都收到垃圾短信。

    美国很早就认识到垃圾短信的危害，并制定了两部处理垃圾短信的法律，它们分别是1991年的《电话消费者保护法（TCPA）》和2003年的《控制非自愿色情和推销侵扰法（CAN-SPAM）》。这两部法律禁止向消费者发送有关商业产品、服务和广告推广的垃圾短信，除非用户已经同意接收这些信息，或这些信息被用于紧急目的。

    美国政府津津乐道的一项反垃圾短信服务，是根据《电话消费者保护法》于2003年开通的全国性“谢绝来电（Do-Not-Call）”服务。在美国，座机与手机都可以在美国联邦贸易委员会的“谢绝来电”网站上免费登记注册。在被列入“谢绝来电”名单后，如果还有人给你的手机发送未事前同意的推广信息，就会被视为违法行为，可以向美国联邦贸易委员会申诉。

    美国联邦贸易委员会表示，迄今已有超过2.2亿美国手机用户使用这项服务，是该机构“最获认可的保护消费者成就”之一。据统计，过去十年中，美国联邦贸易委员会已对违反的“谢绝来电”服务的公司与电话销售商采取了105次执法行动，总共课以1.18亿美元的民事罚款，另外还根据法庭命令收取了7.37亿美元罚款。

    《控制非自愿色情和推销侵扰法》则主要针对向手机用户发送邮件信息，违者将可能为每条邮件支付多达250美元的罚款，对非故意违反者的处罚可达200万美元，而故意违反者的处罚可高达600万美元，情况严重的还将判处5年以下监禁。

    尽管随着智能手机的兴起，手机短信业务的使用与收益在美国均呈下降趋势，但它仍是美国电信运营商利润的一大来源。这些运营商对垃圾短信数量激增的情况都感到担忧，纷纷推出反垃圾短信服务。

    国外如何“打扫”垃圾短信

    垃圾短信已是困扰国内手机用户多年的顽症，尽管相关部门的治理从未间断，但仍屡禁不止。面对国内上半年垃圾短信超过2000亿条的天文数字，不少手机用户不禁想问，国外如何“打扫”垃圾短信？他们有何高招妙招？

    日本：手机实名限源头

    在日本，手机管理也经历过由“非实名”到“实名制”的过渡。

    过去，日本手机用户注册无需确认身份，只要充值就可使用，个人信息管理上的松懈为手机短信汇款诈骗、虚假拍卖以及诱拐等犯罪行为留下可乘之机。

    2006年4月，日本开始实施《手机非法利用防止法》，这部法律有效打击了相关犯罪行为。它规定用户不论从哪家手机运营商购买手机，都必须通过出示个人身份证来获得购买权，并且规定不得随意转让手机。一旦查证用户的登录信息为假，可处以罚款。

    现在，日本国内手机和SIM卡实行捆绑销售，通信运营商不得单独出售裸机或SIM卡，如果要购买一部手机，就必须用身份证、驾驶证等有效证件实名注册。

    这样一来，所有使用手机发送的信息都自动为实名发送。由于实名制，发送垃圾短信很容易被找到源头。

    韩国：多重限定堵渠道

    韩国信息通信部规定，广告商在发布手机短信广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位及联系方式，商家在每天晚9时至第二天上午8时之间不得发送短信广告。

    从2010年下半年开始，韩国电信运营商为新手机用户提供自动垃圾短信拦截服务，可将带有“贷款”、“代理”等词汇的短信归为垃圾短信而进行拦截。同时，为避免拦截过程中发生阻止接收有用短信等反面作用，电信公司会将被拦截的短信发送到客户的电子邮箱里。

    2011年，韩国政府修改《信息通信网法》，对垃圾短信问题作出相应规定。对未经用户同意发送电话广告和手机垃圾短信的行为，政府将处以最高约2.8万美元的罚款。

    同时，韩国政府还提醒市民，在收到未经同意的电话广告和手机垃圾短信时，可通过电话和互联网向韩国非法垃圾邮件应对中心举报，从政府监管和用户维权两方面入手，根除垃圾短信。

    英国：综合治理见成效

    英国主要通过立法、成立专门监管机构、实行手机实名制来综合治理垃圾短信，并取得了一定成效。

    英国2003年通过的《隐私与电子通信条例》规定，任何组织和个人在未经当事人事先允许的情况下，向其个人手机发送直接推销短信，属于违法行为。

    同时，负责相关事务的专门机构——信息监管局有权要求电信运营商提供发送垃圾短信者的信息，并采取处罚措施。

    与法国等国家设立短信举报号码类似，英国手机用户也可将垃圾短信通过某特定号码转发给运营商，后者会为用户屏蔽此短信发送者，避免再次受到骚扰。许多运营商内部还成立了专门业务部门处理此类举报，如“骚扰电话处置办公室”，帮助用户免受垃圾短信骚扰，并协助监管部门追查发送者。

    此外，为加强监管此前无需注册、较难追踪的预付费电话用户，英国于2008年开始实行手机实名制。

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