关于《中华人民共和国人民调解法（草案）》的说明

    ——2010年6月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上

    司法部部长吴爱英

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受国务院的委托，现对《中华人民共和国人民调解法（草案）》作说明。

    人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。我国宪法、民事诉讼法对人民调解的性质和基本原则作了规定。1989年国务院公布施行了《人民调解委员会组织条例》，进一步促进了人民调解工作的发展。目前，全国共有人民调解组织80多万个，人民调解员400多万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。2008年，人民调解组织调解民间纠纷500多万件，调解成功率达96.9％。经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的1％，被法院裁定维持调解协议的比例高达90.6％。人民调解与司法调解、行政调解等共同构成的“大调解”体系，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

    在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，人民调解工作面临新的发展机遇和挑战，人民调解的范围，逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。人民调解法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面，都需要通过立法进一步完善，以适应新形势下人民调解工作发展的需要，充分发挥人民调解在化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐方面的“第一道防线”的作用。

    根据全国人大常委会和国务院立法工作计划，司法部在认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验的基础上，起草了《中华人民共和国人民调解法（草案送审稿）》，于2009年4月报请国务院审议。国务院法制办在广泛征求意见的基础上，会同司法部反复研究修改，形成了《中华人民共和国人民调解法（草案）》（以下简称草案）。草案以宪法、民事诉讼法为依据，以1989年《人民调解委员会组织条例》实行以来的实践经验为基础，系统规范了人民调解的组织、人员、程序、协议等内容。草案已经2010年5月5日国务院第110次常务会议讨论通过。现将草案的主要内容说明如下：

    一、完善了人民调解组织形式

    村民委员会和城市居民委员会的人民调解委员会是人民调解工作的组织基础。随着日益发展的人民调解工作的需要，人民调解组织的形式也有了新发展，草案在现行法律、行政法规规定的基础上，完善了人民调解组织形式。

    一是明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。（第六条）

    二是进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序。草案规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。（第七条）

    村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会委员每届任期3年，可以连选连任。（第八条）

    三是进一步扩大了人民调解组织的范围。草案规定：乡镇、城市街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。（第三十一条）

    二、明确了人民调解员的范围、条件、行为规范和保障为了提高人民调解员队伍的整体素质，优化人民调解员的队伍结构，以适应人民调解工作的发展要求，草案对人民调解员规定了以下制度：

    一是规定了人民调解员的范围和条件。草案规定：

    人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会根据需要聘任的符合本法规定条件的调解员。（第十二条）

    人民调解员应当由公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。（第十三条）

    二是规定了人民调解员的行为规范。草案规定：人民调解员在调解工作中有强迫调解的、偏袒一方当事人的、侮辱当事人的、收取财物或者取得其他利益的以及泄露当事人的个人隐私、商业秘密的行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育，或者由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。（第十四条）

    三是规定了在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属的国家救助和抚恤制度。（第十五条）

    三、规范了人民调解程序

    草案将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度，用以指导、规范人民调解工作实践。

    一是规定了人民调解的申请程序。草案规定：当事人自愿通过人民调解方式解决民间纠纷的，应当共同向人民调解委员会提出申请；一方当事人申请调解的，人民调解委员会应当在征得他方当事人同意后进行调解。当事人没有申请的，人民调解委员会也可以主动调解，但是，各方或者一方当事人拒绝调解的除外。（第十六条第一款）

    二是规定了调解员的选择和调解的方法步骤。草案规定：人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以安排一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人自主选择一名或者数名人民调解员进行调解。（第十七条）人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员参与调解。（第十八条）人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，明辨是非，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行。（第十九条）人民调解员主持调解民间纠纷应当告知当事人调解规则；请当事人陈述纠纷事实；向当事人宣讲有关法律、政策规定；在当事人认可事实、分清责任、互谅互让、协商一致的基础上，提出纠纷解决方案；对当事人自愿达成调解协议的，制作调解协议书。（第二十条）

    三是规定了当事人在调解中的权利义务。草案规定：当事人在人民调解活动中享有下列权利：共同接受或者共同选择人民调解员；接受调解或者要求终止调解；自主表达意愿、自愿达成调解协议。（第二十一条）当事人在人民调解活动中履行下列义务：如实陈述纠纷事实，不得提供虚假情况；遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；不得阻挠、限制对方当事人行使权利。（第二十二条）

    四、确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制

    为贯彻调解优先原则，草案规定了人民调解与司法纠纷解决机制的衔接制度。草案规定：基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前动员当事人向人民调解委员会申请调解。（第十六条第二款）根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确立了对人民调解协议的司法确认制度。草案规定：经人民调解委员会调解达成的具有民事权利、义务内容的调解协议，当事人可以自调解协议书生效之日起30日内共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议是否合法有效。人民法院依法确认调解协议内容部分或者全部无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者签订新的调解协议，也可以就原纠纷向人民法院提起诉讼。经人民法院确认合法有效的调解协议书，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，他方当事人可以向人民法院申请强制执行。（第三十条）

    五、加强了对人民调解工作的指导和保障

    为确保人民调解工作正常开展，调动广大人民调解员积极性，落实国家对人民调解工作的支持保障责任，草案规定：国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家有关规定给予表彰奖励。（第五条）村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。（第十一条）草案还规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解工作进行业务指导。（第四条）

    《中华人民共和国人民调解法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国人民调解法（草案）》修改情况的汇报

    全国人民代表大会常务委员会：

    常委会第十五次会议对人民调解法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门和部分法学研究机构征求意见。中国人大网站全文公布草案，向社会征求意见。法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取有关部门和专家的意见。法律委员会和法制工作委员会还到黑龙江、内蒙古调研草案有关问题。

    法律委员会于8月10日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。内务司法委员会和国务院法制办、司法部、最高人民法院的负责同志列席了会议。8月17日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现就主要问题修改情况汇报如下：

    一、草案第三条第一款第二项规定：“依据法律、法规、规章和政策进行调解，也可以在不违背法律、法规、规章和政策规定的前提下，遵循社会公德或者参考村规民约、社区公约、企业事业单位规章制度和社会善良习俗进行调解。”有些常委委员提出，本条规定的是人民调解委员会调解应遵循的原则，调解原则应当体现调解特点，简明扼要，便于操作，有利于化解纠纷，建议作出修改。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一项修改为：“不违背法律、法规的强制性规定”。（草案二次审议稿第三条）

    二、草案第五条规定，国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持。有的常委委员提出，国家对人民调解工作只讲支持不够，应当保障人民调解工作所需经费。内务司法委员会也提出，财政部和司法部有关文件已对人民调解工作的经费问题有所规定，本法应予明确，以解决人民调解工作中的实际困难。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一条修改为：“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”。（草案二次审议稿第五条）

    三、草案第七条规定了人民调解委员会的组成人员。一些常委委员、有关部门提出，为了便于开展调解工作，人民调解委员会中应当有妇女和少数民族的委员。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，并借鉴村民委员会组织法、居民委员会组织法的有关规定，建议在这一条中增加一款规定：“人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。”（草案二次审议稿第七条第三款）

    四、草案第二十条规定了人民调解员主持调解民间纠纷的程序步骤。有些常委委员提出，人民调解解决民间纠纷，调解程序应当简便易行，不宜像诉讼程序那样严格。一些在基层从事调解工作的同志也反映，实践中人民调解的程序是灵活多样的。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一条修改为：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”（草案二次审议稿第二十一条）

    五、草案第二十一条对当事人在人民调解活动中享有的权利作了规定。有的常委委员、部门和地方提出，民间纠纷有的涉及个人隐私、商业秘密，应当给予保护。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议在这一条中增加当事人一项权利：“要求调解不公开进行”。（草案二次审议稿第二十二条）

    这里，还有两个问题需要汇报：

    一是，有些常委会组成人员提出，为了充分发挥调解的作用，应当在总结当前各地建立大调解体系的实践经验后再制订法律；如果本法局限于村民委员会、居民委员会的人民调解，可以不制定本法，通过完善人民调解委员会组织条例或者修改村民委员会组织法、居民委员会组织法也能解决问题。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部、最高人民法院认真研究，考虑到我国人民调解工作从20世纪50年代起就已开展，国务院制定的人民调解委员会组织条例也已实施20年，积累了不少经验和好的做法，在此基础上，根据实际情况的发展变化，适应促进社会和谐稳定的需要，制定人民调解法是必要的，也是可行的。

    二是，草案规定，人民调解的范围是民间纠纷。内务司法委员会和有些常委委员提出，草案应明确民间纠纷的具体内容。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部进一步研究后认为，民间纠纷的具体内容是发展变化的，不同地区的矛盾纠纷表现也不同，列举民间纠纷的具体内容，认识上不尽一致，也难免挂一漏万，因此，草案对民间纠纷的具体内容可以不作规定。

    此外，还对草案作了一些文字修改。

    草案二次审议稿已按上述意见作了修改。法律委员会建议本次常委会会议继续审议，如果意见比较一致，作进一步修改后，由本次常委会会议审议通过。

    草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2010年8月23日

    全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国人民调解法（草案）》审议结果的报告

    全国人民代表大会常务委员会：

    本次常委会会议于8月23日下午对人民调解法（草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员普遍认为，草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过；同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见。法律委员会于8月24日下午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。内务司法委员会和国务院法制办、司法部的负责同志列席了会议。法律委员会认为，为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，制定人民调解法是必要的，草案是可行的，同时，提出以下主要修改意见：

    一、有的常委会组成人员提出，草案二次审议稿第四条规定了司法行政部门负责指导人民调解工作，又规定基层人民法院对人民调解工作进行业务指导，应当进一步明确两者的关系。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一条第二款修改为：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”（草案建议表决稿第五条第二款）

    二、有些常委委员提出，对人民调解员从事调解工作，应当给予必要的补贴，建议草案予以明确。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议在草案二次审议稿第十五条中增加规定“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴”。（草案建议表决稿第十六条）

    三、草案二次审议稿第十九条规定了人民调解员根据需要可以邀请有关人员参与调解。有些常委委员提出，妇女、老年人、残疾人等组织在调解工作中也能发挥应有作用，草案应当对此作出规定。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议在这一条中增加规定，人民调解员根据需要也可以邀请“有关社会组织的人员”参与调解。（草案建议表决稿第二十条第一款）

    四、草案二次审议稿第二十条第二款规定，调解民间纠纷，应当及时、就地进行。有的常委委员提出，及时、就地调解民间纠纷，目的在于防止矛盾激化，草案应当增加这一内容。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一款修改为： “调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。”（草案建议表决稿第二十一条第二款）

    五、草案二次审议稿第二十二条规定了当事人在人民调解活动中享有的权利。有些常委委员提出，当事人不仅有接受调解的权利，也有拒绝调解的权利；可以要求调解不公开进行，也可以要求调解公开进行，草案应当增加这方面的规定。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议将这一条中的有关规定修改为“接受调解、拒绝调解或者要求终止调解”、“要求调解公开进行或者不公开进行”。（草案建议表决稿第二十三条）

    六、有些常委委员和代表提出，人民调解员在调解过程中应当记录有关情况，特别是达成口头协议的，应当记录协议内容，以利于调解协议的履行，草案应当对此作出规定。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部研究，建议在草案二次审议稿第二十六条中增加规定“人民调解员应当记录调解情况”，在草案二次审议稿第二十七条中增加规定“人民调解员应当记录协议内容”。（草案建议表决稿第二十七条、第二十八条）

    此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。

    草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。

    草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2010年8月26日

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com