一、政府管制的经济学：市场失灵的三个原因
我们要问的第一个问题就是：为什么需要政府来管理经济？这里，我提供给大家经济学上讲的政府管制经济的三个理由，也就是市场失灵的三个原因。其中第一个理由比较新，管制经济学的新发展主要与第一个理由有关。
（一）信息问题：非对称信息
造成市场失灵，需要政府管制的第一个理由就是信息问题，也就是信息不对称。非对称信息可能导致市场无法实现资源的有效配置，甚至市场的消失。
一个市场经济的有效运作，需要买者和卖者之间有足够的共同的信息。但在很多情况下，卖者知道的信息买者不一定知道，或者知道得没有卖者那么多；有时候是买者知道的卖者不一定知道。这个问题严重到一定程度，也就是说，如果信息不对称非常严重，就有可能导致市场功能无法正常发挥，在极端情况下，会使市场整个不存在。有一篇非常有名的信息经济学方面的开创性论文，就是阿克洛夫（Akerlof）1970年发表的关于旧车市场的文章。他在这篇文章中提到，在旧车市场上，如果卖车的人知道车的质量，买车的人不知道，后者只能按照预期的平均质量支付价格，这样卖好车的人就觉得不划算，不愿意卖他的好车，最后只有卖坏车的人才卖车。当然买的人也知道愿意卖的一定是坏车，所以也就不愿意买，于是这个旧车市场就可能会消失。我们生活中有好多这样的例子，许多行业中都存在这种情况。
例如，一个比较严重的问题，就是在医药和食品市场上，一个病人需要吃药，但一种药的质量他只有吃了以后才知道，而在他吃之前是不知道的，这时卖药的人就很可能会卖出假药或质量不好的药。为了防止病人受到卖药人或生产厂家的欺骗，就需要对药物及食品市场进行管制：一个厂家要生产一种新药，必须得到政府发放的生产批号，即政府允许他卖的时候才能卖。这与生产其他的东西有些不一样，如一个新的西瓜品种的上市是随时都可以的，但研制出的一种新药没有得到政府的许可是不能卖的。
另外还有一些职业与此相似，如医生，一个人是江湖骗子还是一个真正高水平的医生，病人往往无法判断，所以就有必要给有行医能力的人发执照，只有获得了执照的人才能行医。还有律师、会计师，情况也类似。在金融业，也存在类似的情况，银行、证券业、保险业，信息不对称很严重。出钱的人出了钱后，花钱的人怎么花这个钱，出钱的人很难控制，这时，就会带来很多所谓的“道德风险”。我们平时买东西时出了钱后就可以拿走一件东西，但当我们买金融商品时，如股票、保险单，花了钱，顾客的义务就尽了，但是他们的权利什么时候实现还不知道。就是说，在付出与得到之间有个时间差，利用这个时间差，收了钱的银行、保险公司很可能去乱花这笔钱，到时候如果破产了，就不能还顾客的钱了。这个问题在目前的中国是一个非常严重的问题。以保险业为例，当顾客参加保险的时候，如果他买了人寿险，也许在10年或者20年后才能有机会要求赔偿，可那时这个保险公司可能已经不存在了。所以在初期，保险公司用很大的积极性去收钱，而对未来的赔偿问题关心得并不多。这时候为了防止保险公司骗钱的行为出现，政府就要求办保险公司要有执照。
同样的，证券业、银行业都是如此。如果没有政府管制，很可能一个人办一个银行收了客户的钱后第二天就跑了，当客户再去取钱时，他已经不在了。金融诈骗，实际上都与信息不对称有关系。与之相关的还有上市公司。一个上市公司拿到钱之后，它有大量的内部信息，而股民并不知道，此时，上市公司就容易欺骗股民，所以政府一旦决定发展股票市场，就必须有一套与股票市场有关的管理规则和机构跟上来。
当然，这并不是说所有出现信息不对称的情况都需要政府管制。有一个机制可能起作用，这就是信誉机制（reputation）。它指一个企业本来可以骗，但如果骗了一次，就再也没有第二次了，这样，由于它害怕别人说它是骗子，于是决心建立一种信誉，即遵守合同的信誉。比如说，一个企业在建立了一个品牌之后，如果要骗人，那么品牌就砸了，这样，骗人的成本太大，所以它就可能不愿意去骗。可以看出，一个企业的品牌实际上就是它不骗人的一种承诺，即一种责任。为什么大家喜欢买名牌，这是其中的主要原因。
还有一种是给消费者一个保证（guarantee），如果一个电视机厂家给消费者的保修期是五年，而另外一家不敢给消费者一个保修期，那么消费者会认为第二家很可能是一个骗子，而第一家的可能性不大。为什么呢？因为如果它卖的是假的，在五年之内出了问题，他要无偿地给你修理，成本就要增加。由此可见，这种信誉机制在信息不对称时会起一定的作用，不一定都需要政府的管制。但是有时候，这个信誉机制不起作用，其原因就如皇帝的新衣这一故事讲的那样，有时受骗的人不愿意承认自己受骗，因为骗子说：“只有聪明的人才能看见这件衣服，而愚蠢的人是看不见的。”这时候人们都不愿承认自己傻，本来没有衣服，根本就看不见，但他仍要说看见了，因为只有这样才能证明自己是聪明的。在这个时候，信誉是不起作用的。信誉要起作用，要求有很多条件。
在博弈论中，信誉机制存在的前提是重复博弈，并且，参与人有足够的耐心。在一次性博弈中，当事人是不会讲信誉的，只有在多次博弈中，参与博弈的人有足够的耐心并且他很看重未来的收益，信誉机制才会起作用。因为说到底，建立信誉就是牺牲眼前利益换取长远利益。如果某种制度安排使人们都在进行一次性博弈，信誉也就毫无用处。同时，信誉机制要起作用，还要要求信息的传输足够快，也就是说，如果你骗了人的事还没有人知道，你就会继续骗下去，因为别人不知道，就没理由惩罚你。就如在我们国家，如果所有的报纸都在讲假话，那所有的骗子都不被记录，甚至有一些骗子买通新闻单位做广告，使更多的人受骗。在这种种信誉机制不起作用的情况下，我们就需要有政府的管制。
（二）外部性问题
第二个与政府管制有关的理由是外部性。这是我们在经济学上讲得最多的问题，如环境污染，因为企业只承担一部分成本，却得到了全部的好处，所以就会造成更多的污染，这时就需要政府管制。当然，我们知道，严格地讲，外部性是不是需要政府管还是个问题。根据科斯定理，如果产权能很好地定义，交易成本不是足够高的话，即使有外部性，也不一定要求有政府管制，人们之间的讨价还价就能解决问题。但在现实中的大部分情况下，可能交易成本非常高，当事人之间的讨价还价并不能解决问题。如银行业，如果一家银行破产，那么在它破产之后会影响一大批银行，所以一个银行经营不好可能会使别的经营得好的银行倒闭。这是一种外部性，这也就是政府要对银行进行管制的另一个理由——除了防止银行欺骗储户之外，就是为了避免一个银行关闭所引起的连锁的外部性。
另外还有一个与之相关的是网络经济（network economy），它是指每一个人从使用这种产品中得到的效用，与使用的人数有关。使用的人数越多，每个人得到的效用就越高。例如，如果一个人家里安装了一台电话，但是别人家里都没有电话，那么这个人家里的电话是毫无用处的。安电话的人家越多，每个家庭中的电话就越有用。这个就叫作“网络经济”。如果有这种网络经济的存在，但每一个企业仍只按照自己的成本收益定价，而不考虑网络效应给其他企业带来的好处和给消费者带来的好处，它的定价，有可能过高，这时政府就要制定出一个措施来降低价格。这在电信业上表现得十分明显，如果一家电信公司有几千万个客户，另一家只有几十个客户，显然顾客少的一家很难生存。为什么？联通的客户少，买联通的电话就会使可用性减弱，此时若要使联通的电话有效，就应该允许联通与中国电信的网络联起来，但中国电信可能并不愿意联通，如果它拒绝联网，政府就应该出面，强制地要求它提供联网服务，互联互通。因此电信业的管制与外部性有关系。
（三）市场势力：配置无效率与生产无效率
需要政府管制的第三个理由就是所谓的市场势力（market power）。一个市场中如果存在一部分人控制供给，那么就有一定的垄断行为，他们不是价格的接受者而是价格的操纵者。而一个市场要有效地运转，就要求生产者和消费者都是价格的接受者，而不是价格的操纵者。如果一个企业有市场势力，他就会变成价格的制定者，这时候他就按照他的收益最大化定价，这个价格可能远远高于边际成本，这就引起了“配置非效率”（allocative efficiency）：P>；MC。按照资源最优配置理论，价格应当等于边际成本。但实际上由于存在控制市场力量的垄断行为，价格高于边际成本，因此带来效率损失。
与市场势力相关的第二类损失叫“生产无效率”，它的意思是，如果要在竞争的市场中生存下去，就要不断进行技术改造，降低成本；但如果是垄断者，就没有这个压力，不会积极地降低成本，也不会为了降低生产价格而积极地改进技术，这对整个经济来讲是一个损失。过去经济学家对第一类“配置无效率”注意得很多，对第二类“生产无效率”，至少在大部分经济类教科书中我们没有把它当作一个重要的问题。
以上是我讲的第一个问题：我们为什么需要政府管制的三个理由。其中后两个原因——外部性和市场势力是我们过去强调的，而信息的非对称性问题是近一二十年来经济学家才开始讨论的，我们需要再强调一下。
二、垄断的类型
我们下面集中讲垄断的问题。垄断是经济学家在传统上认为政府应该管制经济的主要原因，一般经济学家把垄断划为三类。
（一）自然垄断
所谓自然垄断（natural monopoly）是规模经济造成的一种状况，它使得某一行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。这样，如果有一个企业已经进入，别的企业就不可能进来，因为原来的垄断企业的产量大，成本就低，别的企业进来以后肯定竞争不过它。从另外一个角度讲，自然垄断意味着，如果只有一个企业进入，利润为正；如果有两个以上企业进入，它们的利润就是负的。这种情况下，从社会资源配置的角度，也许应该只让一个企业进入；但若只有一个企业，就出现了垄断定价，这个价格远远高于边际成本，造成资源配置的无效性，也会带来生产上的无效率。因为有一个垄断者，就没有人敢进来，那么这个垄断者就不会破产，它也就没有积极性去降低成本，改进技术。
（二）行为垄断
行为垄断（behavioral monopoly）的产生是因为市场上存在不止一个企业，但是企业数量不够多，它们之间意识到相互的依赖性，每一个企业都知道垄断利润总是大于竞争利润，所以它们有一种组成卡特尔的积极性，就是联合起来，然后制定一个价格，这样消费者利益就受到了损害。价格高于边际成本，资源得不到有效配置。所以我们提倡反垄断法、反托拉斯法的管制，现在这些垄断行为，如卡特尔定价等，在西方基本上都是违法的。但还有一种政府难于监督的行为垄断，这就是默契合谋。这是什么概念呢？就是企业间并没有卡特尔协议，但是彼此心照不宣，大家都知道边际成本为6元，却都把价格定成8元，谁也不愿意降价，每一方都获得垄断利润。这种情况政府很难监督。
我特别想谈一下关于中国目前施行的所谓行业自律价格。前几个月由国家经贸委发布文件，同时配发全国13家大企业——像鄂尔多斯、海尔等——的一个倡议书提到：由于我国企业竞争太激烈，导致了所谓恶性竞争，使企业亏损、财政欠收，这对整个国家都是不利的，所以每个行业的企业应该坐下来，各自搞一个行业自律价格，每个企业都应该遵守这个价格。
如何看待这个问题？我要表达的一个意思就是，我们改革已有20年，到今天却出现这种情况，实在是一种悲哀。政府官员和所谓优秀的“企业家”，他们连市场经济运行应该遵守的最基本的道德规范都不是很清楚。对于这个问题我特别要谈四点：
1.集团犯罪
这种行业自律价格在西方的法律中叫集团犯罪。一旦发现行业中存在自律价格，司法机关可以起诉，严重情况下领导人会被判刑。我国还没有反垄断法，还没有一个法律上的理由可以对他们提出起诉，但这种观念至少应该有，有些事不可能都在法律上得到制裁，但在道德上应该遵守。另外，西方搞卡特尔默契协议都是偷偷摸摸的，他们害怕公开后脸面上和道德上过不去。而我国却是大张旗鼓、理直气壮地在全国各电视台报纸，通过中央政府的文件来宣告这么一件事，所以更让人感到不可思议。这种在市场经济中很难想象的事，发生在中国改革开放后20年，很值得我们深思。可见要普及市场经济的知识还需要很长的时间。
2.政府的功能
在西方，企业想垄断，制定一个行业自律价格来分享高额利润时，政府应该站在什么立场上？政府应该站在消费者的立场上。总的来讲，是因为消费者是较弱的，他最容易受到欺骗和剥削。目前为止，没有一个政府敢以自己财政收入的减少这样的理由来冠冕堂皇地要求企业提高价格，这是令人难以想象的。我们中国政府长期以来的心目中就很少有市场经济、消费者主权的观念，所以此时政府应该干什么，政府的作用是什么，政府的权责应该在哪儿，这是中国政府部门应该严肃考虑的一个问题。我们的政府部门现在是在帮助我们的企业拿到一些西方企业在市场经济中不可能拿到的东西。
记得前一段时间，上海的两家牛奶企业竞争，打得难舍难分，后来政府出面让他们商定了一个价格，问题就解决了。中央电视台播放了这个事件后，主持人讲了这样一句话：两个企业竞争就像两个大人打架，其实谁都不想打，但面子上过不去，这时候最需要一个劝架的人，有人劝架正中下怀，各自找个台阶下就不打了，政府这时就是劝架人。这句话很有意思，政府的功能是不是当劝架人，我们应该思考。如果两个人要打架，就让他们不断地往下打，这时政府的功能是防止有人拿暗器去打。好比拳击比赛，如果其中一人怀里揣一把刀突然捅人家一下是不可以的，政府的作用就是要防止这种情况出现。但政府绝对不要当劝架人，如果政府不自觉地成为劝架人，这就扼杀了市场竞争的规律：政府只是保护竞争的公平性，而不是亲自出面让他们坐下来达成所谓的协议。
3.不正当竞争
有关不正当竞争的现象是有的，但我们的政府部门、企业界现在是滥用“不正当竞争”这个词。什么叫不正当竞争？如果一个企业的产品价格定得低于其边际成本，这时候它可能有不正当竞争行为，但是不一定是不正当竞争，政府要判断它的目的是否是为了消灭竞争对手，是否有可能消灭竞争对手。例如，日本电视机进入美国卖得很便宜，美国厂商就向美国政府提出起诉，但遭到了美国司法部门的拒绝，因为这时日本电视机的价格虽低，但不可能造成垄断。所以，不是说价格低就是不正当竞争，还要看客观上是不是有可能造成了竞争对手的消灭，如果可能才是不正当的；没有这种可能，政府就没有必要也没有可能进行管制。就如同一个卖西红柿的，他愿意送人，政府凭什么去管他呢？他破产了，市场上仍有很多卖西红柿的。我们要关注的是中国现在的状况。
在中国，一个行业中的十几家企业，有哪一家在市场上能够形成自己的垄断地位呢？报纸上经常提到生产羊绒衫的企业之间的恶性机制，据说全国有2400个羊绒衫生产企业，有没有人相信有一个企业可能垄断这个市场？事实上，没有一个企业可能达到垄断的地位，因为进入成本很低，这个企业被竞争垮了，马上又会有人进来，政府不需要管。另外，即使有这种不正当竞争，我们怎么知道它的价格低于边际成本呢？在西方一般是由受害的企业来控告这个企业，所谓“民不告，官不究”，而不是由政府出来说价格太低是不正当竞争。不是说没有不正当竞争，但我们必须明确：只有以获得垄断地位为目的的价格竞争才是不正当竞争。如果没有这个目的而且客观上也达不到这个结果就不能叫它不正当竞争，否则政府部门任何时候对价格不满意都可以用不正当竞争作为理由来提高价格。
4.恶性竞争的产权基础
第四个问题是：我国是不是存在价格低于成本的情况？我认为是存在的。问题的关键是为什么存在这样的问题，这是要重点讲的。简单地说，这与产权有关。在公有产权下可能造成企业定的价格低于它的成本，但这不等于对企业决策来讲就低于它的成本。我们知道，任何一个人的行为，无论垄断者还是竞争者，最大化选择都是以他的边际收益等于边际成本为准。但问题是在不同的所有制下，每个人感觉的边际成本和边际收益是不一样的。最简单的情况：利润＝收入–成本；竞争市场上企业会在最优产量的情况下使价格等于边际成本，边际收入等于边际成本。
在中国，考虑作为一个国有企业的厂长经理，如果他承担成本的比例小于他在收益中承担的比例，价格就可能会低于成本。例如，一个空军办的企业，可以从广州用飞机运基围虾到北京，假设总成本是100元/公斤，但由于大量的运输费用可以作为军事费用由国家承担，当事人考虑的成本只是基围虾成本和付给飞行员的补助，所以最后对这个企业来讲，成本可能是只有20元/斤。另一家私营企业，租用飞机运送基围虾到北京是50元/斤，显然它是竞争不过空军企业的。这就形成所谓的恶性竞争。要解决这个问题，最终的出路是在所有权和产权制度上。如果不从这一角度考虑问题，做一些违反市场经济规律的事情，那对我国长远的经济发展是很不利的。
还有一部分恶性竞争与企业的重复建设有关。本来只需要5个企业，现在却有500个，为什么？这也跟产权制度有关。我在《经济研究》1998年第7期上有篇文章，从控制权收益的角度来分析了这个问题。办一个企业能得到两种好处，一种是控制权上的好处，好比做总经理感觉上要好一点，这个很难量化；另一种是货币收益，就是利润。在国有企业，我们的官员、经理基本上是享有控制权好处，货币上的好处他很难占有，或是至少不能合法地占有。
这样，本来办2个企业的总效益最好，但是，2个企业只能安排2个总经理，办200个，就可以安排200个总经理，有200个人可以享受到控制权的好处，至于200个企业是否太浪费，那也是浪费所有者——老百姓和国家的钱，与当事者个人没有关系。老百姓当然不希望浪费。如果可以贿赂这些官员，给钱让他们在待在家里，而不是办企业，浪费就可以避免。但谁也没有积极性这样做，也不可能这样做，这叫控制权损失的不可补偿性。在位时能享受，一旦下台了，就什么都没有了。所以他们有积极性不断办企业而不考虑企业的总数量是不是太多，效率是不是太低，由此引出重复建设，因而导致恶性竞争。所以，要从根本上解决恶性竞争和重复建设问题，仍然要从产权上入手。有人认为这是个长远问题，那么短期怎么办？其实长远的问题从某种意义上讲也是短期的问题。
现在认可恶性竞争，价格低于成本，但亏损严重以后，当经理也成了一件痛苦的事情。只有亏损不是非常严重的时候，当经理才不会很痛苦，才会得到个人好处，如果很严重，发不出工资导致工人闹事，经理也会很不愉快的。如果允许自由竞争，很多人就得不到好处，很多企业就会关闭，我们最后就可以收敛为一个社会最优的企业数量。但如果我们用这种国家规定的所谓行业自律价格，就不可能解决问题，因为越是行业自律，大家越可以分享垄断利润，这样寻租行为就越多，大家就越有信心办新的企业，就更不可能关掉过多的企业。如果我们认为重复建设是导致恶性竞争的原因，就应该以毒攻毒，而不是保护全部。
这就是我想与大家探讨的行为垄断，它需要我们树立起正确观念，需要普及经济学知识，需要对官员、企业管理人员进行教育。如果我们的官员、企业家这样明目张胆、大张旗鼓地去宣传行业自律丝毫没有感到不安，甚至还列出理由说这也是为了消费者好，就令人不安了。我一直没想通是怎么为消费者好，就如同有个小偷告诉你：晚上把家里门打开，否则我就会把你们的窗户砸了；为了你好，最好把门打开。当然还有许多更高的高调，如为了民族的利益等等。什么是民族的利益？其实一个国家，离开了消费者的利益，就没有什么民族利益。美国有时实行的保护主义，也并不是为其民族利益，而是为了少数人的利益。中国也是这样。
（三）法定垄断
第三种垄断，我们称之为法定垄断（statutory monopoly），指由国家的权力，甚至通过专门的法律来规定，只能由某一个人、某一个组织来干，其他人或组织都不能干。中国的垄断大部分属于法定垄断，计划体制就是一个典型的完全的法定垄断经济。现在这种垄断许多已经被打破了，但仍然保留了许多。法定垄断的理由之一是源于自然垄断：因为只有一个企业是最有效的，重复建设会造成浪费，所以我们只用一个企业经营；但它有个缺点：既然认为一个企业是最有效的，那么即使让其他企业进来它也进不来，由于生产成本高，没有规模经济，任何企业进入都会失败，它干吗要进来？所以既然是自然垄断，就没有理由又是法定垄断，因此一般的法定垄断大部分都不是自然垄断。法定垄断存在的第二个原因可能是财政。
尽管我们一直在讲要政府干预，政府干预是为了资源配置，为了社会福利，实际上政府在运行当中大部分是要考虑到自己的财政收入的。我们的政府不让企业进行竞争的原因是那样我们的财政收入就会减少。由于垄断利润总是大于竞争利润，一个国家为了政府收入，就会特许经营。如电信业，只允许一个企业经营；又如英国早期的东印度公司。垄断是政府增加财政收入的一个办法。第三个原因可能是利益集团的作用。这些利益集团游说政府官员，告诉立法者，这个行业必须只有我一个企业经营才能保持正常的秩序，如果企业一多，就会引起恶性竞争等等，政府可能就把这个权利送给了他。
三、对垄断的政策选择
选择一：管制，包括进入管制和行为管制
过去我们为什么选择用政府管制（regulation），无论是对自然垄断，还是对法定垄断，还有卡特尔协议都一并要管制？传统的管制理论建立在三个假设上：第一，政府是无所不知的，政府有充分的信息，它知道垄断者的生产成本是多少，技术进步的速度有多快，消费者的需求函数是多少，英文中对这种无所不知叫“omniscience”。第二，政府是父爱主义的、仁慈的政府，它都是为全体大众的利益，没有自己的私心，它是大公无私的，政府官员也是这样，对此英文叫“benevolent”。第三个条件，政府是言而有信的政府，就是政府说话算数，讲信用，英文中叫“pre-commitment”，政府有能力完全地承诺。
这是我们传统讨论政府管制时的三个基本假设。
但现在我们看到，政府管制在大多情况下是失败的。为什么会失败？与这三个假设有关系。
我们原来讲的政府是一个无所不知的政府，但实际上政府常常是无知的政府，它与被管制的对象之间存在着严重的信息不对称（asymmetric information）。政府管制的一个企业如果是垄断者，就不能让它垄断定价，要由政府指导它定一个价格，比如按照平均成本，或者按照边际成本定价。但又有哪一个政府知道生产成本究竟是多少呢？没有！比如在电信业，好多生产者报给政府的成本远远高于实际生产成本，有时候相差好几十倍，政府根本就不知道。那么，政府如果不知道，又怎么能使它对于企业的管制有利于社会，有利于资源配置呢？如果政府实行的是按成本加利润来定价，如成本上加10％的利润就是价格，那么，企业如果成本只有10元，报给政府的成本是30元，政府定价就成了33元，这样，政府的没有信息（uninformed）导致管制的失败。
实际上我们看到的不是仁慈的政府，而是自私的政府官员。真正充当管制者的人并没有积极地按照社会福利的最大化、按照资源最优配置的规则来行动。经济学上有一个理论，叫俘获理论（capture theory），根据这个理论，负责管制的政府官员最后都被被管的人俘虏了，为被管制者而不是公众的利益说话。为什么会出现这种情况？
可能有好几个原因：（1）被管制的人有积极性去贿赂那些管制者，俗话说，拿人家的手短，吃人家的嘴软，被贿赂的人在制定政策的时候就肯定会制定对企业有利的政策。（2）管制者一般需要一定的专业知识，但政府官员经常不具备这种知识。（3）管制者可能要考虑以后的出路，不愿意把关系搞僵。作为政府官员，从理论上讲，他们比较贫苦，退休之后可能去企业工作，为了把握这个好机会，在管制企业的时候就非常仁慈，为企业创造各种有利的条件，因为他知道，现在对企业创造的条件越有利，以后人家才会让你进入这家企业，进入后拿的工资奖金就越多；如果现在对人家太严厉了，退休后只能拿退休金，这样，管制者是不可能制定出对社会有利的条令的。
例如，现在一些重要的管理部门的官员，都有一个想法，并不想在这里长期干，只想干几年，有了良好的关系后就去某一个公司当副总之类。抱着这种想法，他的主要任务成了发展关系，几年后就有一个公司让他去做副总，假如现在对人家太不客气，真正按照保护消费者的原则管人家，几年以后是没有人要的，就只能老在政府待着，目的也就达不到了。当然例子不只在这方面，在我们好多行业里都有这样的过程，先去政府部门借着一个好的关系，因为你不去政府部门，人家就不会理你。一个研究生毕业，找工作还要四处问人家，人家又不要，最好的办法是先去一个管他们的机构，去那里发展了关系后，人家就会要你了，并且去了之后位置就会比较高，所以在政府工作期间，他的行为就可想而知。
政府管理部门在好多情况下是言而无信的，就是没有可能进行“pre-commitment”，这当然会影响被管制人的行为。例如，我们先假设政府是大公无私的，一家自来水公司要建一个大型水库，建水库的投资非常大，所以事前政府同意价格定高一些，因为如果自来水公司预期价格收不回固定投资，就不会投资。但供水的边际成本是很低的，假如这家自来水公司已经建好了水库，从社会福利的角度讲，最优的选择是“价格＝边际成本”，要按这个定价格，这样，水库建成后政府又不同意高价格了，也就是，为了事后社会福利最大化，政府不能讲信用（no commitment）。这一点在金融业问题更为严重。
金融是信息不对称的，有外部性，一个公司破产会导致好多公司破产，这时候我们需要政府管制金融。政府管制后，金融机构会有什么行为？假如金融机构倒闭了，政府肯定要出来解救它，这些金融机构如果能够预期到这一点的话，它就没有积极性把金融机构经营好，它会选择更为冒险的项目进行投资，因为它知道投资收益归我，失败则由政府兜着。存款人本来有积极性看哪一个银行有信用、管理更有效，就把钱存进哪一个银行，但现在都归政府管了，就不管哪一个银行管理更有效，政府反正会把钱给我，就不关心银行的信用问题了，钱存在哪一个银行都是可以的，这就可能会带来非常大的非效率。
我们知道，这样的例子在最近东南亚金融危机中表现得非常突出，即使在美国也是这样。美，20世纪80年代S&L（储贷社银行）倒闭，政府赔进了1500亿美元，如果把利息算上，在位政府要靠发行国库券来补偿，总共有5000亿到7000亿美元，这被称为美国历史上最为严重的金融危机之一。为什么会发生这个危机？在20世纪70年代之前，这些储贷社吸收钱，进行抵押贷款，政府对之管制，一面限制吸收存款的利率，一面限制投资的方向。转向金融机构的资产80％～90％全部放在住房抵押贷款，政府提供担保——任何人存在储贷社的钱在40000美元之下的全部由政府赔偿，政府为此专门成立了储贷社银行的保险公司。
到20世纪80年代，放松了管制，对储贷社的利率管制没有了，存款保险由40000美元提到100000美元。这样储贷社就拼命地提高利率来吸收钱，就像我国的保险公司一样，而老百姓又不关心，有30万块钱，就选3个储贷社，每个里面存10万，这样绝对安全，如果出问题，政府都会赔你；如果30万都存在一个银行，就那麻烦了，政府最多保险10万，另外20万就泡汤了。管制的放松使这些储贷社在拼命吸收存款后就乱花钱乱投资，明明房地产的空房率已经非常高了，仍然不断建房子。
到20世纪80年代后期，支持不下去了，危机显示出来，那个保险公司也倒闭破产了，因为为储贷社提供保险要赔偿1500亿，但保险公司只有几十亿的赔偿能力，那么只有由政府新成立一个信托机构来解决问题，政府花了1500亿美元把事情解决了。政府能不能事前告诉银行：你破产以后我是不管的？政府虽然可以这样讲，但银行是不会相信的，银行如果真的破产了，银行不着急，政府会比银行还着急。最近也是这样。美国对冲基金在金融市场特别在东南亚金融危机中被大家批评得很厉害，据说很大一部分危机与索罗斯的量子基金、老虎基金、长期投资基金这些对冲基金有关，最近又一个很大的对冲基金破产了，它的主要管理者是两个诺贝尔奖得主，他们面子上也很不好过，他们获诺贝尔奖是由于对金融衍生工具定价理论的贡献，所以一直经营得非常成功，但最近破产了，美国政府只好出面挽救它。
这给人们一个概念，借钱少了可能害怕麻烦，但借钱越多，就越不怕麻烦了，这时候，自然有人比借钱的人还着急。他借了几千个亿，政府一想，这几千亿弄不上去，好多银行都得关门，银行关门，企业就关门，大危机就来了。所以说，这时政府说话是不可能算数的，即使它事前宣布这样，事后也不能实现它的承诺。还有我原来举过的一个例子：为什么会发生劫机事件？飞机被劫持，如果政府可以承诺，任何人劫机我都会一炮把他打下来，就没有人敢劫机了。劫机的人都是想逃跑，为了到另一个地方去，一炮打下来他死了，也就没地方可去了。但政府说这话可信吗？不可信。
一般人都知道，飞机被劫持，这时政府要讲人权。已经这样了，他愿意去哪儿就去哪儿吧，重要的是保护乘客的安全。所以，由于commitment（保证）是不可能的，就仍有劫机事件的发生。当然，如果世界是自由的，就没有劫机事件了。
这样，我们可以看出，政府管制的基本假设，即政府是无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上，政府可能是无知、自私、言而无信的，由此导致管制失败。这就是从20世纪80年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。
选择二：引入竞争：可行性与合意性
“什么是最有效的办法？”经济学家也在讨论。是不是实行自由化、引入竞争，才是解决信息不对称、外部性和垄断的有效办法？特别对垄断性行为，原来垄断的行业是否引入竞争时，有两个问题要问：第一个是实证问题，即竞争的可行性（feasibility）——“竞争有没有可能？”第二个是规范问题，即竞争的合意性（desirability）——“竞争是不是我们希望的？”
我们知道，从大部分行业上讲，竞争是可能的，也是我们希望的，这就是我们在大部分的产业，如西瓜、电视机等中看到的。还有一类行业，竞争是我们希望的，但却是不可行的。为什么？一个原因是现在的垄断者有足够的力量去遏制进入，遏制竞争对手。正如我国的电信，1994年开始引入竞争，也就是联通的进入，但中国电信太强大，很容易把联通掐死，联通的进入非常难，这时就需要政府有一些协助进入和限制垄断的政策。又有一种情况是，竞争是可能的，但会造成我们不希望的一种结果。
比如对电信业，我们要求它提供全面的服务，它不能只挑肥的吃，不能只在北京、上海办公司，还要去偏远山区那种一年打不了几个电话的地方办，不能说因为西藏人太少，一年只有几封信，一封信成本几百块就不去送，这时引入竞争就会出现挑肥拣瘦（cream–skimming），竞争者会在最好地段、最容易赚钱的地方进入，那么边远地区就没有服务。这在实际中是好多国家的垄断公司向政府提出反对自由化的一个理由，如果只要我一个企业独占，我会用业务多的地方赚的钱补贴穷地方。这个问题也不是不可以解决。再有一类行业，竞争既是不可能的，也是我们不希望的，这就是非常严重的自然垄断，这时竞争是不可能的，即使竞争，效率也是不高的。
四、公用事业的自由化
下面具体讲一下公用事业。电信业是公用事业很重要的一个领域。关于公用事业的自由化，在西方是20世纪80年代开始的。我们首先要理解，为什么公用事业要自由化？这与刚才讲的管制的失败有关，与经济学家倡导的各种新理论有关，也与政治倾向有关。20世纪80年代开始，里根政府、撒切尔政府信奉自由市场经济，这与技术进步有关。过去二三十年，特别是计算机、通信技术的进步，影响到每一个行业。要理解公用事业的自由化，首先要了解它们的一些特征。
简单地讲，公用事业有一个特征，它一部分是自然垄断的，另一部分是可竞争的，是自然垄断活动与潜在可竞争活动的结合。比如电信业，有的地方市话是自然垄断，有一个电信网就可以，长途电话是竞争领域，可是长途电话不经过地方电话网就没有用，现在手机部分解决了这个问题，但对于大部分客户还是不行。这就提出一个很重要的问题，如果是一般产业，你卖你的，我卖我的，你有理由拒绝帮助我卖东西，我也有理由不帮助你卖东西；你有理由拒绝把东西卖给我，我也有理由拒绝买你的东西。
但是在电信行业，这种完全自由的选择就有问题，比如一家公司经营一个地方的市话网，另一家经营长途电话，如果前者有理由拒绝后者使用他的地方电话网，那后者是毫无用处的。类似的行业如煤气、电力都是这样，发电厂和电网公司，电网公司不让发电厂使用它的电网，电发出来就没有地方走。铁路和运输公司的关系也是一样，如果铁路公司不让运输公司走铁路，运输公司飞过去？不可能！又如航空公司和飞机场，飞机场不让飞机在它这儿降落，飞机是飞不起来的，如此等等，使得这一类行业与其他行业不一样，那么政府要引入竞争，实行自由化，它就必须相应地制定一些配套的规范与规则，使其能够管制这种竞争的进入。我们发现，好多电信业和其他同一类型行业在放开管制后都遇到了很大的麻烦，需要具体考虑一些问题：
（1）纵向一体化问题（vertical integration）：是否应该允许经营自然垄断服务的垄断者经营竞争性服务？例如，市话是垄断性的，长话是竞争的，我们是否应该允许经营市话的公司经营长话？电网是垄断的，是否应该允许经营电网的公司同时经营发电厂？
（2）自由进入的问题（free entry/liberalization）：可竞争性服务是否应该让其他企业进入？还是只留给垄断者经营？如果允许进入，进入是应该受到限制还是得到帮助？比如是只允许联通公司进入电信业，还是任何企业只要申请都可以进入电信业？美国是任何公司都可以进入的。另一方面，进入后政府是不是应该提供帮助也很重要。因为现在的垄断者的势力很大，如果政府不提供帮助的话，新的进入者就如同一棵嫩苗，是很容易被掐死的。
（3）横向结构（horizontal structure）：如果垄断者同时在竞争领域活动，是否应该将其分解为多个相互竞争的企业，如美国的AT&T？还是允许它原封不动地维持公司，如英国1984年的电信改革？在英国的自由化过程中，有的公司就彻底地分解为几部分，铁路公司就把管信号的铁路和运输火车车皮的运输公司分开。
（4）区域结构问题（regional structure）：究竟应该让它全部性垄断还是地区性垄断？电信业中市话是垄断的，是让每一个城市都有一个独立的电话公司呢，还是让全国只有一个公司负责城市电话服务？
（5）价格管制（price regulation）：自由进入在公用事业部门并不能消除对管制的需要，只是改变了管制的方法。例如放开，究竟什么样的产品价格仍然需要政府的管制？如何管制？究竟是按成本加利润，还是按照英国现在实行的RPI–x（零售价格指数减去某个百分比）？比如说，今年英国通货膨胀是3％，政府要求电话的价格是3％减去5％，即价格降低2％。原来的办法是按成本加一个百分比。
（6）接入价格管制（access price regulation）：其他经营者以什么样的条件使用垄断者的投入？因为竞争性行业必须使用一些垄断性的资源才能实行完整的服务。联通要使用中国电信的市话网，那么中国电信应该怎样对联通收费，政府应该怎么规定收费标准？自由化以后的矛盾就出现在这儿。
（7）对非价格行为的管制（regulation of non-price behavior）：如服务质量、通话成功率，甚至产品的安全、水质测试是否合格等等。
五、中国电信业的开放与中国电信部门的反竞争行为
对这个问题，讨论得很多。我年初曾在《改革》杂志上发表了一篇文章谈这个问题。在这里，我只做简单的介绍。尽管人们已经在普遍地使用电话了，但是对电信业还是不够了解的。
电信业，简单地说指的是三个部门，分别是：电信网（network）：包括本地网、长途网以及无线网；网上服务：包括基本服务（长话和市话）、增值服务；电信设备：电信设备在中国已经很开放，我们知道爱立信、摩托罗拉、诺基亚等跨国公司竞争非常激烈。网上服务都离不开电信网，电信网现在是垄断的，自然垄断性很强。
中国电信的开放大体经过这样一个过程：
1994年前：公用网的运营和基本网上服务合二为一，由邮电部的中国电信独家经营（regulator and operator），这不光是中国的特点，欧洲好多大陆的国家都有这样的问题，在电信业开放之前，它们的管理者和经营者是一样的。从1990年开始，中国政府已经允许其他企业经营增值服务，就是大家用的传呼机一类，又如提供信息服务，如租一条线，还有互联网。
1990年开始：允许其他企业进入增值服务，但得邮电部门批准。像打160、168咨询飞机时刻，接线员态度很好，为什么，他一分钟收两块钱，这也是增值服务，很赚钱。
1980年之前：价格由国家管制，价格管得很死，电信业基本上不怎么赢利。
1980年：“以话养话”：（1）收取初装费；（2）1982年“倒一九分成”；（3）1986年国务院批准各省市政府收取“附加费”；允许地方政府参与投资。价格放开了。这很有意思，一个垄断者，本来就害怕它欺负老百姓、欺负用户，才对它进行管制，现在老虎被放开了，变成爱怎么咬就怎么咬了。我们可以看到，在没有竞争的时候，放松了对垄断者的管制会带来什么结果。
1993年12月14日：国务院同意电子部、电力部和铁道部共同组建“中国联合通信有限公司”（联通）。联通最初设想是利用专用网，专用网是部门内部网，好比电力部有电力网，铁道部有铁道的电话网，部队有部队的电话网，最初以此为基础组建，实际上后来也没怎么用。
1994年7月19日：联通公司正式成立，股东16家，注册资本10亿。联通以电子部为主。人们经常谈到中国电信与中国联通的矛盾，实际上是邮电部与电子部的矛盾。这样，中国电信业进入“双寡头垄断”阶段的市场结构。
双头垄断一种是对称的，两家旗鼓相当；另一种是一个老大哥，一个小弟弟，非常不对称，这就引起了许多问题。这种不对称与电信业的特点有关，我们一般把它当作邮电部反竞争的表现。我提这个问题不是从电信改革的角度，当时是国家经贸委正在起草《反垄断法》，邀请我作为唯一的经济学专家参加它为此开的一个国际会议，我说我得说两句话，写一点东西，我说如果起草的《反垄断法》不能解决我文章中提出的问题，就不要起草了，因为它不会有什么用。每一个条款提出的问题有没有答案，司法上有没有判决，我们先不讲，先说一说邮电部的反竞争行为。
（1）对竞争者市场进入的限制：国务院批准联通进入电信市场，可是具体执行操作是邮电部，由于它既是管理者，又是经营者，它自然不愿意有竞争者进入，于是就设置进入限制，什么事都由它批，都要拖。
（2）对竞争者接入市话网的限制：无论用移动通信还是固定通信，都离不开电信网。130手机提供服务打到家里，都要用到市话，中国电信对此就进行限制，不让进入，使得联通的许多工作没法进行。
（3）垄断定价：对进入收取很高的价格，使进入者感到划不来。
（4）资源配置上的歧视政策。
（5）交叉补贴，不正当竞争。这里要强调一下，原来只有一个垄断者时，没有什么不正当“竞争”，如果说不正当，本来就存在不正当，在只有一个企业存在的情况下定价，长话多少、市话多少、寻呼多少无所谓，这就是所说的“肉烂在锅里面”。但一旦有了新的公司进入后，怎么定价就成了很关键的问题。最简单的办法是：把竞争领域的价格定得很低，垄断领域的价格定得很高，在内部形成交叉补贴，这样竞争对手就没法竞争了。最近手机的入网费降得很快，但其他的费用在相对地上涨，如固定电话。竞争最激烈的领域是寻呼机，有些地方如南京的邮电部门免费送寻呼机，送的成本都在其他方面收回来了，这样那些仅仅经营寻呼机的就没法生存，没人愿意入它的网。所以，这种不正当竞争很多。涉及价格，手机一直是实行双向收费，打手机的出钱，接电话的也要出钱，大家都建议改为单向收费。
中国电信提出一个方案，方案中它把手机费降下来的额度全部加在了固定电话的收费上，即手机上减少的收入在固定电话上都补回来了，它自然没有吃亏，吃亏的是联通，因为联通没有固定电话，那它就亏大了，所以联通显然不同意这方案，而不知情的人骂为什么手机现在还是双向收费时，中国电信会讲，我们早就制订出方案了，联通不同意。这些问题都需要仔细研究。由于种种措施，联通很难发展，因为他是一个网络，买了130手机，家里有火灾，要打火警，但电话线烧断了，用手机又打不出去，因为邮电部不允许130手机打119、110这种公益电话。就由于这些原因，新进入者当然很难发展，也就是说，没有其他措施，完全有可能自生自灭。这时候就需要政府出来进行管制。
自由进入好，但自由进入太快也会有麻烦。现在中国电信若彻底放开，不包括国外，估计联通很快就会死。为什么？现在有两家公司，联通还可以分享一些市场，还可以活，如果再让新的企业进入，把有限的市场再进行分割，这个小公司很快就会死，当然新的也很难活下去。尽管竞争是我们希望的，但有时候是不太可能迅速实现的，要慢慢地来。所以，需要政府在政策上的安排，帮助新的进入者发展市场。遗憾的是，至今管理者依然是经营者。
也许今年的机构改革后情况会有所好转，但这种情况的好转能有多快仍让人怀疑，为什么？原因在于存在贿赂，甲是管理者，乙是经营者，然后乙贿赂甲，甲和乙原来是一家——中国信息产业部是管理者，但因为与中国电信原来是一班人马，感情上有千丝万缕的联系，很难保证他们会公正地处理这件事。怎么办？应该重新组建一个电信专业独立的管理部门，这比关系还要重要，涉及整个中国电信业的发展结果。还有电信网与广电网的关系，广电部也有一套自己的全国性的网络，也可以提供电话服务，在淄博就有许多人用广电网的电话，这种电话很便宜，当然邮电部不允许，这属于违规。另外，互联网也起来了，这三网之间要解决体制的建立问题。这个问题非常大，周其仁教授主张三网并存，数家竞争。我这里主要想讨论可行的几种选择。
第一种是纵向一体化。这是过去的体制，垄断者经营基础网络，潜在的可竞争领域也由他经营，他服务于两个市场（市场1指市话，市场2指长话），没有竞争者，这是纵向一体化的垄断。这时政府主要是进行价格管制，因为垄断者有实行垄断价格的可能。
第二种是纵向分离结构。垄断性基础网由一个经营者经营，竞争性行业允许其他的人经营，垄断者只能提供市话网服务，而长话可以竞争。但是这里边有个问题：市话仍是垄断，政府就要就新进入者接入市话的进入价格，对两家协商进行管制。如果垄断者在市话上定很高的价格，虽然用联通电话的人不少，但联通却拿不到什么钱。
第三种结构是允许自由进入的纵向一体化结构。自然垄断部门仍由垄断者经营，但竞争性的长话网同时允许其他人经营。价格管制仍然是两个层次，类似我国的结构：邮电部垄断经营市话网，同时也经营长话、手机等，联通原来在长话网，现在也开始进入市话网。这也是一种选择。
第四种选择是公用网与服务完全分离的结构。这种状态的垄断者只对电信网负责任，所有的电话服务都不参与，就如同对高速公路的管理，开车上高速公路的就收费，不跟客人收费，只向运输公司收费。在其他经营者中，可能有既经营垄断性的市话又经营竞争性的长话服务的，也可能有只经营长话服务的，这时，价格管制在从事电话服务的公司和经营网络的公司之间进行。这个结构类似于对中国以后的电力公司的设想。电力公司是全国垄断的，以后电网系统将由一家公司经营，发电厂、配电部门可以分开，至少可以把发电分开，发电厂与电力公司独立，发电厂生产电之后再卖给公司。
第五种是所谓“数网竞争”的结构（图5）。周其仁教授的主张大体如此。几个网同时并存，邮电、广电、国际互联网，它们同时经营竞争性服务。这样就带来了复杂的问题，因为每一个经营者都可能经营其他的网，程序比较复杂，价格管制在这个进入问题上。中国现在的情况大体如此，这个数网并存很有可能。但有人批评这里存在重复建设问题，就是浪费资源。实际上，技术进步使电信硬件成本变得非常低，这样会有一定损失，但不可否认带来的收益也非常大。周其仁教授举了一个例子，每家都有一台洗衣机，虽然有时候半个月都不用一次，但为什么不能一个楼总共用一台？这时就要考虑服务可能太差，洗衣机放在谁家也是个问题，也没人维修。由此，我们假定有规模经济，只有一家企业最优，但事实上，如果有两个公司，成本提高，但由于还需考虑生产效率和配置效率的影响，虽不是最低点，但低于垄断成本点，可能也是最优点。
认识在市场经济中政府究竟要起什么作用，政府在多大程度上起这个作用，是本文的主要目的。垄断、外部性和信息不对称要求政府管制，但政府管制也会带来新的问题，甚至可能导致管制的失败，这种失败本身又与信息不对称有关，所以现在才讨论自由化问题。我特意用了一个电信业的例子，没有时间充分展开，大家有兴趣可以自己思考，我的目的主要是为了唤起大家对这些问题的兴趣。现在关注电信业的人较多，但实际上中国有大量的事需要关注，如电力、火车、铁道改革，还有航空、煤气、水。
*本文根据作者1998年10月22日在“君安学术论坛”上的演讲整理而成，曾收入《产权、政府与信誉》一书。
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