——日本的经验

    随着中国经济体制改革的深入，越来越多的中国学者对日本模式发生了兴趣，日本政府在经济活动中所起的作用尤其受到推崇。在对日本的经济体制作了一番理论分析和实地考察之后，我们感到，日本政府在经济活动中所起的作用确实值得推崇，但在这个问题上，目前国内流行的观点至少有两点不切实际之处：一是对日本政府的作用估计过高；二是对其作用的方式估计错误。简单地说，日本的政府并不是我们中国学者所想象的那种政府。本文很大程度上是针对上述流行观点的两点误解写成的。第一部分从国际比较的角度分析了政府对市场机制的破坏程度，我们发现，日本政府是市场经济国家中对市场机制破坏程度最小的政府之一，这是日本能后来居上的主要原因；第二部分分析了日本经济发展中政府与企业家的关系及政府扮演的角色。

    我们的结论是，最有利于经济成长的政府是帮助企业家的政府，而不是替代企业家的政府。第三部分分析了企业制度与政府行为的关系，我们认为，日本的民间企业制度是日本政府的积极作用得到充分发挥，而消极作用受到有效限制的基本约束条件。

    在正式讨论之前，有一个涉及理论方法的问题需要简单陈述一下。本文与流行的理论不同，我们把政府作为市场体系的一个内在构成要素，一种交易工具，而不是独立于市场体系之外的异物。我们认为：市场经济的内在矛盾在于市场体系自身包含着反市场的力量——政府。这是一种“异化”。市场要有效地运行，不能没有政府；但政府力量的扩展，可能导致市场本身的毁灭。因此，如何在发挥政府的积极作用的同时有效地节制政府对市场的破坏，是每一个市场经济国家面临的难题。

    一、政府对市场：最小程度的破坏

    在分析日本经济成功的原因时，许多学者把注意力集中在日本政府对市场的干预上，有些学者甚至用日本的例子来证明市场的失败和政府干预的有效性。然而，我们的研究发现，日本成功的原因不在于政府对市场的干预多，而在于政府对市场机制的破坏程度小。下面我们就政府最容易对市场机制形成破坏的几个方面做些讨论以说明我们的结论。为了使我们的论点更有说服力，我们把比较的范围限于市场经济的发达国家。

    1.政府预算

    政府预算在国民生产总值或其他类指标中所占的比重，是衡量政府活动范围的一个综合指标。政府预算通过需求和供给两个方面对经济活动施加影响，预算比重越大，政府破坏市场机制的可能性就越大（有关政府财政投融资的“第二预算”容后再述）。

    在与政府有关的所有项目中，日本都属于最低之列。日本政府消费的国民财富是最低的，日本国民的租税负担是最轻的。即使在再分配领域（转移支付），日本政府所发挥的功能也比许多国家小，但日本却是资本主义世界中收入分配最为平等的国家之一。日本政府在执行福利国家政策上步伐迟缓，这一点受到许多人士的批评，但对日本国民来说，这很难说不是一种福气。政府把更多的消费选择留给国民个人，而不是收归政府。大量经验表明，消费选择由个人做出比由政府官员做出有效得多。日本预算低的一个原因是国防费用低，但即使剔除这个因素，基本格局也不会有大的改变。比如说在剔除国防费用后，中央政府支出占GNP的比重，日本为15.1％，美国为17.2％，西德为11.2％，英国为27％，法国为17.9％。

    在发达国家，日本的租税负担最轻（相当于瑞典的52％、英国的64％、法国的81％、美国的92％），这一点对日本经济发展有着重要意义。高税负导致低增长是世界银行经济学家从统计分析中得出的结论，在这一分析中，日本被选为发达国家中低税的标本。税收水平通过两种方式影响经济增长：第一，通过提高或降低主要生产要素的纯（纳税后）收益来影响这些要素的总供给；第二，影响资源利用的效率。租税负担轻，意味着国民收入中有更大的份额归个人和企业支配，从而为个人工作和企业投资带来了更大的刺激。可以认为，日本国民的高储蓄率和企业的高投资水平与此有很大关系。尽管日本政府采取了各种措施诱导居民储蓄和企业投资，但它总是尽量避免把个人资财直接充公和对企业盈利征收过重的税负，这就使市场机制在决定收入分配和资源配置中能发挥更大的作用。

    2.政府活动与国营企业

    日本政府预算比重低的一个可能的原因是政府活动的效率较高，也就是说，在对国民提供等量服务的情况下，日本政府所花费的成本比其他国家的政府低。但在没有拿到有充分说明力的证据之前，我们宁愿认为，日本政府预算比重低的主要原因在于政府所从事的活动范围少，在其他国家由政府提供的许多服务，日本则是由家庭和私人企业提供的。

    资料表明，平均每千人拥有的国家公务人员（包括中央政府和地方政府）日本最低，为34.5人，法国最高，为66.6人，其他为：美国64.1人，英国48.4人，西德50.1人。就是说，日本公务人员的比重仅为法国和美国的一半强，英国和西德的2/3。公务人员比重低，意味着日本的劳动力中有更多的部分在物质生产部门创造财富。

    在政府可能对市场形成破坏的所有因素中，国营企业是破坏性最强的因素之一。这是因为，市场经济的基础是民营企业制度，国营企业的无节制扩展会使这个基础毁灭，从而使整个市场经济不复存在，因此有必要对国营企业做专门分析。

    日本：国铁、电信电话、专卖公社等；英国：国铁、邮政、电力、煤气、公共汽车、水道、煤炭、钢铁等；西德：邮政、国铁；法国：国铁、电力、煤气、水道、公共汽车、煤炭。美国“交通”一栏中包括煤气、水道等。从表中可以看出，平均每千人政府企业的职工人数，日本为7.7人，与英、法的30人以上相比，显然低得多，其原因在于英、法两国实行大规模国有化运动。西德的邮政包括在政府企业中，平均每千人的职工数为13.5人，而日本即使把邮政包括在内，也只有10.3人，仍低于西德。在美国，铁路、电话由民间企业经营，所以政府企业一栏为空。但是，地方政府中，在交通等方面，平均每千人中有2.5人，这个数字比日本大。

    另一个有意义的比较指标是国营企业投资在固定资本投资中的比重。非金融国有企业在固定资本毛投资中的比重，日本为11.4％，比除西德和美国之外的其他国家都低（与瑞典持平）。表中法国的数字为12.1％，但在1982年实行第三次国有化之后，仅工业领域，国有企业投资比重就达到30％～32％。按自有资金排列，法国最大的25家工商业公司中，国有企业占15家。按职工人数排列，最大的20家企业中，17家是国有企业。法国国营企业用参股的办法控制私营企业，日本则找不到这种情况。

    从国营企业的经营范围看，日本的国营企业主要限于金融部门和基础设施部门，而法国的国营企业不仅在银行金融业和基础设施部门占据垄断地位，而且广泛分布于工商外贸各部门。日本的制造业企业没有一家属于国营企业，而法国政府拥有的制造业企业比比皆是。在意大利，1984年汽车业的国有化已达25％，钢铁业的国有化75％。

    资料是纷乱的，结论却是清楚的。日本是市场经济国家中国有化程度最低的国家之一，国铁、电信电话、专卖三公社是日本国有企业的主体（1982年三公社职工人数占国营企业职工总数的76％），现在三公社都已民营化了。考虑到这种情况，仅从人口平均的职工人数来看，日本的国有化程度同美国处于同等水平，或在其之下。日本政府从来无意建立一个国营经济系统，这使它可以把更多精力用在扶植私人企业上。这是日本经济具有活力的重要原因之一。

    3.经济计划

    政府参与经济活动的一个重要方面是制定经济计划。战后以来，日本政府相继制定了十多个经济计划，颇受计划主义者的推崇。那么，如何看待日本政府的经济计划呢？

    计划：计划年代、计划增长、实际增长

    1.经济自主五年计划：1956—1960、5.0％、8.7％

    2.新长期经济计划：1958—1962、6.5％、9.9％

    3.国民收入倍增计划：1961—1970、7.2％、10.7％

    4.中期经济计划：1964—1968、8.1％、10.6％

    5.经济社会发展计划：1964—1971、8.2％、10.9％

    6.新经济社会发展计划：1970—1975、10.6％、5.9％

    7.基本经济社会计划：1973—1977、9.4％、4.2％

    8.昭和50年前平期经济计划：1976—1980、6.0％、3.9％

    9.新经济社会发展计划：1979—1985、5.5％、4.0％

    资料来源：根据有关统计资料整理。

    首先应该承认，日本的经济计划对日本的经济发展是有积极意义的，但产生这种积极意义的原因并不是由于计划挽救了市场的失败，而是由于计划没有破坏市场机制的正常运行。表5列出了日本计划增长率与实际增长率的对比资料。从表中可以看出，二者之间的偏差是很大的，大体来说，在20世纪60年代，计划增长率远低于实际增长率，而从70年代开始，却发生了相反的情况。实际增长率之所以与计划增长率发生偏离，主要原因在于实际经济活动是由企业家操纵的，而不是由政府计划操纵的。尽管我们不知道，假使没有政府计划，实际增长率会是如何，但我们可以知道，假使政府计划统冶了经济，日本经济就不会取得如此成功。

    为什么日本的经济计划没有成为破坏市场运行和约束企业家行为的力量？原因至少有两条：第一在于计划的内容和性质；第二在于计划的制定方式。

    从计划的内容和性质上讲，日本政府制定的经济计划只是对政府和企业表明今后的奋斗目标，并不是政府的“实施计划”。计划内容主要包括对诸如增长率、物价水平、国际收支等这样一些指标做出预测，目的在于为民间企业从事经营活动提供一个参考资料。从我们中国人的观念看，这根本谈不上是什么经济计划。有人说日本的经济计划是指导性计划，但如果把指导性计划理解为国家告诉企业生产什么，企业可以听也可以不听，那么，日本的计划连指导性计划也谈不上，因为它并没有具体规定企业生产什么、生产多少。

    关于计划的性质，1960年发表的《国民收入倍增计划》中的一段话值得引证：在此计划中，尊重民间的经济自主立场，许其通过自由企业和市场结构追求经济的合理经营，根据其创新和运筹运行自主活动。关于民间部门的这一计划，具有预计未来情况的性质，希望民间企业以此计划所估计的国民经济将来的趋势和各种情报为基础，制定企业的长期计划，改变过分依赖政府的态度，建立独立的责任体制。（经济审议会编《国民收入倍增计划》第41页）

    从计划的制定过程来看，日本的经济计划很难说是由政府官员制定的，因“制定”计划而声名远扬的“经济企划厅”实际上不过是一个秘书班子，它在日本政府部门中是最没有权力的部门之一。制定计划的正式程序是这样的：先由内阁总理向经济审议会提出请求，要求他们准备一个全国经济计划；审议会准备好它的报告后再呈交总理大臣；当这个报告被内阁会议采纳时，它就变成了政府管理经济的一个指针。经济审议会是一个咨询委员会，1982年成员大约30人，其中大部分是活跃于公共场合的大企业的董事长或总经理和准政府机构的官僚，还包括一些学者、工会领袖和消费者代表。

    计划的准备和评议工作由委员会下属的一些次级委员会做出（1979年，成员共160人），这些次级委员会也主要由企业界领袖和准政府官员组成。在计划制定过程中，作为审议会秘书处的经济企划厅负责收集必要的情报资料，并与有关省厅协调，准备文件，起草报告。整个计划制定过程实际上是企业界与政府之间的信息和观点的交流过程，这样制定出来的计划显然与政府官员一手制定的计划有天壤之别。

    在市场经济国家，与日本的经济计划相类似的还有法国的经济计划，但在法国，政府拥有大量的国营企业，政府通过计划合同控制国营企业的经营，所以它的计划容易导致反市场的后果。

    4.产业政策

    日本的产业政策被不少人士誉为日本成功地走向世界市场的关键因素，通产省也因制定产业政策而举世闻名。但在这个问题上，流行的观点同样不能令人满意。的确，如果说政府的经济计划只是一个对未来的预测，产业政策则是政府对经济活动的更现实、更具体的行动。但是，日本的产业政策之所以能在日本经济发展中发挥比较积极的作用，原因并不像有些学者所认为的那样，是英明的政府纠正了目光短浅的企业家的错误，而在于政府的政策顺应了企业的要求，尽管我们不得不承认，在有些情况下，政府的政策确实对市场运行产生了一些破坏性作用，这些破坏性作用部分地抵消了政府所应起的积极作用。

    对于日本的产业政策，必须从一个更为广泛的背景上加以考察。如果仅仅从“产业政策”这个名词出发，就会得出产业政策是日本特有的政策这样的结论。但是，如果我们把战后日本搞产业政策的背景与英法等国搞国有化运动的背景联系起来，我们就可以得出这样的结论：日本与英、法等国的区别不在于前者有产业政策后者没有，而在于它们实施产业政策的方法完全不同（印度等国的经济计划比日本的产业政策更像产业政策，所有社会主义国家的经济计划从一定意义上讲，都是一种产业政策）。

    战后的欧洲和日本一样，都面临着振兴经济的重任。为了振兴经济，就要优先发展煤炭和钢铁等基础产业，优先发展出口产业，这是各国政府的共同意识。但是，日本政府采取了扶植民间企业的方式来实现它的产业政策，英、法等国政府却用国有化生产方式来实现它们的产业政策。效果的差异来自方法的不同。因此，欧洲人应该反省的是他们的政府为什么破坏民间企业制度，而不应该是他们的政府为什么没有像日本政府那样制定“产业政策”。

    体改所张阿妹同志写的《日本产业政策的形成机制》一文有助于澄清有关日本产业政策问题的一些错误观念。在此，我们仅指出以下几点：第一，日本的产业政策是产业的重点扶植政策，而不是产业发展的全面包揽或抑制政策。对于经济发展意义重大而民间企业由于财力不足或由于难以承担风险不能或不愿投资的企业，政府从资金、税收、补贴等方面给予优惠以鼓励民间企业投资于这些产业，但是政府从来没有试图控制民间企业的投资方向，也很少采取惩罚性措施对它所认为的非重点产业实行限制。事实上，除了战后短暂的复兴时期外，日本政府很少有可用于惩罚企业的手段。

    这是因为，尽管政府手中握有一部分投资资金，但投资资金的大头仍在民间，如果私人企业家认为兴办某项事业是有利可图的，即使得不到政府的支持，他也可以从民间金融市场或国外筹措资金开办自己的事业。这就是说，政府的参与并没有否定私人企业家的选择。正由于这个原因，像索尼、本田这样的公司才能在得不到任何政府资助的情况下独立自主地发展壮大。另外，由于政府的政策主要是针对行业的，而不是针对个别企业的，所以即使在重点产业领域，企业之间仍处于激烈的竞争之中。

    第二，如同企划厅的经济计划一样，通产省的产业政策也是政府官员与民间企业界通力合作的产物，而不是政府一手制定的。在产业政策的制定过程中，产业结构审议会处于举足轻重的地位，而组成这个审议会的主要成员是企业界领袖和大学、研究机构的学者。政府部门与企业界之间的信息和观点交流贯穿于政策形成过程的始终。据说日本共有1000多个来自各行业团体的代表，通产省在制定出任何一项政策之前，省内负责该行业的部门一定要与企业界团体通气、商讨。在政府官员与企业界发生不可调和的意见分歧时，做出让步的通常是通产省而不是企业界。从政策的动议讲，有相当一部分政策最初是由企业界提出的。即使由政府官员提出的“政策”，除非得到企业界的认同，否则很难变成现实的政策。正是从这个意义上讲，我们认为，日本的产业政策与其说是政府的政策，不如说是企业的政策，在政策形成中处于实际支配地位的是企业家而不是政府官员。

    第三，政府政策破坏市场运行的一个可能原因在于，如果政策随机变化太多，就会增加企业经营环境的不确定性，从而给企业家决策带来困难。日本的产业具有稳定性、连续性和程序化的特点，每一项政策都有明确的法律规定，这样的政策显然有助于企业家对未来做出更为准确的预测。

    5.政策金融与金融政策

    仅仅从财政的一般预算来评价，事实上低估了日本政府在资金分配中的支配力。这是因为，日本大藏省除了掌握着一般预算外，还掌握着一种特别预算——财政投融资预算。那么，又如何评价日本政府的财政投融资制度呢？

    首先应该指出，类似财政投融资制度这种性质的东西，并非日本特有之物，尽管日本在这种资金的管理方法上有别于他国。财政投融资的一个目的是向国营企事业提供资金，而由于日本的国营企事业比重较低，由此所占用的资金比重也比其他国家低得多。政策金融的另一目的是对民间企业提供贷款，以协助政府产业政策的实施或扶植中小企业的发展。在日本，执行此功能的是政府金融机构——“两行九库”。事实上，类似这种性质的政府金融机构在欧美国家同样存在，尽管其功能并不完全相同。

    更为重要的是，与欧洲一些国家相比，日本政府拥有的金融机构的实力也是最弱的。在法国，国有银行在金融市场上占据绝对统治地位，五大商业银行集团全部为国家所有，国有化银行的存贷款数额分别占全国银行系统存贷款总额的74％和75％，占注册银行存贷款总额的84.6％和89.8％。在意大利，九家最大的银行属于国家所有，占全部银行营业额的45％。相比之下，在日本，商业银行没有一家属于国家所有，政府金融机构的贷款量约占全国金融机构总贷款的30％左右。这就是说，在金融市场上，日本政府所拥有的物质性破坏力量远比欧洲一些国家小。

    在《日本的金融体制与政策金融》分报告中，我们对日本政策金融的功能做了更为详细的分析。这里只需要指出，日本政府在政策金融上的功能选择是建立在民间金融市场选择的基础之上的，尽管前者也反过来对后者发生作用。此外，政策金融很大程度上也是按市场规则运行的。政府金融机构虽不以盈利为目标，但它在贷款选择上，仍要考虑投资的安全性和收益率，仍要有抵押或担保。仅仅从政策金融的角度论述政府在金融市场上的作用当然是不能令人满意的，因为政府的金融政策对金融市场有更大的影响。

    但在这个问题上，流行的观点同样存在着不少误解。从财政与银行的关系上讲，尽管《日本银行法》规定大藏大臣对日本银行（中央银行）有业务命令权和监督命令权，但实际上大藏大臣很少行使这种权力，中央银行的金融政策基本上是由“日本银行政策委员会”独立制定的。政策委员会主席一般由日本银行总裁担任，大藏省和企划厅派来的二名委员只有发言权没有表决权。而在英国和意大利，不仅法律规定了中央银行与财政部的隶属关系，更重要的是财政部事实上总是在行使对中央银行的命令权。意大利的中央银行被公认为欧洲共同体国家中最听命于财政部的中央银行。

    在英国，金融政策的变动多次是先由财政大臣在议会上宣布，然后才交英格兰银行贯彻执行。这样的例子在日本则很难找到。在中央银行与商业银行的关系上，与美国相比，日本中央银行的权力是比较大的，但与欧洲国家相比，情况却未必如此。在高速增长时期，日本银行确实对商业银行的存贷款利率和贷款额度有过一些规定，但这些规定对金融市场的实际影响远不像某些学者所描绘的那么大（这一点我们将在本报告第三部分谈到），这些规定欧洲国家也并非没有。

    事实上，在20世纪70年代之前，欧洲共同体成员国中，除了西德之外，没有一个国家不曾对商业银行的贷款数量、贷款方向及利率实行过直接的行政控制。而正是这种直接控制的恶果导致了20世纪60年代末期和70年代初意大利、法国、英国、比利时、荷兰等国的金融自由化运动。相比之下，日本银行的“窗口指导”则更具有民主的色彩。日本民间银行的贷款活动确实支持了政府倡导的产业政策，但是，这种支持是银行从自身利益出发选择的结果，而不是接受政府命令的结果。日本的银行能购买企业的股票，美国的银行则不能，仅此而言，日本银行的选择空间无疑比美国银行大一些，尽管前者在其他方面受到的约束也许比后者要多一些。

    以上我们就政府可能对市场机制造成破坏的几个主要方面做了分析。尽管这种分析是不全面的，但它的结论却是显然的。这就是，从国际比较的角度看，日本政府对市场机制的破坏即使不是最小的，也是比较小的，至少比英国政府和法国政府小得多，这是日本经济体制更有效率的主要原因所在。当然，我们绝不是在为日本政府唱赞歌，事实上，日本政府破坏市场的例子也比比皆是，这种破坏自然给日本经济带来了十分恶劣的影响。日本经济学家最喜欢举的一个典型例子就是1956—1957年国际收支出现赤字之后政府采取的紧缩政策。当时由于中东局势紧张，国民担心政府将实行进口限制，所以猛增进口库存，结果导致了国际收支赤字，而政府却误以为是民间设备投资过大使进口增长过多，因而投下了政策性错药，给日本经济造成了不必要的连续高度紧缩的痛苦。

    二、政府对企业家：帮而不代

    我们已经指出，日本政府对市场机制的破坏程度比大多数发展中国家和二战后的英、法等政府小得多，但是，我们同时不得不承认，日本政府对经济发展所起的积极作用比这些国家政府又要大得多。可以说，作为市场经济的一个内在组成部分，日本政府比较成功地扮演了它应该扮演的角色——充当企业家的“帮手”，而不是经济活动的主宰者。这是一种现实，又是一种传统。在明治维新时代，同大多数后起的发展中国家一样，日本政府有着强烈的赶超冲动，但它清楚地认识到，要达到赶超的目标，必须依赖无数私人企业家的主动性和创造性。

    明治政府也曾多方面地干预过私人企业家的活动，在发展过程中起了关键性的作用，但它从来没有试图越俎代庖地取代私人企业家。企业家自己可以干好的事情，政府就不再插手；企业家靠自己的力量办不成的事情，政府就设法帮助解决；当企业家经营遇到困难时，政府就给予补贴，而不是把它们收归国有。最初，明治政府在许多工业中建立了领头工厂，因为它知道，这些工厂是当时私人企业家无力建造的，但它从来无意建立一个国营工业体系，所以工厂一旦建成，明治政府很快就把它们卖给私人企业或新型股份公司，因为它相信，这些工厂由企业家经营比政府经营更有效。为了提高储蓄率，明治政府不得不建立全国性的税收体制，但它没有把这种预算收入直接变成预算支出，变成政府的固定资产，而是将其存入银行，再由银行把这些资金贷给私人企业家，让那些富有创业精神但又无法筹措足够资本的人建立自己的工厂，开办自己的事业。明治政府从来不曾试图控制投资总额或投资方向，因为那是私人企业家的事情。

    明治政府这种对私人企业家“帮”而不“代”的传统基本上被战后的日本政府继承下来。战后，当许多国家的政府甩开膀子自己充当“企业家”的时候，日本政府却胸有成竹地采取了扶植私人企业家的“产业政策”。结果证明，日本政府扶植企业家的政策比其他国家政府自己充当“企业家”的政策更为有效，因为它对市场机制的破坏作用最小。

    1.作为企业扶植者和保护者的政府

    市场经济之所以需要政府，一个原因在于企业家的经营活动需要政府的扶植和保护。企业家需要政府保护他们的产权，需要政府帮助建立一个维持公平竞争的法律制度和社会环境，需要政府出面抵挡外来的侵犯。尤其是对后起的发展中国家来说，当它们开始经济起飞时，它们的企业家资源不仅数量少而且力量弱，而这些弱小的企业家却面临着强大的工业国的竞争。这些强大的工业国有着充裕的资本、先进的技术，能生产成本低、质量高的产品，假若没有政府的扶植和帮助，落后国家的企业家队伍不仅难以发展壮大，甚至可能胎死腹中。

    第二次世界大战使明治维新后日本企业家几十年努力的成果毁于一旦，日本重新沦为一个落后的发展中国家。日本新一代企业家肩负着重振经济的重任，但他们不仅面临着外国大资本的竞争威胁，而且严重缺乏经营大企业所需要的资本和技术。因此，他们对政府有一种强烈的要求，要求政府从政策上给予扶植和保护。为了换取扶植和保护，他们甚至愿意付出某种代价——接受政府的指导，如果这种指导不危害他们的根本利益，也适应企业家的要求的话。日本政府承担了它应承担的责任，一方面，通过税负减免、财政补贴、金融资助、行政指导等手段扶植企业发展；另一方面，又通过关税、外汇管制等手段使新兴产业不置于凶猛的外国资本虎口之下。日本的产业政策，实际上是扶植和保护民间企业的政策。

    作为企业的扶植者和保护者，日本政府坚持的方针是：

    （1）扶植为主，保护为辅。保护是一种消极的政策，扶植才是一种积极的政策。过度保护实际上是一种溺爱，它比自由放任更不利于企业的发展。日本政府能够较好地把扶植和保护结合起来，坚持以扶植为主、保护为辅，从而使日本企业能在短时间内告别幼儿时代。而一旦企业具有了独立发展的能力，政府就撤销保护，实行自由化政策。1960年6月，日本政府公布了贸易自由化计划大纲，这个计划的目标是，将1960年4月实行的40％的自由化率提高到三年后的大约80％（石油、煤炭为90％），计划大纲还详细规定了每种产品的自由化指标。贸易自由化不仅没有使日本企业被外国企业所打倒，反而使日本企业的国际竞争能力进一步增强。日本经济增长率最高的时期，也正是实施贸易自由化和资本自由化的时期。这是自由主义经济学家的胜利，也是保护主义日本政府的胜利。

    （2）外部保护，内部竞争。经济学家几乎一致认为，保护政策将使企业失去提高技术和改进效率的压力，从而不是提高而是失去竞争力。美国政府对钢铁业和汽车业实行保护政策的后果证明经济学家是正确的。那么，为什么日本的情况会有所不同呢？主要原因在于，日本国内市场上存在着远比美国激烈的竞争，所以尽管存在着外部保护，企业仍未失去提高技术和改进效率的压力。因此，正如日本经济学家金森欠雄指出的那样：从日本的实际业绩评判，在国内企业之间竞争激烈而充满活力的时候，暂时限制进口，保护幼稚产业的政府，可以说对经济的发展是有利的。反过来说，在国内市场缺乏竞争或竞争不足的情况下，保护政策未必是一种合适的选择。

    2.作为企业间竞争维护者的政府与作为企业间合作推进者的政府

    市场机制要有效地运行，不仅需要企业间的竞争，而且要有企业间的合作，一方面作为竞争的维护者，另一方面作为合作的推进者，这是市场经济下，政府所应扮演的一个重要角色。作为竞争的维护者，日本政府所做的主要工作是通过法律和政策防止不公平竞争行为的发生和垄断行为的出现。早在占领军时代，日本政府就仿效欧美国家颁布了《反垄断法》（1947），并设立了“公平交易委员会”负责这项法律的实施。在几十年的经济发展中，这一委员会对维护日本市场的竞争秩序发挥了积极的作用。此外，日本还通过一系列政策措施来促进企业间的竞争。日本政府有关中小企业扶植政策的一个目的就是防止大企业对中小企业的不公平对待。

    在市场经济下，如果说企业间的竞争还比较容易展开，那么，竞争者之间的合作则不是一件很容易的事情。这是因为，无论竞争，还是合作，企业都是从自身利益出发的；有利益差别，就会有竞争，但合作却要以对共同利益的认识为前提；如果没有这种“共识”，合作就无从谈起，而由于竞争造成的敌对心理，企业间要达成“共识”常常需要一个很长的过程。

    在很多情况下，企业之间的利益冲突与其说是实际上的，不如说是认识上的。因此，正如自由恋爱者有时也需要媒人一样，企业间的自愿合作有时也需要中间人的协调。在推进企业合作方面，日本政府成功地发挥了一个中间人的作用，这是值得称道的。通产省是日本政府机构中执行这一机能的核心机构。通产省官员反复强调通产省是“中间人”“协调者”，而不是“领导者”。这是通产省功能的真实写照。作为“中间人”和“协调者”，通产省不是靠行政命令强迫企业组织起来，而是通过劝说和协商的方式推动企业达成“共识”，在“共识”的基础上自愿合作。通产省的产业政策之所以能得到企业界的支持，一个原因在于政策是企业间利益协调的结果。

    通产省没有权力命令一部分企业为另一部企业的利益做出牺牲，尽管在某些情况下，它可以从政策上对利益受到损害的企业予以补偿以换取对某项政策的支持；企业界有时求助于通产省解决它们之间的纠纷，是基于对它的信赖，而不是畏惧于它的权威；如果政策过分偏袒于某一部分企业，通产省就会失去企业界的信赖，所制定的政策也就会由于部分企业的抵制而失去效力。作为“中间人”，通产省为企业发表各自的意见提供机会；在各方意见不一致的情况下，通产省说服各方意见一致为止。在达成共识之前，通产省不会采取任何行动。通产省也不用投票的方式来解决问题，因为他们“不想以多数人的立场来迫使少数人接受”。

    从这个意义上讲，通产省更像一个交易所，而不是政府机构。在经过反复协商之后，如果各方意见仍不得一致，通产省通常就放弃自己的努力，让企业自行其是。1978年通产省试图重新调整开口平炉的钢铁生产时，就遭遇过这种情况，当时，由于大的钢铁公司拒绝合作从而使“关闭工厂”的协议未能达成，小厂商就自己组织了卡特尔，并且因此受惠。这样的例子可以举出很多。正因为如此，一项政策的制定往往要两三年的时间，但一旦政策出炉，就意味着协调工作已经解决。当然，通产省之所以能扮演一个成功的中间人角色，一个原因在于大量的协调工作是由企业来通过中间组织自身完成的，通产省的协调工作是在企业界协调基础上进行的。正如一位通产省官员所说的：“共识要由参加竞争的厂商和大众共同达成，通产省只是推进这一共识过程，并使决策的进行更顺利而已。”

    竞争秩序与企业间的合作往往是存在矛盾的（从1954年到1979年的25年间，日本公平交易委员会发现企业间的合作曾269次违反了《反托拉斯法》），所以，政府事实上也在扮演着一个自相矛盾的角色。在日本政府内部，以维护竞争秩序为主要任务的公平交易委员会与以推进企业合作为主要任务的通产省之间的矛盾一直存在，尽管冲突最激烈的是20世纪60年代。但是，日本政府能够比较好地把维护竞争与推进合作结合起来，使日本企业既没有失去竞争的效率，又没有失去合作的优势。日本企业由垄断导致的X非效率现象比其他国家少，而日本企业间合作的成功又比其他国家多。这个经验是值得重视的。

    3.作为信息生产者的政府

    政府作为生产者，除了供应一般说的公共物品之外，也许最值得供应的一类物品就是企业家决策所需要的信息。在所有具有规模经济的产业中，也许信息产业是最具有规模经济的产业，信息产品比其他许多产品也更具有非排他性的特点（当然并不总是如此）。政府部门有庞大的遍布各地的官僚机构，由它来收集和传递信息，不仅容量大，而且成本也低。此外，许多有关国民经济的宏观统计资料是由政府部门掌握的，这些资料是私人信息公司无法提供的（当然可以设想，由私人公司对政府承包收集统计资料也许更有效）。

    如果政府不能有效地向私人企业家提供信息，就是政府的渎职。经济学家主张政府制定经济计划的一个理由，是私人企业家只掌握微观信息不掌握宏观信息，无法把握经济活动的总态势，从而无法做出正确的远期决策。如果经济学家的理由是对的，那么正确的做法就是政府应该尽可能地向私人企业家提供决策所依据的宏观信息，而不是直接代替企业家做决策。如果政府把宏观信息垄断在自己手里，它就没有理由责备企业家缺乏宏观头脑。日本政府是日本最大的信息“公司”，它不仅向企业提供有关国内外经济发展一般态势的信息，而且提供一些专业性很强的技术性资料。

    在日本的政府部门，几乎找不到一本印着“机密”字样的统计资料。政府官员认为向社会公开统计资料，是他们的义务。日本政府诸如大使馆这样一些驻外机构，同时也是经济技术情报机构，它们不仅广泛收集有关各国的政策和法律信息，尤其是那些可能对日本经济产生影响的信息，而且收集有实用价值的商业情报。更重要的是，它们收集到的情报最终不是锁在政府的保险柜里，而是送到有关企业手中。日本企业能走向世界市场，一定程度上得益于政府提供的信息服务。

    日本贸易振兴会可以说是日本政府的一个专业外贸信息公司，它的主要任务之一是为出口企业收集和提供国外市场情报。日本政府制定经济发展计划，与其说是对企业的指导，不如说是对企业的信息服务。拟订计划的目的，不在于告诉企业该干什么，而在于“搜集其他先进国家经济结构的变化趋势，资本与有限劳动力的活动情况，像美利坚合众国那样顺利发展的经验，能够取得哪些国家未来的生产模式等资料，然后参照这些资料，启发民间产业去考虑哪些问题”（诺曼·马克雷著《日本已经崛起》）。因此，重要的不是计划指标的准确性，而是计划所包含的信息量。即使最不相信计划的企业家，也把它当作一个“有用的参考”。

    当然，信息作为一种产业，并不是非由政府经营不可。事实上，日本企业家决策所依据的绝大部分信息都是自己收集的，或是由专业的信息公司提供的。但是，如果政府收集信息的目的不是为了垄断信息，而是为向民间企业提供信息，这样的政府活动对市场机制的运行是有利的。

    以上，我们从政府与企业家关系的角度就日本政府的几个职能做了分析，当然政府作为市场体系的一个组成部分，它的职能也不限于这些，但这些职能却是非常重要而常常又被经济学家所忽视的。这些职能也不是日本政府特有的，而是市场经济国家的政府共同具有的，尽管各国政府发挥这些职能的程度和形式并不相同。

    日本经验给我们的启示是：最有利于经济成长的政府，是“帮助”企业家的政府，而不是“代替”企业家的政府。对政府来说，最重要的任务是为企业的生存和发展创造一个良好的社会环境，与企业家建立一种友好的伙伴关系，尽量减少企业家的投资风险，帮助企业家筹措资金、开拓市场，同时在企业家力所不及的地方填补空缺，而不是自己直接充当“企业家”，组织生产，从事投资活动。即使在某些情况下政府不得不开办工厂，但一旦工厂建成，就应该让位于企业家经营。日本政府把自己的工作局限于“帮助”企业家，当企业家的“助手”，所以它取得了成功。相反，像印度等发展中国家和二战后英、法等国政府越俎代庖，直接充当“企业家”，所以尽管它们的目标令人敬佩，成绩却让人沮丧。

    三、企业对政府：强硬的约束

    在日本考察期间，我们一直在思考着这样一个问题：为什么日本政府对经济活动的积极作用能够较好地发挥，而它对市场机制的破坏又能得到有效节制？我们列出了好几条理由，这些理由涉及日本的政治体制、新闻自由、政府官员的个人素质，乃至日本的文化传统等方面。但最使我们信服的理由是日本企业制度——企业属于民间所有，而不是政府所有。正是这种企业制度形成了对政府行为的强硬约束，使它在参与经济活动中能适可而止，不致形成对市场机制的过分破坏。

    日本的体制被西方学者称为“官民协调”体制。依我们的理解，所谓官民协调，就是民（民间企业）对官（政府）之需求与官对民之供给的一种均衡。官民协调的基础是民（企业）。没有民，“官民协调”何来？日本企业与政府之间的关系有点类似市场上顾客与商店老板的关系。如果说顾客是老板的“皇帝”，那企业也就是政府的“皇帝”。

    当商店老板不能为顾客提供价廉物美的商品时，他就有破产的危险。同样，如果政府不能很好地为企业服务，它也就失去了存在的价值。当然，与市场上的老板不同的是，政府并没有自己的竞争对手，但政府是由政治家领导的，政治家却有自己的竞争对手。政治家的竞选经费不是来自财政预算，而是来自企业募捐，最有希望当选的政治家也就是最能为企业服务的政治家。当然，在这里，企业与公众之间也存在着一种交易，这种交易是企业换取政府服务必须支付的一种价格。

    我们反复强调过，日本的产业政策是通过政府与企业界之间的协商做出的，但协商并不是政府官员的偏好，毋宁说，对政府官员来说，最省事的办法是命令而不是协商。但是，在日本的企业制度下，政府在经营活动方面并不具有对企业的命令权；任何一项政策，如果不能得到企业界的赞同，就只能是一纸空文。如果政府的政策触怒了企业界，那主持制定这项政策的官员也就可能威信扫地。

    日本政府官员退休后有一种“下凡”到企业工作的惯例，在政府工作期间若没有做出有利于企业的事情，退休后就被企业认为是“不受欢迎的人”。这种潜在的制约迫使政府部门在提出任何一项政策之前，都不能不首先考虑这项政策是否会得到企业界的认同，这就产生了协商制度。相反，在国营企业制度下，政府与企业间就不需要这样的协商（当然有其他形式的协商）。事实上，在日本，确实有一些官员为他们不能对民间企业发布命令感到遗憾，他们很羡慕国有经济制度下的政府官员。

    政府行为是需要监督的。但监督首先要有监督的动力，因为监督要花费成本，如果从监督中获得的收益不能抵偿这种成本，人们就不会有监督的刺激。民间企业与国营企业相比，一方面，由于前者的经理不由政府任命，从而监督成本比后者少得多；另一方面，由于监督的收益归企业所有而不是归全民所有，这就使刺激监督的收益边际线大大降低。这也是民间企业比国营企业对政府行为更具有监督动力的原因所在。

    当然，这并不是说在民间企业制度下，政府的政策总是符合企业利益的。如同企业家追求自己的利益一样，政府官员的目标也是追求自身利益的最大化。企业家有施行监督的动力，政府官员则有逃避监督的动力，因为成功的逃避意味着交易中取得的一种便宜，对追求权力的政府官员来说，这是求之不得的事情。因此，政府官员总是企图提高监督成本，以扩大自己的权力范围。从日本的情况来看，政府官员滥用权力把自己的意志强加于企业的事情也时有发生。

    民间企业制度并不能保证政府不做出错误的政策，但它能使错误政策的作用程度受到有效节制。从日本的情况来看，政府政策的效应是不对称的。如果一种政策是好的，符合经济规律和企业利益，它就能发挥积极的作用。相反，如果一种政策是坏的，不符合经济规律和企业利益，它就会受到企业的自动抵制，从而难以发挥作用。在日本的产业政策史上，这样的例子举不胜举。可以说，在日本，当政府与企业发生冲突的时候，取得最后胜利的通常是企业，而不是政府。企业对政府行为的约束不仅发生在政策制定之前，而且发生在政策实施之中。假使日本政府的所有政策（不论好坏）都能像好的政策那样得到贯彻执行，那日本经济就绝不会取得如此成功。

    民间企业制度还可以补救政府对市场机制的扭曲，当然这种扭曲不会过于严重。在高速增长时期，日本政府实行低利率政策，但日本低利率政策并没有像许多发展中国家的低利率政策那样导致资金使用的浪费，其原因在于日本银行的主体由民间拥有而不是政府拥有。资本的交易与一般商品的交易不同，利率只是许多交易条件中的一个。当利率调整受到限制时，银行就从自身利益出发，通过其他交易条件（如投资风险、贷款期限、信誉等）的调整来选择投资方向。

    事实上，在高速增长时期，商业银行对企业贷款的名义利率与实际利率是不一样的，实际利率基本是由金融市场的供求关系决定的。原因在于，当企业向银行贷款时，银行要求企业将贷款一部分继续留存银行作为补偿平衡资金，存留比例根据不同的企业情况和金融市场的供求情况来确定，资金短缺严重时就高些，反之就低些；由于存款利率低于贷款利率，从而使企业实际支付的利率高于名义利率。比如说，如果贷款的名义利率为6％，存款利率为4％，存留比例为0.5，那么，实际贷款利率就为8％。这个例子再次证明，考斯定理是一个多么伟大的真理。

    *本文作者为张维迎、程晓农，刊印于中国经济体制改革研究所内部刊物《经济体制改革研究报告》1987年第33期日本考察分报告之八（1987年11月2日出版），张阿妹、郝一生同志参加了本报告的讨论，特此致谢。本文曾收入《价格、市场与企业家》一书。

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com