尽管如此，卡特的对华态度也是在逐渐发生变化的。
卡特政府制定对外政策的政治背景与他的前任福特政府大不相同。福特就需面对即将举行的大选的苛刻限制，而卡特则在其执政第一年里不受竞选政治的约束。不谙国际事务的福特制定对外政策要倚重基辛格国务卿，而卡特政府的对外政策则由其两个主要助手国务卿万斯和国家安全事务顾问布热津斯基在相互冲突与较量中决定的。万斯是力主对苏联采取缓和政策的，万斯认为，不考虑中苏关系，单就经济发展和军事力量而言，中国并不是一支“重要的战略力量”。万斯因而主张没有必要匆忙去实现美中两国关系正常化。布热津斯基则不同，这个被称为“鹰派”的国家安全顾问强烈主张对苏联采取更加强硬的政策，其对苏联武器的现代化和苏联对第三世界的介入活动深感不安，因而其与基辛格一样，十分看重中国，认为中国是一支重要的战略力量，需及时推进美中关系正常化的进程。他们两人经常在卡特的面前爆发冲突，各持自己的观点。
但是，在1977年3月间万斯的莫斯科之行碰了钉子之后，美中关系开始有了转变。3月间，万斯1977年3月，卡特总统准备访问中国。
抱着很高的期望，飞去苏联，向苏方提出了“人权政策、裁减战略核武器的会谈”的建议，遭到了苏联领导人干脆而严厉的拒绝，而且由于其提出要求不合比例地限制苏联洲际弹道导弹数量，苏联甚至拒绝提出任何对应的建议。这真是一厢情愿，大丢面子！
于是，卡特总统开始考虑改善美中关系，以用于对苏联施加压力。万斯从莫斯科“空手”而归之后，在4月间，卡特就着手采取一系列措施，向北京方面发出了积极信号。
4月5日，国会一个高级代表团访问中国，卡特总统派儿子奇普随团去北京，并带去一封他写给华国锋主席的亲笔信，表达自己对“美中关系的高度重视”，在信中传达了一个机密的信息，美国希望与中国高级领导人扩大接触。当时邓小平尚未复出，这个国会代表团在北京得到了副总理李先念的接见。卡特在听了儿子回国后对他所作的访华报告后，就说：“增进两国的交往、贸易，最后通过履行《上海公报》实现与中国关系正常化，是符合全世界和美国的利益的。”
4月6日，卡特总统告诉日本商界领导人说，他希望能在一定的时候访问中国。
4月11日，万斯国务卿与黄镇会见，将其3月访苏的情况向黄镇作了通报，同时还宣布将在今年晚些时候访问中华人民共和国。
4月15日，卡特总统在一个新闻发布会上透露，美国将定期向中国通告美苏两国战略核武器谈判的有关进展。
4月20日，卡特总统选择了前全美联合汽车工会主席雷纳德·伍德科克出任美国驻中国联络处主任。
卡特总统在4月间还命令国家安全委员会负责起草一份对华政策的详细分析和政策建议。这就是所谓［PRM24］即《第二十四号总统备忘录》。
应该指出的是，卡特政府将对华政策列为PRM-24，而且在4月份才开始进行，这本身就反映出政府当局在一开始的时候对中国政策的忽视。
鉴于当时，周恩来、毛泽东已经先后去世，中国在名义上已是华国锋执政。
于是，卡特准备于8月间派万斯国务卿去北京作一次探索性的访问，摸一下中国人关于两国关系正常化的底。在万斯访华前，卡特政府内部就关于美中关系正常化的条件和时间展开了一场大辩论，专题讨论刚刚制定出的《第二十四号总统备忘录》。布热津斯基就提出寻求与中国建立一种“阻止苏联扩张”的安全关系，极力主张万斯在访华期间对实现美中关系正常化作出承诺，政府也应当采取措施反对加强美台联系。但当时，政府内大部分高级政策顾问们认为布热津斯基的这个建议步子迈得太快了。尽管布热津斯基十分孤立，他还是不断向卡特总统提出这个问题。
在讨论到实现美中关系正常化之后，如何维持美国与台湾关系问题时，美国国务院政策规划署的负责官员主张，仓促地决定美国与台湾的关系会使政府很尴尬，万斯值得去北京试一试，以求得中国对美国的最佳方案的认同。这个最佳方案就是美国在台湾仍然保持官方的存在，诸如联络处、领事馆或者类似的机构。而霍尔布鲁克、奥克森伯格等中国问题专家们则告诫说，过去的多次会谈已经表明，这种做法是中国人所不能接受的，它将阻碍两国关系发展，并主张应撤出在台湾的美国官方代表，以加速实现两国关系正常化。双方意见尖锐对立，但万斯国务卿最后赞同了政策规划署官员们的意见，准备向北京方面提出关系正常化后美国在台湾保留官方代表问题。
显然这是一个倒退，说明美方从过去政府对中国许诺了的立场退步了。熟悉情况的霍尔布鲁克、奥克森伯格只得警告说万斯这样对中国领导人说话，肯定要在北京碰钉子。
万斯在决定了去北京的既定方针后，于6月29日在亚洲协会的演讲中，明确表述了卡特政府对美中建交问题的新态度。万斯在阐述美国的整体亚洲政策时，对美中关系谈得相当多。万斯说，中国在维持世界和平方面起着非常重要的作用，因此美国不会缔结任何针对中国的条约，美国将尊重中华人民共和国的独立和统一，并将遵照《上海公报》的原则，设法走向两国关系完全正常化。
万斯向中国放风说：“七个星期后，我将前往北京同中国政府领导人会谈，我们要探讨双边关系正常化的途径，在这一方面，共同和互惠的努力是实现关系正常化所必需的。”其意图就是向中国暗示，中国要实现两国关系正常化就须在一些关键问题上作出让步。
6月30日，卡特总统举行新闻发布会，公开表示美方要进一步改善与中国的关系。当时，美中关系问题引起了诸多记者的提问。
有记者问：“你是否能告诉我们关于处理台湾问题的事情？我们是否可能在明年承认中华人民共和国？”
卡特问答说：“我们有可能承认中华人民共和国，我本人乐意见到我们与中国关系正常化。”紧接着，他又补充说，“虽然这是我的目标之一，我们并不急于与中国关系正常化，而且在进行过程中，我们当然关心台湾人民的生活与安全。我们希望，这两个目标并不矛盾，我们不希望处于背弃台湾人民和平生存的位置。”他强调说，华盛顿要保证美中关系正常化以后，“台湾人和平的生活可以继续得以保持”。
中国领导人当然注意到了即将访华的这位国务卿关于中美关系的讲话，也注意到卡特总统这次谈到台湾时，只是说“台湾人民”而不再像去年那样使用“中华民国”的名称。卡特在上一年当选总统后，曾在对《时代》周刊记者的谈话中使用了“中华民国”，后来引起中国驻美联络处黄镇主任的交涉，再加上研读了上两任总统与中国领导人的谈话记录后，在谈起台湾事务时就不再使用“中华民国”的名称。为此，有的右派议员对总统谈到台湾时不再使用“中华民国”
而只说“台湾人”或“台湾地区”的提法很有意见。
中国方面也对万斯国务卿及卡特总统的讲话作了回应，国务院副总理李先念7月初在一次公开讲话中强调：台湾问题是中国的内政，中国有权决定使用什么方式包括军事手段解放台湾。李先念这一讲话也暗示，中国领导人正期待着万斯来京会谈，按照美国过去的承诺准备实现两国关系正常化，并暗示了中国人的忍耐是有限度的。
就在万斯国务卿接近预定飞赴北京的日子时，情况又有了变化。卡特总统打算扩大万斯访华的任务，不仅是作试探性的访问，而是直接与中国方面进行实质性的建交谈判，尽可能地将这一问题推向前进。
卡特突然决定，将万斯的“试探性”访问改为“实质性”访问
卡特总统的这一最新决定，是在7月30日作出的。
在7月间，卡特总统在接见即将担任美国驻中国联络处主任的伍德科克时，在布热津斯基的敦促下，他对伍德科克交底说：“我认为关系正常化是应该的，而且美国公众也是接受的，为此我愿意承担政治上的责任。”他还说：“我们将采取具体措施，稍微收缩我们与台湾的关系，从而表明我们对关系正常化是认真的。”他嘱咐伍德科克以这样的政策观念去与中国人打交道，并准备8月间万斯对北京的访问。
7月30日这天，为准备万斯访华，卡特召集了一个长达三个钟头的高层决策会议，为了保密，参加的人仅限于国务卿、国家安全事务助理和国防部长及个别助手。由于在这一个时期，美苏关系变幻莫测，布热津斯基就不停地敦促卡特推进美中关系。在这个时候，卡特突然表示，他想完成美中关系正常化。这就产生了7月30日这天的决策会议。
卡特总统在这个会上作出了与中国实现关系正常化的内部决定。他告诉万斯说：你到了北京可以直接谈判建交问题，而且尽可能地将这一问题推向前进。
他说：“赛(万斯的简称)，将我们所有的观点放到台面上，充分讲清我们的全部立场。”他又说：“我的全部政治经验告诉我，把困难的决策拖延下去不予解决是绝对没有好处的。”
在这次会议上，卡特总统倾向采用“最低限度”立场的三条来与中国提出的三条“断交、废约、撤军”相对应。美方这三条是：
（1）建交不能阻止美方继续向台湾出售武器；（2）美国人民可以继续、不被影响地与台湾保持非官方的文化、经济和其他方面的联系；（3）建交时，北京将不反驳美国的单方面声明，期待台湾问题和平的解决。
卡特说，如果中国人接受这三条，他准备完成美中关系正常化；如果中国人不愿意，那只好算了，他决不让步，我们不要激怒国内的选民和各派利益集团。他甚至授权万斯起草一份建交公报草稿，一旦中国方面对美国的立场作出积极的反应，就在北京发表建交公报。
会后，万斯立即进行起草这份公报。8月初，卡特批准了这份建交公报草案。应该说，万斯在8月下旬飞赴北京的时候，口袋里是揣着一份拟好的建交公报草稿的。
但是，卡特心中还有一层顾虑，这就是担心国会内亲台势力的反应。因为在6、7月间，美国政坛已经传言四起，传说美中关系正常化可能在万斯的北京之行内完成。卡特甚至估计台湾方面渗透进政府要害部门获得了绝密情报。此时，台北当局和美国亲台势力极为紧张。台湾国民党决定，不惜花一笔钱财，在美国发起一次强大的呼吁活动，要求阻止或者延缓卡特政府可能与中国建交的决定。短短一段时间内，电报、信件和电话潮水似的涌向白宫、国务院和国会山，抗议万斯国务卿的北京之行。许多文章和社论纷纷出现在各大报刊的版面上，反对美国进一步削弱与台湾的军事和外交关系的任何行动。在亲台势力的策动下，有三千五百名美国社会各界人士联名给卡特总统写信，督促总统“继续保持与中华民国的外交关系”。连卡特的佐治亚州老家也有十二位居民受台北当局邀请，免费到台湾旅游，回来后告诉卡特说台湾如何如何，遗弃台湾是何等的错误和不应该。
上述种种，虽说使卡特有所顾虑，却不能阻止他顺应国际潮流而考虑美中关系正常化的问题。在批准了万斯拟的建交公报草稿后，卡特想起了一个民主党的老朋友，这位朋友在参议院里有很大的影响。
他要请这个人帮一下忙。
爱德华·肯尼迪最早提出承认中国，曾想抢在尼克松之前访问北京
8月15日，也即是万斯赴北京访问的一个星期之前，一个在美国很有影响的人物突然发表了一个有关美中关系的激进演讲，主张美国应该原则性地接受北京关于美国必须与台湾“断交、废约、撤军”的三个条件，让美中关系正常化尽快地实现。
这个很有影响的人物就是爱德华·肯尼迪。
我们必须结束在台湾的外交承认和《安全防御条约》，必须结束与台湾正式的外交关系。在与中国实现从1972年开始的关系正常化的问题上，美国原则上可以接受北京的三个条件。实际上，我们与台湾的《共同防御条约》随着条约的到期而将自动废除。美中两国关系正常化应当尽可能早地实现，时间不应晚于1978年……
在此同时，我们十分关注台湾的安全，我们要清楚地表明，我们反对用武力解决台湾问题。我们需要通过创造性的外交活动，鼓励中国人也单方面表明他们的忍耐性和他们愿意选择和平方式解决台湾问题的意图。除非或者直到台湾和中华人民共和国的问题可以得到和平的解决之前，我们将继续向台湾提供防御性武器。
另一方面，我们也认为，如果延缓美中关系的正常化，那将要危及美国在中美苏大三角关系中十分有利的位置，而且可能很快导致中苏之间有限的和解。
这是爱德华·肯尼迪参议员8月15日在波士顿世界事务委员会的演讲，他在演讲中专门谈到了美中关系。由具有显赫身份和地位的肯尼迪，提出美中关系正常化要在原则上接受北京的三个条件，还主张时间不晚于1978年，应该说是一个不寻常的举动。
当这位有运动员身材、相貌英俊漂亮而极具领袖魅力的参议员演讲完毕，走出会议厅的时候，有个亲台记者问肯尼迪说：“不知道你为什么对大陆中共竟然具有如此的好感？为什么抱有如此的深情？”
肯尼迪回答说：“我本人对台湾及大陆都不含有任何个人的偏见，我只是觉肯尼迪总统在任后期，考虑过打开对华关系。
得我们生活在这个国际社会，当然要顺应发展中的国际潮流而已。台湾与大陆都是中国人，我主张中国人自己处理好自己的事情，这完全是符合美利坚合众国的利益的。”
爱德华·穆尔·肯尼迪是着名的肯尼迪家族剩下的主要人物。
肯尼迪家族是美国鼎鼎有名的家族，这个家族的辉煌与不幸都一样出名。
与美国其他显赫家族相比，肯尼迪家族崛起得晚，但在权势上的显赫与命运的多舛也是其他家族所不及的。老肯尼迪叫约瑟夫·肯尼迪，出生于波士顿的一个有钱的爱尔兰裔的客栈经营人的家庭。第一次世界大战开始时，在洛克菲勒、福特等家族在美国甚至世界上很有影响时，刚从哈佛大学毕业不久的约瑟夫刚在银行里开始他的事业。他后来转到股票交易所谋生，也曾在造船厂工作，还成立了一个后来改名叫“派拉蒙”的有名的电影公司，成为波士顿的头号名人并和市长的女儿结了婚。约瑟夫在操纵股票市场时赚了钱，20世纪30年代初，肯尼迪为富兰克林·罗斯福竞选总统提供主要资金。后来罗斯福总统先后任命肯尼迪担任证券交易委员会、海事委员会的领导人。1937年罗斯福又任命他为驻英大使。老肯尼迪后来在援助盟国的问题上与罗斯福总统有分歧而引退。肯尼迪家族在20世纪60年代为美国提供了一个年轻有为的总统约翰·肯尼迪。约翰·肯尼迪被称誉为“为美国人重新燃起理想的火花”的总统。
老肯尼迪笃信天主教，生了九个儿女。小约瑟夫·肯尼迪是海军飞行员，在第二次世界大战中阵亡；担任总统的约翰·肯尼迪在达拉斯市被刺去世；另一个哥哥罗伯特·肯尼迪担任司法部长，也被暗杀而去世；一个姐姐凯瑟琳也在一次飞行失事中死亡。爱德华·肯尼迪是肯尼迪九兄妹中年纪最小的一个，在一个深夜也曾驾车失事坠入桥下，其同车的女友玛丽伤重死去，他却活了下来。
他1962年开始任美国参议员，还担任过参议院民主党领袖。他在公开场合的讲话，当然是有相当分量的。他保持了肯尼迪家族的魅力。
我们必须提到的是，爱德华·肯尼迪是美国第一批主张承认中华人民共和国的民主党参议员之一，早在20世纪60年代后期，在约翰·肯尼迪总统尚未遇刺之前，他就向总统建议过，美国最终将不能不面对现实，承认共产党中国。
他所在的马萨诸塞州是当年反越战情绪最强烈的州，他早就想去访问北京，后来却让尼克松在1972年抢了先。中国在华盛顿设立驻美联络处之后，他曾主动在国会提出：要让中国驻美联络处的官员享有外交官的地位和豁免权，要将中国驻美联络处变为大使馆，将台湾驻美大使馆变为联络处。因为中国方面不赞成他的“位置互换”说，国会就采纳了他的建议的前半部分。
正因为爱德华有这些表现，卡特才想起找他帮忙。
早在1976年总统大选时，爱德华·肯尼迪就曾给卡特帮过大忙。在卡特当选总统的前一年，全美国有3／4的人从未听说过他的名字，全国有影响力的传媒界很少注意到卡特在1974年12月12日宣布竞选美国总统。当时，各地新闻界的人士与政界观察家大都认为，公认的领袖人物爱德华·肯尼迪或者休伯特·汉弗莱将在1976年总统竞选中获胜。如果是肯尼迪与汉弗莱两者中的任何一个要参加竞选的话，将会击败卡特赢得胜利。但是，首先是爱德华。肯尼迪审慎地拒绝了民主党候选人的提名。汉弗莱接着也宣布不参加竞选，这才保证了卡特竞选成功。即使是现在，大多数观察家都认为在卡特离职后，肯尼迪很有可能获得民主党的提名。
多年以后，经档案解密，才知道爱德华·肯尼迪在8月15日的这次演讲，是卡特总统为尽早实现美中关系正常化放出的一个“试探性的气球”。
爱德华·肯尼迪愿意为卡特帮这个忙。这次肯尼迪的讲稿事先经过国务院官员过目。卡特借助肯尼迪在国会的影响力，想了解一下国内反对派人士对这一重大政策转变的态度和承受能力。同时，也是向中国领导人暗示，卡特政府正在认真地考虑北京提出的建交三原则。
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