中国历代为了保证其国家机器的正常运行，都曾建立了一套与当时社会政治的需要相适应的官僚考铨制度。考者，成也，乃各级官僚在一定任期之内，由上官考察其施政治事效果之谓也，历代叫法不一，有的叫考绩、考课，有的叫考成、考功等；铨者，衡也，乃量才授官之谓也，历代称呼也不尽相同，有的称铨选、铨补，有的称铨叙、铨次等。考铨制度，就是国家通过对官僚任期内政绩的考核，决定其升、降、留任或罢官的制度。
历代官僚考铨制度，大体与任官方式相表里，可以划分为官爵世袭制、荐举制和科举制三个阶段，就中，科举制又可划分为隋唐、宋辽金元、明清三个阶段，各个阶段各具特点，现缕述于后：
一
考铨制度萌芽于三代以前，是谓“巡守”与“述职”。《尚书·舜典第二》载称：虞“五载一巡守，群后四朝，敷奏以言，明试以功，车服以庸”。大意是说：虞每五年对诸侯作一次巡守。巡守者，天子适诸侯之谓也。各诸侯会朝于方岳之下，凡四处，故曰四朝。诸侯四朝，各敷陈奏进治礼之言，虞明试其言，以要其功，功成则赐车服，以表显其有功能用事。同书又说：舜时“三载考绩，三考黜陟幽明”。黜，就是降职或罢免；陟，就是提升。黜陟幽明，就是黜退其幽（门音）者，升进其明者。不言而喻，这可以说是考铨制度的原始雏形。
及至夏、商、周三代，我国进入奴隶制社会，官爵实行世袭制，考铨制度仍以巡守与述职的形式出现，考铨办法渐趋细密。夏代有夏禹巡守的传说。据《孟子·梁惠王章句上》记述晏子对齐景公所云：“天子适诸侯曰巡守。巡守者，巡所守也。诸侯朝于天子曰述职。述职者，述所职也。无非事者，春省耕而补不足，秋省敛而助不给。夏谚曰：吾王不游，吾何以休；吾王不豫，吾何以助。一游一豫，为诸侯度。”然而，由于缺乏更确切的材料，使我们无法窥其“巡守”与“述职”的全豹。
商代的考铨制度，遍查《尚书·商书》而不可得，甲骨文与金文中有无记述，不详。
西周的考铨制度相对说来比较具体。《礼记·王制》载谓：“诸侯之于天子也，比年一小聘，三年一大聘，五年一朝。天子五年一巡守。”按，“比年”，即每年；“聘”就是诸侯派卿大夫前往中央；小聘使大夫，大聘使卿，是谓“述职”，即汇报工作。天子每五年对诸侯作一次“巡守”，即视察。因此，巡守与述职，是西周考铨制度的具体方式。
同书还规定了赏罚原则：“山川神祇，有不举者为不敬，不敬者君削其地；变礼易乐者为不从，不从者君流；革制度衣服者为畔，畔者君讨；有功德于民者，加地进律。”
又据《周礼·大宰之职》，有“以八法治官府”。所谓“八法”，就是官属、官职、官联、官常、官成、官法、官刑、官计。同书《小宰之职》有“以听官府之六计，弊群吏之治”。所谓“六计”，即廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉办。从行政学的观点来看，“八法”、“六计”均属政府管理规则与考铨办法。
类似的记载，在《周礼》中还可以举出一些，如“掌治法，以考百官府群都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财用物，辟名者，以官刑诏冢宰而诛之；其足用长财善物者赏之”，等等。倘若以《周礼》和《礼记》两书为据，应该说，西周的考铨制度已粗具规模。然而，众所周知，学术界公认这两部书系后人伪讬之作，掺杂了大量战国时代的资料。笔者不才，尚不敢妄称西周的考铨制度就是如此，姑且列述于兹，还望方家先进定夺。
处在奴隶制形态的三代社会制度，是等级森严的分封采邑制。与之相适应的人事制度，便是官爵世袭制，或曰世卿制。在官爵世袭制的原则下，考铨制度的特点与实质，不过是维护王权的工具。无论是天子亲自巡守，还是诸侯向天子作述职报告，都是为了这一共同目的，此其一。其二，奴隶制形态的社会组织，是一种“同姓从宗合族属”的血缘实体，即宗族组织。为了别其亲疏、示以系统，以明亲亲合族之义，确立了宗法制度。宗法制度的核心问题，是维护嫡长子继承制和以兄统弟的原则。在政治上，表现为宗统与君统的合一。如是，“巡守”与“述职”便成为宗长对宗子的监察与考核，从而赋予考铨制度以调整宗族内部关系、维护宗法统治的浓厚色彩。其三，官爵世袭制阶段的考铨，概由“天子”亲自主持，虽然层次、环节简约，但却因为没有监督而容易造成随意性。西周时期还把考核与赏罚结合起来，基本上是抓大节，有固定程序，并不是走过场，这对后世的考铨制度曾产生一定的影响。
二
从春秋战国之际到魏晋南北朝，历代官僚的选拔方式，盖以荐举制为主，虽名目不一，办法有别，并杂以其他辅助手段，然其选拔方式，终不出由有一定职位或资格的人，向当权者推荐人选，使其任职的范围。荐举制阶段的考绩与铨选的方法也不划一。
战国时代，各诸侯国为图强计，都大力延揽人才。官僚的选拔制度无常法可循。除荐举制以外，还有以军功选任、献策仕进、从养士、郎官选任等途径和办法。至于对官僚的考铨方式，则实行“上计”制度。所谓上计，就是岁首官僚将一年内的任职目标，包括户口统计、垦田与赋税预算、库藏指标、刑狱治安状况，等等，写在木券之上，称作“计书”，上交国王。国王将木券剖分为二，留执右券，臣下执左券。岁尾，臣下向国王汇报执行情况，国王执右券核实。这就是《商君书·禁使篇》所说的“十二月而计书已定，事以一岁别计，而主从一听”。此法还适用于上官对下级。上计考核的结果，与赏罚相结合，成绩优异者可以得到升赏，成绩差的视情况给予处罚，轻者调迁，重者免职，如有违法度，则治罪。
秦代官吏的选拔，以保举、军功为主，此外还有知法令者仕进、葆子仕进、考试等办法。新选任的官吏有试用期，大体以一年为限。中央置御史大夫，主持监察、考课等事宜。对郡县官吏的考核，实行上计制度。郡县对属吏也考殿（末）最（第一）。此外，上官还直接派员考核下官；军队中也普遍实行考课制度。秦代通过考核对官吏和兵士实行优赏劣罚。
两汉时期，官吏的选拔与考铨制度日臻完备。选拔方式有察举、征辟、征召、荐举、任子、纳赀、考试，等等，但以荐举和征召为主。而对官吏的考核，则与监察相结合，名义上皇帝是最高负责人，实际上却由丞相、御史大夫主持。丞相负责“课其殿最，奏行赏罚”[345]；御史大夫则“察计簿疑非实者按之，使真伪毋相乱”[346]。考核的办法，主要有两种：一是“上计”；二是“刺察”。“上计”又分两种：一是常课，即每年年终由郡国守相遣吏携“计簿”到中央“上计”；二是大课，即每三年一次全面考察治状。考核的内容包括户口、垦田、租赋、狱讼、治安、选举、灾异、道路、边政，等等。考核分两大系统进行，一是中央对郡国、郡国对属县的考核，一是各部门的长官对其属吏的考核。“刺察”，是汉武帝时采用的“以内驭外，以小驭大”统治术的一部分。将全国分成十三个监察区，置十三部刺史（秩六百石）周行郡国，按“六条”规定刺察郡国长官（秩二千石），年终回朝奏事，汇报所刺察郡国的情况，起着核实郡国上计真伪的作用。所谓“六条”，师古曰：“《汉官典职仪》云刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[347]
两汉根据对官吏考核的结果，决定其升降和赏罚。政绩优异者，可以依次升官，叫做“平迁”；有特殊贡献者，可以破格提拔，叫做“超迁”。政绩差的，则要受到降职（当时叫做“左转”或“左迁”）、降薪（当时叫做“贬秩”）、免官等处分。有违法度者，则视情节予以治罪。赏罚还与升降相结合，获得升迁者，除受到加薪（增秩）的奖赏之外，还可以获得荣誉上的奖励，如赐爵；礼遇上的奖掖，如“奏事不名，入朝不趋”[348]；法律上的优待，如“杀人不死”；物质上的奖赏，如赐金、赐田宅、赐奴婢、赐甲第乃至赐牛酒等。至于罚的内容，汉律规定十分严苛，若犯贪污罪，往往要被杀头；此外还有坐盗罪、坐灾害、坐刑滥、坐选举不实等罪名，所处之刑罚，视情节轻重而定。
稽诸史籍，可以看出，两汉时代的考铨制度，有既定的目标与标准，又有既定的程序，还有防止弄虚作假的防范措施，基本做到赏勤罚懒。这对于保证官吏队伍的办事效率，无疑起到了重要作用。
魏晋南北朝时期，官吏的选拔制度大体以九品中正制为主，此外还有特征与辟召制度，北魏初年还实行过氏族选举制。但是，考铨却无常法。三国时代，魏文帝时，侍中卢毓有感于“考绩之法废，而以毁誉相进退”所造成的“真伪浑杂，虚实相蒙”的现实，上书要求恢复考铨制度。魏文帝采纳他的建议，“诏作考课法”[349]。但是，卢毓考课法的具体内容，史无明载，不能知其详。到了魏明帝景初年间，刘劭“受诏”作《都官考课》七十二条，又作《说略》一篇。“其略：欲使州郡考士，必由四科，皆有效，然后察举或辟公府为亲人长吏，转以功次补郡守者，或就秩而加赐爵焉。至于公卿及内职大臣，率考之。”[350]事下三府，是时大议考课之制。由于遭到杜恕等人反对而不果行。
晋武帝泰始四年下诏，规定“郡国守相，三载一巡行属县”。诏书说：“见长吏，观风俗，协礼律，考度量，存问耆老，亲见百年。录囚徒，理冤枉，详察政刑得失，知百姓所患苦。无有远近，便若朕亲临观之。敦喻五教，劝务农功，勉励学者，思勤正典，无为百家庸末，致远必泥。士庶有好学笃道，考弟忠信，清白异行者，举而进之；有不孝敬于父母，不长悌于族党，悖礼弃常，不率法令者，纠而罪之。田畴癖，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也。若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违，此朕所以垂拱总纲，责成于良二千石也。于戏戒哉！”[351]晋武帝的这道诏书，可以看作是他继承古代“述职宣风展义”的遗风，建立了对县级长官的考核制度。至于效果如何，难于详考。不过，泰始年间，晋武帝还曾指示河南尹杜预制定黜陟之法，可见他是十分重视对官吏进行考核的。杜预所制定的考核办法，其略云：“今科举优劣，莫若委任达官，各考所统。在官一年以后，每岁言优者一人为上第，劣者一人为下第，因计偕以名闻。如此六载，主者总集采案，其六岁处优举者超用之，六岁处劣举者奏免之，其优多劣少者叙用之，劣多优少者左迁之。”[352]
刘宋时期，采取派遣大使，巡行四方的办法，考查宰守称职与否。同时沿用汉代的上计制度，郡守每年遣掾史各一人，条上郡内众事，称作“阶薄”[353]。
北魏孝文帝初，考铨制度尚不健全。延兴二年，他曾颁诏说：“《书》云：‘三载一考，三考黜陟幽明。’顷者已来，官以劳升，未久而代，牧守元恤民之心，竞为聚敛，送故迎新，相属于路，非所以固民志，隆治道也。自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任。岁积有成，迁位一级。其有贪残非道、侵削黎庶者，虽在官甫新，必加黜罚。著之于令，永为彝准。”翌年，又突出地把“静劫盗”作为铨选地方官的唯一标准，规定：“县令能静一县劫盗者，兼治二县，即食其禄，能静二县者，兼治三县，三年迁为郡守。二千石能静二郡，上至三郡，亦如之，三年迁为刺史。”[354]到了太和十八年，考铨办法进一步具体化。诏曰：“三载考绩，自古通经；三考黜陟，以彰能否。今若待三考然后黜陟，可黜者不足为迟，可进者大成赊缓。是以朕今三载一考，考即黜陟，欲今愚滞无妨于贤者，才能不壅于下位。各令当曹考其优劣，为三等。六品以下，尚书重问；五品以上，朕将亲与公卿论其善恶。上上者迁之，下下者黜之，中中者守其本位。”[355]后来，灵太后令武官得依资选，官员既少，应选者多，前尚书李韶循常擢人，百姓大为嗟怨。崔亮奏请实行“停年格”制度，即：“不问士之贤愚，专以停解日月为断。虽复官须此人，停日后者终于不得；庸才下品，年月久者灼然先用。”沉滞者皆称其能。“停年格”是一种论资排辈的铨选方式，时人评议说：“自是贤愚同贯，泾渭无别，魏之失才，从亮始也。”[356]
到了北魏宣武帝时，制定《正始之格》，规定了铨选办法：职官三年升一阶，散官四载登一级[357]。外官考课，“悉以六载为程，既而限满代还，复经六年而叙。是则岁周十二，始得一阶”。而内官考课，即“东西两省、文武闲职、公府散佐、无事冗官”的考课，“或数旬方应一直，或朔望止于暂朝，及其考日，更得四年为限。是则一纪之中，使登三级”。[358]这种贵内贱外的铨选方法，虽然受到时人的抨击，但却始终未有积极的变革。
总的说来，魏晋南北朝时期，战乱相继，朝代更替频仍，官吏的考绩无定制，铨选无定格，值得提及者，大体如上。囿于史料不足，很难描述得更具体。
概观战国迄魏晋南北朝时期的考铨制度，大体处在发展过程之中，尚未完全定型。两汉时期的考铨制度是这一阶段考铨制度最完备的形态，但三国魏晋南北朝时期，却没有得到巩固与发展，相反，却遭到了废弃或变换。最糟糕的莫过于：一是将两汉时期的考铨与监督相结合的制度废弃，魏晋南北朝时期的考铨制度基本没有监督。特别是门阀世族把持官府，放任“中正”来品评士人，却根本没有相应的制度考核中正，从而导致弊端丛生。即如刘毅所揭露的那样：“不精才实，务依党利；不均称尺，务随爱憎。”“所欲与者，获虚以成誉；所欲下者，吹毛求疵”，以致“一人之身，旬日异状”。“或以货赂自通，或以计协登进，附托者必达，守道者困悴。”[359]高门显第的子弟，以门第为依托，升迁自如，特别是贵内贱外的考铨方式，往往使其扶摇直上。起于闲散官的世族子弟，常常“其居职例数十百日便迁”[360]。而寒门士人，却无寸进之路。二是崔亮创立“停年格”的铨选之制，使论资排辈的铨选方法正式法律化、制度化。此例一开，遂在其后一千几百年间造成恶劣的影响。铨选不凭才能、不考政绩，唯依年劳，断月日，旋失考核之意，以致庸愚之辈靠熬年头而得到重用；有才干的却因资历浅而得不到升迁，严重地压制、浪费人才，并导致行政效率低下和政治腐败。
三
公元589年，隋文帝灭陈，结束了自西晋末年以来二百七十余年的分裂对峙局面，重新统一了中国。在官员的选拔上，废弃了九品中正制，实行科举制。传统的地方官自辟属吏的制度也被废除。从此，考铨制度也因应这些变化而进入新的阶段。
隋制：官吏的铨选悉归吏部，“尚书举其大者，侍郎铨其小者”[361]。并实行“每岁考殿最”的办法，“刺史、县令，三年一迁，佐官四年一迁”[362]。隋炀帝大业二年又规定，“百官不得计考增级，其功、德、行、能有昭然者，乃擢之”[363]。隋朝的考铨制度与监察制度相结合，炀帝时，设司隶台，掌诸巡察。司隶台设大夫一人，别驾二人。后者分察畿内，一人案东都，一人案京师。另设刺史十四人，巡察畿外。隋代的刺史与汉代刺史相似，以其所掌《六条》问事，每年二月，乘轺巡郡县，十月入奏。隋朝之《六条》是：“一察品官以上理政能否。二察官人贪残害政。三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅踰制，官司不能禁止者。四察水旱虫灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者。五察部内贼盗，不能穷逐，隐而不中者。六察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者。”[364]隋代的司隶台可以刺察一切命官，而汉代的十三部刺史则以郡国二千石为重点。相同的地方是，只能以《六条》问事，六条之外，不予过问。
唐代的考铨制度比以往任何一个朝代都更为详备。唐太宗贞观初年就制定了考课法，由尚书省吏部掌管天下考课之政令。吏部所属四个司之一的“考功司”，是专门承办考课事务的。后来，又实行由门下省与中书省选派“监考使”监考的制度。地方上，考课事务归州县的“功曹参军事”与“司功”承办。而中央的宰相重臣的考课，则由皇帝本人来做。唐代规定，六品以下、九品以上的官吏任免与考课权，均归中央。唐代官吏有流内与流外之别，前者指九品以内的官吏；后者指九品以外的官吏。流内与流外考课标准繁简程度差别很大。
流内之官，叙以“四善”，别以“二十七最”。所谓“四善”，是对流内官的共同要求，即“一曰德义有闻；二曰清慎明著；三曰公平可称；四曰恪勤匪懈”[365]。德义、清慎、公平，指的是德性；恪勤指的是劳绩。所谓“二十七最”，则是在对流内官进行职位分类的基础上，制定出各类部门官员考课的最高标准。这“二十七最”，囊括了政府的各个部门，指的是才能。即如：
其一曰：献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；
其二曰：铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；
其三曰：扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；
其四曰：礼制仪式，动合经典，为礼官之最；
其五曰：音律克谐，不失节奏，为乐官之最；
其六曰：决断不滞，与夺合理，为判事之最；
其七曰：都统有方，警守无失，为宿卫之最；
其八曰：兵士调习，戎装充备，为督领之最；
其九曰：推鞠得情，处断平允，为法官之最；
其十曰：雠校精审，明为刊定，为校正之最；
其十一曰：承旨敷奏，吐纳明敏，为宣纳之最；
其十二曰：训导有方，生徒充业，为学官之最；
其十三曰：赏罚严明，攻战必胜，为将帅之最；
其十四曰：礼义兴行，肃清所部，为政教之最；
其十五曰：详录典正，辞理兼举，为文史之最；
其十六曰：访察精审，弹举必当，为纠正之最；
其十七曰：明于勘覆，稽失无隐，为勾检之最；
其十八曰：职事修理，供承强济，为监掌之最；
其十九曰：功课皆允，丁匠无怨，为役使之最；
其二十曰：耕耨以时，收获成课，为屯官之最；
其二十一曰：谨于盖藏，明于出纳，为仓库之最；
其二十二曰：推步盈虚，究理精密，为历官之最；
其二十三曰：占候医卜，效验居多，为方术之最；
其二十四曰：讥察有方，行旅无壅，为关津之最；
其二十五曰：市廛不扰，奸滥不作，为市司之最；
其二十六曰：牧养肥硕，蕃息孳多，为牧官之最；
其二十七曰：边境肃清，城隍修理，为镇防之最。[366]
考课时，以流官所得“善”、“最”来定等第，共分九等：“一最以上，有四善，为上上。一最以上，有三善，或无最而有四善，为上中。一最以上，有二善，或无最而有三善，为上下。一最以上，而有一善，或无最而有二善，为中上。一最以上，或无最而有一善，为中中。职事粗理，善最不闻，为中下。爱憎任情，处断乖理，为下上。背公向私，职务废阙，为下中。居官谄诈，贪浊有状，为下下。”倘若于善最之外，别可加尚，及罪虽成殿，情状可矜，虽不成殿，而情状可责者，则在省校之日，由考官临时量定。此外，在考课过程中，还有许多细则，酌情或者加分升等，或者扣分降等。如州牧、刺史、县令的考绩，以能抚养役使者为功，以有耗损逃亡者为过。抚育有方，户口增益者，各准现户为十分论，每加一分，各进考一等；若抚育乖方，户口减损者，各准增户，每减一分降一等。其劝课农田能使半殖者，亦课现地为十分论，每加二分进考一等；其有不加劝课以致减损者，每损一分降考一等。
流外之官的考课，以行能功过分为四等：“清谨勤公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊有状为下下。”
根据考课的结果，决定官员官阶的进退、俸禄的增夺、官位的外迁与解任。“凡考，中上以上，每进一等，加禄一季；中中，守本禄；中下以下，每退一等，夺禄一季。中品以下，四考皆中中者，进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶；计当进而参有下考者，以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，虽有下考，从上第。有下下考者，解任。凡制敕不便，有执奏者，进其考。”[367]
考核的程序：每年一小考，四年一大考。小考只定等第，记入考状存档；大考是综合四次小考的等第来确定最后的等第，决定赏罚黜陟。考核分两步进行：第一步，由中央各部门和地方的长官对下属官吏进行考核；第二步，由尚书省吏部考功司进行复考。凡应考之官家，具录当年功过行能，本司及本州长官对众读，议其优劣，定为九等考第，各于所由司准额校定，然后送尚书省。内外文武官，根据路程远近，由朝集使将考簿按规定时间送到尚书省。尚书省收齐考簿之后，组织复考。复考官的组成，“每年别敕定京官位望高者二人，其一人校京官考，一人校外官考。又定给事中、中书舍人各一人，其一人监京官考，一人监外官考。郎中判京官考，员外判外官考”[368]。他们负责向中央各部门长官及朝集使了解情况，同时，还要向监察机构了解情况，对内外百官的考第进行复考。“其检覆同者，皆以功过上使。京官则集应考之人对读注定，外官对朝集使注定。”[369]
复考时参照监察部门的意见，实现考课与监察相结合。唐代的监察机构为御史台，下设台、殿、察三院。察院设监察御史十人，“掌分察巡按郡县、屯田、铸钱、岭南选补、知太府、司农出纳、监决囚徒。监祭祀则阅牲牢，省器服，不敬则劾祭官。尚书省有会议，亦监察过谬。凡百司宴会、司射，亦如之”[370]。后来为加强对尚书省六司的监察，还设立了六察官。唐代对监察官实行限任制，监察御史，以25月为限，殿中御史18月，侍御史13月[371]。除监察御史“分察巡按郡县”外，唐代对地方的监察还有巡按出巡，即将全国划为十道，派按察使以《六条》问事。“十道按察使，二周年一替”[372]，也实行限任制。唐代的《六条》，比汉、隋的六条内容要宽泛。“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黜吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤若不能自中者。”[373]唐代的监察制度，贯彻“以小驭大，以内驭外”的原则，监察官的品秩较低，如监察御史，只是正八品，唐高宗以后，多由皇帝亲自任命。这样，一则可防止监察官专擅；二则又便于皇帝控制。
概观唐代的考铨制度，特点突出：一是制度健全，不仅机构设置合理，而且人员构成精干，分工明确；二是以职位分工为基础，制定出具体的考课办法、考课标准和赏罚等级，颇有点科学性；三是实行复考制度，以减少失误；四是扩大了六条问事的范围，对监察官实行限任制，防止任久弄权。
然而，尽管制度定得很详备，但在奉行“人治”的唐代，在具体执行过程中，也有流弊：例如，考第虽然分为九等，但实际上，一般人只能考中上以下的等第，上上、上中、上下这三个等第形同虚设，没有应考者可以获取。有人据此认为考校失之过严，此其一。其二，中央各部门及地方长官在考课下属官员时，往往“一律申中上考”，使之皆大欢喜。这里既有人情面子因素，也有敷衍塞责的成分，从而使考课流于形式。其三，考第时，考官常常好恶任情或心血来潮，随意改动考第，或者一改再改的现象时有发生，表明考课虽有原则标准，定等却无客观尺度。此外，在专制主义时代，御史不过是皇帝的耳目，监察制度作用发挥得如何，完全取决于皇帝权力的巩固与否。“安史之乱”后，十道按察使的职能随着藩镇割据势力的增强而转换成地方长官；宦官专权进一步导致监察制度的破坏。监察之于考铨的作用也消失殆尽。
四
宋代出于加强皇帝集权的目的，考课官员的机构几经调整。宋太祖时，对文武百官的考铨，由中书省和枢密院分掌。宋太宗时，变化尤多，初设差遣院，负责考课除中书、门下省及御史台以外的自少卿监以下的京朝官；接着又置三班院考使臣之殿最；随后又设考课院，负责磨勘京朝官以幕职州县官，旋又置审官院与考课院，将原差遣院并入审官院；最后又将考课院划归吏部流内铨。考课院的设置，旨在分中书之权。到了宋神宗的时候，开始增设审官西院，以分枢密院之权，随后又悉归吏部四选（吏部尚书左选、右选，侍郎左选、右选）。至此，宋代考铨官员的机构大体定型。其后，虽有变化，但终不出吏部四选的格局。
宋代考课的标准也多变化，但总的倾向是比较注重官员在经济方面的政绩，对地方官的考核尤其如此。宋太祖建隆三年（962）定出以户口增减为对州县官考核的标准。乾德二年（964）赵普《上太祖请行百官考绩》，主张援“三考之典”，行“四善之科”，并从自己开始，考课百官，受到宋太祖的赏识与采纳。接着，陆续制定出考核文武百官及地方官的规定。大体说来，宋代按唐制“四善”而分列三等：政绩优异者为上，职务粗理者为中，临事弛慢者为下。“以七事考监司：一曰举官当否，二曰劝课农桑、增垦田畴，三曰户口增损，四曰兴利除害，五曰事失案察，六曰较正刑狱，七曰盗贼多寡。”宋神宗时，“以四善三最考守令：德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈为四善；狱讼无冤、催科不扰为治事之最，农桑垦殖、水利兴修为劝课之最，屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最。通善、最分三等；五事为上，三事为中，余为下。若能否尤著，则别为优劣，以诏黜陟”[374]。熙宁二年（1069），宋神宗又制定县令考课标准：“在任断狱平允，民无冤滥；赋税及时了办，不须追扰；及差役均平，并无论诉之人，及虽有论诉，而无不当之理。在任能屏除盗贼，里民安居；劝课力田，使野无旷土；又能振恤困穷，不致流移，虽有流移之人，而多方招诱，却令复业，一任之中，主客户比旧籍稍有增愆；在任架阁簿书，务合整齐，经提刑、转运点检，别无散失；及兴修水利，疏导积水，以利民田，能诱人口植桑棘”[375]等。南宋高宗绍兴年间，特别强调“户口增耗”作为考课守令的标准。宋孝宗时，则强调增辟田畴、安辑流亡、劝课农桑标准。宋宁宗时，以“四善四最”考课州县官，仅比宋神宗“四善三最”多一条“生齿之最”，具体内容为“民籍增益，进丁入老，批注收落，不失其实”[376]。
宋代规定：“凡内外官，计在官之日，满一岁为一考，三考为一任。”[377]具体考铨办法是：“凡命官，随所隶迁，以其职事具注于历，给之于其属州若司，岁书其功过。应升迁授者，验历按法而叙进之；有负殿，则正其罪罚。”[378]换言之，首先是建立官员任内政绩档案，叫做批书“印纸历子”，简称“历”。此与唐人“考状”不同之处是，不由应考官员本人填写，而由上一级长官鉴定，保明的确。其次，考核分两步进行：初考，中央是百司长官考属下，地方上是上一级长官考下一级长官，分别将功过评语写入历子。这是第一步。第二步是终考，即将“历”申报吏部定等第，然后按照官员不同类别，送尚书省或者中书省、枢密院定赏罚。宋代考核官员的办法，虽然前后不无变化，但基本程序大体如此。
宋代对官员的考核，往往与“磨勘”相牵混，因此，人们通常用“磨勘法”来概称宋代的考课制度。其实，磨勘的内容远比考课宽泛，它不仅包括对应考官员本人出身、资历、政绩的考核，而且，由于磨勘的目的在于改转，即叙迁官秩（文官三年一迁，武官五年一迁），所以还包括对举主（推荐人）情况的考核。磨勘法内容繁缛、环节琐杂，实质重在资历，囿于篇幅，不作详述。
宋代的考铨，也参照监察部门的意见。监察机构大体因循唐制，但对地方的监察，则由皇帝派转运使、按察使、观察使等为路一级长官，兼理监察，谓之监司；派遣通判监察州县。
总之，宋代人事管理制度，重资格而轻考绩，论资排辈是升迁的主要依据，结果造成官员不求有功，但求无过，政务委于吏胥，而本人则安于熬年头，等待任满升迁。这是宋代冗官冗吏充斥的重要根源之一。
辽朝是契丹贵族建立的王朝，由于文化层次的差异，其官员的选任与考铨制度，和唐、宋有一定差别。辽初，官职多由帐院所选，不行科举、保荐之法。到辽圣宗时，才采用唐宋科举取士的方法，但只限于汉人，契丹人仍用辽之旧制。与之相应的考铨制度不健全。辽圣宗统和元年（983）十一月，曾下诏谕三京左右相、左右平章事、副留守判官、诸道节度使判官、诸军事判官、录事参军等，“当执公方，毋得阿顺。诸县令佐如遇州官及朝使非理征求，毋或畏徇。恒加采听，以为殿最”[379]。九年（991）七月“诏诸道举才行、察贪酷、抚高年、禁奢僭，有殁于王事者官其子孙”[380]。十二年（994）六月，辽圣宗又下诏：“州县长吏有才能无过者，减一资考任之。”[381]十五年（997）广德军节使韩德凝“有善政，秩满，其民请留”，得到辽圣宗的认可。太平六年（1026）十二月，辽圣宗又“诏北南诸部廉察州县及石烈、弥里之官，不治者罢之。诏大小职官有贪暴残民者，立罢之，终身不录；其不廉直，虽处重任，即代之；能清勤自持者，在卑位亦当荐拔；其内族受赂，事发，与常人所犯同科”[382]。辽兴宗重熙十年（1041）十月，诏东京留守肖孝忠“察官吏有廉干清强者，具以名闻”。第二年七月，又下诏说：“外路官勤瘁正直者，考满代；不治事者即易之。”[383]由于材料零散，使我们无法窥见辽代考铨制度的全貌。笔者怀疑当时未必有成文法可循，而靠皇帝颁布诏书行事，说明辽代政治文化的滞后性。
取辽而代之的金朝，从文化层次上看，略高于辽朝。在官吏的选拔问题上，金初实行世袭制与奏补法；后来随着女真族封建化的完成，便援唐宋辽科举之制，对官吏的考铨也制度化。
金朝考铨制度称之为“廉察之制”。所谓廉察，就是皇帝派朝官（如参知政事、监察御史、谏议大夫、刑部侍郎、太子少詹事，等等）赴各地“廉问”职官，并根据廉察结果，决定其升阶或罢免。廉察之举，始于金熙宗天眷三年（1140），到金世宗大定二年（1162）定制：“第职官，廉能、污滥、不职各为三等而黜陟之。”[384]据《金史·选举志四》载称：“命廉到廉能官第一等进官一阶升一等，其次约量注授。污滥官第一等殿三年降二等，次二年，又次一年，皆降一等。诏廉问猛安谋克，廉能者第一等迁两官，其次迁一官。污滥者第一等决杖百，罢去，择其兄弟代之。第二等杖八十，第三等杖七十，皆令复职。薄辇决则罢去，永不补差。”金世宗还规定：“凡廉能官，四品以下委官覆实，同则升擢。三品以上以闻，朕自处之。”
金朝考铨归吏部主持，“凡内外官之政绩，所历之资考，更代之期，去就之故，秩满皆备陈于解由，吏部据以定能否。又撮解由之要，于铨拟时读之，谓之铨头，又会历任铨头，而书于行止簿。行止簿者，以姓为类，而书各人平日所历之资考功过者也。又为簿，列百司官名，有所更代，则以小黄绫书更代之期，及所去就之故，而制其铨拟之要领焉”[385]。
金章宗承安四年（1199）设审官院，又设九路提刑司，后改为按察使，主持考课。泰和四年（1204）“定考课法，准唐令，作四善、十七最之制”。“四善”与唐制完全相同，“十七最”，也是以职位分类为基础，定出各类官吏考核的最高标准。文辞与唐制“二十七最”不尽相同，但实质内容相差无几。赏罚原则是：“凡县令以下，三最以上有四善或三善者为上，升一等；三最以上有二善者为中，减两资历；三最以上有一善为下，减一资历。节度判官、防御判官、军判以下，一最而有四善或三善为上，减一资历；一最而有二善为中，升为榜首；一最而有一善为下，升本等首。”金宣宗兴定元年（1217），行辟举县令法，考以六事。即：“一曰田野阔，二曰户口增，三曰赋役平，四曰盗贼息，五曰军民和，六曰词讼简。六事俱备为上等，升职一等；兼四事者为中等，减二资历；其次为下等，减一资历；否则为不称职，罢而降之，平常者依本格。”[386]
由此可见，金朝是十分重视对官吏的考铨的，并注意在考铨过程中发挥监察机构的作用，金世宗曾明确指示御史台：“自三公以下，官僚善恶邪正，当审察之。若止理细务而略其大者，将治卿等罪矣。”[387]
取金、宋而代之的元王朝，是蒙古贵族联合色目商贾和汉族地主阶级建立的封建王朝。元朝的政治制度是草原游牧文化与中原农耕文化交融与冲突的产物，反映到官吏的选任上，吏进是最主要的途径，所以《元史·选举志序》说：“当时仕进有多岐，铨衡无定制”，“吏道杂而多端”。隋唐以来以科举取仕为选拔官员主要手段的传统，在元朝虽然没有中断，但与吏进相比，却是微不足道的。这是元朝人事制度的一大特点。就选任办法而言，有荐举、世袭、荫叙，有出身于学校者，有出于宿卫、勋臣之家者，有以仓庾、赋税任事者，捕盗者以功叙，入粟者以赀进，此外，还有科举考试。
元代对官吏的考铨，由吏部主管。“凡职官铨综之典，吏员调补之格，勋封爵邑之制，考课殿最之法，悉以任之。”[388]由于元朝奉行民族压迫的政策，所以特别重视对官吏的监察。中央设御史台，掌纠察百官善恶。又先后建立河西、云南、江南、陕西四个行御史台，作为中央御史台的派出机构。后来河西行台撤销，云南行台改迁，保留江南、陕西两个“诸道行御史台”，分辖地方监察事务。非但如此，元朝还曾在全国建立二十四道提刑按察司，后几经调整，改为二十二道肃政廉访司，“民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之”[389]。二十二道肃政廉访司分属于御史台和江南、陕西两行台。两行台（又称外台）受制于御史台（又称内台）。内台负责监治中书省及邻近几个行中书省，外台负责监治其余行中书省。内台、外台所辖各道肃政廉访司，负责监治行省以下路、府、州、县。这样，全国上下形成了一个严密的监察网。监察机构拥有举荐廉能，纠弹昏庸，黜汰不法，监督铨选等等权力，从而使元朝对官吏的考铨完全置于监察机构的监督之下。
元代对官吏的考课，称作“考满”。一般以30个月为一考，90个月为三考，三考即考满，但中间不无变化。元世祖至元六年（1269）中书省议，认为金朝实行的120个月为考满，不适应现实状况，“会量作九十月为满”。至元二十八年（1291）六月，中书省奏准《至元新格》规定：“诸官随朝以三十个月日为任满，在外以三周岁为满，钱谷之官各以得代（二岁）为满，吏员须以九十个月方得出职。由职官转补者，同职官例。若未及任满，本管官司不得辄动公文越例保申。果才干不凡有事迹可考者，从御史台察举。其非常选所拘，若急阙，择人才职相应者，临时定夺。”[390]到了元成宗大德元年（1279），一度改为以120个月为考满，一考为40个月。元武宗时，又恢复了元世祖旧制，以90个月为考满，同时针对不同边远地区的情况，缩短各该地区官吏考满的时限。
考铨的内容，对内外诸司官吏以廉能功行为标准；对地方守令“拟五事考校而为升殿：户口增、田野辟、词讼简、盗贼息、赋役均”[391]。
考铨的办法，是“满一考（三十个月），较其功过，以凭升迁降转”[392]。吏部在“较其功过”时，主要根据所在官司填写的“解由”和监察机构提供的政绩材料。
考铨的程序为：（1）任满官员由所在官司写出解由。所谓解由，即“考满职除曰解，历其殿最为由”[393]。用现在的话说，就是个人鉴定。解由有固定的程式，包括任满官员的姓名、年甲、籍贯、入仕根脚、才器大小、年龄衰状、曾任职务、请俸月日、行过事迹，何人保结，等等[394]。解由，必须据实填写，不得徇情滥给。（2）解由上司加意检校后，官刷卷日，送到吏部。“吏部考其功状，加之访察，以类注籍，时备选择之用。”“到选之日，于应得资品上，视其功罪，斟酌议拟。”若有文过饰非，则听监察御史纠弹。[395]（3）铨选有具体规定，前揭“五事各者为上，于合得品级上升一等；四事备者，减一资；历三事有成者，为中选，依常例迁转；四事不备者，添一资；五事俱不备者，降一等叙用”[396]。此外，元朝还就内外文武百官考满升降等次、品级制定了许多细则，如“内任官率一考升一等，十五月进一阶。京官率一考，视外任减一资。外任官或一考进一阶，或两考升一等，或三考升二”[397]，等等，兹不一一。（4）公布考铨结果，供在官之人引为戒鉴。“诸品官若犯赃黜降，或廉能升迁，事迹昭著者，皆下随处照会，使其在官之人共知劝诫。”[398]
由此可见，元代考铨制度的特点在于：（1）监察机构在整个考铨过程中，起着重要作用。它们不仅要考查官吏、保举廉能，而且还要对贪污害民、衰老无能等不称职的官吏进行弹劾，同时还要对应迁转而不行迁转、或迁转不依条格者进行纠察。（2）元代考铨，侧重于计年月，即北魏崔亮停年格之制的遗风犹存，实际上是对金、宋考铨制度消极因素的继承与发展。（3）由于选官途径以吏进为主，造成官吏政治素质和文化、业务素质的下降，吏员权力的扩大，伴随而来的就是吏弊的恶性膨胀。与之相适应的，考铨标准简化，不实行以职位分类定出考核的详细标准的办法，是对唐宋考铨制度中积极因素的背弃。
五
明清时期，中国封建社会进入后期，专制主义皇权高度发展，封建行政体制更加完善，考铨制度也更加严密。
明代选拔官员以科举制为主，同时辅之以荐举、军功、吏进、荫袭及纳赀等。而对官员的考铨工作，主要由吏部考功清吏司担任，主管监察事务的都察院参加。吏部尚书“掌天下官吏选授、封勋、考课之政令，以甄别人材，赞天子治”；吏部下设文选、验封、稽勋、考功四个清吏司。考功清吏司“掌官吏考课、黜陟之事，以赞尚书”[399]。都察院都御史“职专纠劾百司”，凡“遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜”。都察院下设十三道监察御史，“主察纠内外百司之官”，“而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”，其中河南道，“独专诸内外考察”。[400]
明代对官员的考课，“依《职掌》事例”作为“考升降”的内容和标准[401]。换言之，它是在职位分类的基础上，按诸司职位的类别，分别制定出其具体“职掌”的内容，然后，再按职掌内容的要求进行考核。这就避免了因考核内容和标准笼统而在考核时不好掌握的麻烦。
考核官员有两种形式，一称“考满”，二称“考察”，二者相辅而行。就中，考察又分为“京察”与“外察”两种。
所谓考满，是在官员任期内定期举行，“三年给由，曰初考，六年曰再考，九年曰通考”。按照职掌事例规定的内容，考核官员的实际工作表现，分别情况，给予称职、平常、不称职，上、中、下三等评定。九年通考的评定，是官员任期内工作的总评估，决定着官员的命运。
考满的方式与程序，因官员的职务与品级的不同而不同。四品以上在京堂上正佐官考满，初考、再考均不停俸，在任给由，不考核，不拘员数，“引至御前奏请复职”。这是属于皇帝亲自考核的。此其一。其二，五品以下京官（如六部及各寺、监、司、院、礼仪等部门内五品以下官员），均由所在衙门正官“察其行能，验其勤惰，必从公考核明白。开写称职、平常、不称职词语，送监察御史考核”。其三，近侍官员，由本衙门正官，“将本官行过事迹，并应有过犯，备细开写，送吏部考核”，拟出处置意见，报请皇帝决定。其四，有些特殊部门如兵马司、行人司等官员，先由所在部门考核，再移送吏部考核，再送河南道考核，最后还要“牒回复考”，即考核公文退回本单位后再进行复核。其五，各省布政使司主要官员，由按察司考核；布政使司下属官员，由布政司考核，并送按察司复考。内外入流及杂职官，九年任满，“给由”，赴吏部考核，如有“殊勋异能”、“超迈等伦”者，则由皇帝亲自决定。其六，教官每九年进行一次考核，先向礼部呈送考核凭证，由礼部出题考试，试卷送翰林院评阅。根据考试成绩与教学效果，决定升、留或罢用。此外，对吏员的考核，也采用笔试的办法。[402]
考核的结果，表现在等级的评定上。等级评定十分慎重。三考称职，或两考称职、一考平常，总评为称职。三考平常，或两考称职、一考不称职，或两考平常、一考称职，或称职、平常、不称职各一考，总评为平常。三考不称职，或两考平常、一考不称职，均为不称职。这种评定等级的办法，突出三考的成绩，颇有点“看发展”的态度。
同级别的官员，任职与所在地区不同，工作量有“繁”、“简”的差别，考核的标准也有差异。一般说来，重“繁”轻“简”，“简而称职”，只能与“繁而平常”相同。倘若发现官员职务繁简失当，则作相应调整，叫做“调繁”、“调简”。
九年通考，按所评定的等级进行黜陟。其处置的基本原则是：“称职者升，平常者复职，不称职者降。”[403]升级不超过二等，降级不超过三等。政绩卓著还可以得到赏赐、加衔或者荫子；政绩拙劣者，则要罢免或问罪。
此外，明代官员的任用，还实行试职制度，朱元璋时规定：在京官初入仕者，且令试职，一年后考，堪用者与实授，即正式任命，不堪用者，降黜，量才录用。后来发生变化，试职一般为三年，即所谓“诸部寺所属，初止署职，必考满始实授”[404]。
所谓“考察”，就是不论官员任职时间，对所有官员进行考察，并按考察结果对官员进行处置，侧重惩罚与淘汰。即如《明史·选举志三》所云：“考察，通天下内外官计之，其目有八：曰贪，曰酷，曰浮躁，曰不及，曰老，曰病，曰罢，曰不谨。”一般地说，凡属贪、酷者，轻则削职为民，重则依法惩处。罢软、不谨者，免去职务，但保留官员身份，叫做“冠带闲住”。老、病者致仕。浮躁、不及者降职使用。
对京官的考察，叫京察。京察无定期，曾定十年一次。弘治十七年（1504），确定为六年一次。正德四年（1509）以后，每逢亥、巳之年就举行。京察办法是：四品以上官去留自陈，由皇帝决定去留。五品以下官，由本衙门正官开出考语，并在考察之前送吏部、都察院，吏部、都察院审核并拟出处理意见，呈送皇帝批准。去留决定后，在任职期间如有遗漏问题，给事、御史可以纠劾，称为“拾遗”。“拾遗所攻击，无获免者”，一般应自动辞职[405]。
对外官的考察，叫做外察，又称“大计”或朝觐考察。朱元璋于洪武十一年（1378）命令吏部“课朝观官殿最”，称职而无过者为上，赐坐而宴。称职而有过者为中，宴而不坐。不称职而有过者为下，不得赴宴，但要排队站在宴厅门口，等上、中赴宴者出来，方许退走。后来规定外官三年一朝若无其觐在辰、戌、丑、未年进行。
外察的程序是，州县平时按月把所属官员的表现上报给府，府对所属官员进行考察，逐年把考察情况上报给布政使司。到三年，由督抚、巡按对下属的事状进行考核，“造册具报，丽以八法”。到朝觐之年，由布政使率领府州县正官赴京师，由吏部、都察院进行考察，吏部和都察院审定并拟出处置意见，然后呈报皇帝批准。
总览明代的考铨制度，其特点在于：第一，无论是考满还是考察，最后裁夺权始终操在皇帝手里，表明皇帝集权的加强。第二，考满与考察两种考核形式并行不悖，监察机构自始至终参与期间，从而使考核工作进一步制度化、严密化。第三，以职位分类为基础，以诸司职掌为考核内容，建立册、籍、访单等一套文字档案为依据，使考核程序分明，切实可行。
不过，在封建专制主义时代，再好的制度在执行过程中也会有流弊。俗话说：“你有政策，我有对策。”官僚政治的本质决定了考铨制度定得再细，也会有官僚挖空心思钻空子，从而导致流弊丛生。隆庆年间（1567—1572），高拱曾指出考察之制推行中所出现的问题，是流于形式。每六年举行一次考察，然而由二三人主持、限二三日完成，工作量太大，往往善恶不辨，此其一；其二，考满与考察的主持者，往往同为一人，而考满与考察的评语常常自相抵触，前后不一；其三，考察侧重惩罚与淘汰，每次受惩罚的官员人数都差不多，必须凑足数目，否则不行，这样为了凑数有时不是使优者受冤，就是使劣者漏网；其四，考察中原则上各个衙门必须有人受处分，一旦确定被处分者，其余官员则可通过，这也为一些劣者继续混迹官场提供了方便；其五，考察过程中，一些奸猾之徒往往造谣生事，陷害他人，借以达到本衙门有人受处罚而自己得以逃脱的目的。万历十一年（1583），丘橓指出“吏治积弊八事”，其中属于考课方面的有：（1）京官考满，河南道例书称职。外使给由，抚按官概与保留。结果造成“以朝廷甄别之典，为人臣交市之资”。（2）御史巡方，未出朝廷，权贵就纷纷写条子将自己亲友姓名告诉御史，托其照顾。刚到出巡地，请求照顾的信又纷至沓来，以致御史只能睁一只眼、闭一只眼，任人摆布。（3）督抚、巡按定监司考语，必托有司。有司则不顾是非，一律加上好的评语，监司德且畏之。相互勾结，使访察流于形式。对守令的考察亦然。（4）监察部门在行使弹劾职权时，往往严小吏而宽大吏，详去任而略现任，通常选择那些单寒软弱之辈为弹劾对象，造成善恶莫辨。[406]
此外，在考核中，请托受贿，时有发生。特别是“访单”不署揭发者姓名，为奸猾之徒造谣中伤大开方便之门。甚至权臣利用考察之机，结帮拉派，翦除异己，造成党争，等等。诸如此类，都使旨在澄清吏治，提高行政效率的考铨制度遭到破坏。
清代的考铨制度，大体沿袭明代，但小有变化。其与明制差异之处在于：
第一，考满所划定由皇帝亲自考核的“自陈”官员的品级，由明代的四品以上，改为三品以上。大体上是外官如总督、巡抚可以自陈；京官三品以上皆可自陈，郎中不许自陈，由吏部、都察院进行考核。四品以下官员，由各衙门咨呈吏部会同都察院议具奏，不再个别上报。康熙时规定：各官自陈时，须将任内因何事加级、什么时候记功，什么事情曾经被处罚，哪一天曾被纠弹、哪些事项应罚而蒙宽宥，等等，如实开列，不得文过饰非，浑水摸鱼。
第二，考满所定的等级，由明代的称职、平常、不称职三个等级，改为一等、二等、平常、办事不及、不称职五个等级。康熙元年（1662）规定：立五等考语，一等称职者，加一级；二等称职者，记录一次；办事平常者，仍留原任；办事不及者，降一级调用；不称职者，革职。以后升转，照考语次序，一等者先用。注考官员徇情不公，俸满不考，俱治罪。记录二次或荐二次，准免降一级。守谨而才政俱平，及才长政勤而守平者，应列为三等。三等停升。同时还规定考满之典四条：（1）外吏之实俸难满，宜三年册报，以稽政绩；（2）升转之迟速不同，宜通俸并考，以免遗漏；（3）优者之名实难副，宜详列事实，以杜冒滥；（4）贤否之评语贵详，宜公同考核，以昭大公。康熙三年（1664）还规定：此后各部院，直隶各省文武官员考满，将三年之内，某官所办某事，奉旨改正者某事，驳行者某事，处分者某事，察明保奏。若考过一等、二等官员，非系贤能及不称职，事发之日，将考核时具保之官，一并治罪。[407]
第三，京察与大计，将明代“丽以八法”，改为“四格八法”。顺治四年（1647）定制。所谓“四格”，即“才、守、政、年”。才有或长或短；守则或廉或平或贪；政则或勤或平或怠；年则或青或中或老。按照这个标准，综合考察，根据成绩分为称职、勤职、供职三等。四格之中的“年”，旨在注重年龄的限制，实为前代所未有。所谓“八法”，与明代同。八法定处分：（1）贪与酷者，革职查办；（2）罢软与不谨者，革职；（3）年老与有病者，退休；（4）才力不及与治事浮躁者，酌量降调。纵使有加级记录，不得抵消。
第四，考满与考察的程序，大体与明代相同，但方式有差别。清代京察，每逢子、卯、午、酉年举行，分为列题、引见、会核三种方式。三品以上官员自陈，由吏部填写履历列题，等候皇帝降旨裁夺，叫做列题。三品以下京官，由吏部填写履历清单引见，叫做引见。四品以下京官，由各衙门注考，吏部会同大学士、都察院定稿，决定其考核等第，造册呈报皇帝批准，叫做会核。清代的大计，分为考题、会核两种形式。凡布政使、按察使，由督抚考核后，送吏部汇会核具题造册，呈送皇帝定夺，叫做考题。各省及河道以下官，由各府府尹分别考核，上报所在督抚具题，吏部会同都察院考核题核，叫做会核。清代考察，要按比例评选出“一等与卓异者”，京官为1/7，州县官为1/15，佐杂教职为1/130。凡被评为“一等卓异者”，可以加一级。[408]这一规定，高官比小官、京官比外官都占便宜，显失合理。
第五，考满与考察，与赏罚相结合。细则与明代大同小异。赏的方面，包括升官、晋级、入旗或改旗，加俸、封爵、赏赐财物、封赠上代、荫及子孙，或赐谥、赐匾，等等。罚的方面，包括罚俸，有罚一月、二月、三月、六月、九月、一年、二年等不同；降级，有留用或调用之别；革职免官；贪、酷者则绳之以法，从严惩办，直至杀头。
第六，在考铨制度实施过程中，清代与明代一样，都十分重视监察机构的作用。明代都察院下设十三道都御史，清代则下设十五道都御史。都御史被视为朝廷耳目，允许其“风闻言事”，从而导致弊端丛生。
第七，清代各部门以职位分类为基础制定的职掌事例、条规、官箴等等之健全，可谓集前代之大成，总数不下几百个之多。许多条规规定之细，亦为前代所不经见。这样，既使官员职掌明确，又使考核时标准具体而便于掌握。就对考核工作本身的规定而言，也十分严苛，如有冒滥徇私者，按保举连坐法予以处分。但在实践过程中，却常常流于形式。例如：京察与大计的实施情况，往往与规定相悖。营求徇庇之事，时有发生。被处分的官员，纵有屈抑，却不准申辩以至无罪被诬者甚多，此其一。其二，三品以上大官上疏自陈时，往往铺张履历功绩，文过饰非，自吹自擂，以邀功请赏。而且他们是按品补升，与考满实无关系。其三，由于官员众多，主考官数量有限，而考满与考察却都是限时完成，工作量大，特别京察的引见、会核与大计的考题、会核，往往一疏以数千计，根本不可能仔细察看，致使徒具虚文。其四，各衙门正官考核下属，或因朝夕共事，碍于情面，或收受贿赂，而不能秉公办事。至于属下钻营奔竞，相习成风，更不待言。
这是1987年秋，应中编办之约，为全国编办系统干部培训班写的讲稿。其后，又曾在江西行政学院、中国社会科学院研究生院等讲坛上讲过多次，特予说明。2011年2月3日补记于宜雨亭。
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