在由计划经济体制向市场经济体制的转换过程中，以转变政府职能为重点的行政体制改革，是完成这种转换的基本保证。而行政体制改革要彻底走出以往的“精减——膨胀——再精减——再膨胀”的怪圈，关键在于是否真正实现行政机构与编制的法律化。在这个问题上，我国古代的编制立法，为我们提供了有益的启示。

    我国是一个有编制立法传统的国家。早在战国时代，齐国稷下学的学士们就以春秋以前的制度为基础，掺杂以战国时期的制度和他们的理想，设计出《周官》来作为未来国家的组织形式和结构形式的蓝图，是为中国编制立法的滥觞。到了汉代，我国第一部具有典型意义的编制立法——《汉官》正式出现。其后，历代都曾颁布过各种形式的、带有编制立法性质的“典”、“令”、“格”、“律”，等等，而尤以《唐六典》、《明会典》、《清会典》最为完备。两千年间，历代统治者都把编制立法作为行政管理的重要手段，力图实现“职有常守，官有常员”的行政编制法律化的目的，这在世界历史上，的确是不常见的。

    古代编制立法的启示之一，是历代的编制立法无不具有统一性。它与国家的统一相适应，在行政权力所及的范围内，实行统一的编制法。这在统一的中央王朝时期，如秦、汉、隋、唐、宋、元、明、清各代，表现得特别明显。这些朝代的中央行政机构的设置与编制是统一的，就是地方行政机构的设置与编制，也全国划一。即使是分裂时期的各个小王朝，在他们各自的辖区之内，也都实行各自统一的编制法，充分显示了编制立法统一性的传统。编制立法的统一性，有效地克服了政出多门、官制紊乱、各自为政、冗员充斥的弊端。

    古代编制立法的启示之二，是历代的编制立法，都与发达的政治分工传统相适应，基本上都是根据不同性质的国家机关实行分类定员，同时制定出分类管理的相应的法规。政治分工，是指的职能上的分工，它是多层次的。以唐朝中央行政机构的设置为例，它实行的是三省六部、九寺五监体制。三省六部属于政务官系统，九寺五监属于事务官系统。这两大系统官员的职掌有明确的划分、员额有具体的规定。这种政治分工，是同级政府内部各部门之间职能上的分工。而同部门内部还有更细密的政治分工，如刑部总编制为191人，除刑部尚书、刑部侍郎各1人外，下分刑部本司、都官司、比部司、司门司4个司，编制分别为81人、29人、52人、27人。这种根据细密的政治分工而确定的人员编制，具有明显的分类定员性质。而唐朝在对官员进行职位分类定员的基础上，还制定出各类官员考课的最高标准，即叙以“四善”（德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈），别以“二十七最”，并根据“善”、“最”确定考课等第，决定对官员官阶的进退、俸禄的增夺、官位的外迁与解任，因而它又赋予唐朝的编制立法以分类管理的性质，标志着政府体制的完善和行政管理经验的成熟。这也是任何时代制定编制法所应当遵循的一个原则。

    古代编制立法的启示之三，是机构编制申报审批程序法律化。历代对于各级政权机构及编制，差不多都规定了申报审批程序和审批权限。由于在封建专制主义时代，原则上是皇帝说了算，什么机构都由他来设置，什么官吏都由他来派，从中央行政长官到地方上的县令，辟除权归皇帝。但是政府机构的设置与合并、裁减，人员的配置，基本上都有固定的申报审批程序。一般说来，地方机构的调整与官员的增减，由地方官逐级向吏部申报，吏部再向丞相报告，丞相上奏皇帝，皇帝批准后方得执行。在隋朝以前，县丞、尉及诸曹掾多以本郡人为之，郡县长官有辟除僚佐的权力，但亦需上报备案，并且在规定的编制以内辟除。汉武帝针对诸侯王扩张势力所颁布的“左官之律”和“阿党附益之法”，就是为了惩罚诸侯王不按申报审批程序，滥选僚佐的。隋以后，郡县长官就没有辟除僚佐的权力了，县丞、尉及诸曹掾尽用他郡之人。地方官选用僚佐，必须在规定的编制以内，按文武官选用标准，写具缺本，逐级上奏朝廷，实封御前开拆，由皇帝裁定，再下达执行。各部门不得任意辟除。更不准先斩后奏，否则为违制。例如，宋太宗雍熙四年（987）诏：“今后诸路转运使及州郡长吏，并不得擅举人充部内官，其有阙员，即时其奏。”[431]明朝对文官的选用也有规定：“凡除授官员，须朝廷选用。若大臣专擅选者，斩。”[432]这种申报审批程序法律化的编制管理，对于杜绝官吏结党营私和防止官员超编，有一定的约束作用，显然不无科学意义。

    古代编制立法的启示之四，是历代大多明确规定了各类官员的数额、职位和结构比例。例如汉代诸卿之一的“廷尉”，总编制为144人，设廷尉卿1人，“掌平狱，奏当所应”；又有正、左监各1人，左平1人，“掌平决诏狱”，其下员吏共140人。又如，河南郡治所洛阳的机构编制，总额为802人。汉代的编制立法如此，以后各代的编制立法也大体相仿。这种将各类机构编制的总额、各类职位、员额及结构比例法律化的做法，对于限制机构膨胀显然不无意义，它成为我国古代编制立法的一个显著特点。

    古代编制立法的启示之五，是不少朝代的编制立法大都贯彻违制处罚原则，追究造成超编者的法律责任。例如，唐朝对“署置过限及不应置而置”者规定了严格的处罚办法。“诸官有员数，而署置过限及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人署置一等；规求者为从坐，被征须者勿论。”[433]相同内容的违制处罚在《宋刑统》卷9《职制律》中，全文录入。元朝规定：“非奉朝命，擅自补注官品者，委监察纠察。”[434]明清两代的“吏律”中，也都有“大臣专擅选官”和“滥设官吏”等职务犯罪处罚办法的条款。这些严厉的违制处罚办法，应该说是维护编制立法尊严的强有力手段。

    中国古代的编制立法，固然有上述诸多积极因素，足以启迪我们思考，但是，我们还应看到，封建时代国家机构的设置与编制管理，是与封建专制主义统治相适应的。它的设废与增减，往往取决于皇帝个人的意志，从而给古代的编制立法打上了鲜明的“人治”印记，决定了它不可能得到彻底贯彻。

    首先是皇帝近侍的逐步政务官化（亦称内官的逐步外官化）所带来的国家机构设置上的变迁及其所造成的编制上的扩大，最有代表性。

    其次，封建时代的编制立法，还常常因为“循情任用原则”被广泛应用而在执行过程中大大打了折扣。一则表现为历代所共有的“因人设事”现象，二则表现为历代广泛推行的“恩荫任子”制度，也使编制定额经常被突破。

    非但如此，历代封建统治者往往出于财政上的考虑而卖官鬻爵（包括清代的捐纳制度的推行），都曾造成了严重的后果。它不仅导致官员膨胀和冗官冗员冗费的增多，而且还导致官僚主义的盛行和行政效率的低下，乃至腐败丛生，直接对编制法起到了破坏作用。这是不能不记取的历史教训。

    （原载《光明日报·史林》1993年10月25日，《新华文摘》1994年第1期转载）

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