古代监察制度的沿革
监察制度，萌芽于西周。然而，中国古代监察制度的正式确立，却是秦汉时期的事。自秦以后，大体经历了三个大的发展阶段：
第一阶段，为秦汉魏晋南北朝时期。综观中国历代的监察制度，基本上划分两大系统：一是以御史纠察百官，肃正纲纪；二是以言官谏议政府，减少政策失误。秦汉时期，这两大系统基本确立。
秦汉置御史府，以御史大夫为长官，御史中丞为副长官，负责秘书和监察职权。汉武帝分全国为十三部，置刺史巡视以监察郡县，西汉成帝时，改御史大夫为大司空，是三公之一；而由御史中丞领侍御史入侍“兰台”，御史中丞为台主，属于少府。少府职权卑落以后，兰台典掌秘书图籍的职权，先分入中书，后转归秘书监；而负责监察弹劾的御史中丞，遂发展成为独立于少府之外的“宪台”，成为全国性的监察机构。
魏晋承袭汉制，置御史中丞为台主。御史台称“宪台”，与尚书台、谒者台合称三台。州成为地方最高一级行政区后，刺史不再是监察官，而是地方最高行政长官。御史台除台主外，置治书侍御史等属官，分掌内外监察之权。
南北朝时期，大体因魏晋之旧，而有所损益。但基本上没有脱出秦汉监察机构的窠臼。
与御史制度相埒，言官谏议制度在秦汉时也已确立。充当言官者，一为给事中；一为谏议大夫。秦置“给事中”于殿中。汉因之，《汉书·百官公卿表上》说：“给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫，皆秦制。”谏议大夫，也是秦朝设置的。不过，秦时称为谏大夫，职责为谏诤得失。汉兴罢废不置，到汉武帝元狩五年（前118）重新设置。到东汉时，增名为谏议大夫。秦属郎中令，汉隶光禄勋，其职责限于议论政事，备顾问而已。魏晋以后，随着门下省、集书省的逐渐形成，给事中与谏议大夫也逐步由加官变成正员，负有规谏和驳正违失的责任。
第二阶段，隋唐宋元时期。
杨坚代周，建立了隋朝。重新确立御史台为中央最高监察机构，仍以御史大夫为台长。炀帝时置司隶台以监察地方，置司隶大夫为台主。同时，并集书省于门下省，成为统掌言谏的机关，长官曰纳言，统属散骑常侍、谏议大夫、给事等官，负责“省读奏案”。从而，使秦汉以来的监察制度得以进一步发展，到唐代形成台院监察与封驳监察体制。
唐代中央设御史台，置御史大夫一人为台长，置御史中丞二人为辅佐。御史台下设三院：一为台院，“侍御史掌纠举百僚，推鞠狱讼”；二为殿院，“殿中侍御史掌殿廷供俸之仪”；三为察院，“监察御史掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，整肃朝仪”[453]。后来为加强对尚书省六司的监察，察院又设立了六察官。唐代初期将全国分为十个监察区，称十道（后增为十五道），每道设按察使负责监察所属州县。
唐代的封驳监察系统，为门下省，它本是相府机关，属行政部门，但其职掌具有监察机制。门下省以侍中为其长官，其下有黄门侍郎等属官。其职掌，即如贞观元年（627），唐太宗对黄门侍郎王珪所说：“国家本置中书、门下，以相检察。中书诏敕，或有差失，则门下当行驳正。”[454]
宋代监察制度基本因循唐制，但有所损益。中央有台谏监察和封驳监察两大系统。
御史台和谏院合称“台谏”，台官与谏官合称“言官”，表明二者职能趋于合一。御史台以御史中丞为台长，下设台院、殿院、察院。谏院右归中书，左属门下，隶于两省，以谏议大夫为长官，又称“知谏院”。神宗元丰二年（1079）台谏对中央各省部实行“六察制”，即御史台分设吏、户、礼、兵、刑、工六察案，对中央大部分行政机构按职能实行对口监察。六察御史专掌行政监察，不预言事，开始出现了与言事御史的不同分工。
宋代对地方的监察，有路的监司和帅司监察系统，还有走马承受公所和各州通判厅。它们各有专职，负责督察地方的行政、司法。
宋代封驳监察系统，由门下省给事中、中书省中书舍人和知制诰等组成。元丰改制，门下省给事中负责驳正朝廷政令失误，除授不当以及纠治积压百官章疏等事。其方法是封还词头，封驳中书的画黄和录黄。中书舍人负责起草制词，遇朝廷除授非人或处事不当，允许论奏并封还词头，拒绝草诏。给事中与中书舍人合称“给舍”，在监察职能上都有封驳或缴驳之权，但一般不准联合同奏。
元代中央监察机构为御史台，秩从一品，低于中书省（正一品）与枢密院等。元代御史台职官的设置大体沿袭前代。
元朝对地方的监察，则设行御史台（简称“行台”）和提刑按察司。行台是中央御史台的派出机构，先后设过四个，但长期保留下来的只有江南行台和陕西行台。为适应监察工作的需要，全国划分二十二道，每道均设提刑按察司。至元二十八年（1291）提刑按察司改名肃政廉访司，长官改名肃政廉访使、副使，负责一道的监察事务，定期要在一道内巡行。
元朝不设谏官；给事中属起居院，掌记注。因此，元朝没有封驳监察系统。
第三阶段，为明清时期。
中国古代的监察制度到明清时代为之一变，洪武十三年（1380）罢御史台，置都察院，结束了一千五百多年以来，御史台（府）为最高监察机构的历史。
明代的监察机构，也分两大系统：一是都察院；二是六科给事中。都察院的设置，使台察合一，都察院长官为左右都御史，相当于前代的御史大夫；次官为左右副都御史，相当于前代的御史中丞；还有左右佥都御史，相当于前代的侍御史。都察院负责对所有部门和官员的监察。下辖十三道监察御史台，共110人，“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[455]。此外，还不定期地派出加都御史、副都御史、佥都御史衔的总督、提督、巡抚等官员，负责监察一定地区的全部或某一方面的事务。
明代另一监察系统是六科都给事中，兼言与察，自成一曹，有类于前代的封驳监察系统。所谓六科，即吏、户、礼、兵、刑、工六部，各置都给事中一人，左右给事中各一人，负责对六部的监察。其权力分两方面：一是一切章疏均须经过给事中，给事中可以封还执奏，同时拥有封还诏书的权力；二是凡六部经办之事，均须经过六科给事中的审核。由于六科深入到六部之中，监督弹劾能抓住要害，故六部官员“无敢抗科参而自行者”[456]。
明代各省置按察司，负责对省内官员的监察。按察使经常与分管本道的御史共同执行任务。
清承明制，而又有所变化。中央监察机构亦分两大系统：一为都察院，设左都御史二人，左副都御史四人。其下，以京畿和各省为名，置十五道监察御史（清末增至二十二道）。二为六科，每科定掌印给事中二人、给事中二人。各道监察御史和六科给事中合称科道，负责对内外官吏的监察与弹劾。雍正元年（1723），借口“廷论纷嚣”，“咨情自肆”[457]，将其并入都察院，结束了自唐代以来台谏分离的历史。到宣统年间，新内阁成立，都察院被撤销，中国古代的监察制完成了向近代监察制度的转变。
古代监察制度的特点与作用
首先，历代监察机构的设置、官员的配备、职能的划分，充分体现了加强皇权统治的原则。就御史台监察系统的设置而言，历代都是皇帝直接控制之下的中央最高政务机关之一。秦汉时，丞相（相国）是最高行政长官；太尉是最高军事长官；而御史大夫一方面为丞相之副，一方面供内廷差遣，一方面又握有监察行政官吏之权，可以说既是中央政府的秘书长，又是立于行政系统之外的监察长。御史台系统居于中央政府的制衡地位。魏晋时称“宪台”，与尚书台、谒者台合称三台。唐制，中央最高机构称省，其次称寺、监，唯御史台称台，且省台并称，表明御史台是中央最高职权部门之一。它与中书省、门下省合称“三司”，朝日，御史大夫、中书舍人、门下给事中坐堂受理冤狱，叫做“三司受事”。元代中央，御史台与中书省、枢密院形成三足鼎立之势；明初称为三大府。历代御史台在朝廷中所处的地位表明，它是皇帝为了更有力地控制朝政的一项带有根本性的组织措施。东汉以后不设御史大夫时，以御史中丞为台主，与司隶校尉俱为拥有权威的监察官。“自皇太子以下无不纠，初不得纠尚书，后亦纠之，中丞专纠行马内（指殿廷中），司隶专纠行马外（指京畿地区）。”[458]光武帝特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令在集会时不与他官联席，号为“三独坐”[459]。唐代监察御史肖至忠对御史大夫李承嘉说过：“御史，天子耳目也，其所奏当专达。”[460]
至于言官谏议监察系统，也贯彻了加强皇权统治的原则。最突出的表现，是给事中的设置及其职权的规定。给事中本为在内廷服务之意。秦汉时为加官，魏晋以后演变为正官，掌侍从左右，献纳得失，驳正违误，也是皇帝的耳目。唐代实行“中书主出令，门下主封驳，尚书主奉行”[461]的三省制，给事中行封驳之职。封，封还诏书不下达；驳，驳正诏书违失。然而，这主要是为了审议由中书起草的诏令，而不是为了监督皇帝已经发生的过失。历代皇帝都没有必须听从规谏的义务，相反，所有言官都必须对皇帝报以忠心。
其次，历代朝廷对地方的监察，体现了加强中央集权的原则。汉武帝在全国置十三部，每州派秩六百石的刺史一人，归御史大夫、御史中丞领导，负责监察秩二千石的郡守。并规定了“六条问事”（详后），每年八月“行部”。与此相适应，郡对县、县对乡的监察也形成制度。郡守每年春季“行县”，对所辖县进行监察。同时，每郡又划分为二至五部，每部置督邮，负责对辖县的监察。督邮每年秋天“行县”，代表郡守行使权力，充当郡守的耳目。县则将属乡划分成若干部，派遣廷掾对属乡进行分部监察。这样，从中央到地方基层，建立起一套体系健全的分级监察网，从而保证中央对地方的严格控制。其后，历代大都如此以加强对地方官的监察，保证中央集权制不受破坏。
历代对地方监察官的派遣，一般都贯彻“以小驭大”的原则，位卑而权重，汉武帝用秩六百石的刺史去监察二千石的郡守，是最突出的例子。顾炎武说：部刺史“岁终将乘传奏事，夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也”[462]。对于朝廷来说，刺史官小位卑便于控制，赋予重权，一方面使其没有包袱能更好地发挥其职能，另一方面又使二千石有所顾忌而不敢妄为。
其三，历代监察部门在执行监察任务过程中，逐渐对监察工作的范围、内容、标准和规则作出一些具体的规定，从而使古代监察制度闪烁着许多科学性的火花。
汉、隋、唐都曾制定出对地方监察的“六条”标准。汉代的“六条”为：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书尊承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不卹疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[463]这些条文，用现代语言来说，包含着诸如住房超过标准、违法乱纪、以权谋私、以人治代替法治，制造冤狱、任人唯亲、纵容子弟为非作歹、收贿受贿等等内容。显而易见，把这些作为监察考核的内容和标准，对于维护封建统治秩序，具有积极意义。其后，隋、唐在此基础上，有所增损，其用心是一致的。
历代对监察部门职责的规定，逐渐扩大。西汉中期以后，又逐渐赋予刺史以“六条”之外的许多权力，诸如选举权、劾奏权、统兵权等。监察范围也相应扩大，除二千石的郡守、诸侯王、地方豪右外，还负责对黑绶县令长、黄绶县丞尉的监督。明代的都察院，职权扩大到对所有部门的所有官员的监察。如果将历代监察官员的职责加以概括，可以发现，监察官员的触角，深入到社会的各部门的方方面面，核心的一条，就是看其对皇帝是否忠诚，表明古代监察职能的实质。
由于监察官员握有重权，历代不乏倚势作威、受赇不法、苛诈吏民之徒，为防止监察官员以权谋私，宋代台谏之间、给舍之间以及地方监司、帅司之间，实行互察互勘制度；明代“自御史至吏典，皆得互相纠举”[464]。这是保证监察系统机制正常运行的有效措施。
此外，历代对监察官员的选任、考核、任期，也都有严格的规定。西汉后期，御史中丞为台主之后，一般以退职之二千石及高第侍御史才能担任，魏晋南北朝时期规定大士族出身的人不得为御史。历代监察长官的除授，权归皇帝，只有个别朝代经吏部铨选。唐代御史还实行限任制，元和中，御史中丞王播奏：“监察御史，旧例在任二十五月转，准具员不加，今请仍旧，其殿中侍史，旧十二月转，具员加至十八月，今请减至十五月；侍御史，旧十月转，加至十三月，今请减至十二月。”[465]获准后，并成为定制。金宣宗贞祐二年（1214）制定了监察御史的《黜陟格》，以察得小事五件、大事十件为“称职”；察数不及而又没有切务为“庸常”；所察事件有两件以上不实，便为“不称职”。称职者升擢；庸常的临时取旨；不称职的降除。
非但如此，历代监察部门都有办事成规，像唐代的风闻奏事、设置台狱、三司会审，宋代台谏官的“月课”，监司出巡，随从人员有定数，不准赴宴吃请和收受馈赠，以及元代设立《宪台格例》，清代制定的台规、按臣铨选规则及试俸制、按道定额分职给印视事、科道杂差限任制，还有历代普遍实行的经常性监察与定期巡行相结合等等制度，都表明中国古代监察制度中包含许多积极的因素，具有理论上与实践上的参考价值。
其四，历代监察制度，归根结底，都是为了加强皇权统治、维护封建统治秩序的，因此，它本身所具有的弊端，具有不可克服性。
弊端之一，是监察官员有风闻言事的特权。风闻言事，由来已久，宋代以后风闻言事愈演愈烈，以至监察官员道听途说，不负责任，造成弊窦丛生的局面。
弊端之二，是皇帝为了监察臣僚和百姓，除了正式监察机构之外，有时还专门设立特务机关。早在汉末建安年间，曹操就曾在丞相府中置有刺奸、校事等特务，用以监视群下。南朝宋、齐时期，皇帝对州国的监察，由典签执行，甚至刺史、诸王的饮食起居也在其控制之下，取一节藕、一杯浆，都必须经典签同意，如果“签帅”不在，则“竟日忍渴”[466]。至于明代利用臭名昭著的厂卫特务进行监察，不仅监察对象、范围大大扩展了，而且其监察手段之恶劣、狠毒更是骇人听闻，充分反映了古代监察制度的阶级属性。
弊端之三，历代监察机构本身就是封建官僚机构的有机组成部分，它不可能自外于官僚主义的种种恶习，也不可能摆脱官僚制度弊病的制约，从而导致监察部门腐败丛生。如三国时，长官不法，盗贼公行，监察官“知而不纠”。自晋以后，中丞外出，皆专道而行，驺辐禁呵，加以声色。元代奉使宣抚敲诈勒索，无所不为。当时民谣说：“奉使来时惊天动地，奉使去时乌天黑地，官吏都欢天喜地，百姓却啼天哭地。”“官吏黑漆皮灯笼，奉使来时添一重。”[467]明代请托、贪污之风也影响监督部门，万历时御史出巡，尚未离京，“而密属之姓名，已盈私牍，甫临所部，而请事之竿牍又满行台”[468]。他们只能“听人颐指”，“严小吏而宽大吏，详去任而略见任”，甚至把监察弹劾职能变成派系、党争的工具。诸如此类，不仅监察功能丧失殆尽，而且加剧了社会腐败的进程。这是封建时代监察制度的必然归宿。
（原载《文史知识》1989年第6期）
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