制度物议-行政道德的失范及其治理
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    道德问题,是一个哲学问题,是关于“伦类以为理”[548]的学问,分理论与实践两个部分。“道”贵扬善,“德”能躬行。但是,道德准则作为行为规范,又是一个涉及自然法与实在法的具体法律问题,即如《礼记·曲礼》所云:“道德仁义,非礼不成”,“礼”即“礼法”。由是,而行政道德生焉。

    行政道德,作为人类社会道德体系中的主干部分,在有数千年农业文明传统的“行政权力支配社会”的国度,对于社会道德(公德)、公民道德(私德),以及其他各种行业道德,都具有导向与示范意义,在走向现代化的过程中,由于它关乎公私权利与义务关系的价值选择,所以,越来越成为人们关注的焦点。

    行政道德又是一个文化范畴里的概念。作为行政文化的行政道德,具有承续性。尽管不同历史类型的行政道德之间的价值取向不同,但其中许多具体的规条,往往又突破时空与地域的“边界”,具有广泛的适应性。比如,要求官员做到“德义有闻”、“清慎明善”、“公平可称”、“恪勤匪懈”[549];要求官员“以修身为本”[550]、“不以挟私为政”[551],要“以公灭私”[552];要求官员不得以权谋私,“治官则不营私家,在公家则不言货利”[553];要求官员处理好同僚关系,“仕为同列,如兄如弟,言论参决,国尔忘家,公尔忘私,心无贪竞,两无猜疑”[554]。诸如此类,不一而足。如果将这些规条加以现代诠释,对于加强当代的行政道德建设,显然不无裨益。当然,行政道德的发展是一个不断的扬弃过程,东施效颦,或者照抄移植,从来都是适得其反。

    笔者在这里无意于遑论行政道德的起源与演变规律,只想就行政道德的属性及其价值判断、行政道德失范与治理诸问题,略陈管见,以就教于方家先进。

    一 行政道德的二重性格及其价值判断

    严格地说,行政道德是行政伦理的核心命题,作为公共行政科学的研究对象之一,尚未引起人们足够的重视,罕有精辟的论著令学人刮目相看。由于行政道德是国家政治生活中那些以行政管理为职业的国家公务人员所必须具备的道德素质、所必须遵守的道德准则和规范,因此,厘清行政道德的属性及其相关制约因素,是判断行政道德价值取向的关键。

    行政道德的属性,取决于行政主体兼具“自由人”与“行政人”的双重人格。作为自由人的个人人格和作为行政主体的“组织人格”融为一体,构成行政道德的二重性格。

    (一)作为自由人的道德属性

    自由人的道德,包含私德与公德两个部分。私德,是关于个人在私域内承担义务与责任的准则与规范。具体指个人的道德意识、道德品质和道德行为。道德意识、道德品质是个人自身的素质修养;道德行为则是调节个人在家庭婚姻关系中的义务与责任。私德受个人所处的时代环境、经济文化条件诸因素的制约,不同的个人往往有许多差异。但是,作为承担私域内的义务与责任的准则与规范,其善恶标准则是一致的。

    公德,或称社会道德,是关于个人在公共领域承担义务与责任的道德准则与规范。因为每一个自由人都是依托社会而存在的,时刻要与社会发生各种各样的交往关系,并对社会承担各种义务与责任。“民至老死,不相往来”的封闭状态,在现代社会经济条件下,是不可能再出现的。所以,就需要有调节个人与社会之间关系的道德准则与道德规范,这就是社会公德。社会公德与个人私德,在倡导个人行为的“善”的目标下,实现了统一。这种统一,是经过自由人的心理认同逐步生长起来的道德意识,并在长期的社会实践中形成道德习惯,随着岁月对它的修正,最终积淀成道德传统,世代相传。

    私德与公德,作为自由人的道德属性,对于“行政人”来说,是不可或缺的,或者说是作为“行政人”的基础道德条件而存在的。因此,行政道德的属性,天然地涵盖了作为自由人的道德属性。这是不言而喻的。

    (二)作为“行政人”的道德属性

    “行政人”的道德,即行政道德,是国家公务人员在行政活动中应当遵循的、体现公共行政管理职业特点的、调节行政管理的主体与客体以及各行政管理主体之间关系的道德准则和规范,它要受多重关系的制约。首先是受行政管理主体与执政者关系的制约。因为行政管理主体是以国家的名义履行职能,代表政府的利益与意志,因此,个人人格要受行政组织人格的制约,也受行政目标的制约与影响。其次,它要受行政管理主体与社会公众的关系的制约。由于行政管理主体执掌国家行政权力,与社会公众的利益息息相关,所以社会公众关注行政权力的运行,并通过各种途径(包括社会舆论)力图对行政管理主体施加影响。再次,它要受各行政管理主体之间关系的制约,即公务人员之间关系的制约。此外,它还要受国家法律、法规的制约,服从各种法律规定是行政管理主体的天职。

    如果说个人道德与社会公德,是由人们从自发意识到自觉形成习惯,逐步内生出来而带有鲜明的自律性特点的话,那么,行政道德则主要是因制度安排的要求而带有强制性特点。行政道德所体现的是以社会公共利益的整体要求为善恶标准,以必要的节制和自我牺牲为前提条件,来调节政府行为与社会公共利益的关系,倡导行政行为的“善”。因此,“组织人格”是行政道德的决定因素。当然,组织人格只有通过个人人格才能得以落实。正如美国学者凯瑟琳·G.德纳特在《公共服务中的伦理》中所说:“组织背景与行政官员个人的发展,都是任何一种行政道德研究所必需的完整的组成部分。”[555]

    行政道德的形成与发展过程,实质上是以国家体制、政府制度为组织背景的行政主体对于公私关系、对于权利与义务关系的认识与实践过程。换句话说,就是行政主体把组织规定的责任,转化为自身的道德义务的过程。如是,行政道德的意义就在于建立与完善政府体制内对行政行为的约束机制,以维护政府的道德形象。

    (三)行政道德的价值判断

    行政道德,是组织行为的内在要求。从组织行为学的角度来分析,行政主体具有多重“角色”,在公共行政管理活动中,特别是在涉及公私关系、权利与义务关系时,常常会发生“角色冲突”。这时,便出现了行政道德的价值判断问题。

    行政道德的价值原则,是把公共利益(国家利益)置于无可动摇的最高地位,要求国家公务人员正确处理公与私的关系,必须从公共利益出发,公正行事。然而,国家公务人员是以国家的名义行使职能的,手中握有行政权力,这在客观上又为他提供了谋取私利的机会与可能。行政道德面临角色冲突所引发的抉择:要么出以公心,摒弃私利,以维护公共利益为神圣职责;要么追逐私利,背弃组织行为准则,以权谋私,走向腐败。因此,在公共行政活动中,如何处理公与私的关系,就成为行政道德价值判断的试金石。此其一。

    其二,在处理权利与义务的关系上,行政道德要求国家公务人员必须以义务为本,富于献身精神。这是行政目标所赋予行政道德的又一特定的价值原则。在行政实践中,组织人格促成道德义务转化为行政责任。在发生角色冲突的时候,它作为行政行为的基本方式,要以行政道德义务为唯一选择。换句话说,在权利与义务的关系上,行政道德的价值取向,是以组织人格为转移的。它不同于普通公民的权利义务观。

    其所以如此,是因为行政道德价值判断的基本前提条件,是行政主体握有行政权力。众所周知,权力与腐败,是一对孪生子。而行政权力的运行,直接影响着政府的权威与形象。因此,在公与私、权利与义务的关系上,必须设定一个特定的价值体系,作为行政道德价值判断的基本准则。这一基本准则,不因其政治体制、政府制度的组织背景不同而改变。正如美国社会学家罗伯特·皮尔斯坦(R.Pealstan)所说,政府的任何活动都是一种“道德的”活动。当今世界上越来越多的国家和地区,都把国家利益至上、忠实地履行法律规定、公正地执行公务、恪尽职守、严禁利用公职及其影响谋取私利等,作为行政道德的基本信条,便说明了这一点。由于行政道德的价值取向,关乎政府的权威与效率能否提高,关乎政府的公正形象能否维护,关乎社会政治秩序能否保持稳定等原则问题,所以愈来愈受到各国政府和世人的重视。

    二 行政道德失范的原因与类型

    行政道德失范,是指行政权力异化,讲的是一个过程,指本来是行政主体按照国家利益至上的原则行使行政权力,但是发展的结果,却变成了异己的力量,超出了政府的控制,行政权力变成行政主体损害国家及公众利益、谋取私利的工具。

    行政道德失范的原因,众说纷纭,莫衷一是。但是归根到底,不外乎内因与外因两个方面。内因是行政道德失范的根据,外因则是行政道德失范的条件。二者缺一不可。

    (一)行政道德失范的内因

    行政道德失范的内因,是指行政管理主体与行政体制自身的原因。

    就行政管理主体而言,他的双重人格,使其在履行道德义务过程中经常会发生角色冲突,需要他在公与私、权利与义务之间作出选择。这时候,其自身的道德意识、道德感情、道德意志、道德信念、道德习惯,一言以蔽之,道德修养如何,便成为决定其选择方向的关键性因素。这实际上是一个道德价值判断的过程。一般地说,如果行政主体的自身素质差,道德修养不高,行政道德规范与实践脱节(如国家公务人员待遇过低,不足以养家),行政主体的行政行为就可能失控导致行政道德失范现象发生。

    行政主体对行政道德准则与规范的认识与理解,是判断行政主体自身素质与道德修养水平的起点。如果行政主体对行政道德准则和规范的认识与理解不够正确的话,那么,当他履行道德义务时,支配他的行为方式的内在心理动力,即道德感情,就会出现偏差,以致是非混淆、善恶莫辨,而道德感情偏离行政道德准则的直接后果,便是道德意志危机,缺乏克服内心障碍和外部困难的勇气与毅力,进而造成道德信念滑坡,个人人格与组织人格错位,道德责任心建立不起来。这样,日积月累,积淀于行政主体的心底,养成不良的道德习惯,行政道德失范就不可避免了。从这个意义上说,行政主体自身的素质差、道德修养不高,是行政道德失范的内在根据之一。

    行政道德失范的内在根据之二,是行政体制自身的问题。

    所谓行政体制自身的问题,包括行政组织结构和行政组织管理两大问题。它们是“组织人格”的物化形式,又是“组织道德”的具体体现者。前揭行政道德的二重性格,有一个问题没有展开讨论,那就是行政体制本身所蕴含的“组织道德”。“组织道德”是行政道德的有机组成部分,它贯穿于行政目标、行政分工、行政协调、行政权力关系、行政责任、行政效率、行政授权、行政管理幅度与层次、行政集权与分权等诸多方面。“组织道德”与行政道德失范的关系至为密切。“组织道德”规定并影响着组织行为。如果出现政府机关“经商”、公检法“下海”一类组织行为,那么,行政道德失范就会以加速度进行,造成结构性的行政道德失范。在这种情况下,作为行政主体的国家公务人员就被置于十分困难的境地,如果他拒绝执行命令,他就有可能受到各种各样的处分或惩罚,包括降职降级、解聘或调离,甚至经济制裁。如果他习于顺从,就不加思考地遵照上峰的不道德命令或违法命令,推波助澜,投身于行政道德失范的急流中去。换言之,相当一部分国家公务人员道德失范,往往是组织行为的结果,组织(部门、单位)的非道德决定、政策、行为,成为组织成员行政道德失范的渊薮。

    “组织道德”失范,反映行政体制自身的弊端。诸如政企不分,政府职能泛化;机构叠床架屋,编制缺少立法;用人制度不公开,人浮于事,因人设事,人满为患,干部素质低下;行政权力过分集中,行政决策靠领导人“拍脑瓜”;管理目标不明确,行政效率低下;行政“无”程序,行政监督无“法”,等等。这些属于行政体制自身的毛病,都为不道德的组织行为预留了空间,并引发出法人犯罪、单位集体犯法的非正常现象。其结果,必然造成大面积的行政道德失范。

    (二)行政道德失范的外因

    行政道德失范的外因,即行政道德失范的外部条件。在迈向现代化的进程中,从传统的农业文明向现代工业文明转变,从计划经济体制向市场经济体制转变,都呼唤着包括行政体制在内的政治体制的相应变革。然而,由于包括行政体制改革在内的政治体制改革相对滞后,改革不配套,政策不完善,在社会经济结构急剧变化的背景下,出现了大量的制度性、政策性空间,一些习惯于旧体制下“行政权力支配社会”的行政官员,钻改革的空子,为行政权力设租,进行“权力寻租”活动,导致腐败现象愈演愈烈,这是新旧体制转轨过程中最常见的行政道德失范现象。

    伴随新旧体制转轨,经济向多元化方向发展,导致人们的价值取向向多元化方向转化。然而,传统的价值观念、道德规范被冲破,新的价值观念、道德规范却不可能立即确立,一时间,使行政主体也陷于迷惘、困惑之中。在商人的请托送礼、行贿、女色诱惑等强大攻势面前,在拜金主义、享乐主义、极端利己主义的侵蚀下,解除武装,造成公共权力非公共运用,使行政道德失范。

    现代化呼唤着法治,然而,在一个有悠久“人治”传统的社会,实现法治又谈何容易。特别是在社会经济结构急剧变化的客观形势下,民主与法制建设滞后,法制不健全,司法腐败,“人治”传统根深蒂固,为行政道德失范提供了广阔的空间。老百姓,尤其是相当一部分国家公务人员不大相信“法大于权”,依然信奉“权大于法”,于是“走后门”、“拉关系”、“找批条”,用不规范、不合法、不道德的手段,实现个人或小团体的目的。而政府过量地介入经济活动,又引发了本位主义、地方保护主义盛行,“上有政策,下有对策”,政出多门,相互扯皮。许多问题陷于“无法可依”的尴尬局面,即使一些问题虽有相关法律、法规为根据,但“有法不依,执法不严”,“人情重于法”已蔚然成风。尤其是对公共权力的监督约束乏力,对公共权力的约束机制失灵,给一些人滥用职权大开方便之门,造成官僚主义、宗派主义、裙带主义之风大作,甚至卖官鬻爵,也死灰复燃。在这样一个无序的大环境下,人们的道德观、价值观被严重扭曲,是与非、罪与非罪、合法与违法等界限被严重混淆,实际上都成为行政道德失范的孵化器。

    (三)行政道德失范的类型

    在国家宏观体制转型时期,对行政道德失范类型的划分,一要看行政道德准则与规范不允许做什么,二要看现实中已发生的案例典型。综合这两方面的因素,分析目前行政道德失范的现状,大体可以粗分为八种类型:

    经商型。改革开放以来,党政机关干部经商,自办或与他人合办赢利性企业,或在以赢利为目的的商业、工业、金融等公、私企业中兼职,一度成风。群众戏称:“全国上下齐经商,万众一心骗中央。”虽说言过其实,但却反映了行政道德失范的普遍性与严重性。80年代末以来,政府三令五申,不准国家公务人员在任职期间经商,不准政府机关办公司,但是,在一些地方依然很盛行,“明修栈道,暗度陈仓”,明为“脱钩”,实则变换手法,坐地分红。

    权力设租型。又称“权力寻租”,即国家公务人员以手中握有的行政权力为筹码,向企业或个人“出租”权力,索取高额回扣,获得暴利。包括权钱交易、以权谋私、以权谋色、以权谋房、以权谋车、索贿受贿,在招工招干、升学就业、农转非、出国等问题上为自己和亲友谋取私利等多种形式。甚至公开宣示:“我给你办事,你就得付钱。”置国家公务人员应尽的道德义务于九霄云外。尤其在项目审批、土地批租、工程发包、减免税负、进出口配额、银行贷款、外汇额度等领域最为猖獗。

    公款公贿型。是指法人用公款行贿和单位用公款集体行贿。一些地方的党政机关、企事业单位及社会团体,为了本地区、本部门、本单位的利益,集体决定以单位的名义,用公款公物公开行贿,群众戏称“三公”。它是一种政府行为或企业行为,带有普遍性、公开性特点。在一些地方,往往是领导班子集体决定、主要领导亲自带队,“跑步(部)前(钱)进,晋京‘上贡’”。理由是“只要不把钱装进自己的腰包,该怎么送就怎么送,你不送别人会送,为了本地利益要大胆地送”,“只要为公为集体,什么事都可以干”[556]。据报载,全国一年,这种公贿资金高达人民币100亿元[557]。有的地方还“表扬”、“嘉奖”公贿承办人。应该说公贿对行政道德的败坏是大面积的,它以“组织行为”面貌出现,从根本上扭曲了“组织道德”的价值取向,其危害是深远的。

    贪污腐化型。一般地说,贪污是行政主体的个人利用职权非法占有公共财产的行为。然而,近年来由几个人联合行为,实施贪污的案件呈上升趋势,而且数额巨大。与贪污性质接近的是挪用公款。王宝森案件,在两年时间内共挪用公款人民币3.12亿元,数额特别巨大,给国家造成的损失也是惊人的。一般地说,挪用公款的目的,或是借公款生息、炒股,或是拿公款放贷、办公司,或是以公款徇私情。挪用公款一般如同“肉包子打狗”。所以,与贪污造成的后果是一样的。贪污与腐化是一对共生的毒瘤,具有互促性,贪污的公款总是用于挥霍、嫖妓、蓄妓,案例之多,不胜枚举。

    卖官鬻爵型。由于干部管理体制的弊端,长期以来只有“选拔”,而没有“选举”。用人权操在少数领导人手里,“考核”流于形式,基本上属于“黑箱作业”,以致任人唯亲,结帮拉派,夫人、子女议政,同学、老乡提挈,导致攀附、请托之风盛行。更有甚者,卖官鬻爵。官场上有句顺口溜归纳为:“不跑不送,靠边不用;只跑不送,原地不动;又跑又送,提拔重用。”还有人将官价量化:“10万元挂个号,20万元报个到;30万元戴个帽,50万元才拿到。”[558]用人问题上的腐败,后果最为严重。它把官场变成了市场,从而使行政道德失范愈演愈烈。

    渎职型。在执行国家公务活动中,行政官员的失职、渎职、官僚主义是行政道德失范的又一种典型表现。从相关案例来看,在对内对外经济活动以及各种管理活动中,玩忽职守,或者“瞎指挥”、“乱拍板”,或者浑浑噩噩、严重失职的现象是比较突出的。有的造成重大经济损失,巨额国有资产被骗;有的造成火车相撞、轮船碰沉、堤坝决口、楼房倒塌、特大火灾等恶性事故接连发生。问题暴露出来以后,往往得不到应有的处理,甚至以“交学费”为说词,轻描淡写,不了了之。也有的行政官员办事拖拉,推诿扯皮,弄虚作假,为了骗取荣誉,在统计数字上大刮浮夸风。官僚主义的泛滥,造成行政道德每况愈下。

    泄密型。即行政主体不正当使用政府未公开的信息和国家财产,包括出卖情报。

    隐匿财产型。即一些行政官员个人的巨额财产来路不明,不予申报。其与贪污、受贿性质相同。

    以上八种类型,只是当前行政腐败与道德失范的主要表现,并非全部。尽管形态各异,但本质却是一致的,即都是行政官员在公与私的关系、权利与义务的关系上,彻底背弃了行政道德准则,把应尽的道德义务当作谋取私利的权利与手段,最终导致行政腐败。行政腐败严重削弱了政府的公正形象,腐蚀着整个社会肌体,涣散党心、民心,败坏着社会道德风气,对社会稳定构成威胁,后果是相当严重的,国人切不可掉以轻心!

    三 行政道德失范的治理

    行政腐败与行政道德失范,是人类社会发展过程中的一个永恒话题,也是当今国际社会共同关注的问题。联合国工业发展组织在对一百多个国家和地区的发展情况进行研究之后得出结论说:任何一个国家,不论其国度大小、社会制度如何不同,但有一点是共同的,那就是各国社会经济结构变革最迅速的时期,也是社会问题,包括腐败问题,大量产生的“高发期”。中国显然不可能例外。问题在于面对行政腐败与行政道德失范愈演愈烈的严峻形势,政府应当如何治理呢?

    (一)加快以限权为核心的行政体制改革

    行政腐败与行政道德失范的实质,就是行政管理主体改变公共权力的性质,进行非公共活动,以达到私人或小集团的目的,从而干扰和破坏了公共合法的社会资源与价值的分配过程。

    行政腐败与行政道德失范所造成的后果,对于一切社会都是破坏性的。它破坏了政府的管理秩序和公共权力运行的公正原则,导致公众对政府的不信任,甚至酿成社会动荡;它干扰了政府的经济政策,导致经济秩序紊乱,最终必然阻碍社会经济的发展;它污染了社会道德风尚,造成精神文明滑坡。因此,加快以限制政府权力为核心的行政体制改革,是治理行政腐败与行政道德失范的根本出路。

    首先,应当确立有限政府的观念,即承认政府的权力是有限的而不是无限的。在这样一个前提下,要对政府的规模与结构加以限制,改变党政同构,机构叠床架屋,各级政权领导班子竟有四套之多的现状,有效地防止政府机构的无限膨胀。

    其次,要对政府的行为方式加以限制,克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分、军商不分、政社不分的现状,尤其不应把社会团体政府化。杜绝政府官员滥用权力,直接介入经济活动、从事赢利性经营的不良现象。

    再次,建立、健全公民参政、议政、督政的制度化渠道,改革干部人事的“选拔”制度,逐步扩大直接选举的范围,实行竞争选举,保障公民参与管理国家事务的权利不受干扰。

    总之,要通过改革,来规范政府行为;严格限制政府介入市场的范围与程度,完成政府职能转变,实现政企分开。只有这样,精简机构、裁汰冗员,杜绝腐败,才能迎刃而解。

    (二)加强行政道德建设,提高公职人员素质

    行政道德直接影响并制约着行政主体在公共行政活动中,对行政行为模式的选择。它既是行政价值关系的体现,又是一种规范和准则。

    因此,预防行政道德失范的有效途径之一,就是加强对行政主体进行行政道德教育,培训行政主体的正确的权力意识、服务观念、牺牲精神、守法习惯,等等,全面提高行政主体的道德素质。

    不过,单纯地试图以道德制约权力,幻想所谓“德政”,企盼清官治世,那是孔子的思想,是不现实的。只有以法为教,制定《从政道德法》,将道德法制化、行政公开化、监督制度化,才能有效地制约权力。这在国际社会已成为一种发展潮流。笔者所见,对行政道德进行立法的国家,有美国、英国、瑞士、加拿大、新西兰、澳大利亚、墨西哥、韩国、新加坡、南非、巴基斯坦、菲律宾等十多个国家;此外像法国、西班牙等国家的刑事法典中,均辟有专章规定“公务员所犯罪行和违法行为”的处理办法。它们的共同点,是把道德禁令和惩罚条款一并公布,同时制定出相应的法定程序,区分公职人员腐败堕落的类别,确定相应量刑标准,以及司法救助的途径,非常具有可操作性。

    国外的《政府道德法》或《公职人员行为条例》,归纳起来,主要有这样一些道德禁令:(1)严禁在公务活动中送、受礼品;(2)严禁公职人员经商;(3)限制兼职,限制与公职人员身份不相称,损害国家利益、政府形象及公众对政府信任的活动;(4)不得利用公职谋取私利;(5)禁止不正当使用政府未公开信息和国家财产;(6)必须申报个人财产;(7)必须实行任职回避和公务回避;(8)对离职人员的活动予以不同的限制。

    应该说这些道德禁令,都是国家公务人员应当具备的最基本的道德素质。作为行政道德准则与规范,具有广泛的适用性和借鉴意义。中国的行政道德建设,应当吸取人类文明的共同成果,结合当前行政腐败与行政道德失范的现实,有针对性地制定《从政道德法》,以法为教,提高公职人员整体道德水准。

    (三)健全监督机制,厉行法治

    遏制行政腐败与行政道德失范,除了通过对体制自身素质的不断调整以外,还必须从强化监督机制入手,厉行法治。法治是一种通过法律进行社会控制的根本政治制度和管理运作方式。厉行法治,就是实现以法制权。它包含三层意思:一是以法律为最高权威。执法只对法律负责,而不是对领导机关或任何个人负责。二是在法律面前人人平等,不允许有任何特殊公民存在。三是政府官员必须依法行政。

    厉行法治,就要求有法可依。目前在涉及规范行政主体的行为方式问题的法律,基本上是空白。

    例如,旨在限制政府规模、防止机构膨胀的刚性的《编制法》,迄未出台。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》等,只有机构设置而没有人员编制限额。既与我国悠久的编制立法传统不同,又无法防止机构膨胀。中编委核定的各级政府的人员编制是软性的,没有刚性约束力。

    又如,国家公务员制度实行了多年,至今还没有经过立法机关通过的《国家公务员法》,只有国务院发布的一个《国家公务员暂行条例》,而且这个条例的缺陷明显,比如在职位分类上设立了“非领导职务”序列,实际上变成了部分人提职、提级的渠道,为机构臃肿预设了通道。

    再如,规范行政活动、防止行政主体滥用行政权力的《行政程序法》至关重要,但我们却没有。保障监督机制法律化、制度化的《行政监督法》,也是千呼万唤不出台。

    总而言之,只有加快立法进程,才能运用法律制约公共权力的运行,才能防止行政权力的滥用或异化,才能实现克服行政腐败和行政道德失范的最终目的,舍此而绝无其他捷径可寻。

    (原载台湾暨南国际大学《现代化与实践伦理学术研讨会论文集》,1998年9月28日,《道德与文明》1999年第1期转载)

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