第一节公众参与的基本内涵
环境保护离不开公众参与。联合国《人类环境宣言》提出：“人类有权在尊严和幸福生活的优良环境里享有自由、平等和充足的生活基本权利。”阐明了环境权是人类应当享有的基本人权，公众参与环境保护，正是基于环境权派生出来的一项权利。
“4·22”地球日的发起人，美国布立特基金会会长丹尼斯·海斯回顾了1970年首次地球日活动以来30多年的变化，他指出：如果没有1970年的地球日活动，我们就不会有强有力的清洁空气法和清洁水法。它以特殊的方式改变了人们对此问题的观念，那就是环境事务与政治相关。最重要的是，如今无论穷国还是富国，公众都要求拥有一个清洁健康的环境，如果谁胆敢往水和空气中排放有损人健康的东西，那真是冒天下之大不韪。
公众参与从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行为。环境保护中的公众参与，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。它具体分为四个子权利：
1.知情权
知情权就是要建立起一整套制度、规范，定期发布有关环境方面的监测信息和科技标准，让公众可以及时了解和获取环境信息情况，由此作出判断和决策。公众有获得环境信息的权利，既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众享有参与权和民主程序的一个重要特征。它是公众参与环境保护机制的基础环节。拥有知情权，就是要使每一个人都能及时和适当地获得公共机构所持有的关于环境的资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，增加影响环境状况的决策的“透明度”，为公众提供关于环境保护方面的参观考察、见证检测、知识培训以及获得环境影响评价报告等的机会，让公众能够根据这些资料和信息来决定或者选择自己的生活。
由于环境保护对科学技术的依赖性极强，因此，为了使公众理解和了解环境方面的知识，必须定期公布并使公众了解一些重要的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等。现在欧盟已经开始实施“统一产品政策”，其中一个重要方面就是要在新产品的生产与消费链中传递环境信息政策，明确新产品系统对环境负担的责任，增加公众了解的机会。这是值得我国借鉴的。
2.参与权
参与权至关重要，是保护环境权益免受一切政策制定偏向的消极影响的方法之一。20世纪以来政府广泛介入社会经济生活，其职责范围迅速扩大，对人们生活的影响也日益广泛深入，立法机关无力制定行政机关运行所必需的全部法律，瞬息万变的社会经济发展形势，也使政府的自由裁量权在依法行政的原则下有扩大的趋势。公众参与环境影响评价，通过了解决策、规划和建设活动对环境可能造成的影响，直接表达自己的意愿，或支持、或反对、或忧虑、或疑惑，从而表达对自身环境权益和对政府环境管理行政行为和决策行为的关注。这样，公众参与一方面可以维护自己的环境权益，另一方面又构成对行政自由裁量权的制约和监督，从而在一定程度上预防和遏制环境污染和破坏。只有允许并鼓励有关公众参与环境影响评价，环境行政主管部门和编制机关才能广纳资讯、集思广益，从而在决策时切实考虑环境影响，在实施时注意保障公众的环境权益，接受公众的监督。
3.监督权
监督权是指公众有权知悉自己的意见是如何被处理的，特别是对那些已被采纳的意见是由谁实施、怎样实施、实施的程度与效果等有监督督促的权利。实施监督的主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程的监督之下，确保公民的环境监督权。它主要包括公众在鉴定和争取公共环境利益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业作出的对环境状况构成现实或潜在影响的政策和决策具有质询、异议的权利，以及对破坏环境者的检举和揭发权利。监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众参与了解情况、表达意见等，都是一种有效的监督。因此，如果公众对控制着环境管理主要资源的行政部门不能实行有效监督，则公众的参与权可能仅仅是一纸空文，而不可能让公众真正受益。
4.诉讼权
诉讼权就是指对造成了环境损害的，公众有权提起诉讼，要求责任人采取停止侵害、补救、赔偿损失等措施，并对责任人予以行政、民事、刑事制裁的法律规定和程序。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，它是一种最终的、极端的措施。但我国现行《民事诉讼法》强调，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起环境民事诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人十分不利，因为他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。为此，我国宜借鉴西方国家法律关于放宽起诉资格要件的规定，将环境民事诉讼的起诉资格要件扩大到“与本案有间接利害关系”的公民、法人和其他组织，以有效地保护环境民事侵害的受害人。只有这样才能达到强化公众参与环境管理、促进环境保护事业发展的目的。
上述四个方面形成了一个相互衔接、相互作用、相互促进、相互补充的有机整体，构成一个完整的链条，因而成为一个运行系统。
环境保护中的公众参与原则，是在实践中不断发展与总结出来的，也是社会经济发展的必然趋势。早在20世纪70年代，一场以首次地球日纪念活动为序幕的保护环境的群众运动在美国开展起来，并产生了极大影响。地球日活动以空前的广度和深度宣传环境保护，使环境保护一举成为社会舆论的中心。在苏联，政府大力倡导公众参与环保事业，采取多种形式（例如环境保护月等活动）发动和组织群众参加自然保护活动，从而调动了人们参与环保的积极性，使爱护环境、爱护自然成为人们的日常生活准则。在瑞典，公众参与已作为一项环境法的原则写进法律，依照法律规定，任何人受到损害环境活动的不利影响，都有权要求行为人停止侵害、赔偿损失等。自从1991年我国首次提出公众参与概念以来，公众参与已得到国家和各级环境保护部门的重视，相继制定了一系列的政策和措施鼓励公众积极参与环境保护，1998年国务院以法律形式明确了在环境影响评价中实施公众参与的合法性和必要性。因此，从历史的角度和世界范畴看，公众参与意识是逐步发展的过程，它已从个别国家的实践渐渐发展成公认的环境法准则。
第二节公众参与环境保护的必要性
一、公众参与环境保护是增强公众权利意识和责任意识的需要自然环境是人类赖以生存和发展的基本条件，每个人都有与生俱来的、不可剥夺的享用自然环境的权利。例如《里约环境与发展宣言》的27条原则中，原则一至原则三就宣布了人类享有环境权，各国享有自然资源的主权和发展权。1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中指出：“人类有权在尊严和幸福生活的优良环境里享受自由、平等和充足的生活基本权利。”
1970年在日本东京举行的有13国参加的“公害问题国际座谈会”通过了《东京宣言》，其第五项指出：“把每个人享有其健康和福利等不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权在法律体系中确定下来。”
由于环境与人们的生活密切相关，人们对环境保护表现出了极大的关心，因此公众参与环境保护是做好环境保护工作的可靠保证。
公民的环境权，除了依靠政府通过立法、司法和行政执法管理的方式加以维护外，公民通过各种形式包括参与环保活动的自我保护，也是使公民的环境权真正得到实现的重要手段。而且，在参与环境保护的行动中，可以进一步增强公民的权利意识和责任意识，不再把环境问题完全推给政府。当公众的参与产生明显的效果，公民的环境权益受到切实保护的时候，又能够进一步激发公众参与环境保护的热情，从而逐步使环保运动成为全社会共同事业的目标。
二、公众参与环境保护是提高公众环境意识的主要途径
环境意识，是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的表现形式。如果公众不能培养起自觉的环保意识，就不会积极参与保护环境的各种活动，那么，他们就很可能成为生态的破坏者和环境的污染者。居民的生活污染使一些大河、大湖（包括滇池）成为重要的污染源，甚至最大的污染源，足以说明这个问题的严重性。进一步讲，无论政府官员，还是企业的老板、经理、员工，都是公众的组成部分，尽管他们的角色意识经常强于他们作为一般公众的意识，但是如果公众的环保意识普遍增强，他们不仅作为个体可以直接介入公众的环境保护活动中，而且还会对他们的职务行为产生直接或间接的影响。
长期以来，大家认为通过加强环境宣传教育可以提高公众的环境意识。其实，保障公众的环境权益也是提高环境意识的重要途径。
提高人们的环境意识，更应从改变人们所处的环境条件入手，而不单单是直接改变人们的意识本身。我们更应该告诉公众的是“你有哪些环境权利，通过行使这些权利能获得哪些利益”。当公众参与的权利得到保障时，如果从事这些环境保护工作能给他们带来一定的利益，他们就会不断学习环境知识，从事环境保护工作的意愿也会持续。这就是环境意识不断提高的过程。
三、公众参与环境保护有利于和平解决环境问题，促进社会稳定从国外的经验来看，公众参与环境保护行为，表达自己反对污染、维护生态、保护环境的要求和意愿，绝大多数都采取和平有序的方式。这一方面是因为生态环境问题是最具“人类性”的问题，它能在最大程度上超越民族、种族、阶级、阶层和各种群体的狭隘利益，把当代人的利益和子孙后代的利益纳入同等程度加以关照，因而，它能得到人们的普遍认可和支持，凝聚多数人的意志；另一方面，和平原则正是解决生态环境问题的基本原则。世界上几乎所有的环保组织或绿色组织，包括绿党，都把“和平原则”或“非暴力原则”写进自己的章程或党纲。从西方国家近几十年绿色运动发展的态势来看，它不仅在总体上推进了全球和本国的环保事业，维护了世界和平，而且对本国或他国的政治、社会稳定也没有构成任何负面的影响。
四、公众参与是对国家环境保护活动实施监督的有效途径由于环境资源价值的多元性，开发利用环境资源的目标也是多元的，因而对环境资源设置多个公共权力机构进行管理是经常的，任何国家都还没有可以将环境资源管理的所有方面囊括至一个公共权力机构的先例。在公共权力机构设置过程中，每一个公共权力机构的权力都同样与利益有关，即将权力分散于多个公共权力机构时，极易造成机构之间的竞争，其负面效应是各个部门利用一切可能的机会去追求短期效益，各机构沉溺于权力的病态竞争，无法实现其权力的真正目的，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏，造成公众的悲剧。正因如此，建立防止公共权力机构为自身利益而忽视公共利益的制约机制尤为重要，公众参与原则满足了这一需要。公众监督机制，是防止因行政机关的违法或不当行为引起环境污染和破坏，防止因行政主体权力竞争而导致公共利益受到损害的良好方式。
五、公众参与是环境保护广泛性的基础
环境保护是一个范围极广的事业，大气、水、土地、海洋、森林、草原、矿藏、野生动物、植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等，都在它的保护范围内。如此范围广大的事业，仅靠专门机关是难以完成环境保护任务的。环境保护的广泛性需要公众参与，没有公众参与这个基础，环境保护就是一句空话，而公众与环境的密切关系也决定了公众能够在环境保护当中发挥积极的、创造性的作用。一方面，环境状况的好坏，关系到千家万户乃至子孙后代的切身利益，因此公众对环境问题极为敏感，对环境保护有着极高的热情和积极性。另一方面，由于工作、生活、居住的关系，公众对具体的环境污染事件及其严重程度也最先了解，公众参与便于及时发现和查处污染与破坏环境的人和事，使环境得到保护。并且，公众拥有的对环境资源的一些独特经验和知识，也可以弥补政府管理人员知识的不足和决策的缺陷，为保护环境资源找到最为有效的方法。
六、公众参与环境保护符合国际惯例
公众参与环境保护作为实现可持续发展的重要条件之一，已成为世界各国的共识，环境公益保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势，许多国家的环境法和国际法文件都对公众参与做了具体而明确的规定。如美国密歇根州《环境保护法》第二节第一条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、公司、社团、组织或者其他法律实体均可在违法行为发生地，或者可能发生地的具有管辖权的上诉法院，对州、州的分支机关或者其他法律实体，提起请求宣告禁止或衡平法救济的诉讼。”这一条款具体规定了社会公众参与环境公益保护的主体地位及途径。1999年《加拿大环境保护法》在第二章中就公众参与制度在公民的知情权、请求调查权、环境诉讼权以及在报告他人环境违法行为后的安全保障权等方面建立了比较完善的制度，法国、日本等国也确立了相关制度。此外，《环境与发展宣言》、《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《21世纪议程》等国际环境立法都对公众参与提供了国际法依据。环境公益保护的必然趋势即在于确立各国政府和全体社会公众的共同责任。我国当前所面临的首要任务就是通过立法建立公众参与制度，完善环境公益保护制度。
第三节公众参与制度的缺陷
一、具体操作上，缺乏明确、具体的法律规定
公众参与作为环境管理行政过程的一个重要环节，应遵循“依法行政”的法治原则。我国制定的一些环境保护法律法规和部门规章中，只是对公众参与的实施做了原则性的规定。虽然我国现行立法对公众参与制度、原则性规定弹性较大，有利于在实践中视不同情况随时调整其适用方式，但鉴于我国法律对于公众参与的条文少之又少，因而对于公众参与的方式、范围、组织者的组织义务，以及如何保障等还存在空白。如《水污染防治法》第十三条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”但却没有相关的途径、形式和程序规定，有关单位、主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参与。再如2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”严格来说，这条法律法规也缺少有效的程序规定和制度保障，没有公众参与的具体规定和具体的实施程序，且未明确公众在环境影响评价活动中应有的地位，对公民的环境权、知情权、监督权等权利的规定具有狭隘性和不明确性。这使得有关公众参与的法律规定仅从形式上满足了公众参与的需求，在实践中却很难操作。另外，实践中许多国家机关对公众参与政府决策持否定或者抵制的态度，使得公众参与的规定成为“纸上谈兵”。
二、立法指导思想上，突出表现为以“末端参与”为主导，忽视“源头参与”“预防为主，防治结合”一直是我国环境保护的指导思想和原则。
然而，我国现行关于公众参与环境保护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与的规定，即末端参与。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这就是典型的末端参与的立法，已不能适应环境保护的需要。因为对环境带来危害的，不仅仅是个人或企业的环境污染、环境破坏行为，国家环境立法、政府有关环境的决策和环境行政主管部门的不作为等都可能损害环境，甚至造成不能弥补的灾难性后果。
三、立法体制上，过分强调国家对环境的管理权，忽视公众参与在我国的立法体制上，往往过分强调国家对环境的管理权，而忽视了公众的参与权。在实践中，行政机关也往往对公众参与环境管理的活动进行抵制。环境中的国家干预，是指国家以社会公共利益代表者的资格依法对各种开发利用环境资源活动直接进行管理的政府行为。环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，国家出面干预，强化行政主导，这一点体现在《宪法》中第二十六条：“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害”和第九条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。两条规定中环境保护的主体是“国家”，而对公众在环境保护方面的权利未作任何规定。这显然忽略了公众在环境保护中的法律地位，不利于公众在环保中发挥作用。
四、公众参与形式单一、缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定环境保护的公众参与需要有良好的条件，而这些条件并非环境立法本身能够解决的。但我国整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策，参与国家管理的机制尚未建立，公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重。
例如，我国《环境保护法》虽然也规定人民政府应奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报，但这些规定所取得的作用仍是有限的。单就政府发布的环境状况公报而言，现有的环境状况公报内容还比较单一，指标种类也比较少，还不能全面反映某一地区环境的整体状况和变动的趋势，同时某些地区所提供的环境状况指标专业技术性过强，不便于一般公众理解，起不到公报应有的效果。
第四节完善公众参与的制度设计
一、制定信息公开制度，保障公众的环境知情权
获得真实的环境信息，是公众参与环境保护的客观要求。保障公众的知情权，即保障公众获得各种环境资料的权利，就要制定信息公开制度，定期公布国家的环境状况资料，公众所在地区的区域环境状况的资料，公众所关心的每一项大型开发建设活动、生产经营活动可能对环境造成的影响及其防治对策的资料，以及国家和地方环境保护的法律法规资料等。应保障公众对有关环境活动的决策参与权，使公众有机会、通过正常的途径向有关决策机关充分递达对环境问题的意见，并确保其合理的意见能够被采纳。当公众的环境权益受到侵害时，应保障人人都可以通过有效的行政或司法程序使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿，并排除侵害。
2005年4月13日，国家环保总局召开了中国第一个完全公开的圆明园防渗事件听证会。这个听证会从公布消息、征集与会人员以至听证本身，都是完全公开和遵照国际惯例进行的。会上争论十分激烈，很多学者、市民和非政府组织都对相关部门提出了尖锐的意见，这些意见都通过互联网和电视媒体的现场直播展现在几亿观众眼前，换到几年前，这是不可想象的。为了推进环境决策民主化进程，也为了进一步对社会主义民主进行探索，今后对重大环境事务还应举办公开听证会。环保总局还在寻求通过立法程序推进环境信息公开制度与环境公益诉讼制度的方式，并对非政府组织进行业务培训与行为规范，帮助他们更专业地参与环境事务。
二、通过立法，拓宽公众参与环境保护的途径和方式
正如实体法必须有程序法相配套一样，要落实公众参与环境保护的实体权利，也必须在程序上作出相应的规定。比如通过综合性的环境法律，明确规定公民的知情权、建议权、批评权、监督权、检举权、申诉权、诉讼权、辩护权等权利。同时，在其他有关的如社会团体组织法、结社法、游行示威法、工会法等法律法规中，也应规定有关公众参与环境管理的原则、内容。根据各国有关公众参与环境保护的经验和我国的实际情况，完善关于我国公众参与环境保护的途径、方式和程序的法律制度，主要应该通过立法明确规定公民有权自愿成立环境保护的社会团体或者非政府的环境保护的群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动。环境保护的群众组织有权依法就环境资源问题或者其他环境事务进行信访等活动，对单位和个人的各种违法行政行为，公众有权进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参加刑事诉讼。公民有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院对有关环境问题的案件的公开审理，参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会，等等。此外，公众有权对有关影响环境质量和环境权益的重要计划、政策、立法、区域开发和建设项目等作出环境影响评价，参加有关环境保护及环境执法检查，等等。
三、完善公众提起环境诉讼的法制制度
我国对环境诉讼的法律规定还比较欠缺，规定不具体、不详细，公民依法进行环境诉讼的权利还无法实现。从世界各国现有的经验来看，大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等公民团体提出的。要落实公民的环境诉讼权，就必须在法律上对环境保护方面群众的地位和作用加以明确，并参照国际上的一些做法，在我国各单项环境法中设立专门的条款，规定公民诉讼的权利，使公民提起环境诉讼有具体的依据。同时，在这些单项法律中还必须规定比较完备的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更严密，以便于公民进行环境诉讼。比如，从民事法律来讲，由于环境侵害是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统的民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论，要证明侵权行为的违法性和原因者的故意或过失行为，确定侵权行为与损害发生之间的因果关系，严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等是极其复杂的，现实中几乎是不可能的。鉴于此，在国际上出现了为对受害人实施民事救济而修正传统民事理论的情况，在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、环境权学说等。这是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。
四、协调好国家干预和公众参与
环境法中公众参与原则的提出有以下两方面的考虑：一是基于产权理论，个人不能对环境这种公共财产像保护私有财产那样充分行使自己的权利，对他人滥用权利损害环境的现象无法干预，因此市场机制失灵；另一方面，政府处于对经济利益的偏好，无法实现对环境利益（属于公共利益）的充分保护，其决策机制的短期性、单纯的命令性也是其痼疾，因此政府失灵。基于上述原因，现代环境法让公众直接成为公共利益的代表，由环境利益的最终享有者参与决策，来保证决策的民主性和科学性，防止政府滥用行政权力。但也要看到，公众参与也有其缺陷，公众团体同样具有利己倾向和专注于眼前利益和地区利益的局限性，也需要政府通过制定法律程序对其加以制约。
因此，公共利益没有最佳的守护者，只有协调好各方主体的力量才能最终保障其实现。
五、加强环境宣传教育
加强环境宣传教育工作对我国环境保护工作具有重要作用。环境管理部门应加大环境保护的宣传力度，要利用广播、电视等各种媒体，从意识上唤醒公众参与的热情。公众对于环境的关注实际上是包括发展权在内的人权的一种体现。应对公众进行环境保护的教育，帮助公众树立可持续发展观念，加强环境道德教育、环境警示教育和环境安全意识教育，树立环境安全观念，增强公众环境法制观念和维权意识，提高公众参与的责任感和自觉性。
环境宣传教育的重点应是领导干部和青少年。领导干部处于决策地位，对公众能否有效地参与环境保护起到决定性的作用。领导干部要放得下架子，拿得出胆识和勇气和公众坐到一起，接受公众的建议，这样才能使公众参与落到实处。青少年是未来的行动者和决策者，对青少年进行环境保护教育，可以通过“小手拉大手”、“小家带大家”，直接影响到父母和家庭，乃至影响到整个社会，带动更多的人参与环境保护。
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