第一节都市摩登：传统政治都市的现代转变
南京地处长江下游，是“虎踞龙蟠”之地。自古以来，它一直被认为是我国东南沿海地区的军事要地，更是历代兵家必争之地，同时也是江南重要的工商业中心之一。但近代以来的历次战争已使其昔日辉煌扫地无余。近代早期，残破的市容、昏暗的街灯、狭窄不平的街道，以及遍地的垃圾池塘和呈碎片状的土地，使得它似乎与城外的乡村并无二致。1927年国民政府奠都后，南京获得了千载难逢的发展契机。依仗国家首都的政治优势，南京迅速由一个原来面积狭小的省会城市一跃成为国家首都。在首都效应的发酵下，南京市政虽不能与上海相比，但城市面貌仍有较大改善，很快达到了太平天国城市衰落后的发展顶点。这种城市飞跃性的发展，使得南京已略具一个现代都市的雏形，并在当时国内的城市中具有相当的先进性，成为国人向往之地。
作为城市建设的重要部分，以中山路为代表的交通道路开始遍布、贯穿于整个城区，并取代原有旧式街巷组成了这个首都新的道路交通体系。路旁的绿化作物和街灯焕然一新，数以万计由法国进口、美化市容的植物密植在城市各处，为市民在炎炎烈日提供了一份愉悦的阴凉。交通方面，除原有的旧马车和人力车，新兴的公交车和出租车也出现在街头出现。南京至上海的运输时间，也随着铁路的开通而缩短，民众以前前往南京只能搭乘船只和火车，现在则可以选择开车和飞机等新的方式。新修建的铁路从城市的西北角穿越旧城墙直抵新的市中心——鼓楼地区。与此同时，按照政府颁行的《首都设计》规划，市内开始遍布新式的住宅区。而毗邻中山大道和地处城市各交通要道交叉点的新街口，成为市区内新的商业中心，中山大道由此穿过向东直达紫金山上的中山陵。为了纪念民主革命的先行者孙中山，国民政府把中山大道所经过的明故宫门予以扩大并更名为中山门。在向东的延伸中，中山大道穿越了明故宫地区，并直通中山陵的入口。瞻仰游览中山陵的游客，可以在中山陵上饱览处于山脚下整个首都的景色。
同时，为适应国民政府办公需要，各个国家机关的办公大楼也次第兴建，如雨后春笋般拔地而起，林立于市区内。鳞次栉比的新政府大楼开始取代原有旧式的简易房屋成为南京的新景观。商店、银行日渐增多，公园、旅馆、酒吧、电影剧院、舞厅等休闲场所亦增加不少。1931年市政府开始建设南京第一条自来水管道，1933年建成后开始向市内居民供水，此后不断扩大规模，至1937年全市共有4000户居民享受现代化带来的便捷，1936年官方又开始进行为期三年的城市下水道建设。除此以外，其他工程亦随即上马，如市立救济院不断扩大规模，1936年已可以为4775人提供服务；市内工厂、作坊、学校也开始容纳更多的人民，并组建起平民自己的工会。
伴随着国民政府建都南京，大量军政人员及全国各地商民迅速聚集市内，城市人口日渐繁盛。据估计，1936年南京市内人口已超过百万。仅1927年至1935年八年就增加65万余人，平均每年增加8.1万人，年均递增9.8%，增幅为原人口的80%。（陈岳麟：《南京市之住宅问题》（1936年12月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年12月，第47793—47794页；南京市政府秘书处编：《南京市政府行政统计报告》，1931年，“自治”第20页。）医疗条件与社会教育也取得巨大进步。通过街道清洁和宣传卫生的运动，城市诊所、医院和公共卫生条件都得到明显改善。市民教育水平亦不断提高，小学由1927年的38所4000名学生发展至1937年179所小学70365名学生，办学经费由1927年的18万增加至1936年的140万，这个数字几乎是当年全部市政支出经费的四分之一。除小学外，民众学校和各类中学也不断扩充，高等院校日渐增多，中央研究院、现代化的天文台和大型博物馆相继建立。这些社会教育机构的涌现客观上都促进了市民文化素质的提高。官方统计，1934年南京市识字人口总数已由前年的298165人增加至327317人，识字率由全市总人口的41%提高到46.64%。（建设委员会经济调查所统计科编：《中国经济志（南京市）》，南京：建设委员会经济调查所1934年，第26页。）与此同时，社会结构也发生积极变化，逐渐形成教授、演员、作家、记者、编辑、律师、工程师、医师、会计师、建筑师为主体的社会中间阶层，而且规模还逐年扩大。1930年共计有10760人，占全市职业人数的1.91%，1934年增加到11504人，占总职业人数的2.07%，1936年更猛增到20255人，占市总职业人口的2.21%。自1934年国家倡导“新生活运动”以来，在政府的指导监督下，市民开始遵守新生活的规约信条，逐渐过上了有规则的生活。（马超俊：《十年来之南京市政建设》，见《南京市政府纪念成立十周年会议市长训词》（1937年7月—8月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，案卷号374。）截止1937年6月，官方宣称，首都建设前后资金投入已多达7000万元。作为“新中国”的首都，南京的现代化轮廓已初具规模（南京市政府秘书处编：《南京市政公报》第178期，1937年6月，“特载”第125—128页。）。
与此同时，日新月异的变化也吸引了外国人士的注意。1931年一份英国报纸评论说，“四年来，南京已经得到改变……先前丑陋的鸭子正在逐渐变成美丽的天鹅。一个新南京正在迅速变成现实。”（转引自（美）Zwia Lipkin：Useless to the State： "Social Problems"and Social Engineering in National Nanjing， 1927—1937.Harvard University press 2006.p58.1932年一位金陵大学的传教士也表示，“在新开辟的宽阔的大道上开车行驶，看到沿街焕然一新的商铺和刚刚装饰的路灯，心里涌起一种说不出的惬意的感觉……我们所看到的一切都令我们感到惊奇。南京甚至变得有时候自己都不认识自己了，如果再过几年，按照这样的情况发展下去，我肯定南京绝对会变成一座现代的都市”。）1933年，一名外国观察家也认为“作为当代中国的象征，旧南京正在褪去，市内大量新建的西式现代建筑和道路与传统式样美仑美奂的东方封建式庙宇均完美的融合在一起。所有陈旧的旧东西都在努力、奋发向上的适应新时代。”1935年，一名美国领事在给本国发送的电报里亦称，“自从1927年南京成为国民政府首都以来，城市建设正在取得巨大的进步”。甚至连眼光一向挑剔的美国《国家地理》杂志，此时也不禁对南京的现代化大加赞美。“从一个破败、被巨大的城墙所环绕下的农村地区，一跃而成为中国发展最猛的都市，使得人们不得不对新时代下过着新生活的中国人印象深刻……对南京来说，这座城市已经越来越进步得足以匹配其首都的名称。”（转引自（美）Zwia Lipkin：Useless to the State： "Social Problems"and Social Engineering in National Nanjing，1927—1937.Harvard University press 2006.p59.其他一些在宁定居的外国人也认为，“今日的南京已经成为一个新的城市。如果你仅仅知道八年前甚至两年前的南京，那么你会对今日南京所取得变化感到吃惊的。”而另一位曾在1928年游历南京的外国人在1937年重游时也感慨道：“当我上个星期重游首都时，我发现整座城市已经完全变得无法辨识了，之间我虽知道南京在政府的领导下取得了巨大的变化，但是直到我来到这里时，我才意识到南京所发生的翻天覆地的变化。”）与此同时，整个城市交通系统、政府大厦及各种公共设施的顺利营造和建设，也使得官方对首都的未来发展充满信心。
第二节现代化的另面：首都建设的内在限度
1931年“九·一八”事变后，日本咄咄逼人的气势和国内政局的纷攘动荡，使国民政府的经济发展战略面临越来越严峻的现实挑战。受时局影响，南京的现代化前景也急转直下。1932年“一·二八”抗战时，日本舰队集结于南京下关，城市秩序大乱，市民纷纷逃亡。一时之间市场萧条，地价大跌。伴随经济趋于恶化的同时，国民政府及南京市政府的财政税收亦日渐窘迫。
1927年建市以来，首都主要的税收来源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮包税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，均被划入中央财政范围，长期驻留市内的江苏省政府和江宁县政府亦控制着市内较丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐。由于不能掌握税权，市政府财力几乎陷入山穷水尽的地步。1927年南京建市之初，市府收入仅车捐一项，月收入1万余元，尚不够维持政府运转的开支。1928年2月，市府虽极力整顿财政，穷于罗掘，但不敷远甚。“每月不但建设费虚悬无着，即所需经费，尚需亏累七八万元”。在这种情况下，国民政府的财政补助就成为维系南京市政府日常运转和从事南京市政建设的主要来源。据统计，1931—1936年中，国民政府向南京市提供财政补助累计共达1014.68万元，平均每年200万元，最少时也有179.79万元，最高的1936年甚至高达225.98万元。其补助款在市财政中的比重几乎占每年市府收入的35.13％，1932年甚至达到46.4％（金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社，1996年，第6页。）。然而受30年代初经济危机的影响，国民政府的中央财政愈发紧张；剿共和对日军事准备也迫使国民政府不得不将有限财力投入到大量的军费开支中（1930—1937年间国民政府每年岁入岁出大约在7亿—11亿之间；但军队和借款赔款还本利息两项总和常占岁出70%，花费在政府部门上的经费常只有1.2亿—1.6亿之间。因此这5180万虽分6年分摊，对国民政府财政上而言仍极为沉重。参见（美）费正清、费维恺主编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史》（下卷），北京：中国社会科学出版社，1994年，第132—133页。）；而国民党内的派系斗争愈演愈烈，腐败与政府决策性的失误亦使官方无法从凋敝不堪的民间征收更多的财税收入。在这种情况下，中央政府的财政补助越来越少。期间南京市府虽数次整顿财政，无奈城市建设花费浩繁，市财政始终捉襟见肘、入不敷出。同时，鉴于国内外形势的日益严峻，国民政府对于首都建设的重视程度亦急剧褪减。作为负责首都建设的国家最高权责机关——“首都建设委员会”在1929年只开过一次全体会议，出版了两期《首都建设》，就别无他事。1931年基本陷于瘫痪，而到1933年该会宣告解散。
在这种情况下，《首都计划》的重要内容——“中央政治区”被迫长期搁置，原本设计在“中央政治区”核心区里的国民政府、中央党部、交通部、铁道部、外交部等重要党政机构均放弃原规划，转而构筑在市区内，更多的政府机构则只能龟缩在破旧不堪的旧宅院内。导致各个政府部门凌乱的分散在市内各地，使原本规划井井有条、划分明晰的《首都计划》几乎沦为一张废纸。为此，1936年市长马超俊坦言，“自国民政府建都南京以来，南京市政无日不在进步之中，但这种进步都是迂缓而不迅速……几年来内忧外患，交相煎迫，使首都建设在经济上受到了不少影响。”（南京市政府秘书处编：《南京市政府公报》第168期，1936年8月，“报告”第32页。）市政专家马饮冰对经费奇缺下南京未来的发展忧心忡忡，他认为“以现实经费而论，尚不敷远甚，遑论以供建设之用……以中国之大，而于首都无一定建设之费，宁不腾笑友邦。南京市政府经费，现经中央核定每月数万元，此区区之数，能作何用。苟长此以往，则十年二十年以后，犹是今日之南京也，又何用特设市政府，又何所谓首都？”（马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。）从总体看，城市的硬件设施建设，除划分了现代南京的城市格局、功能分区、建筑一批政府大厦、修筑交通网络、添置一些必要的市政设施和创设一些小工厂外，并无他物。而1937年全面抗战的爆发，更使得这些原本就极为有限的建设成就化为泡影。
另一方面，官方的社会建设虽取得一定成效，但面临的问题仍极为严峻。此外首都的社会建设虽成绩斐然，但面临的问题同样突出。政府虽试图对市民的衣食住行，甚至思想全部加以改造，但要把“一盘散沙”的民众团结在一起所面临的困难却比改变市容显然要困难的多。官方需要克服的除外部问题外，挑战还来自于政府本身。官方对繁杂的社会建设缺乏必要的耐心，往往在制定庞大而高远的目标后，试图“毕其功于一役”，迅速达成目标。而这种匆忙而不理智的态度，加之人口急剧增加、市政设施的亟待改造、新旧思想冲突等外部困难，使政府在自己设定的目标前显得力不从心。以市教育为例，市内虽建立了大量教育机构，市民文化素质也得到提高。但并非所有居民都能得到相应的文化教育，市民教育文化结构严重失衡。十年间不识字的人口仍占一半以上。仅全市失学儿童，1929年7月就有3万余人，占同期儿童总人口的54%。小学数量也严重不足，全市仅88所。每逢开学，投考的学生总比学校容量要多几倍。故时人不禁发出“南京儿童上学比成人找工作还难”的感慨。（中国国民党湖南省党部编：《赖琏言论集》，1938年5月。第82页；《奠都后的南京市政》，见《上海时事新报》，1932年10月10日；傅荣恩：《江浙市政考察记》，上海：时事月报社1931年1月，第92页。）从接受接受教育的性别论，女性亦远逊于男性；前者的识字率占男性总人数的52.72％，后者识字率则仅为22.72％。（建设委员会经济调查所统计课编：《中国经济志（南京市）》，建设委员会经济调查所1934年，第27页。）
卫生方面，首都的医疗条件也亟待改善。虽然在1927—1937年，官方陆续兴建中央医院、市立医院等规模较大的公立医疗场所，再加上私立鼓楼医院等，基本实现了现代医疗机构“从无到有”的跨越。但总体上，除上述少数医院外，市内医院仍以私人小诊所为主，缺乏现代化的医疗设备，大规模、设施完善的现代医疗机构仍极为匮乏。一般市民若有疾病发生，仍难联络医院随时送治。与当时西方每百人至少有一名医生、每区至少一所医院的标准相比，首都南京的医疗状况相绌甚远。（参见胡定安：《筹设中央医院缘起》，胡定安编：《胡定安公众卫生言论集》，南京：大东书局1930年，第144页。）
城市住房问题也日渐突出。受政府建造办公场所的影响，市内地价自1928年以来逐年增加。新开辟的太平路及新街口至鼓楼一带，地价甚至增高到原价的数十倍以上。此时，一般达官显贵、富商大贾，莫不高筑洋房、广辟庭院，尤其在城北高旷优美之地随处可见。而广大市民只能栖身破落的街头小巷，甚至不得不栖身于简陋棚户。“富者广厦千间，贫者无立锥之地”（陈岳麟：《南京市之住宅问题》，1936年12月，见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第47843页。），正是社会现实的真实写照。在当时“找房子比找官做还难，已经成为南京最普通之流言。”（姚颖：《京话》，上海：上海书店出版社2000年，第22页。）
游民和失业是另一个严重的社会问题。由于天灾和人为因素的破坏，农村经济不断恶化，大量农民涌入城市，南京作为首都，成为许多游民的落脚点。然而，首都工业尚不发达的现实使市内工厂无法像上海那样吸纳大量难民，以至于大多数无法找到工作的人不得不面临失业或变成游民。仅1930年下半年，失业人口即有7480人，无业人口292876人，几乎占当年人口总数的一半以上（南京市社会局编：《南京社会》，无出版社1931年，第21页。）；1931年市内57万人口中，有业的亦仅有26.9万余人，甚至不及50%，无业则在10万以上（中国国民党湖南省党部编：《赖琏言论集》，无出版社1938年，第93—94页；《失业与无业》，《中央日报》，1931年2月26日。）；1935年，全市失业人口仍高达26.5万人，占全市总人口的35.82%。（陆素洁主编：《民国的踪迹》，北京：中国旅游出版社2003年，第16页。）大批无业人员聚集南京，对社会秩序构成严重威胁。仅1928年的头三个月，南京市公安局处理的恶性突发案件就有400多件。其中，惩处盗匪案件20起、各类政治案件20起，违警事件105起，前后共抓捕嫌犯124人（南京市社会局编：《南京社会》，无出版社1928年，“附录”。）。与此同时，市内劳资纠纷也日渐增多，最大的一起是大同面粉公司与南京水陆码头运送业公会会员为搬运货物和增加工资而发生的争执，前后竟持续209天。（陆素洁主编：《民国的踪迹》，北京：中国旅游出版社2003年，第16页。）
对于社会风俗的改良，官方不遗余力的推行禁烟、禁赌、禁娼，希望在市内绝对禁止封建迷信和消除各种社会恶习。但问题是，官方在推动上述社会改造运动中往往缺乏必要的耐心。由于担心教育和教化的速度太慢，政府迫不及待的颁布法律规章，推出自己的改进方案。甚至采取激进的行政命令来规范市民人口、职业和行为。这样的结果，使市内大量游民被政府贴上特殊群体的标签，被赶出社会主流。而各项政府主导的社会运动，也未取得理想中的效果。烟虽然禁了，私吸私卖的现象却依然存在；赌虽然禁了，但麻雀牌却到处都有；娼虽然禁了，但私娼到处都找得到。由此可见，官方虽运用政治威权强行推动社会改革，但这种强力仍不足以撼动民众所固有的社会生活方式。更令人遗憾的是，伴随着大量政府机关的聚集，城市社会风气也愈发官僚化。国民政府奠都初，首都呈现出的朝气蓬勃的革命气势迅速为鬼怪离奇的陈旧封建文化笼罩。（城市社会空气的转变从以下市党部的一份记载中可见一斑。“这种的革命军初到南京的两年，兄弟在街上来来往往的看，个个都很有精神，气宇轩昂，一团朝气，现在呢？肥头大耳的大头鬼，尖头小耳的小头鬼，贪官污吏，土豪劣绅，慢慢都混进来了。从前就是男女同行，大都是一对青年。现在呢？常常看见一个老头子携者一个二八青春的姨太太，在马路上乱走。这种鬼怪离奇的现象，就是一般鬼东西又从北平各处混到我们首都的现象。”参见《首都概况》，中国国民党南京特别市执行委员会训练部编：《京市党员演讲集》，无出版社1931年4月，第51—52页。）
由上可见，“黄金十年”南京的城市现代化虽取得明显进展，但其成效也不能过分高估。大量城市人口和市政设施的增加，并非是其自身繁衍发展的结果，而是传统社会中人们对首都所持有的一种聚集心态所致；市区面积扩大也不是基于城市经济的正常发展，而是国家权力的行政划分；城市工业虽破天荒的填补了若干空白，但亦未发生经济结构的质的变化。一方面，首都拥有宏伟建筑、宽大街道、公园和自来水等现代化外表，另一方面市区以外的广大农村地区却仍保持原始状况。高大华丽的政府大楼和先进便捷的公共设施只不过是城市里的“沙漠宫殿”和现代化的美丽愿景，大多与普通市民无缘。多数市民仍由于得不到好的教育，处于失业、贫困状态，绝谈不上有什么现代化的享受。因此，无论从物质建设还是社会建设的角度衡量，现代化并没有使这座传统都市获得根本上的改变。源自于政府官方的竭力推动，虽可能使城市面貌在短期内焕然一新，但终究只是昙花一现。事实证明1927—1937年这十年只是一个“有增长而无发展”的时代。1937年5月市长马超俊在纪念市政府成立十周年大会曾颇为沮丧地坦言，不但“大多数居民生活仍处于简陋困苦之中”，就连官方在《首都计划》中描绘的那个美轮美奂的首都也“至今尚无现代化都市之外表”。如果“以欧美都市的标准衡量，则南京可以说是处于一片混乱与灾患之中。”此时的城市建设“已经不是地区性的或逐渐改善的问题，而是必须经过全部检讨，加以彻底调整改善。”（《南京市之发展情况及缺点及卫生事务所“八一三”后救护工作及案卷细目等》（1937年5月），见南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，卷号539。）由此可见，南京城市现代化建设的实际效果和原先设想显然存在判若鸿沟的巨大差距（1928年南京市政府在政府公报中曾将首都建设视为是民族振兴、重建国家的起点：“南京昔为重镇，今为首都，中枢所在，观瞻攸系，其建设之亟需，尤千百倍于他处，盖建首都，树全国之模型，即所以增中枢之威望，而使全国民众，望风景仰，益具倾附之热情，国运永隆，莫非由也。”另外一般社会人士也对首都建设寄予厚望，希望其成为能与巴黎、柏林等西方著名都市相比肩的伟大首都，“至少也要能和我们东方岛国的东京相仿，方足以表现革命建设的精神。”参见《市府总纪念周中报告》，《南京特别市市政公报》第10期，1928年2月28日；虞清楠：《首都的规模问题》（1928年8月27日），见虞清楠：《市政论集》，南京：京华书局1931年2月，第7页。），“全部检讨”、“彻底调整”虽不意味党国高层对于十年南京首都建设的全盘否定，但其内心的失望情绪却溢于言表。
第三节现代化的困厄：顿挫原因的政治视角
那么，到底是什么原因制约了十年中南京城市现代化呢？不同的市长给出了不同的回答。首任市长刘纪文把城市面积过于庞大、建设中难以兼顾市民利益和经费的支绌，视为南京市政的最大困难。（刘纪文：《南京市政府成立十周年纪念感言》，见南京市政府秘书处编：《十年来之南京》，无出版社1937年，第72页。）末任市长马超俊认为，土地使用混乱、道路交通制约、不合理的土地划分等九点是制约市政发展的主要因素（《南京市之发展情况及缺点及卫生事务所“八一三”后救护工作及案卷细目等》（1937年5月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，卷号539。）。然而，在笔者看来，以上所陈虽符合事实，但也只是对实际情况的客观描述，并未道出阻碍城市现代化转型的关键因素。笔者认为以下因素影响至大。
第一，现代化过于依赖政治推动，缺乏切实的经济基础，经济动力孱弱。
与无锡、南通拥有一批致力于发展地方经济、能够领袖群伦的知名企业家不同，近代以来南京没有出现诸如南通张謇、无锡荣氏那样的著名企业家来领导并推动城市工商业的发展，而是聚集了大量的各类政府机关和依附于政府消费的城市工商业，真正推动城市发展的市内工业非常稀少（当时南京的工业与上海、无锡相比仍显稚嫩。《首都计划》中所设计的市内工业区，并未如期实现。只有为党国政治、经济和军事提供服务的军需工厂与仓库得到新建和扩建。事实上，市内除少数军工企业，如金陵兵工厂、船舶修理厂、无线电厂、军械厂、被服厂和无线电厂外，几乎没有其他工业。建设委员会在一份1934年的调查中，发现南京只有847家工厂。其中还包括大量的手工作坊，只有18家符合市政府社会局在1935年一份工业调查中对工厂的标准。按1935年修正后的《工厂法》统计，全市仅有工厂19家，其中印刷厂12家，砖瓦窑3家，面粉厂2家，机器厂1家，电厂1家。而市内工商业虽取得了一些发展，但在国家安全急转直下、民族产业普遍衰落的情况下，发达程度“亦至为微末，殊不足以范畴。”截至1933年，南京进出口货值仅为上海的2.5%，汉口的18.2%。以上数据参见南京市政府秘书处编：《一年来之南京市政》，无出版社1935年，第2—3页；张仲礼、熊月之、沈祖炜主编：《长江沿江城市与中国近代化》，上海：上海人民出版社2002年，第66页；唐闻奇：林刚：《试论1927—1937年南京城市经济发展与农村腹地之关系》，《民国档案》1987年第2期。）。1927年南京在争议声中依靠党国要人的支持赢得了首都桂冠，由此获得其他地区所不可企及的吸引力。正是通过政治权力的强力撬动，而不是通过工厂技术革命和经济崛起的方式，南京迅速地启动了现代化进程。当各国家机关如雨后春笋般拔地而起时，受政府建造办公场所的影响，市内地价日渐升高。大量政府机构的设立使政府人员、军队及眷属汇聚于此。短短十年间，城市人口总量膨胀三倍（据南京官方统计，十年间首都人口由36万猛增超过100万，年均增长9.8%，远高于同时代上海和北京的2%、天津的3.3%、广州的3.9%和汉口的5.2%。参见南京市政府秘书处编：《南京市政府行政统计报告》，无出版社1931年，“自治”第20页。），由此催生了一个以商业和消费为主的经济形态（按照1935年政府统计，从事服务、商业及担任党政军警公务人员的人数分别占城市人口总数的21%、12.43%和7.08%，三者合计26万余人，占职业人口总数的41.48%；市内产业工人还不及万人。这种职业结构在1937年统计中虽略有变化，但变化不太大。1937年，全市职业人口中从事服务、商业和政府公务的人员有44万余人，占职业人口总数的46.3％；从事工业的人数为5万余人，仅6.31％。这种职业结构在近代新兴大城市中是比较特殊的，主要表现在从事第二产业的人数偏少。以上海为例，1934年、1936年上海华界人口职业构成中，居首位的是工业，分别为21.79％和21.49％；居第二位的是家庭服务，分别为20.36％和22.39％；居第三位的是商业，分别为9.15％和8.86％；而从事公务的仅0.68％和0.63％。以上数据参见叶楚怆、柳诒徵主编：《首都志》，南京：正中书局1935年，第502页；首都警察厅编：《南京户口统计报告》，无出版社1937年，第52页；邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海：上海人民出版社1980年，第160页。）。这说明南京不是一座工商业城市，而是一座典型的消费型城市；城市的繁荣并不取决于经济和商业上的成功，而是有赖政府的支持和推动。故十年间南京之所以取得进步的主要原因，全系政治力量而不是经济力量的内在推动。对此，时人曾一针见血地指出，“南京市之繁华全系政治力所造成。除因住宅缺乏而引起之地价突涨外，实少近代都市之气味。”（刘铀青：《南京市政府实习总报告》（1933年9月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第61578页。）首都南京“虽花了不少钱建设，表面上可谓富丽堂皇，但其实仍只是沙漠宫殿。”（殷体杨：《农村都市化问题》，见殷体扬：《中国市政问题》，出版页破损1941年，第68页。）
第二，城市设计由政府包办，规划过于理想化、政治化而难以落实。
作为南京第一部、也是近代中国第一部对城市建设进行规划设计的纲领性文件，政府完全包办了《首都计划》的制定和修改。在设计中片面突出了国民党的一党私利，自始至终排斥了社会的参与，致使市民——这一城市的最大主体在自身家园的发展选择问题上集体失语，置于被边缘化的地位。这种由人为蓄意建构的城市规划方案，折射出统治者试图进一步强化其个人权威和国家权力的努力。在缺乏社会公众集体认同的前提下，政府利用其无可争辩的话语权，以民族主义为噱头，肆意将自己的理解强行布置在城市空间里，并通过塑造“民族”集体认同来强化其统治的正当性。官方对城市规划的完全包办，与其说是显示了政府的重视和负责，倒不如说是政府专断和非专业化的技术层面展示，清楚的凸显了威权体制下政治权力对科学设计的全面支配。
同时，中央政府垄断城市规划，《首都计划》制定时在未经长期科学论证和详细调查的情况下，即仓促出台，很大程度上也影响了后来规划内容的落实。这种片面强调以政治为导向的城市设计，虽以科学理性为价值号召，但城市设计时却刻意模仿西方城市规划的理论和方法，摒弃中国传统城市的设计方式，忽略了中西方历史社会条件的根本差异和城市的精神特质，特别是脱离了南京旧城实际和经费承受能力，使规模庞大的城市规划缺乏稳步推行的可靠性，最终使计划内容出现了设计与现实相脱节的现象。再者官方在制定《首都计划》时，受民族主义影响，政府不仅视城市设计为一种技术行为，更演绎成一种国家对复兴民族的象征。一些规模宏伟，却并无实际需要的建设项目被政府斥巨资优先建构，水电设施、城市排污、医疗卫生等重要的民生工程却因成效慢、不易体现政绩而发展滞后。由上不难看出，城市只是统治者表达意志的一种手段，而不作为真正独立的个体存在，以及一党威权政治下城市规划的任意与武断。而这也正是《首都计划》虽具有很高理论价值，实际落实却困难重重的症结所在。
第三，市政府的施政权力备受掣肘，权限呈豆剖瓜分之势，行政瓶颈明显。
战前南京首都营造所面临的瓶颈，除上述原因外，还与权限设置限制南京市政府的施政有关。1927年南京市政府虽正式设立，实际却并非首都内的唯一权威。除市政府外，还有国民政府、江苏省政府和江宁县政府三个行政系统。其市内官僚体系之庞大，全国几乎没有一个城市可与之匹敌。表面上，南京市政府拥有城市制度化的最高权威，但实际上市政府的行政权力却处处受国民政府、江苏省政府和江宁县政府的管束和挑战。例如，在国民政府制定的《特别市暂行条例》、《市组织法》中，一方面国府规定，南京市的行政议决权限包括市财政、市公共安全、市土地分配和使用、市河道及船政管理、市公产管理及处分、市内公私建筑、市户口调查、市工商管理改良取缔、市教育及公益事业、市医院卫生等内容（《特别市组织法》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5卷第1编，“政治（1）”，南京：江苏古籍出版社1994年，第126页。）；另一方面国府又声称，市政府对于上述权力的运用不得与中央法令抵触，并经常以“所办之事惠及全国”、“必须整齐划一、全国一致”为由，频频干涉市政府的地方管理，1929年国民政府先后设立“首都建设委员会”、“国都设计技术专员办事处”，强行废止市政府提出的城市规范方案，并进而制定《首都计划》即是明证。同时，市内最富庶的税源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，也均被划入中央财政范围。江苏省政府此时亦长期占有市内丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐、卷烟税及金陵海关和沪宁铁路的征税权。而反观市政府，其征收种类主要是公营事业和规章费用（主要有税捐收入方面有铺房捐、住房捐、米谷四厘捐、筵席捐、戏捐、花捐、妓馆捐、局票捐、旅馆牌照捐、旅馆营业捐、茶馆营业捐、车捐、花船捐等。），虽数目不少，却由于商业凋敝而收入寥寥。此外，国民政府内政部还掌握着市内警察权，江苏省政府和江宁县政府把持着市内若干公共设施，如学校、古物保存所、通俗教育馆、公共体育场、贫儿教养所的管辖权。如此看来，南京市政府手中所掌握的权力显然不完整，甚至有边缘之虞。这使市政府一面为追求城市现代化和合理改革作出了巨大努力，另一面该努力又由于受到外部权力的杯葛而备受掣肘。对此，市长马超俊叹息道：“（市内）统辖权如此复杂，欲图获得行政上之最高效率，甚属难能，盖权限不专，责任不一，实不能收指臂之效也”。南京为首都所在地，中央各级机关林立，“市府一切设施常为少数人所轻视，以为地方机关之政令可不必受其限制……本市处于首都最小机关之地位，一切庶政，推行不易。”（南京市政府秘书处编：《南京市政府公报》，第176期，1937年4月，“论著”第74页。）因此，从缺少足够政治权威的角度看，作为推动城市现代化的主要引领力量，南京市政府的现代化发动能量显然不足。
第四，政府人事和组织机构的频繁变更是官方开展有序建设的重要顽疾。
与西方城市自治的管理方式相比，中国城市的行政管理体制强调的是中央政府与城市之间完善、严格的隶属关系。作为体现国家权威的方式，这种关系完全通过行政管理的方式来表现。如中央政府总是牢牢把握对城市政府的管理。这种情况自近代以来并没有发生大的变化，城市政府的运作从一开始就受到国家的严格控制与监督。就南京而言，国民政府的奠都使这座城市成为新生政权的核心中枢。这种地位荣耀固然对首都的城市现代化起到了重要的推动作用，但同时也给市行政带来了压力和抑制作用。按国民政府颁行的市组织法规定，南京市政府的重要高官大抵由国家任命，没有固定的任期。在这种情况下，市政府极易建立亲中央的市政制度和人事框架（这种情形可以完全从南京市长的人选安排中看出，就十年中所历任的六任七届市长中，无一例外，均为国民政府当权者的亲信。以首任市长刘纪文为例，北伐时刘纪文曾先后出任蒋介石总司令部的军需处长、总司令部经理委员会主席、审计处处长和经理处处长。南京定都后，遂被蒋介石任命为南京特别市党部执行委员，7月随即出任南京第一任市长，同时在蒋介石的力保下兼任国民政府建设委员会委员。蒋介石在1927年8月下野时，刘纪文亦离开南京市长职务随行赴日，由此可见当时二人关系之密切。1928年1月蒋介石复任革命军总司令等要职，刘纪文亦随之执掌全军经理。1928年6月北伐完成后，由蒋介石出面安排，7月14日刘纪文又取代何民魂复任南京市长，并从1929年起连任四届国民党中央执行委员。继任者何民魂氏则是在蒋介石1927年失势下野、桂系乘机夺权的情况下，在桂系的大力支持下当选第二任市长。但时间不长，随着蒋本人的再次崛起，桂系的退缩，何民魂旋即去职。而随后的魏道明、马超俊、谷正伦、石瑛等亦得“中枢信任”或以国民党中常委的身份出任市长。参见刘绍唐：《民国人物小传》，（台）《传记文学》第43卷第5期，1983年，第136—137页；南京特别市政府秘书处编：《刘市长市政报告纪要》，南京：南京印书馆1930年1月，第28页；刘铀青：《南京市政府实习总报告》（1933年9月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第61654—61656页。），市权成为中央政府职能的延伸。另一方面，北伐成功后党国变乱频仍的派系斗争，不可避免地给首都政治生态投下变数。如1927年时任首都市长的何民魂根据南京的特点，曾因地制宜地提出“建设农村化、艺术化、科学化的首都”的城市设计规划，意图把南京建设成为一个环境优美的、具有东方艺术气质的公园式城市。然而，他主持制定的《首都大计划》虽特点突出、内容详尽，最后却未能实施。究其原委，其桂系背景可能是导致该实际已接近成型的城市规划最终胎死腹中的根源。他早年因参加护国运动时而结识时任桂系将领的李宗仁、白崇禧等，后与李、白二人相处融洽，关系亲密，故被视之为桂系人士。1927年桂系兵力到达长江时，遂极力举荐何氏充任南京市长。后来因蒋桂党争及桂系在中央的失势，何民魂在国民党内遭受排挤，故而具有较强的反蒋情绪。1928年随着蒋介石力量的增强和桂系势力的收缩，何民魂被迫于同年6月去职，取而代之的是具有蒋系背景、曾任南京首任市长的刘纪文。刘氏一上台，即彻底推翻前任设计，转而推行自己拟定的城市规划方案。而继刘氏之后的魏道明、马超俊、谷正伦、石瑛等人也都无一例外均由国民政府肆意调任。
在这种情况下，走马灯般频繁变更的市长给南京市政带来极不利的影响。笔者统计，1927—1937这十年间南京市政府先后有六届七任市长，平均每位市长在任仅一年多，最短的谷正伦仅2月有余。由于新市长上任后总是喜欢选任自己信任的亲信作为下属，政府各局处的负责长官亦与市长同进退，往往出现“一朝天子一朝臣”的局面。与此同时，市政府的组织结构自1927年成立以来亦多次进行撤并，政府行政系统严重絮乱。其中，卫生局和地政局十年间竟先后三次遭到裁撤，社会局长四年中更换六人，财政局长更换五人（南京市政府秘书处编：《南京市政》（手抄本）中册，第三编《社会行政》，无出版社，第61页。）。这种政府人事和组织的频繁变动，显然不利于城市市政的推行。首先，政府无法平稳地履行其职责，难以达成责任专一，日常办公中常出现事权不分和相互扯皮的现象，增加了许多城市管理的短期行为。（一些有志于改革市政的人士任期的变更而不能假以时日、展其所长。而政府官员的频繁更迭也使得行政缺乏系统，导致“别人来了，便说以前的计划，那处不对，那处不好，一切推翻，从新再来”。市长为了在任期内尽快出政绩，往往不尊重历史，对前任所制定的计划置之不理，甚至对于前任所积欠的工程账款亦拖延不付。这样一来，无论市政当局怎样热心首都建设，而没有一个系统的长远规划，其结果必然事倍功半。参见张锐：《促进市行政效率之研究》，《市政评论》第3卷第18期；陆丹林：《市政杂谈》，《道路月刊》第31卷第1号；吴嵩庆：《市政同志联合起来》，《市政评论》第4卷第6期。）其次，市长和各局处长频繁变更、机关人事朝云暮雨的影响，公务员工作无法保障，普遍存在消极怠工、敷衍工作、效率低下的问题。（以社会局为例，局长“属四处钻营，左右逢迎，学识既鲜，能力亦弱之人”，“其工作唯坐办公室吸香烟而已。”其他各政府机关“不守时间，不按规章，包庇哄骗”的现象也极为普遍。参见南京市政府秘书处编：《南京市政》（手抄本）上册，第三编《社会行政》，1932年，第63—65页。）再次，任人唯亲、裙带关系的盛行也打破了唯才是举的人事正常升迁机制。不仅不利于行政专才的正常晋升，反而还易使投机分子混入政府机关，产生贪腐问题。最后，政府机构组织的不稳定，也徒令市民增加了对官方的不信任情绪，损害政府权威。
第五，处于对立状态下的错位的社会与政府关系。与错综复杂、短期难法见效的社会改革相比，市容市貌的改造更容易体现出建设成绩。官方虽宣称物质建设和社会改革将同时进行，但实际上物质建设更重于社会建设。而在物质建设中，政府几乎包办了所有项目，尽管这种做法有便于统筹规划、权责明晰的特点，但不足也很明显：未能调动出市民——这一城市最大主体在整个首都建设中的主观能动性，在南京城市规划和设计的过程中集体失语，沦为这一历史变局中的看客。而政府对市民群体的漠视，不仅表现在首都营造的设计方面，还体现在大规模城市拆建中官方无视民生，肆意拆房筑路、低价收购民地方面。这种对市民利益的粗暴侵犯，自然招致社会的不满，进而引发大规模社会抗争。当民众提出停止拆房筑路的诉求先后遭市方和国家拒绝后，自然就将不满诉诸革命后建立的新政权的“不恤民生”。在这里，市民对政府的批评虽大抵聚焦为“有损民生”一项，但其背后起作用的其实还是“个人利益”。但在这里，“民权”、“民生”等政治意识形态词语却成为强化自身利益，并使个人利益合法化的一种表达方式。作为应对，政府虽屡有调和表示，认为“市民受益市政”，但实际行动中仍以强力压制为主，以致官方的上述说辞在市民因拆城筑路而居无定所、颠沛流离的事实面前，难以令人信服。事实上政府在城市建设中收获的好处远比市民更多，从某种意义上而言，南京的现代化只是存乎于政府想象中那个具有异国情调的摩登都市，绝非市民所乐见的现代化。政府与社会间的关系并未因南京市容的改进而弥合，反倒随建设项目和建设规模的不断扩大而更趋紧张。更糟糕的是，政府与社会间尚没有制度性的沟通渠道，以致二者间的关系长期对立、错位。这种状况显然无益于南京的城市建设，双方矛盾激化下最终酿成的流血暴力事件，使南京的城市建设不可避免地面临巨大的社会阻力。在这种情况下，首都营造的成效必将大打折扣，难以达到官方的预期目的。
总之，近代以来的南京，外国资本渗透不深，没有大的财团，本地工商业因长时间以来革命和军阀战争的袭扰而长期陷于疲软、衰退的困境，缺乏自主发展的后劲。虽有交通上的便利，却主要赖其经济腹地提供资源上的供给。1927年的南京，在自身还没有做好成为新型大都市的各种准备，就在政府的推动下匆忙走到了当时中国的最前沿。在政府的强力撬动下，南京开始了现代化的转型，城市建设突飞猛进，工业、社会、经济都呈现出近代少有地欣欣向荣的景象。不过，传统都市的现代改造虽卓有成效，尖锐的社会教育、卫生、失业、治安和住房问题亦说明南京的现代转型任重道远，城市发展虽破天荒的填补了若干空白，但经济结构亦未发生质的变化。1927—1937年的十年只是一个“有增长而无发展”的时代，现代化成就不能高估。另一方面，源于内生性发展动力的不足，城市转变主要取决于政府主导和政治驱动。但这种动力不光会转化为现代化的积极因素，还会构成城市转型的抗拒倾向。从市内的政治生态看，国民政府、江苏省政府、南京市政府、江宁县政府四府居于一城且同时行事权力，市政权力逐渐呈现出“支离破碎”的状况，政府市政备受制肘。省市县三方围绕“厘清市权”和“扩大市区”也存在行政管理的名分和经济实利上的竞争。其中，南京市政府虽经中央政府批准成立，却在事实上受制于国民政府和江苏省政府的控制和约束，首都建设经费极为支絀；国民政府虽然制订了中央与地方平权的国家法规，实际中并不严格执行，偕同江苏省政府在征稽市内税权方面，极大损害了南京市政府的行政管辖权和地方自治精神。这种“名实错位”的现象，显然是当时国家政治结构不合理的产物。同时，变更频仍的政府人事和组织问题，也不利于城市的现代转型。在这种情况下，官方主导下的城市变革虽卓有成效，但和官方的理想比还存在巨大差距（对于战前十年首都南京的建设成就，1937年7月南京市长马超俊在纪念市府成立十周年大会上曾颇遗憾的总结说“这十年来的时间，对于整个市政建设，虽然已经显著的进展。但距离我们所理想的程度，相差尚远，若比起各国首都，如英国之伦敦，法国之巴黎，美国之华盛顿，日本之东京，还赶不上他们。”参见马超俊：《十年来之南京市政建设》，见《南京市政府纪念成立十周年会议市长训词》（1937年7月—8月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，案卷号374。）。另一方面，历史又常常呈现吊诡之相。中央政府虽然紧紧控制首都地方当局，在行政权力和税权方面给城市造成了诸多麻烦。但同时，国民政府又向南京倾注了大量政治和经济资源。这显然不是真正意义上的城市现代化，而是近代以来传统政治中心城市发展所形成的一个“典范”。由此观之，南京仍未跳出传统政治中心城市容易受政治左右摆布的传统羁绊和窠臼。中日战争全面爆发后，南京的城市现代化更几乎变成一项不可能完成的任务。刚刚启动的现代转型就濒于毁灭，十年来积累的建设成果转瞬化为乌有。这种灾难性的结果，使官方在首都建设中所倾注的精力和心血毁于一旦，其最终的落幕并非十年前官方所期待的那么完美，政府所希望的那座洋溢着外国情调和国际化色彩的首都城市最终未能实现，徒化为一段令人扼腕怅惋的历史悲歌。
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