一、为何独独“看中”海军
不过，以慈禧的权柄独操、连皇帝都可玩弄于股掌上的“独尊”地位，从来是“朕即国家”、视举国为其私产，完全可以从各方各面拨钱为自己建园修海，为何独独“看中”创建伊始的海军、偏偏要动用海军军费？个中缘由，颇耐人寻味。
慈禧性喜享乐，曾几次想重修刚被英法联军焚毁的圆明园，但终因花费实在太巨且在恭亲王奕？、醇亲王奕譞及李鸿章等一批王公大臣或明或暗的联手反对下不了了之。此后，“修个花园”始终是她的一个“情结”。到了1877年冬，在慈禧的几次打压下奕？已经失势，奕譞却日渐得宠。或许是为了弥补当年曾经反对重修圆明园之“过”，使自己在慈禧面前更得宠幸，奕譞就想以在昆明湖边设机器局的名义为慈禧重建与圆明园一同被焚、原建于乾隆年间的清漪园，但也为人所阻，未得实现。不过，奕譞此后却一直惦记着为太后“修园”邀宠。耿耿此心，将近十年。
1886年，慈禧借口即将结束垂帘听政，想建个花园以“颐养天年”，而这时早已主持军国大计、受命总理新成立不久的海军衙门事务的奕譞奉慈禧之命巡阅北洋海防时，赶忙上了《奏请复昆明湖水操旧制折》。原来当年乾隆皇帝以为母亲祝寿、兴修水利和操练水师之名，将京城西北的瓮山泊扩改为“昆明湖”，健锐营、外火器营曾在昆明湖进行水上操练。在昆明湖练水师当然是“形式”大于“内容”，颇有些皇家观赏、娱乐性质，所以此制后来便被废除。但据此，奕譞却在奏折中提出：“查健锐营、外火器营本有昆明湖水操之例，后经裁撤。相应请旨仍复旧制，改隶神经营，海军衙门会同经理。”他知道，要找出这样的“历史依据”更有合法性。
就在上奏当日，奕譞即奉接“依议”的慈禧懿旨。这样，一年前刚刚成立的海军衙门就负责起恢复在昆明湖“水操”“练兵”的旧制。名为“水操”，实为给太后修园。在昆明湖“水操”，皇上和皇太后自然要“幸临”，各种设施自然不能简陋，所以奕譞在另一份奏折中“顺理成章”地写道：“因见沿湖一带殿宇亭台半就颓圯，若不稍加修葺，诚恐恭备阅操时难昭敬谨”，因此“拟将万寿山及广润灵雨祠旧有殿宇台榭并沿湖各桥座、牌楼酌加保护修补，以供临幸”。修园就在恢复水操旧制和筹建昆明湖水师学堂这种冠冕堂皇的名义之下正式开始，经费自然从海军出。人人明白这是“挂羊头卖狗肉”，翁同龢在日记中讽刺道：“盖以昆明湖易渤海，万寿山换滦阳也。”“渤海”指北洋水师的主要防区；“滦阳”是承德的别称，指实际是以海防为代价修建类似避暑山庄一样的行宫别馆。但权倾一时的翁氏也只能在日记中发泄自己的不满而不敢公开表示，遑论他人！
1887年1月末，昆明湖水师学堂的开学典礼竟“不避嫌”，与专门为慈禧太后过生日受贺而建的金碧辉煌、气势宏大排云殿上梁典礼同日举行；3月中旬，清廷以光绪的名义发布上谕，将清漪园改名为颐和园，不久水师学堂的内、外学堂先后竣工，还安装有电灯、锅炉房等“现代化”设备。给“老佛爷”造园当然是头等大事，有关官员自不敢有丝毫怠慢。1889年，朝廷命令李鸿章将部分北洋水师官兵和水师学堂新毕业的学员共计3000多人调来昆明湖，将“湖水浅”的昆明湖当成“汪洋大海”，用小火轮作“战舰”在湖面驶来驶去，水兵们做各种表演，与岸上的陆军同向坐在南湖岛岚翠间的“阅兵台”上的慈禧摇旗呐喊，欢呼致敬。这次“阅兵”既显示了慈禧对海军的关心和作为全国军队最高统帅的绝对权威、使其虚荣心又一次得到满足，同时又带有相当大的娱乐性、使性喜游乐的她兴奋不已，更企图以此向世人表明“修园”并非为己享乐、真的是为了大清海军的建设！可谓一箭数雕。
从1886年到1894年，颐和园一直修园未停，究竟动用了多少海军经费，准确数字已难考订，因为统治者其实也“做贼心虚”，唯恐为世为人所知，所以早就由海军衙门奏请，将其各项杂支用款不用造册报户部核销。准确数据，将成为永远的秘密。根据相关史料研究推算，多数研究者认为花费在两、三千万两白银之多。
二、“秘密财政”的后果
总之，北洋海军在1888年正式成军时，其实力大大超过日本海军，然而此后至甲午战前的六年，由于经费紧张便未再添置一舰、未再更新一门火炮，甚至正常的维修都难进行。1891年4月，户部干脆明确要求停购舰上大炮、裁减海军人员。以后，正常维修都不能保证。相反，这六年中，日本平均每年添置新舰两艘，日本天皇甚至节省宫中费用，拨“内帑”以充造船、买船费用。两相对照，夫复何言！也正是在这几年间，世界海军造舰水平和舰载火炮技术都有飞速发展，舰速与火炮射速都有大大提高。到甲午海战时，日本舰队的航速与火力都大大超过北洋舰队。其实，中日海战的胜负在此时已经判定。
事情还不止于此，一条重要的战略铁路，也因“修园”而停建。当时，沙俄正在加紧修建东方铁路，直接威胁到“龙兴之地”中国东北的安全；日本一直在朝鲜“挑事”，李鸿章意识到东北、朝鲜受到日本、俄国严重威胁，很有可能成为多事之区，立即在1890年3月会同总理衙门上奏朝廷，提出由当时兼管铁路的海军修建打通山海关内外的“关东铁路”以加强防务，即由林西造干路出山海关至沈阳，再到吉林，再从沈阳造到牛庄、营口的支线，以便战时运兵、运送军用物资。此奏立即得到朝廷批准，谕令李鸿章督办一切事宜。
但是，李在1891年夏给海军衙门一封催要修建具有战略意义的关东铁路拨款信中，却不能不首先详尽报告为太后的颐和园买灯器情况：“颐和园电灯、机器全分业经分批解京，并派知州承霖随往伺候陈设”；他强调这批电灯是趁广东水师学堂的德国鱼雷教官回国休假时“令其亲往德厂订购，格外精工，是西洋最新之式，前此中国所未有”。这些灯具“鸿章逐加披视，实属美备异常”，“机括巧密，料件繁多”，虽然“承霖原是安设电灯熟手，惟此系新式，与寻常不同”，所以还非这位德国教官亲自到颐和园安装不可；而颐和园附近西苑“更换电灯锅炉各件”是由一洋行代办，不久就可运到天津，“闻器料尚属精美，一俟到齐，即派妥员解京以备更换”。最后，才简单提及修路经费问题，足见要款之不易。然而，到1893年，户部为替“老佛爷”祝寿，还是要“商借”海军关东铁路经费200万两，因每年筑路专款恰为200万两。李鸿章无奈，只得照办，已修至山海关、购地已至锦州、具有重要军事意义的关东铁路只得在甲午战争爆发前夜的关键时刻停建！
慈禧当然知道如此修园会招世人强烈不满，因此在以光绪之名发布的上谕中专门强调：“此举为皇帝孝养所关，深宫未忍过拂，况工用所需，悉出节省羡余，未动司农正款，亦属无伤国计。”所谓“羡余”，是指赋外无名杂税；“司农”原是汉代主管钱粮的官名，清代因户部主管钱粮田赋，此处指户部主管的“正款”。海军衙门当然更要强调并未动用购舰专款，而“今日万寿山恭备皇太后阅看水操各处，即异日大庆之年，皇帝躬率臣民祝嘏胪欢之地。先朝成宪具在，与寻常仅供临幸游豫不同”。“未动正款”“无伤国计”，“与寻常仅供临幸游豫不同”，恰恰“欲盖弥彰”，纯属“此地无银三百两”。
显然，只有以海军的名义才能“名正言顺”地修园，才能巧妙地无修园之名而有修园之实。以慈禧的地位之尊尚需有一个“正当”的理由，遑论他人！所以中国“官家”确实深谙此种“正名”之道，许多工程都是巧立名目，在堂堂正正的名目下其实是为了一己之利或某一小集团的利益。别的不说，当现如今在不少风景胜地看到许多达到豪华甚至超豪华“星”级水平的酒楼或休闲中心居然是一些部委和政府机构的“培训中心”时，当在许多城市看到劳民伤财的“政绩工程”时……确使人能直接感受到这种历史传统的深厚呢。
三、管住皇帝的“钱袋子”
从制度上说，之所以能以“练海军”的钱给慈禧修花园，是“皇家财政”与“国家财政”不分的结果。中国政治传统是“天下”是我的，我想怎样用钱就怎样用钱，他人不得干预。钱花得是否应该、是否得当，能不能听进他人的意见，端赖皇帝是否英明。如果圣上英明，财政能合理安排，如果圣上昏庸，则可能乱花钱。
历史证明，通过立法将“皇家财政”与“国家财政”严格区分，财政民主、预算公开，是现代国家制度建设的重要方面。
将“皇家财政”与“国家财政”严格区分、限制掌权者随意动用国家财政，是从1215年英国贵族“压迫”国王约翰签订“大宪章”开始的。在王位继承上，约翰就被很多人认为他是将亲人暗杀以取得王位的。另外，他与教皇就坎特伯雷大主教的任命产生争执，教廷一直向他施压，最终在1213年被迫向教皇屈服，不仅自认为附庸，而且按年向教廷纳贡一千镑。第三，当时法国国王占领了英国在诺曼底的大部分土地，英国的贵族要求国王夺回领土，约翰即在1214年发动对法国作战，却遭逢大败，大陆领地多丧失。这些都严重损害国王权威，但约翰对此毫无感觉，仍横暴统治，破坏成例，不断向贵族增加额外税捐。贵族忍无可忍，联合对国王不满的教士、骑士和新兴的市民，开始反对国王的斗争，终于在1215年6月武力强迫约翰签署了限制国王的具有重大历史意义的“大宪章”，其中有些条文是保护城市和新兴的市民的利益如承认伦敦等城市已享有的自治权、保护市民的商业利益等，但最重要的核心内容则是对任何自由人，非依同等者的合法判决和国王的法律，不得任意逮捕、监禁、没收财产等，明确保护私人产权，尤其是规定国王如果没有经过贵族和骑士组成的王国“大会议”同意，国王就不能向贵族征收额外的税金。其中一条还规定，由二十五名贵族组成的委员会有权随时召开会议，具有否决国王命令的权力；并且可以使用武力，占据国王的城堡和财产！一言以蔽之，“大宪章”的基本精神就是“限制王权”。
贵族们把国王的钱袋子抢过来，在武力胁迫下接受大宪章的国王当然不甘心，约翰王不久就否认大宪章，英国陷入内战。1216年10月，内战正酣时约翰王病死，九岁的亨利三世即位，王室希望年幼的新王会为贵族所接受。新王即位后，战事终结，王室大臣以亨利的名义再发出大宪章，但当中部分条款如可以使用武力占据国王的城堡和财产被删去。以后王室、国王又几次颁布大宪章，但每次都删除一些条款，王权又有加强。1258年，亨利三世因为干预意大利战争要求贵族缴纳三分之一的收入作为战争经费，贵族再次感到忍无可忍，再次组织武装冲入宫内，要求亨利三世实行改革。在武力逼迫下，亨利三世不得不于当年6月在牛津召开贵族大会，接受贵族制定的“牛津条例”。条例规定由15名大贵族组成委员会与另外由国王的12名宫廷会议成员组成的联席会议在牛津举行，每年开会三次，共商国是。为此引进了新名称——Parliament，词出自法语，意为“商议”，后在英语中，表示议会，在近代中国，最初曾被音译为“巴力门”，后被译为“议会”或“国会”。由此进一步限制了王权，初步提出了组成议会管理国家的思想。“牛津条例”是继“大宪章”之后的又一重要的政治和法律文献，其重要意义是在英国历史上首次提出了政府主要大臣要对委员会而非国王负责以及定期召开议会的原则，等于公开宣布王在法下和议会是全国最高立法机构。
然而亨利三世与约翰王一样，也无意遵守大宪章，在1262年取消了“牛津条例”。以西蒙·德·孟福尔为首的贵族自然愤怒异常，于是公开造反，1263年再次爆发内战。不久，西蒙俘虏了亨利三世和王子爱德华一世，大获全胜，成为英国的统治者。1265年初，西蒙在伦敦召开会议。这次会议，西蒙除了按惯例召集贵族和主教外，还史无前例地正式传知每郡派骑士二人、每城派市民二人出席。这次会议被认为是英国议会制的开端，是英国议会的雏形，这次国会史称“西蒙国会”或“孟福尔国会”。但不久爱德华一世从关押处逃出，很快就在1265年8月消灭西蒙，然后恢复王位。
西蒙的统治虽然时间短暂，但影响却非常深远。爱德华一世后来发动对威尔士、苏格兰和法国的战争时，为筹措战争费用，在1295年召开由各封建等级共同参加的议会，人员组成与1265年的议会基本相同。此次议会把各郡、市代表参加议会的“例外”确定为合法的制度，以后的各届议会只能遵循这项制度才能取得合法性，由于以后历届议会的召开均以此为典范，所以史称1295年的议会为“模范议会”。这次议会是议会史上具有划时代意义的事件，被称为“第一个代议性质的议会”，标志着真正意义的英国议会的产生。
1307年爱德华一世死后，其子爱德华二世即位。爱德华二世是个著名的同性恋者，没有能力也不愿意管理国家，大权实际落在了他的同性情人手中。由于治国无方，政局动荡，大贵族于1310年迫使国王成立贵族立法团，负责制定政府改革法令。为进一步增强自己的权力，提高权威性，扩大社会基础，立法团决定吸收平民代表参加。而国王为了加强王权，扩大自己的社会基础以抑制贵族势力，也乐意召集平民代表出席议会。贵族与国王，争斗双方都希望得到平民的支持，到1325年以后，“无平民代表即可召开议会的时代最终结束了”，平民开始成为议会中的一支越来越重要的力量。爱德华二世征伐苏格兰失败，滥用佞臣，贵族们经过一番密谋，与对自己同性恋丈夫愤怒异常的王后一道，在1327年通过议会迫使爱德华二世“主动退位”，实际是强力将其废黜，将王位传与其子爱德华三世。此举开创了议会弹劾国王的先例，也是100多年来议会权力明显加大的重要标志。由于各等级的利益、要求各不相同，议会内部从1343年起逐渐分为上、下两院，即贵族院与平民院。教俗大贵族组成上院，骑士和市民代表组成下院。
爱德华三世发动对法战争，开启英法“百年战争”序幕。英法百年战争为增强议会的权力创造了客观条件，由于军费大增，国王亟需日益壮大的商人阶层的财力支持，重视下院作用，下院地位明显提高。在议会与国王的斗争中，议会权力越来越大，1386年在议会的威逼下，国王理查二世不得不同意由议会选出一个特别委员会来监督王室的用度和朝廷的开支。这样，不仅国家财政受议会控制，连王室花钱也要受到议会限制。
现代财政制度的核心是以有效的制度约束执政者的“钱袋子”，这种约束对国家、社会大有好处，对执政者其实也大有好处。以“练海军”为名给慈禧太后修园再次证明了政府权力应受制约和财政公开的重要性。当权力不受制约、实行“秘密财政”时，掌权者当然可以随心所欲地支配财政。然而，掌权者不受限制为所欲为地“花钱”固然可以痛快一时，但最终是包括统治者在内的全社会利益受到重大损害：慈禧执意为己“修园”一了夙愿，端的是心花怒放，但这却是甲午战争失败的重要原因；而甲午惨败，恰恰是清王朝走向灭亡的重要一步。
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