一、未达及格线
且看《钦定宪法大纲》“君上大权”的14条：1.皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。2.君上神圣尊严，不可侵犯。3.钦定颁布法律及发交议案之权。凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。4.召集，开闭，停展及解散议院之权；解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧议员即与齐民无异；倘有抗违，量其情节以相当之法律处治。5.设官制禄及黜陟百司之权。用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，非议院所得干预。6.统率海陆军及编定军制之权，凡一切军事，皆非议院所得干预；君上将遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；凡一切军事皆非议院所得干涉。7.宣战，讲和，订立条约及派遣使臣，与认受使臣之权。国交之事由君上亲裁，不付议院议决。8.宣布戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。9.爵赏及恩赦之权，恩出自上，非臣下所得擅专。10.总揽司法权，委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权操诸君上，审判官本自君上委任，代行司法；不行诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定法律为准，免涉纷歧。11.发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞，奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。12.议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协赞。13.皇室经费由君上决定，议院不得干预置议。14.皇室大典由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。
总体而言，抄袭了“皇权”极大的日本“明治宪法”。但日本宪法规定，在议会闭会期间，君主所发布的紧急敕令可代替法律，但下次会期在议会提出时若得不到议会的承诺，则政府应公布敕令失效。而清政府的《钦定宪法大纲》则改为“惟至次年会期须交议院协议”。日本议会对君权本就不强的事后否决权在此变成了更弱的“协议”权。“明治宪法”规定：“天皇宣告戒严。戒严要件及效力，由法律规定之。”《钦定宪法大纲》则明确改为皇上有“宣布戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”。
对于“臣民权利义务”，“明治宪法”共列有15条，而清廷的《钦定宪法大纲》仅将其作为“附录”，且将其简化为9条，删去了“明治宪法”中“臣民”有“居住及迁徙之自由”“书信秘密不受侵犯”“信教之自由”“遵守相当之礼貌并遵照所定规程，得实行请愿”等条款。
这种“君权”比“明治宪法”扩大、“民权”比其缩小的“宪法”框架，不仅革命派一直谴责，而且以温和的士绅为主的立宪派都指其为假立宪、伪立宪。
宋教仁是革命派重要领袖，精通法政。他在《日本内阁更迭感言》中认为“日本政治为非立宪的”，“世之论政体者，往往谓日本为半立宪国”。明治宪法只是“半立宪”，连明治宪法都不如的《钦定宪法大纲》，连“半立宪”都未达到，足证清廷不可能立宪，只能革命将其推翻。如果说革命派的立场决定了不论清政府做什么、哪怕做得再好它都要一律否定，为革命制造理由、根据，因此其言其说不足为凭的话，那么坚决反对革命、一直坚持由清政府从上而下立宪的立宪派的观点，则不能不重视。
对此宪法大纲，梁启超也从多方严厉批评。其中之一是，他在《立宪国诏旨之种类及其在国法上之地位》一文中也认为日本其实也是“半专制的立宪国”，如果连日本都不如，则根本不能称之为立宪：“宪政精神之不完，宪政程度之劣下，至日本而极矣。苟更下于此，则殊不能复谓之宪政。今我政府乃至曲学阿世之新进，动辄以效法日本宪政为词，此其适应于我国国情与否且勿论，然既曰效日本矣，则亦当知日本之制度，固自有其相维于不敝者，若徒取其便于己者而效之，其不便者则隐而不言，是又得为效日本矣乎？”“夫日本君权之重，可谓至矣。言宪政而师日本，亦可谓取法乎下矣。”当然，他承认如果能真学日本“则宪政之根本精神，固尚不谬焉。即此一事者，豈不足以为吾师乎哉！”可惜，清政府连“半立宪”的日本都不愿完全师从。
“逢清必反”的革命派不必多说，他们对清政府的“立宪”一向从根本否定，《钦定宪法大纲》连“半立宪”的明治宪法的基线都未达到恰为其推翻清政府的“革命”提供了政治口实。而立宪派虽然认为“宪政精神之不完，宪政程度之劣下，至日本而极矣”，但明治宪法仍是他们心中“立宪”的底线、及格线，只要清政府的“立宪”能达此“取法乎下”的标准，就能得到他们的支持。然而《钦定宪法大纲》明显从此线后退，不仅未获立宪派支持反被其痛斥为假立宪、伪立宪。
二、制宪权
更重要的是，梁启超进一步提出了“制宪权”问题。对此，他早有深入的思考与详细的论述。
以契约论国家观取代伦理论国家观，对现代中国的观念冲击、心灵震撼是巨大的。即便是君主立宪论者，亦承认“君主”也是契约的产物，“君主”也只是一种工具性价值，剥去了“君权神授”的神圣性。这样，究竟是君主立宪还是共和立宪，都只是一种工具性选择，选此选彼，只有“势所必至”，而无“理所当然”。换句话说，改革派与革命派的分歧、争论虽然激烈，但只是“工具性”的而非“价值性”的。清廷晚期的“预备立宪”及最后覆亡，与立宪派、革命派对契约论国家观的认同、坚持大有关系。
既然皇帝、君主并没有“天子”的神圣性，那么他也应当只是订立契约，即“制宪”中的一方，也就是说皇帝、君主并没有单独制宪的权力，必须要有社会各阶层的参与。
所以，从1907年起立宪派发起和平请愿，要求开国会，地方士绅和商界首领对“开国会”的要求更甚时，梁启超积极参与。众所周知，梁启超坚决反对自下而上的革命，主张自上而下改革，因此长期以来有种误解，认为他完全倚重政府改革，反对大众积极参与政治。其实，他一直特别强调民众的政治参与，强调民众在立宪运动中的作用。认为如果没有大众的政治参与，即便政府颁布宪法、设立责任内阁、建立监督机关，也只是徒有其表，政治不会有实质性进步。
他的《政治与人民》表明了自己对大众政治参与的态度与逻辑：“国也者，积民而成，法制也者，借人民合成意力而建。故一国之政治，苟非得国民之认许，决不能以施行。”宪政与专制，都是得到国民认可才能实行。因此只有国民不满专制，群起奋争立宪时，才可能立宪。“当知各国之颁宪法开国会也，非其主权者之能开焉，而其主权者之不能不颁不能不开焉。”决定因素，是大多数人的政治态度。作为主张自上而下的改革者，他却反对那种认为现在政府已屡颁预备立宪上谕、将次第建立责任内阁、监督机关，因此民众“不求亦可得”、不必积极参与政治的观点。他认为不论政府预备立宪的动机诚与否、行与否，只要“立宪之动机起自政府而不起自人民，则其结果必无可观者”。因为“立宪政治之所以良于专制者，不过曰国民对于政府而常施监督，斯政府对于国民而常负责任云耳。然必国民能确认政治为于己身有极切之关系，然后其监督政府也能不怠，而政府乃不敢反于民之所欲以自恣。斯良政治于以发生”。反之，如果国民未认识到政治与己关系密切，宪法、监督机关即使有也将如同虚设，政府仍如以往一样专制。而“使国民而诚能确认政治为于己身有极重极切之关系也，则宜注全力合群策以要求宪法，要求国会。如饥渴之于饮食，虽一刻不肯稍缓，虽丝毫不肯放过也”。如果宪政不是国民奋斗而来，国民依然政治冷漠，就无法监督政府。“夫宪政之能得结果与否，则于国民能举监督政府之实与焉决之。国民能举监督政府之实与否，则于其热心于政治与否焉决之。国民热心于政治与否，则于其能排万难以要求宪法要求国会与否焉决之。”因此“所谓立宪之动机起自政府不起自国民而结果即无可观者，其事至易见，而其理不可易”，并非他对政府的预备立宪不满，只是强调政府之“动机”重要，国民之“动机”更加重要。
当然，梁启超的一贯主张是民众的政治参与应当是理性、有序的，而不是暴力的。他认为民众只有组成社团，才能培养理性、有序的政治参与的能力与素质，也才能避免暗杀、革命等暴力行为。因此，他在请愿高潮中组织了“政闻社”。《政闻社宣言书》中，他对结社与立宪做了明确的解说，他强调立宪的重要一点是国民的政治参与，“立宪政治非他，即国民政治之谓也”。只有组成社团，国民才能参与政治，才能对政治正式发表意见；同时，由于长期的专制传统，使中国国民政治参与的水平与能力低下，只有政治团体才能训练、提高国民的政治意识、参政素质、能力，“政治团体，诚增进国民程度惟一之导师哉！”结社是公民的权利，也是中国立宪的必须。政闻社的四大纲领是：一，实行国会制度建设责任政府。二，厘订法律、保障司法权之独立，公私权之划分。三，确立地方自治，以正中央地方之权限。四，慎重外交，保持对等权利。他反复论述、再三强调政闻社主张君主立宪、反对推翻皇室的革命，而且只有君主立宪才能使皇位永固。“政闻社所执之方法，常以秩序的行动，为正当之要求。其对于皇室，绝无干犯尊严之心；其对于国家，绝无扰紊治安之举。此今世立宪国国民所常履之迹，匪有异也。”政闻社与其他团体一样，也以全体社员名义致电清政府的“宪政编查馆”，提出限期三年召开国会的主张。
因此，在清廷单方面制定“宪法大纲”后，梁启超立即在《论政府阻挠国会之非》中对宪法“钦定”提出质疑。“钦定宪法大纲”，顾名思义并且名实相副，这一纸“宪法大纲”是皇上独家制定。梁启超问道：“国会与宪法：宜先有宪法而后有国会耶？宜先有国会而后有宪法耶？抑国会宪法宜同时成立耶？此我国人欲研究之问题也。”他简介了各国制宪历史，指出大多数是先开国会或是国会与宪法同时成立，只有日本是先由天皇颁布宪法，然后才开国会。但如前所述，这正是日本只是“半立宪”的重要原因。他强调，“用君主单独之名义以颁布宪法，其宪法之硬性过甚，虽时势变迁，而改正不易，非国家之福也”。现在日本的有识之士对此也不以为然，所以中国“非可以漫然学步”。他主张“宜先制定宪法草案，而暂勿颁布，俟国会第一次开会，将草案提出，经协赞然后布之。此既符合各国通例，亦适应我国国情者也”。
在现代国家，宪法是一种根本契约，保障国民不可让与的固有权利，宪法为一切国家权力之泉源。制宪权概念也是现代的产物，制宪权的确立彻底摧毁了神权、君权产生国家的神话。法国大革命时期的思想家西耶斯是首先将制宪权理论化、体系化的学者和思想家。在影响巨大的《论特权：第三等级是什么？》一书中，西耶斯说：“在所有自由国家中——所有的国家均应当自由，结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种，那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部；唯有国民拥有制宪权。”他的观点，明显来源于卢梭的“人民主权论”，人民是宪法政治的动力源。英国思想家洛克的理论中没有明确提到“人民主权”概念，但他主张君主、贵族、人民通过社会契约所组成共同社会，这个契约有最高权力，人民是缔约中的重要一方。无论是卢梭的理论还是洛克的理论，在契约论国家观中，都不承认君主单方面决定、宣布具有最高权力的契约，即宪政的权力。只有在各个阶层的互相博弈中签订的契约才有效，而国会就是各个阶层合法博弈的平台。
梁启超深知此点，他在《中国国会制度私议》中提醒人们，历史上政权、国家从来都是政治人物你争我夺的结果，充满了杀戮、血腥，而国会制度就是将这种千百年来的野蛮竞争划定在文明竞争的范围之内：“昔之战也，炮火相见，今之战也，兵不血刃。昔之战也，阴诈相尚，今之战也，鼓乃成列。”“国会之为用，凡以网罗国中各方面政治上之势力，而治诸一炉。而其用之尤神者，则民选制度也。国会非以杜绝竞争，而以奖励竞争，国会者诸种政治势力交战之舞台也，而宪法则其交战条规也。其最显著者，为君主与人民之争，两造各有其强有力之武器，互相制限而不得以独恣。其次显著者，为人民之争，各阶级各地域各党派，各有其所认为利害者，莫肯相下。而其胜负消长，壹于选举场中决之。故国会者自选举召集开议以迄闭会解散，刹那刹那，皆可谓在内乱交战之中。”“此无他焉，昔也无所谓国际法上之交战条规者存，而今乃有之也。”
各个阶层、或曰“诸种政治势力”，只有组成合法政党，才能在国会“为堂堂之阵正正之旗”，合法斗争、博弈。在《现今世界第一大事》一文中，梁启超提醒人们：“立宪政体，必须有政党乃能运用。然既谓之政党，则其所持之政见，必须以国利民福为前提。虽极相反，然皆持之有故，言之成理，任行其一，皆足为国家之福。然则我国今日虽号称预备立宪，而政府当道，视政党若蛇蝎，国民亦未闻有能以政见相结合者。”此“正我国人当在在留意”。
不同的政纲必须由不同的政党提出，而政务官是议会选举中多数党的人担任。他的《政党与政治上之信条》这篇文章对“政党政治”总结说，立宪政治有种种信条，“故合以上诸信条，尤可以一总信条括之曰：凡立宪国内阁，必须设法求得多助于议会是也。若并此信条而不肯公认，则更不能名之曰立宪政体。而政党之为物，又断未有能发扬光大于其间也”。
在《将来百论》中，他再次强调立宪是国民与君主之间共同订立的契约：“凡行立宪政体之国，必有政治上种种共通之原则，为举国君民上下所公认。而凡活动于政界者，皆遵此原则而莫敢犯。故学者或称宪法为政党之交战条规，洵不诬也。若政府于此种原则漫无所知，或虽知之而敢于悍然犯之，则虽托名立宪，而实与专制无异。”
梁启超抓住“制宪权”紧紧不放，再次说明契约论国家观的深刻影响。他确实抓住了问题的关键，也表明立宪派观念的深化，开国会以立宪，就成为立宪派的迫切要求。
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