针对乡镇拖欠公教人员工资这一问题，我用了一段时间，走访商丘市有关部门及一些区县、乡镇，与县、乡领导和当地的干部、教师进行了座谈。经过调查，不仅对一些乡镇拖欠公教人员工资的原因有了一定了解，而且对一些乡镇采取的解决问题的对策有了认识。我认为，一方面，乡镇拖欠公教人员工资的问题带有普遍性，而且有严重性，必须引起高度重视；一方面，乡镇拖欠公教人员工资的问题可以找到解决的对策。
一、乡镇拖欠公教人员工资问题形成的原因
从调查的情况看，乡镇拖欠公教人员工资有诸多方面的原因，概括起来，主要有以下几点：
一是人员增多的原因。乡镇财政负担人员不断增多，平均每个乡镇每年增加30—40人，有些靠近城郊或经济条件好的乡镇还要多得多。为什么每年都有新的人员增加呢？这中间有政策性因素和非政策性因素两种。政策性因素增加的人员有大中专毕业生分配、复转退军人安置。商丘市梁园区的城北乡仅1992年一年中就安置政策性因素的人员40多人。非政策性因素增加的人员中有乡镇干部职工子女照顾安置、上级领导或业务部门照顾安置等，都是乡镇无法拒绝的。既不敢违抗政策，又不敢得罪上级领导或业务部门。不少乡镇领导谈到这一点时都十分感慨。乡镇财政负担人员大幅度增加，无疑给本来已不宽裕的乡财政“雪上加霜”。截止1999年上半年，商丘市乡镇党政机关干部职工29532人，超编13011人，占总人数的44%。也就是说这个44%的超编人员的工资福利是财政的一个额外的沉重的负担。
二是工资增长的原因。改革开放20年来，随着经济的快速发展，国家相继多次出台增长干部职工和教师工资的政策。从一定意义上说是为了增加国家机关工作人员和教师的收入，稳定干部和教师队伍，进一步调动他们的积极性。因而，乡镇财政负担的工资支出总额每年都增长和加大。这其中有两个决定性因素。一是人均工资标准增长，二是发放工资的人数增长。商丘市委政策研究室曾在今年初对柘城县岗王乡进行调查。该乡1995年工资支付总额179.5万元，到1999年工资支付总额达到了365万元，净增185.5万元，年均递增率达20%01995年该乡人均年工资标准3425.6元，到1999年人均工资标准达到4244.5元，增长818.9元，增长幅度达8.18%；1995年该乡发放工资人数为524人，到1999年发放工资人数达864人。而且该乡1999年执行的工资标准与同期国家规定的标准相比，人均年工资标准要低1500元左右。我在宁陵县的几个乡镇调查时了解到，不少乡镇出于财政入不抵支的原因，执行的仍然是1993年的工资标准，乡镇主要负责人每月工资仅有400元左右。工资支出数额中，教师工资是最大的一块，约占60%以上。城北乡每年工资支出约300万，教师工资支出260万，占80%。
三是财源减少的原因。与人员不断增多，工资逐年增长适应，乡镇财源应该不断增多，然而事实上，相当一些乡镇的财源近年来却在不断减少。原因在哪里呢？从调查的情况看，大致有以下几点。一是政策缺乏可操作性。不少乡镇干部反映到这个问题。乡镇财政收入的主要源种有税收收入和非税收收入两大类，税收收入有农业四税、营业税、个人所得税、企业所得税、车船使用税、房产税、增值税地方留成等，非税收收入有行政性收费和罚没收入。在农业四税中对主要税种农业税，国家实行的是低税收政策，农业税率和计税常年产量多年没有变动，因而农业税长期不仅没有增长，有时还下降。如受小麦收购价格的影响，商丘市1999年全市农业税入库金额5942万元，较1998年减少了1054万元，下降达17.74%。尤其是农业特产税征收难度较大，有的政策规定在生产环节收税，有的政策规定在销售环节收税，既不好认定，又缺乏力度。一个乡主要负责人告诉我，农民种了1亩梨，他说产多少就只能认定多少，他说欠收了你也没办法。要么违反国家的计税办法和征收办法，按人头、地亩平摊，要么按农民报的数量少收或者放弃不收，任凭财源流失。一些乡镇还反映，国家把一些行政收费和有罚没收入权的单位逐渐从乡镇划走，乡镇财源收入也减少了一大块。二是乡镇企业、个体民营企业生产经营形势不好。由于受大气候、大环境的影响，这几年乡镇企业和个体民营企业发展步伐减缓。有些地方，乡镇企业纷纷倒闭，关门。集体资产流失严重。个体民营企业也因无新的投入，无新的竞争力强的产品而受到制约，而且个体民营企业中偷漏税现象比较严重。企业所得税、车船使用税、房产税，增值税地方留成等等税种税收年年减少。以上说明，乡镇财源十分脆弱。
四是建设超前的原因。我在一些乡镇调查时发现，有些乡镇一方面长期拖欠干部职工和教师工资，一方面大搞超前建设。如有的乡镇不仅加宽镇区道路，还强行搞村村通水泥道路；有的乡镇农村普及九年制义务教育标准搞得过高；有的重复建设集贸市场……出现这些情况的原因有多种，但我认为主要是干部体制问题造成的。我们目前选拔干部的标准不能够坚持实事求是，形成乡镇干部相互攀比，好大喜功，甚至急功近利，搞短期行为。有的地方干部调整频繁，一二年换一批乡镇主要领导。这届走了换一届新的，换一套思路，建设规划都要改新的。至于一些政府机构和部门从自身或局部利益出发，往乡镇下达“硬性”指标，搞“达标升级”活动和评优创先活动，更是名目繁多，花样翻新，压力沉重。有的乡镇在某一方面被上级部门“逼上梁山”树为典型后，更是背上沉重的包袱，不仅是荣誉的包袱，而是财政的包袱。我调查有一个乡仅为了保持“典型”的荣誉，每年多支付财政开支20多万元（还不包括接待费）。据商丘市委政策研究室调查，全市不少乡镇搞超前建设，资金来源缺口少则一二百万元，多则四五百万元。随着减轻农民负担政策、法规和措施的日趋落实，一些本来想靠农民集资完成的项目不能再向农民集资，只有转向财政支出。
五是管理不善的原因。我在调查中发现，大多数乡镇能够建立健全财务管理制度并且遵照执行。但也有相当一部分乡镇财务管理不善，存在问题大致如下：一是乡镇主要领导干部缺乏监督，开支随意性大。现在大多数乡镇主要负责人家住城里，每天上下班车接车送，一天往返几十公里到上百公里，小车经费居高不下；中午去乡里接待过客人，晚上回城里又要接待客人，有时认为乡里规格不高，专程拉到城里招待，城里的招待费开支比乡里大；还有手机、BP机等通讯工具开支数额较高，尽管定了标准，但主要负责人的通讯工具谁也卡不住，有的一升再升。二是招待费用居高不下。调查中了解到，招待费支出最少的乡镇一年要十几万、二十几万，高的达五六十万。有的乡镇干部几乎没有时间工作，想问题，搞大事，主要精力用来应付各种检查和接待，得罪了哪个部门都不行。一个乡镇负责人告诉我，最多的一天乡里来了七八个部门的负责人，好吃好喝接待不算，走时还带上点土特产或者几条香烟。三是“冒、滴、漏”现象严重，突出表现在各项开支没有严格标准，即使有标准也没有严格执行。
六是债务过重的原因。由于乡镇财政收不抵支，但又要工作，不得已靠借债过日子，借债的途径大致有几条。一是向银行借债；二是向个人借债；三是向乡镇企业或民营企业借债。据有关部门统计，商丘市到2000年5月，乡镇欠债高达5.5亿元，平均每个乡镇250多万元，欠债面积占全市乡镇62%以上，有的乡镇债务高达1000多万元，十分惊人。柘城县岗王乡截止到1999年12月底，债务为1187.6万元，其中，欠银行贷款223.6万元，欠个人借款683.1万元，拖欠干部职工和教师工资280.9万元。由于无资金还款，导致本生息，息又生本，形成恶性循环。宁陵县孔集乡仅1999年一年债务就高达到20多万。有些乡镇已到了无钱再借的境地，银行不信任，企业不信任，个人不信任。这届政府欠的债务，下届政府根本不认定，而且不敢认定。
以上是我在一些乡镇调查和参阅一些部门送阅的材料了解到的情况。这些情况表明，乡镇拖欠干部职工和教师工资事出有因。既有政策上的原因，也有经济不景气的原因，还有人为的原因。我们只有弄清这些原因，才能对症下药，采取切实有效的措施，解决好这一问题。
二、解决的对策
乡镇财政如果不能走出困境，解决拖欠干部职工和教师工资的问题就不可能从根本上解决，农村安定团结的局面也无法长期维持。这一点，许多乡镇干部在座谈时都有同感。究意采取什么样的对策呢？通过调查，我认为有以下几点做法可以参考：
一是各级领导必须把解决乡镇拖欠干部职工和教师工资的问题作为一件大事来抓，引起高度重视。从调查的情况看，我认为各级领导都了解乡镇拖欠干部职工和教师工资的情况，以为是事关农村稳定的大问题，但真正高度重视，作为大事来抓的并不多。比如，某乡镇干部职工和教师越级到县或市上访，县、市领导至多出来接见一下，给予安抚，表示责成乡镇政府尽快解决。实际上等于又把“皮球”踢回了乡镇。有的乡镇领导抱怨说，只要出现越级上访的问题，上级领导不分青红皂白先把我们批一通。其实，我们何尝不想把工资按月足额发下去呢？“上边一打，下边一顶，乡镇干部成了出气筒”。我在调查中还发现，一些乡镇干部尽管表面上很着急，很焦虑，但内心却没当作一回事。因为不知哪一天上边发来个三寸长的纸条就调走了。上述两种现象不仅在某一个地方存在，而且带有普遍性。我们必须以对党的事业，对大局稳定认真负责的态度，切实重视解决乡镇拖欠干部职工和教师工资这一问题。各级领导都应深入一线，搞好调查研究。帮助乡镇寻找解决问题的对策与途径。
二是必须下大决心精简乡镇机关财政负担的人员，控制工资增长总额。精简机构的工作多年来不断出现反复，精简一膨胀一再精简一再膨胀，究其根本原因，是没有一套行之有效的法律法规。被精简下来的人员或分流人员在新的岗位上干好就干下去，干不好又通过种种办法回到原来的体制中去。换一届乡镇主要负责人，安排几个进乡镇机关工作的人员，甚至因人设岗，因人设编。每年的大中专毕业生分配、复转退军人安置大部分都放在乡镇。因此，首先应该建立健全乡镇政府编制、用人、职责、任免等等方面的法律法规。其次，可以并乡并镇。商丘市委政研室的同志建议把小乡并大乡，降低干部职工人数与农民人数的比例，扩大税源基数，发挥规模效益，值得我们进行思考和研究。我在调查中了解到，有的乡镇1978年到1999年农民人数增加的比例，由于严格实行计划生育，加上一些农村青年出外打工，远远赶不上乡镇机关干部增加的比例。三是进一步改革乡镇干部制度，可以招聘一些亦干亦农的人员，减少工资基数，尤其是乡镇经济部门。事实上，不少有为的农村知识青年到一些大中城市经商做出了成就，如果留在乡镇，也是大有作为的。
三是必须花大力气培植财源，从根本上解决拖欠工资的问题。说千道万，乡镇拖欠干部职工和教师工资的根本原因是财政困难。因此，花大力气培植财源，才是根本出路。国家级贫困县宁陵县的赵村乡，前几年财政收入不抵支，拖欠干部职工和教师工资情况也比较严重，年年、季季甚至月月都有越级到县市上访的。自1998年以来，该乡把财政建设摆上重要日程，大力培植财源，1999年财政收入增长15%，不仅解决了拖欠干部职工和教师工资问题，还为群众办了一些实事。他们的做法表明，乡镇政府抓财源建设实际上是抓住了农村各项工作的主要环节。培植财源还是要从农村经济发展出发，着力点放在农村经济发展上。首先要抓农业结构调整，调整种植业结构，发展应税农业。在保证粮食生产的同时，扩大农业特种产品生产，实行规模经济，提高科技含量，实现规模效益。赵村乡面向市场，调整种植业结构，大力发展棉花、辣椒、瓜果等经济作物，形成具有本乡特色和一定规模的主要产业，稳固基础财源。1999年，该乡仅农林特产税收入就可达到90万元。二是大力发展养殖业和畜牧水产业，优化农业产业结构。民权县王庄寨乡自1997年以来，充分挖掘靠近水库的优势，开发养殖业，从东北、云贵等地引进优良的畜品种如梅花鹿等，提高养殖业和水产品的效益。同时发展旅游业，拓宽乡财政的财源。三是要根据市场需求，抓好农产品深度加工，提高农产品的价值。长期以采，农产品质量不高是困扰乡镇财政的一大困难。农产品的价值提不高，税收也就难以增加，乡镇财政就无从谈到增加财源。四是要积极发展乡镇企业和民营企业。乡镇企业和民营企业是乡镇财政收入的主要支柱，大凡乡镇企业和民营企业发展得较快的乡镇，财政收入就多一些，办的事情就多一些，干群关系就好一些。因此，抓乡镇财源建设要突出抓好乡镇企业和民营企业。仍以宁陵县赵村乡为例。这个乡近年来发展乡村工业和民营企业47家，不仅解决了1800多名农村青年的就业问题，而且每年增加财政收入80多万元，成为乡财政的一个主要来源。五是要搞好小城镇建设和农贸市场建设。发展小城镇的目的是促进农业结构调整，进而推动农村经济发展。在现阶段尤其应该突出抓好小城镇的农贸市场建设，增强小城镇的吸引力，拉动农村消费需求增长。六是要坚定不移地贯彻“科技兴农”的方针，提高农业的综合效益。
四是进一步提高乡镇政府依法行政的水平，坚决堵塞各种税收漏洞。我在调查时，听到有的干部和教师反映，有的乡镇企业或民营企业负责人，交税时没钱，或想尽办法偷税漏税，个人花销却掷金如土。“这些人到舞厅找小姐唱唱歌跳跳舞的花销，都赶上我们一个教师一个月的工资”。当然，他们的议论不——定准确，但事实上农村偷漏税现象相当严重。这也是造成财源流失，拖欠干部职工和教师工资的一个重要原因。所以，必须进一步提高依法行政的水平，坚决打击各种偷、逃税和骗税行为。首先要依法组织税收收入，强化税收征管。其次要严肃税收纪律，对于乡镇干部、税收执法人员中存在的徇私舞弊、贪赃枉法等现象要发现一个查处一个，并且从重从严处理。三是要加强税收方面的宣传教育。一些乡镇干部反映，广大农民能够认真履行自己的义务，能够交纳应交国家的各种费用。但是，也有极少数农民不能做到“致富思源”，将合理的应交的部分也视为乱收费而拒交。许多乡镇抑或说大部分乡镇都存在着一些该收的收不上来而流失的现象。据介绍，商丘市80%以上的乡镇欠收统筹提留款。因此，要加强这方面的宣传，把国家有关政策规定交给农民，让农民心里清楚，自觉履行应尽的义务。
五是加快农村教育体制改革的步伐，进一步优化农村教育结构。从调查情况看，乡镇财政支出比重最大的是教师工资，因而拖欠的最多的也是教师工资，造成影响最大的事情还是教师发不上工资。一方面，民师“转正”，一方面每年新大中专毕业生分配，使工资基数增长，工资总额增加。解决这个问题的途径无外乎增加财政收入，改革教育体制。我们现在大多数地区是村级办小学，乡级办初中，基本上是一村一小、一乡一初中的格局。是否可以打破这一种格局，实行小学合并，如2—3个村一所小学。这样做既可减少教师人数，又可以提高教学质量。二是解放思想，实行农村办学多元化，鼓励乡镇企业、民营企业和有条件的个人办学，减轻政府财政的压力。三是将教师工资发放纳入县级财政，提高教师工资的支付能力。四是中央、省、市在农村教育实行倾斜政策，对农村教育尤其是教师工资给予一些政策性补贴。五是在民师“转正”问题上不搞一刀切，在一些财政十分贫困的乡镇，仍然可以招聘“民办”教师。这些“民办”教师既有土地，又有一定的工资补贴，至少不会因生活而困惑。一些确实无力支付工资的乡镇，是否可以支付实物如粮食、农副产品等等。
六是加强乡镇财务管理，严格执行财政法规。商丘市为了加强乡镇财务管理，出台了《关于进一步加强乡镇财政建设的意见》，其中把乡镇财政所正、副所长和总预算会计人员的人事调配权实行县乡双重管理，以县为主，以加强乡镇财政干部队伍建设和财务管理。同时建立“工资专户”，确保工资发放并逐步消化拖欠的工资。乡镇政府应把财务管理作为一件大事来抓，政府“一把手”要亲自管，不该开支的坚决不开支，能不开支的尽量不开支，少开支能办的事情一定不要多开支。财政支出要年有年度计划，月有月度计划，并且加强监督和审计。县和县以上的政府专职部门应该严格进行监督和检查。对于一些财政比较困难的乡镇，在当前应该千方百计保证干部职工和教师工资。在工资尚未发放的情况下，停止兴办一些财政投资的事情。同时，应该加强乡镇政府的小车、通讯工具、招待费用等管理。在调查中一些群众反映，现在的乡镇面积与20世纪50年代、60年代相比并没有增加，只有人口增加了，而过去乡镇干部下基层都是自行车，最远的村十几里地，有必要开着小车吗？乡里现在电话已经村村通，乡领导的手机大多是给亲戚或上级领导联系，有几次是给村里干部和农民通话的。我们不能因为所处信息时代就丢掉了过去好传统好作风。招待费居高不下的问题，主要责任是乡镇以上领导的责任。如果我们的市、县领导或各个部门的同志到乡镇检查工作时，都能坚持不吃请或者用工作餐，带个好头，乡镇招待费用开支就会大大减少。另外，市、县政府要高度重视乡镇政府的债务，近期进行一次检查的清理。对因发放工资和兴办公益事业而形成的债务，应列入预算，逐步归还。已经债务沉重，而且确无偿还能力，再持续下去债务只能愈加沉重，甚至带来风险的，国家可否列为贫困财政乡镇，给予资金扶持。同时，干部主管部门应把消化债务、归还债务、增加财政收入作为考察任用干部的标准，决不能以盖了几座楼，修了几条路为政绩标准，对那些为了邀功，财政空挂空转，形成债务负担和政府金融风险的干部，不仅不能提拔重用，还要严肃处理。金融系统尽可能地对乡镇财政给予支持，避免乡镇向非金融单位和个人借款支付工资，增加政府债务风险。商丘市实行了消化政府债务责任制，县（市区）政府在核定债务的基础上，同乡镇政府签定消化债务责任书，提出每年的消化目标，并严格考核执行，杜绝了新的债务形成。
总之，乡镇拖欠干部职工和教师工资的问题，应该引起我们各级政府的密切关注。因为它不仅牵涉到拖欠几个月或更长—点时间的工资问题，而牵涉到农村各项工作，再任其发展下去可能会带来不堪设想的严重后果。
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