深化行政管理体制改革推进民主政治建设
党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确立为全面建设小康社会的重要目标，同时提出深化行政管理体制改革的任务，为我们今后深化行政管理体制改革确定了具体的目标和方向。深化行政管理体制改革是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、实现全面建设小康社会目标的重大步骤之一。贯彻落实十六大精神，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，既是适应新形势新任务、搞好政府自身建设和提高行政管理水平的迫切需要，也是推进政治体制改革和政治文明建设的重要内容。
一、充分认识深化行政管理体制改革的必要性
要充分认识深化行政管理体制改革的必要性，必须从发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，完善社会主义市场经济体制，实现全面建设小康社会的目标以及进一步扩大对外开放、更有效地参与国际竞争的高度，具体分析深化行政改革的重要性、现实性和紧迫性。
1．重要性：发展社会主义民主政治的重要举措
我们党和政府执政兴国的第一要务是求发展；发展的现实目标是全面建设小康社会。这是开创中国特色社会主义事业新局面的首要目标。十六大报告指出：“全面建设小康社会的目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标”。其中政治发展目标就是发展民主政治、建设政治文明。而深化行政管理体制改革，正是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要举措之一，是政治体制改革有新突破的必要条件之一，是实现全面建设小康社会目标的重大步骤之一。
现在许多人把小康社会目标看成主要是个经济目标，这是很大的误解。其实从辞源学的本来意义上说，小康社会恰恰是个政治目标。
“小康”是相对于“大同”来讲的。《礼记·礼运篇》对大同和小康社会（所谓公天下和家天下）的描述，全是政治的（包括文化伦理的）目标，没有一句是经济目标。同理，我们对马克思主义和共产主义理论的信仰，对社会主义制度的选择，也完全是出于政治的而不是经济的考虑。这是谁也不能否认的。
从本质关系上讲，民主政治的发展状况决定着行政管理体制的发展方向和建构原则；行政管理体制改革的进程反映出一个国家民主政治建设的实际水平，并对民主政治的发展产生重要影响。通过行政管理体制改革推进政治体制改革是我们党的一条重要经验。党的十六大在提出政治文明概念的同时，明确地把行政管理体制改革作为政治体制改革和政治文明建设的基本任务，不仅具有战略眼光，而且富有实践价值。
2．现实性：完善社会主义市场经济体制的客观需要
完善社会主义市场经济体制的目标是：按照“五统筹”的要求，在更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。其主要任务是：完善国家宏观调控体系、提高宏观调控水平；转变政府经济管理职能，深化行政审批制度改革；深化投资体制改革，健全政府投资决策和项目法人约束机制；改革干部人事制度，完善国家公务员制度，探求党管干部与公务员制度和市场选聘人才相结合的机制；合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，降低管理成本、增强行政活力；全面推进经济法制建设，完善经济法律制度，促进经济发展和社会全面进步；加强执法和监督，改革行政执法体制，完善行政执法、行业自律、輿论监督、群众参与相结合的市场监管体系等等。上述目标的实现和任务的完成，无不与深化行政管理体制改革相关联，无一不是对进一步深化行政管理体制改革提出的现实要求。
建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，通过上层建筑的变革促进经济基础的巩固与发展，是深化行政管理体制改革的根本动因。实践表明，正是行政管理体制改革的不断深化，有力地促进了我国社会主义市场经济体制的建立和完善。
3．紧迫性：进一步扩大对外开放的迫切要求
改革与开放，永远是一对互动关系。在目前，进一步扩大对外开放，已经由深化改革的要求变为深化改革的动因，即由改革促开放的“改革开放”变为由开放促改革的“开放改革”。换言之，继续深化经济体制和行政管理体制的改革，加快全面改革的步伐，是进一步扩大对外开放的迫切要求。而就深化行政管理体制改革来说，其紧迫性主要来自国内外市场发展的新形势。
从国内形势看，全面建设小康社会目标的实现，需要一个统一、规范的国内大市场作经济基础，要求国家解决好社会发展过程中的效率与公平问题。当务之急是要切实解决市场运行过程中政府职能缺位、越位和错位的问题，迫切需要通过深化行政改革，集中解决管理体制方面的突出问题，消除阻碍生产力发展的体制性障碍，增强行政管理的活力。从国际形势看，加入世贸组织，既意味着中国拿到了进入世界市场的通行证，同时也意味着中国签定了一份向国际社会承诺遵守世贸规则和与国际惯例接轨的契约。就是说，中国政府应对“人世”，首要的不是采取“对策”，而是采取“顺策”，即通过体制改革和管理制度创新，去“顺应”WTO规则和国际惯例。
建立“统一、开放、竞争、有序的大市场”，是我国“人世”后参与经济全球化的重要体制保证。目前由于行政垄断造成的市场分割和市场秩序的混乱，阻碍了市场机制配置资源的作用，妨碍着经济结构调整和竞争力的提高，不利于我国参与国际竞争。消除行政垄断与市场分割，整顿和规范市场秩序已成为刻不容缓的任务。形势要求我们通过改革和创新，尽快实现从“全能政府”向“有限政府”，从“审批政府”向“服务政府”，从“管制政府”向“责任政府”的转变，建设一个适应国内外市场需要，体现民主法制精神，符合精简、统一、效能原则和决策、执行、监督相协调要求的政府，减少行政指令，提高通过谈判、协商等方式处理国际关系的能力，形成规范、协调、公正、透明、廉洁、高效的行政管理体制，为我国参与国际竞争与合作奠定良好的体制基础。
二、牢牢把握转变政府职能，改进管理方式这一行政改革的重点
转变政府职能，改进管理方式，是我国行政管理体制改革一以贯之的核心目标，也是今后相当长一个时期内继续深化改革的要务。十五大以来，我国行政改革的重点就一直放在政府职能和管理方式的转变上。政府职能即政府的行为目标，管理方式即政府的行为方式。这是全球性治道变革所关注的主要问题。由于它涉及政府干什么和如何干两大根本问题，在短期内难以得到根本解决，需要经历一个较长时期的转变过程才有望实现。十六大报告将“进一步转变政府职能，改进管理方式”作为世纪初中国行政改革继续深化的重点来强调，无疑是着眼于这一任务的根本性、长期性和战略性特征而提出的切合实际的要求。
进一步转变政府职能，首先要加快转变的步伐。特别是要加快政府经济管理职能的转变。目前，我国社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，社会生产力、综合国力和人民生活水平显著提高，使我国经受住了国际经济金融动荡和国内严重自然灾害、重大疫情等严峻考验。但同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题。其重要原因之一是，政府的经济管理职能转变缓慢，改革的力度还不够，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境以及全面建设小康社会的新形势，必须加快推进经济管理体制的改革，加大改革的力度，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。
加快政府经济职能的转变，首要任务是加快深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。审批制度改革要从投资审批制度改起。企业的投资应该是谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目应由审批制改为备案制。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，减少环节，提高效率。加快政府职能转变，还必须加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策；加强对区域发展的协调和指导；推进财政管理体制改革，健全公共财政体制；加强审计监督和各级人民代表大会对本级政府预算的审查与监督；依法管理涉外经济活动，强化服务和监管，提高贸易和投资的自由度和便利程度；深化劳动就业体制改革，实施积极的就业政策，改善创业和就业环境；按照效率优先、兼顾公平的原则，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度；加强人才开发，营造优秀人才脱颖而出和人尽其才的良好环境；建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。
改进管理方式，首先要摒弃各种与时代精神不相适应的、错误的、落后的思想观念和官僚主义、形式主义的工作作风，把转变管理方式同转变思想观念和工作作风统一起来，结合进行。加强和改进党风廉政建设、反对和防止腐败，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证，必须贯穿于改革开放和现代化建设的全过程。改进行政管理的方式，必须坚持标本兼治、综合治理，认真抓好机关工作人员特别是领导干部的廉洁自律和道德教育，切实纠正损害群众利益的不正之风，坚决查处行政过程的各种违纪违法案件。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。弘扬立党为公、执政为民和坚持“两个务必”的正气，抵制各种不良风气的侵蚀，为完善社会主义市场经济体制营造良好的社会氛围。其次，要完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，增强透明度和公众参与度。再次，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，调整政府机构的设置，规范和理顺部门职能分工，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。第四，坚持依法行政原则，克服人治习惯。无论是政府职能的确定、政府机构的设立、政府决策的过程、政府信息的公开，还是对某一部门、某一行业具体的服务或管理，或是政府行政的程序，都需要法律法规加以明确具体的规范。应通过加强立法，完善行政法律体系，通过强化执法，检查健全行政执法的监督机制。第五，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。
转变政府职能，改进管理方式事关发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的进程，任重而道远。在全面建设小康社会的历史过程中，政府职能的转变和政府管理方式的改进不但显得更为紧迫，而且将作为政治文明的重要体现，更是民主与法制的诉求，在依法治国和依法行政中更带全局性和基础性。
中国特色社会主义是社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化协调发展的伟大事业。要通过行政管理体制的改革，积极稳妥地推进政治体制改革和社会主义民主政治建设，为发展社会主义市场经济提供强有力的政治保证。要通过行政文化革新与建设，引领社会主义文化建设，建立起与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系，进一步弘扬和培育民族精神，为改革和发展提供强大的精神动力和智力支持。
深化行政管理体制改革，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实十六大精神，解放思想、实事求是、与时俱进；坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新；坚持正确处理改革、发展、稳定的关系，有重点、有步骤地推进改革；坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中国行政改革的长远目标是走上依法行政道路，实现政府管理的法治化；改革的根本目的是消除束缚生产力发展的体制性障碍，使政府的各项工作适应经济社会发展的要求。管理也是生产力。政府管理改革是生产力发展的第一推动力。只有适应先进生产力发展要求的行政管理体制，才能促进先进生产力的发展。
作为上层建筑的行政管理体制改革，必然会触动和引发社会意识形态的变革，推动观念革新和先进文化建设。先进文化来自多个方面，而先进的行政文化是其中最活跃的部分，对整个社会意识形态起着示范和导向作用。深化行政管理体制改革，形成以公共精神、服务理念和民主法治、自由平等、公正廉洁思想为主导的先进行政文化，无疑会成为发展先进民族文化的助推器。
人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。行政管理体制改革的成效，要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应为检验尺度。要针对广大人民群众反映最强烈的管理和服务方面的问题，通过深化改革，得到有效解决和切实改善，以提高人民群众对政府工作的满意度。同时，通过深化行政管理体制改革，使政府不断增强公共服务意识，完善公共服务手段，健全公共服务法规，提高公共服务质量，从而增进行政的责任、效率、效能和回应性，更好地实现最广大人民的根本利益。
深化行政改革的近期目标是完善机制，形成一个好的管理体制。这一体制的基本要求是达到“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”。这“十六字要求”揭示了现代行政管理体制的法制化、科学化、民主化特征及其现代性品格。与十五大报告相比，十六大报告突出强调了行政管理体制的“公正”、“透明”和“廉洁”。这是适应新形势、新任务对政府管理提出的顺应民意的新要求。它从体制的角度揭示了办事公正、政务公开和作风廉洁对发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要意义。围绕这“十六字要求”转变政府职能，转变工作方式和工作作风，改进政府管理，优化行政环境，是深化行政管理体制改革的当务之急。
三、深化行政管理体制改革必须处理好几个重要关系
其一，继承与创新的关系。改革就是制度创新。创新当然不是凭空进行的，而是在原有基础上的继承与发展。深化行政管理体制改革，建立与社会主义市场经济体制和民主政治发展要求相一致的行政管理体制，必须坚持与时俱进，在继承的基础上进行大胆创新。对于行政改革和政府管理创新来说，其艰巨性正可谓“行百里者半九十”，“掘井九仞，犹为弃井”。改革越接近成功就越困难，越到后来，改革的步伐可能越加缓慢。这时需要的是执著和韧性的战斗精神，需要继续奋然而前行，即使慢，也要驰而不息。否则，不再继续深化，就犹如掘井，半途而废，终使改革成为弃井。从另一角度说，已经走过的九十里，在整个改革的征途上虽然只有一半的功效，但毕竟是洒满汗水与心血的一段里程，它积累了继续前行的经验，是值得正视和珍惜的，是必须予以继承的。即使改革没有达到预期的目的，但它为继续深化改革提供了可资借鉴的教训和启示。无视这种失败的教训，就可能重蹈覆辙，恰如掘井者掘进九仞而后止，每每因不能继续深入而前功尽弃，最后得出“此地无水”的可悲结论。“学然后知不足，教然后知困”，只有不断改革、创新，才能发现问题，而改革中出现的问题，也只有通过继续深化改革才能得到解决。这就是正确处理继承与创新关系的重要性所在。
继承与创新是辩证统一的关系，是否定之否定的矛盾运动过程。政府改革的每一步，都是辩证否定的发展环节。没有否定，就没有创新，没有否定之否定，就没有继承和发展。这种辩证否定的矛盾运动状态，根源于政府自身的矛盾性。一方面，政府的存在是为了通过有效管理解放和发展社会生产力，推动社会进步；另一方面，政府管理的失效又使其成为束缚生产力发展和阻碍社会进步的因素。一方面，政府是行政改革的设计者和推动者；另一方面，政府又是改革的对象。政府作为一个特殊的矛盾统一体，决定了其改革过程的特殊性和矛盾性。政府改革的特殊性在于它是一种建立在自觉基础上的自我更新和自我完善；政府改革的矛盾性在于它是一种辩证的自我否定，即不是自我抛弃，而是自我扬弃，是既克服又保留的改革；改革的过程就是不断地克服自身弊端，又不断地光大优良传统的过程，既不断改正错的，又不断坚持好的。在继承中创新，在创新中发展。这种继承与创新的辩证统一的改革观和发展观，符合马克思主义的哲学，符合事物发展的一般规律，也符合政府自身的特性。
譬如，针对传统人治观念的弊端，提出依法行政，依法治国，建设社会主义法治国家，这是最大的制度创新。同时，并不抛弃发挥人的主观能动性、加强思想政治工作、开展精神文明建设等优良传统，而是在加强民主与法治建设，坚持依法治国方略的同时，继承重视道德建设的德治传统，进而提出实行依法治国与以德治国相结合的思想。而依法治国与以德治国相结合的思想又催生了建设社会主义政治文明的新概念，使两个文明建设扩展为三个文明建设，从而更加丰富了治国方略和社会主义建设事业的内涵，在继承与创新的互动中，实现了进一步的制度创新。
其二，总结自己与借鉴他人的关系。以政府机构改革为切入点的行政管理体制改革，是中国政府的自我完善和发展。这种自我完善和发展是在一个全方位开放的国际国内大环境中进行的。只有以开放的心态和眼光，从国际国内深厚的历史和现实的沃土中广泛地吸取营养，才能得到充分地完善和健康地发展。
既然是自我完善和自我发展，就必须从自身的实际出发，尊重自我的发展历史，张扬自我的发展个性，保持自我的实践理性，体现自我的价值特色。因此，深化行政管理体制改革，加快民主政治建设，必须始终立足于中国国情，从中国特色社会主义事业的实际出发，认真总结自己的历史经验和现实经验，从中华大地上吸取营养。我们的祖先曾创造了世界上最完备的政治制度，有几千年丰富的行政管理经验；中国共产党人在民主革命时期就有不断改革政府的实践并积累了可贵的经验，在新中国成立以后的半个多世纪中，就有八次改革政府的举措，积累了更加宝贵的现实经验，成为今天继续深化改革的基础。问题在于我们要善于总结，善于学习，善于向历史学习，向现实学习，向自身学习，在总结和学习的基础上不断进行制度创新，不断进行自我完善和发展。
同时，我们正处在一个以经济全球化为背景的开放时代，必须睁眼看世界。必须懂得中国是世界的一部分，中国的发展离不开世界，中国政府的改革和制度创新也必须向别国学习，向西方学习，向世界学习。中国政府的自我完善和发展必须借鉴国外公共管理和行政改革的有益经验，从西方发达国家政府治理的成果中认真吸取营养，从西方政治文明中吸收民主与法治的养料用以培育社会主义的民主政治，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。这种借鉴，一方面可以减少改革的成本，少走弯路，另一方面有助于我们始终站在时代的前沿，正确把握当今世界发展的动向。因而是不可缺少的。
无论是看历史、看现实、看世界，都要立足于中国本土，无论是向历史学习、向自身学习、向别国学习，都要从中国的国情出发，从改革和发展的实际需要出发，既不能照搬别人，也不能照搬历史，更不能重复自己，而应该采取批判继承、分析借鉴、发展创新的扬弃态度和去粗取精、去伪存真的鉴别方法。为此，要反对两种倾向：一是脱离本国国情，不加分析地盲目照搬国外经验；二是关起门来搞改革，对世界发展的新动向、新进展或视而不见、充耳不闻，或视为洪水猛兽，不加分析地予以全盘否定。
其三，局部与整体的关系。改革是一项复杂的、巨大的社会系统工程，需要各方面相互协调，配套进行。行政管理体制改革作为国家整体改革系统的一个子系统，是政治体制改革的重要组成部分。行政管理体制改革要受制于、服从于和服务于政治体制改革。政治体制改革的要求决定行政管理体制改革的方向和步伐；行政管理体制改革的成果会影响和推动政治体制改革的进程。二者具有方向的一致性、内容的交叉性和结果的互动性。处于上层建筑和经济基础结合部的政府管理体制的改革，是经济体制和政治体制两大体制改革的交汇点，也是其他各项改革得以顺利进行的重要基础和条件。政府管理工作与全社会的密切程度，使得行政管理体制改革成为一项牵一发而动全身的社会改革，其成功与否、成效大小，对包括经济、政治、文化体制改革在内的改革全局都具有重要影响。而其他方面的改革进程也都程度不同地对行政管理体制改革产生影响、制约或推动的作用。因此，行政管理体制改革要有总体观念和全局观念，不能走“单兵突进”的路子，应该综合配套，全方位整体推进。行政管理体制改革不能脱离总体改革布局和战略部署，必须将行政管理体制改革放在总的改革框架中去思考。譬如，行政管理方面的制度创新，必须沿着有利于市场经济发展的方向去创新，必须按照有利于发展社会主义民主、完善社会主义法治、建设社会主义政治文明的方向创新。有利于改革全局的创新举措，即使一时成效不显著，也应坚持实施；不利于改革全局的制度创新，即使有局部的效果，也不宜提倡。认真分析行政管理体制改革与其他改革之间的辩证关系，用联系的观点、发展的观点对待行政管理体制改革。处理好局部与全局的关系，防止“单打一”，实现行政管理体制改革与其他改革的协调共进，是应该始终把握的改革原则。同时，要根据行政管理活动在国家整个改革与建设事业中的特殊地位，善于利用行政管理体制改革的成果，从而积极地影响、整体性地推进各项改革与建设事业。
其四，改革的力度与社会的可承受程度的关系。我国的国情决定了深化行政管理体制改革必须正确处理改革、发展与稳定的关系。恰当地把握改革的力度与社会的可承受程度之间的关系，使改革平稳进行，既是一种辩证的思想方法，也是一种政治艺术。十五大以来的行政管理体制改革，在“实现法定化”方面迈出了可喜的步伐，为依法行政奠定了基础，行政效率也有了明显提高。然而，既定的改革目标并未完全实现，改革的力度、目标实现的程度与人民群众的期望度之间尚存有差距；现行公共管理体制，无论是在公正、公开度上，还是在行政成本与效率上，都还不适应对内、对外全方位开放格局的新要求；政府管理行为还未能完全走出“计划”的阴影。这反映出改革的力度还明显不够。新世纪的中国经济要真正融入世贸体系，政府管理必须经历一场更大的治道变革。
但是，另一方面，也要看到，行政管理体制改革也是一个利益再分配和再调整的过程，会直接影响经济发展和社会稳定。因此，在实施改革的过程中，恰当地把握改革的力度与社会的可承受程度之间的关系，是必须考虑的重要问题。譬如，对人员分流、工资制度改革等关乎干部职工切身利益问题的改革举措，一定要取慎重态度，切实加强领导，统筹规划，精心组织，妥善安排。既要顾全大局，又要照顾各方面的承受能力；既要积极推进，又要维护经济的发展和社会的稳定，将不良效应减少到最低。改革目标的实现程度与人民群众的期望度之间永远会存在着矛盾。只要改革代表最广大人民群众的利益，妥协就能达成，矛盾就不难解决。注意处理好行政管理体制改革与经济体制等其他领域改革的关系，处理好改革的力度与社会的可承受程度的关系，调动各方面参与改革的热情。积极而又稳妥地推进改革，是党的十四大以来我们一直坚持的做法，也是被实践证明是行之有效的做法，今后应当继续坚持。
促进社会公共服务组织发展完善政府公共服务功能
随着政府管理体制改革的深入发展，政府传统的公共服务职能受到了巨大的挑战，一个崭新的课题摆在了我们的面前，即：政府是沿用过去官僚主义的方式去管理社会公共事务，还是按照市场经济规律，采用市场运作为社会公共事务提供良好的服务。对政府来说，这不仅是一个运作方式的改革问题，更为重要是的政府管理理念的变革问题。美国学者戴维·奥斯本（David．Asbme）和特德·盖布勒（Ted．Gaebler）于1992年出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（Reinventing Government：How the Enter-preneurial Spiritis Transforming the pubic Sector）一书，给我们提供了政府公共行政典范革命的蓝图，他们立论的出发点是：一场全球性的革命已经开始，以知识为基础的经济全球化的时代已经到来，并正在世界各地破坏种种陈旧的现实存在。“我们的政府今天已经处于深重的麻烦之中。政府一个接一个地不断产生重迭，公共制度一个接一个地不断变换，留下的选择只有一个，这就是改造。但我们缺少一种新思维——一种新范例一使我们无法向前。我们希望我们展示的新思维将会打开尚未打开的一扇扇大门一在美国政府中，从最小的村庄到最大的联邦官僚机构，彻底发动一个范例的转变”。
他们的结论是：解决政府各种问题的惟一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。这样做的正当性在于：“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效，而这一点，不仅适用于营利性的生产经营部门，而且同样适用于非营利性的公共服务和志愿者的第三部门。“革新采取了建立新的公共事业机构的方式……今后20年情况将很不相同。对社会革新的需要可能更大，但在很大程度上将是在现存的公共事业机构内部进行社会革新。在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重的政治任务。”戴维·奥斯本和特德·盖布勒的观点，也许会对我们改革和完善政府公共服务职能，建立健全新型的社会化服务体系提供一些有益的启示。一、改革传统的政府公共服务方式，
建立新型的社会化服务体系
我们在原有的计划经济体制下建立起来的社会公共服务体系的基本模式是，由各级政府机构以及它所管辖的事业单位和国有企业包揽全部的社会公共服务事务，各单位要无偿提供职工的生老病死、住和行等社会公共服务，国家的社会公共服务设施和功能非常薄弱。随着我国实行市场经济体制，政府对原有的社会服务体系和管理模式进行了一些改革，例如，实行住房商品化，建立社会保障体系，大力发展社会公共设施建设等。但是，迄今为止政府并未改变包揽社会公共服务，并一杆子插到底管理公共事务的做法，政府建立的庞大的事业和国有垄断行业部门承揽了几乎所有的公共服务项目。诸如科学、教育、文化、卫生、体育、交通、水、电、气、暖以及市政建设设施等，都由政府以及政府所直接管理的事业、企业单位实行垄断管理。公共事务服务的管理理念是管理而不是服务，仅注重国家的投入，而忽略产出和效益，不计成本。这样做的直接后果有两个方面：一是形成庞大的完全依靠国家财政维系的队伍，给国家财政带来非常大的压力，尤其在一些落后地区，国家财政仅仅成为吃饭财政，根本没有能力使财政用于公共服务设施的建设；二是由于采取垄断式管理和运营方式，效率和效益极为低下，服务质量更是劣质，由此引起社会公民对政府的不满。要改革这种局面，就必须彻底改革传统的政府公共服务方式，建立新型的社会化服务体系。
1．转变观念，变过去那种我去管理为我去服务
政府履行公共服务职能的本质是，全心全意地为社会公民服务，为纳税人服务。因为，政府是由纳税人养活的，天经地义的应为他们提供高质量的服务。我国是社会主义国家，宪法明确规定，国家的权力是人民授予的，人民是国家的主人，各级政府和政府工作人员是人民的公仆。人民授予政府的行政权力，并不是要让政府管人民的，而是受人民的委托来管理社会，为人民提供优质的社会环境，满足社会日益增长的物质和精神的需求。那种运用人民授予的行政权力，又用官僚主义的管理方式去管理人民的作法，是与社会主义制度的本质不相容的。
能否正确地树立服务观问题，其本质是能否树立正确的权力观。我们知道，行政权力是国家权力的一个组成部分，行政权力既具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，又不同于一般国家权力，具有自己独自的特性，这些特性主要表现在：
①公共性。行政权力属于公共权力，它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，这些活动的本质属于集体性行动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
②手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。因此，行政权力只能是作为更好地为社会公共事务和社会公民服务的一种手段。
③自主性。行政权力的自主性即行政权力的相对独立性，主要表现在两个方面：一是相对社会权力的自主性；二是相对统治权力的自主性。前者的自主性源于其公共性。马克思认为，由于个人利益和公共利益之间的矛盾，“公共利益才以国家的姿态而采取一种实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式。”这也就是说，行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。后者的自主性是指，它在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团；必须保证为社会公民服务，而不能用于政府自身或掌握权力的个人谋取利益。
从行政权力的这些特性表明，政府在运用这些权力时，除了要维护国家的根本利益外，更重要的是要代表社会公民的公共利益，更好地为社会公共事务服务。
2．按照市场规则，把竞争机制引入社会公共服务领域
在我国，由于存在长期封建文化传统的远因和实行政府主导型经济增长战略的计划经济体制的近因，“政府中心论”的价值理念是根深蒂固的。在社会公共事务的管理上，基本方式是由政府包揽，政府既是决策者，又是执行者；既是社会公共服务设施的投资者，又是建设者和管理者。在这一系列的过程中，政府不是用市场规划、竞争手段去运营，而是用垄断、用行政权力直接控制整个过程。由此而形成的腐败行为，效率、效益极为低下的现象非常惊人，类似重庆綦江彩虹桥倒塌事件以及随之查证的綦江143项工程全部存在问题的现象，全国13个省21个不正常在建项目68亿元打水漂现象，1999年以前全国30多名省部级高级政府官员卷入经济犯罪之现象以及都充分说明传统的管理模式必须改革。
改革政府对社会公共事务管理模式的一个有效途径，就是引入竞争机制，按照市场规则，建立社会公共服务体系。这种改革主要集中在六个方面：①政府的宏观调控替代政府直接提供公共服务；②公共决策程序的简化与灵活化；③节约公共开支以开展革新实践；④公共权力分散，决策与执行分离；⑤推进社会服务走向企业化、民营化；⑥确立以“顾客”为导向的服务理念。
3．实现社会公共事务管理和运营模式的多元化
西方发达国家在探讨政府公共事务管理模式时，形成了一些新的学派和观点，例如新公共管理派（new public administrationschool），他们主张应当随着社会的发展，对传统的公共行政进行再认识，公共行政应当向公共事务领域拓展，彻底改变由政府一元化管理社会公共事务的状况。他们认为民营组织、社区组织、社会中介组织或非营利性组织都可以承担大量的社会公共事务服务项目。从发达国家推进社会公共事务多元化进程的实践看，这三种组织都发挥了重要作用。
实现部分社会公共事务管理的民营化，这是一个近年来为公众所熟悉的词而经常被使用。民营化的基本定义是：政府终止对一个特殊活动的责任，并把它转让给盈利或非盈利的私人组织。主张民营化的人认为，政府已经过于庞大和过度扩张，它已经侵入到许多本应该是私营活动的范围中。这样不但导致了公共开支的增加和公共资源的浪费，而且导致了低效行政的蔓延。他们相信，私人组织提供的服务花费少、效率高。而在财政紧张的年代，私人组织的这种管理优势就更为明显。民营化在社会公共事务领域的实践范围还是比较宽广的。许多传统的政府事务都可以委托民营企业，按照他们的经营理念、经营方式进行管理。诸如交通运输、社会福利、医药卫生、教育培训、邮政通讯等。瑞士政府在邮政行业就成功地实现了民营化改造，并实现了两个转变：联邦邮局从一个国家行政机构转变为自负盈亏的国有民营企业；联邦邮局由多年靠电信部门盈利来补贴亏损，转变为年盈利上亿瑞士法郎的成功企业。目前，联邦邮局被誉为世界上服务质量最好的邮局。
社区组织承担某些社会公共事务的基点是：开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”，强调社区作为公共管理基本单位的重要性，主张公民参与社区管理甚至自治管理，进而通过充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。我国近些年出现的新型社区管理模式，就一改过去那种由政府的街道办事处、居民委员会实施社区管理的模式，真正建立起了以服务理论为基础，以市场规则为依据，以业主为主导的服务体系。
社会中介组织或非营利性组织提供社会公共事务服务的基点是：发展介于政府与私人企业之间的“第三部门”，借以通过政府职能、权力、公共开支的转移、收缩、分流和分散化，限制政府的作用。其功能在于调节民众多样化需求的持续扩大和补充政府公共产品供给的缺口。例如：会计师事务所、审计师事务所、律师事务所和公证机构通过审核、验证、资格评估等手段保证市场主体真实可靠，为市场主体进入市场提供必要的咨询、代理服务等。各种行业协会可以与企业进行沟通协调，防止不正当竞争，如消费者协会在维护消费者权益方面就发挥了重要作用。
以上不难看出，无论是民营化、社区组织或是社会中介组织，其典范革命的要义都在于改变传统的国家与社会、政府与市场的关系模式，全面实现政府公共管理方式的转换，变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变单一管理为多元管理，变过程管理为目标管理。
二、推进公共领域的企事业单位改革是实现我国公共事务管理社会化的必由之路
事业单位是我国的一种独特的组织形式，也是计划经济体制的产物。事业单位的基本属性，按照我国过去人事管理的制度，可以认定为：其职能是政府管理社会公共事务的延伸，政府许多直接管理和服务于社会公共事务的工作由事业单位承担；其性质是国家所有，所需的所有费用都由国家财政拨款。尽管在90年代以来，我国对事业单位进行了一系列的调整，改革了过去财政拨款方式，如部分事业单位实行企业化管理，完全实行自主经营，独立核算，自负盈亏；部分事业单位实行财政差额拨款，用自身收取的一定费用补贴财政，但是，这并没有改变事业单位的基本属性，他们仍然是国家所有，事业单位所有职工都按我国人事管理的权限实行统一的编制管理。随着我国原有的计划经济体制被打破，市场经济体制逐步建立健全，政府管理和服务于社会公共事务的模式也在逐步同世界接轨。改革我国现存的事业单位体制就成为必然，它的基本改革趋向是：把事业单位推向社会，按照市场经济的法则，由市场来选择其需求，并按照公平、公正、竞争的原则，实行优胜劣汰来决定其生存。
1．正确界定政府的职能，按照小政府大社会的理念，重新划分政府同社会服务体系的关系
管理和服务社会公共事务无可非议是政府的基本职能，但并不意味着政府把社会公共事务全部包揽下来。在市场经济条件下，政府不仅对经济需要从原来的微观管理变为宏观调控，而且需要对社会公共事务也从直接管理变为间接管理。政府对社会公共事务管理职能应当只体现在：制定公共政策，确定规划，按照法律和规定，规范各种服务行为，征求社会公民的意见，对承担各种社会服务的组织和团体实行监督，对违反规则的行为实施处罚等。
以政府只当规则的制定员、裁判员，不当运动员的观念来看待政府同社会服务体系的关系，就不难确定我国现存的，主要从事社会公共事务管理的事业改革的方向了。即把事业单位推向社会，把他们原来作为政府延伸的社会事务管理职能彻底抛弃，使之成为真正的社会服务组织。由此形成政府管理和监督由一些原来是事业单位，经改造而成的社会各种类型的服务组织来完成。这些服务组织不再是政府直接管理并隶属于政府，而是一些根据市场的需求，按照社会服务体系的分工，重新组合起来的各种类型的组织，包括民营企业、社会中介组织、非营利性公共服务组织，即“第三部门”。
2．按照不断扩展的公共领域，重新整合社会公共服务体系。使我国现存的企事业单位分别流进这个体系之中
公共领域的扩展是现代社会发展的趋势，尤其我国正处于一个多方面体制转型的阶段。在传统的体制下，我们的社会基本处于一个由政府完全控制下的封闭体系中，社会的需求被国家计划全面控制着，形成一种单一的流向。随着改革开放和市场经济体制的建立，社会的物质需求和精神需求表现出多样化的现象，而满足这些需求的方式也表现出多元化的结构。这种现状既给我们的社会带来传统与现代矛盾的冲突和严重挑战，也给我们带来改革机遇。我们不妨从以下几个方面分析社会公共服务体系的重组和企事业单位的分流问题。
（1）城镇基础设施建设方面。我国过去采取的基本方式是由政府无偿投资，政府所属的企事业单位具体承建并垄断经营。在这个领域里实施重组的理念是，政府应当开放这个领域，一方面在原有的这个领域里的企事业单位深化改革，让他们真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的法人企业并逐步使之民营化；另一方面，让现存的民营企业参与竞争，全方位地向社会开放，彻底改变那种由政府和政府所属的企事业单位独揽承建和垄断经营的局面。令人可喜的是，现在不少大中城市已经开始把自来水、煤气、天然气、暖气、公交运输等公共设施的建设和运营向社会公开招标，并允许民营企业参与。这样做益处在于，提高效益和服务质量，增加市民对政府的满意度。同时，也极大地减轻了政府的财政负担，为事业单位改革提供了有力地支持。
（2）科学、教育、文化、卫生、体育等领域的管理局面。在这个领域里我国的基本现状是，每个政府机构都隶属了一大批事业单位，他们或是履行着部分政府的管理职能，或是承担着具体的服务职能，但运行方式都不外是由政府直接管理，由财政负担，基本没有改变过去计划经济体制的管理模式。因此，这一领域也是我国目前事业单位改革的重点和难点。
我国劳动和社会保障部对这个领域的事业单位和国外的非营利性组织进行类比，认为他们大体相当于国外的非营利组织，这种组织属于第三部门。根据美国约翰。霍普金斯大学Lester M．Sala-mon教授的界定，认为具有以下六个属性的组织可以被认为是第三部门：第一，正规性（有章程）；第二，私立性（非政府）；第三，非利润分配性（非营利）；第四，自我治理性；第五，志愿性；第六，公共利益性。
既然这个领域的事业单位属于非营利性组织，它的改革趋向就应当是，逐步从政府管理体系中剥离出来，使之真正成为社会独立的组织或团体，在政府指导下，从事非营利性的、公益性的活动。当然，其中的部分组织，如大专院校、科研单位、文艺团体、医院等，可以按照国家规定收取一定费用，维持服务成本，但绝不能以营利为目的。还有部分组织，如实行九年义务教育制的中小学校，则不能收取服务费用，由国家财政支付，但运作方式可以引进竞争机制，不吃大锅饭。
（3）城市社区建设与管理方面。社区管理的实质是政府采取何种方式管理和服务城市居民的问题。我国现存基本的管理模式是，政府通过它的派出机构——街道办事处制定各种管理措施，由街道办事处指定的居民委员会具体实施管理。按照这种管理理论，就是由我来管你，让你做什么，如果不做或做不好，我就处罚你。服务在这里仅仅成为一种口号。这种纯政府管理社区的行为不仅不能为社区提供良好的生活服务设施和精神生活，也给政府财政带来很大的压力。
改革开放以来，随着城市居住格局的变化和基层社区民间组织的发育（如社区建立各种民间组织，新建小区建立业主委员会等），政府外政治力量在成长，这使得政府政治与政府外政治相互作用的情景更加复杂。20世纪90年代，我国城市推行社会管理体制改革，政府管理权力下放和居民委员会能力的薄弱以及城市在政治生活中的重要地位，使得城市社会的民主管理成为难以绕过的问题，由此，社区建设作为一个思路被提出来。
社区建设的新思路在于，首先承认社区建设参与主体的多元化，业主委员会作为新型小区的管理主体，直接参与了社区建设。它意味着由指定的公共组织处理居民共同的事务，变化为由居民组织处理居民共同的事务，这显示了组织化的社会联合由私域向公域的变动。这些组织参与公共事务，同地区政府所属的公共机构合作，共同肩负管理责任，处理涉及公共事务的总量。其意义在于，与原有的公共组织相比，这些新的居民公共组织在授权和产生方式、内部结构、处理的议题，行使权利的根据等方面，形成了前者不具备的特色。
这种自治型的社区建设主体，其政治意义在于充分体现了公民的政治权力，是一种典型意义的公民自治，它推进了我国政治民主建设的进程；其经济意义在于，他们掌握着大量的小区环境建设资金使用的批准权（这些资金是由小区全体居民投入的），当物业计划一项费用的投资时，需要得到业委会的批准。这说明，公民组织正在使监督预算费用权力，并间接地行使对小区内公共设施建设的监督权力。这不仅改变了过去单纯由政府投资建设城市环境的现象，同时，也提高了资金的使用效能，节约了财政费用。
总之，大力发展社会公共服务组织，使社会公共服务主体多元化，既是我国市场经济体制的需要，公共服务社会化的需要，也是改革和完善政府公共服务功能的必然趋势。
加强政府信息公开制度建设
政府信息公开是指政府机关依照法定程序以及法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，涉及国家机密、个人隐私和商业秘密之类并由法律规定不得公开的信息除外。其实质是政府对自己与公民关系的性质所做的认知和定位。20世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势，许多国家制定了关于政府信息公开的法律，将政府信息公开制度用法律的形式确定下来。政府信息公开是现代民主政治的应有之义。我国是社会主义国家，有着比资本主义国家更广泛的民主基础，积极推行政府信息公开工作，制定《政府信息公开法》，不断完善我国的政府信息公开制度和体系，也是发展社会主义民主的必然要求和社会主义市场经济体制现实的客观需要。
我国当前推行的政务公开是政府信息公开的初级形式，还没上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。一般的政府信息公开应该定为政府机关的文件资料和会议活动等的公开。我国目前政府信息公开程度较低，偏重于保密，为社会提供信息的方式和渠道过少，程序方面缺乏保障和救济。正在推行中的政务公开也存在着一些不足之处。针对这种现状，我国政府在信息公开方面首先应当在公民本位思想指导下摆正责任位置，之后在公民参与下，从修改现行的保密制度、档案法律人手，构建系统的政府信息公开制度和体系。本文旨在对我国的政府信息公开现状、所涉及的观念进行分析，并提出制度和体系构建思路。
一、政府信息公开的概念梳理
1．关于政府信息公开的概念，由于学者们的研究角度和目的不同，对政府信息公开的主体、客体等要素的界定范围各异，“政府信息公开”在我国至今尚未形成一个比较统一的概念
（1）政府信息公开的主体——行政机关
持广义主体论的学者认为信息公开的主体，应依掌握公共信息的国家机关的范围来确定，即掌握着公共信息的机构就是信息公开的主体。因此，信息公开的主体就是广义的政府，即包括立法机关、行政机关、司法机关及其附属和受其委托行使职权的机关。还有部分学者认为一些企业、事业单位、社会团体也掌握着一定的公共信息，它们对与其利益相关的外部社会成员也应公开其掌握的信息，如校务、医务、社区公共事务等。所以，信息公开的主体，除国有机关外，还应包括这些社会权力组织、公共团体和国有企业。
本文确定的政府信息公开主体，仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构以及行政机关授权的社会组织，即狭义的政府。因为，一方面，行政机关是主要的信息生产者、占有者，当前全社会的80％的信息资源掌握在行政机关手中，行政机关信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益；另一方面，行政机关的自由裁量权遍布社会每一个角落，对社会和公众影响显著。同时，行政机关法治化程度相对较低，信息公开的实践也比较落后。因此，行政机关的信息公开是当前最为急迫的改革重点。
（2）政府信息公开的客体——政府信息
政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从具体内容看，包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。
因此，政府信息公开就是：政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。
2．与政务公开概念的比较
政务公开是近年来我国出现频率很高的一个词。从本质上说，政务公开与政府信息公开的目的是一致的，都是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众参与和监督政府的权利的实现。政务公开的主体从广义上说，既包括国家机关，也包括掌握有公共权力的社会组织，但在实践中更多集中于狭义的政府即行政机关当中。从具体实践上看，当前许多部门和地方政府的政务公开主要是政府办事规则、办事结果的公开，还没有扩展到政府掌握的一般性信息的公开，即除保密信息之外的所有文件资料和会议的公开。这意味着政府机关是政务公开的决定者，公开什么，如何公开，都由政府机关自己决定，公众只是政府办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开公众认为应该公开的政府信息，公众没有任何渠道知晓和发表意见。从整体上看，当前的政务公开还没有上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。
从理念上看，如上所述，公民在政务公开中是缺位的，以公民为本位的服务理念尚未得到政府机构的完全认同，这必然使制度从形成到落实都带有天然的缺陷。因此，从这个角度而言，当前的政务公开只是政府信息公开的初级阶段。
二、我国政府信息公开的现状
1．基本分析
党的十三大报告提出：“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”此后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。例如，2002年1月，国家计委组织举行了首次铁路客车票价听证会，就车票涨价广泛征求社会的意见；国务院办公厅自2002年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送《国务院公报》；上海市政府将政府内部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费提供给需要了解政府工作的单位和市民。《广州市政府信息公开规定》于2003年1月1日起施行，规定政府不能故意隐匿信息。政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个，有力地从技术上推动了政府信息公开。只要登录政府网上主站点wWw．gov．on，就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。
以上这些实践，无疑使政府主动公开信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但是，总体而言，我国的政府信息公开只是处于起步阶段。
（1）政府信息偏重保密，公开程度较低。在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业保密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。
（2）政府为社会提供信息的方式和渠道过少。最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各处行政法规、行政规章等规范性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。
（3）公民在获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。
2．当前推行的政务公开也存在明显不足
（1）缺乏协调和原则规范
当前各地都在大力推行政务公开，公开办事制度、行政程序和行政决定。但是，探索中的政务公开缺乏一定的原则性规定，导致有的地方出现多头管理的复杂局面，有的地方则又公开过头。缺乏协调和原则规范造成的显著弊端就是各地方、各部门的政务公开各自为战，在做法上形式各异，尺度不一，一个部门或地方政府积累的经验也很难为其他部门或地方所利用，加大了整个制度建设的成本。
（2）内涵缺失，公众对之反应冷淡
政务公开的推行使政府在工作作风方面有了很大改观，公众提供的信息在量上比过去有所增多，但效果却并不尽如人意。很多地方和部门的政务公开虽然声势很大，却缺少政府信息公开的内涵，公开的内容全部由政府部门自行决定，公众没有选择权和参与权，真正想了解一些与自己有切身利益的信息仍是困难重重。于是，政务公开一方面给公众带来的实惠和方便与公众的期望值有较大差距，另一方面也使公众很难真正参与到政府管理和监督中去，充分地行使参政议政和监督政府的权利，公民自然对之反应冷淡。
（3）政府网上公开信息的作用较弱
政府网上工程的迅速发展为信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府信息公开提供了硬件条件。但目前已暴露出一些问题：有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站则在重复媒体的新闻报道。而且，从中央到地方政府的网站不同程度地存在着信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站”，其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息服务，而是仅满足于网上亮相的“形象工程”。政府网上作用还没有充分发挥出来。
从总体上说，当前的政务公开对政府机关而言是几乎没有任何强制约束力的纯“道德”要求，无论从政府角度，还是从公民角度来看，政务公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，政府垄断信息的观念仍味根本改变，因此，政务公开尚未使我国的政府信息公开发生质的改变。
三、政府信息公开的观念定位与转变
无论是从WTO所要求的透明政府来看，还是从当前的政务公开实践来看，人们在观念上还存在着误区或偏差，而观念的改变对于具体措施的采取和落实是至关重要的。所以，我国政府信息公开首要涉及的是对政府信息公开的观念定位。
1．政府信息的所有权最终归属子全体公民
政府作为由少数人具体运作的社会核心管理机构，从社会中产生，而又居于社会之上，具有一定的主体地位，在信息的收集、整理、使用等方面有相当的独立性。正是这种表层的独立性使人们往往将政府产生、收集、加工和处理的信息视为政府的所有物，从而在思想和实践两个方面将政府信息公开与否的决定权想当然地放在政府手中。从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为成本的，加之政府自近代以来都被认为是人民主权的代理工具，全体公民与政府之间的委托——代理关系决定代理人之行为当为委托人即公众所知晓，因此，政府信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性，公民也因此当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。
2．政府在信息方面的一般职责是公开，对应于公民的知情权；保密是特殊职责，对应于公民受保护的权利
与委托——代理关系相适应，公民与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利——责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公民的利益需求。从一定意义上讲，正是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。换句话说，公民的权利产生政府赖以行使的权力，而不是相反；公民的权利是目的，政府权力是手段。公民委托政府行使权力以满足自己的利益需求，因此，公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓自然是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公民的知情权，因此，信息公开不是政府对公众的施舍和恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府信息的保密应当遵循的宗旨是有利于公共利益，主要针对的是可能有损社会成员即公民利益的敌对方或其他行为，这种职责是与公民得到保护的权利相对应的。但是，由于受既有历史和传统的惯性影响，保密一直在政府信息处理中占据首要地位，成为政府信息处理的一般原则，公开反而成为特殊原则，造成政府职责错位。这种情况随着改革开放的深入有所好转，但是，政府职责与公民权利的正确对应关系的确立还需要政府和公民的共同努力。
3．公民与政府之间的监督与被监督关系得以落实的基础在于政府的透明运作
人民依照宪法参政、议政和监督政府的权利必须在充分了解和通晓政府运作过程中的每个环节信息的前提下才能真正得以充分实现。没有它，人民不可能真正有效地管理国家；没有它，公民对政府的监督寸步难行，权力异化，贪污腐败就会肆意滋生。因此，公民对政府的监督及其有效性依赖于政府信息的公开程度，而政府信息的公开程度同时也反映着政府接受公民监督的主动性程度，进而反映着社会的民主程度。换句话说，政府信息公开程度与政府接受公民监督的主动性成正比例关系，政府信息公开也是遏制腐败等权力异化现象的必由之路。
4．政府信息是促进社会、经济发展的宝贵资源
资源最重要的特征是可利用性。在整个社会信息资源中占绝对比重的政府信息中蕴含着无法估量的价值，对公众而言，政府掌握的信息中有许多与自己切身利益紧密相关的事项，是人们在考察、评价社会整体情况的基础上明确自身定位并从事政治、经济、文化等活动必不可少的资源；对国家和社会而言，充分利用信息资源，可以创造更多的物质和精神财富，加速经济发展和社会进步。因此，政府信息公开实际上是政府信息的资源化应用，无论对社会、经济的发展来说，还是对政府的改革、创新来说，都具有相当的促进作用。
四、努力构建政府信息公开制度和体系
1．坚持正确的指导思想和行政理念，加强政府信息公开
建设必须有正确的指导思想，要以真正认同、内化正确的行政理念为思想前提。只有政府及其公务人员真正认同正确的行政理念，并且把它们内化在行政文化的结构之中，政府信息公开制度化建设才能有持久的动力。在发展社会主义市场经济的行政生态环境中，推进政府信息公开应该真正认同、内化，并且将以下行政理念付诸实施：
（1）人民政府应该是：“服务行政”。早在二百多年前，资产阶级启蒙思想家就指出：“行政权力的受任人绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。”毛泽东同志在谈及人民政府的宗旨时指出：“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发……这些就是我们的出发点。”用行政学的术语讲，人民政府应该是“服务行政”。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”“民”之间保持明确的界限，而且沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员的信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义行，行政服务具有契约性、透明性。只有树立服务行政的理念，才能谈得上政府信息公开的问题。在马克思主义看来，社会主义国家的政府是从人民中产生，由人民控制的，政府要为人民服务，为人民负责，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是由于种种原因，尤其是受到传统“官本位”思想的影响，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化并付诸行动。在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。
（2）政府信息公开是政府义务而不是一种恩赐。既然行政工作的宗旨是服务人民，那么，对行政机关及其工作人员而言，政府信息公开就决不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可拒绝的责任和义务；对人民群众而言，了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了。正如美国著名政治家、思想家詹姆斯。麦迪逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己的主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己。”
（3）政府信息公开是实现行政公平、公正的前提。许多行政机关及其工作人员认为，政府信息公开与行政政策的追求存在一定的矛盾，加强政府信息公开制度建设会妨碍政府行政权力的行使。其实不然，政府行为追求的终极目标是社会的公平和正义，而公开是透明性达到公正、公平和正义的前提，而且离开行政公平和公正的行政效率本身是没有意义的。
2．加强组织领导，积极推进政府信息公开工作
加强对行政公开工作的组织领导，在实践中不断创造和总结新经验，有利于为政府信息公开制度建设奠定良好的社会基础和规制基础。因此，要加强机构和队伍建设，应明确各级政府、各部门的行政首长是政府信息公开的第一责任人，把政府信息公开工作列入领导全年工作目标责任制；各级政府政务公开办公室要履行好职责，加强综合协调和检查，认真做好督促指导工作，务必使政府信息公开从墙上走下来，落到地上，成为真正的施政制度。
在加强组织领导的同时，应围绕以下几个方面积极推进政府信息公开工作：
一是抓重点问题。要从涉及人民群众切身利益的实际问题人手，围绕群众最关心、社会最敏感、反映最强烈的热点问题和容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的行政行为推行政务公开。二是抓重点部门。要继续抓好计划、经贸、人事、教育、城建、交通、公安等24个重点部门和政府审批、政府采购、工程招标等18个重点内容的行政公开，实行重点突破。三是抓关键环节。要按照建立社会主义市场经济体制和“人世”的要求，大力推进行政审批制度改革，减少政府对经济活动的审批、收费事项，简化办事程序，保证审批透明度。推广“一站式”办公服务体制和服务承诺制、首长负责制、首办责任制等，使审批管理能在一个地方、一次性办完所有审批手续，提高办事效率。四是抓好基础工作。要抓好乡镇及站、所、办的政务公开，这既是目前政府信息公开工作中的薄弱环节，也是今后工作的重点。乡镇政府的政务公开比较具体，与农民群众利益紧密相关，涉及农村基层政权建设和经济发展，必须下决心搞好。财务、收费的监督管理为重点，以减轻农民负担为目标，全面推进行政管理、经济管理等各项工作的公开，特别是要实行农业税和涉农价格、收费公示制，使农民能够依法保护自己的合法权益。五是抓制度规范。在全国统一的《政府信息公开法》尚未制定和依法完善政府信息公开制度的条件不完全具备的情况下，各地方要根据政务公开工作的实践，积极吸取外国、外地的经验教训，制定一些相应的行政规章或地方性法规，努力使信息公开经常化、制度化和规范化。六是抓监督机制。针对政府信息公开中个别部门假公开、半公开的问题，应加大监督打击力度，保证公开办事依据、办事程序、办事结果，给老百姓一个明白。各级政府政务公开工作领导小组要切实负起责任，组织重点抽查，通过检查，发现问题，监督整改，完善措施，推动工作。七是把政府信息公开与依法行政和改善经济发展软环境工作有机结合起来。通过实行政府信息公开，提高政务活动的透明度，促进依法行政；通过推进政府信息公开和依法行政，不断改善经济发展软环境。
3．加快立法、完善我国政府信息公开制度
加强政府信息公开制建设的一项重大工作，就是加快政府信息公开立法。政府信息公开必须实行制度化、法制化，是西方国家政府信息公开化进程中的成功经验。西方国家为保障政府信息公开，陆续制定了各种相应的法律和制度，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《公共机关情报公开法》、《阳光下的政府法》等等。这一经验是非常重要的，否则，再良好的行政理念只能是一句空话。原因很简单：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在控制了。”如果没有法律的具体约束和外在控制，“所有有秘密思想的官僚们当然可以找到以公共利益这个充足的理由不公开可能给他们执行指定任务带来困难的档案”，因而服务人民的宗旨和理念只是纸上谈兵。按照公共选择理念，政府信息公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员的利益相冲突的，尤其是对那些官僚主义严重、具有私心杂念的人而言，更是如此。所以，要保证公民知政权、知情权的落实，就必须把对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。
观念的变革和定位最终要落实为相应的制度体系。我国已有一些关于政府信息公开的规定，散见于少数法律、法规、规章和政策条文中，尚未形成一个系统的制度体系。从这个意义上说，我国的政府信息公开制度首先是一个构建的问题。在构建的过程中，将不可避免地出现各方面利益之间的博弈和平衡，并最终形成反映利益平衡的政府信息公开制度体系。在法治社会，这一制度体系必然反映为由多部法律、法规相互衔接配合、共同构成的法律体系。本人认为，我国的政府信息公开制度构建是一个渐进的过程。
（1）对现有相关法律法规进行必要的修订和完善，做好基础性工作。
构建政府信息公开制度的可行性策略首先是对包括保密法和档案法在内的法律进行修订。由于政府信息公开涉及既得利益者、不同利益群体之间的艰难博弈，从现有法律制度的局部修订人手，一方面可以将矛盾控制在一定范围内，另一方面，对政府信息公开的全面实行也是一个过渡。
我国现行保密法制定于20世纪80年代，与敌我矛盾、阶级斗争的历史背景和传统理念密切相关。而今，市场经济正在建立，改革开放和与国际接轨、经济全球化的观念已深入人心，保密法在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际发展的需要，我们需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家秘密与非国家秘密，为不同种类的秘密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又避免国家机密、个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而推动政府信息公开进程。
在我国，档案文件由《档案法》调整，非档案文件则尚无任何法律调整。关于政府的档案文件的公开，现行《档案法》中的某些条款实际上限制了档案政府信息的开放，如第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限。可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制定。”也就是说，档案法即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上不向公众开放的。但是，是否档案文件根本不能成为划定信息能否公开的标准。
因此，政府信息公开要迈出的首要一步就在于对保密法和档案法进行修订，明确保密信息与开放信息的界限，否则，政府信息公开的范围将受到很大限制。
（2）将政府信息公开作为贯穿当前各种行政程序的一项重要原则
在行政程序各环节、各制度中贯穿政府信息公开的原则和精神，是加强依法行政和鼓励公民参与的重要途径。改革开放后，我国重实体、轻程序的法律传统开始转变，程序正义也逐渐被接受。正在酝酿中的《行政程序法》将对政府信息公开起推动作用，而这一法律的缺位则反映出公众对行政过程（包括决策过程和执行过程）的陌生。例如，听证作为现代行政程序的核心制度，其价值在于体现公民的主体性和参与的平等性，从而提高行政透明度。然而，目前听证在我国的适用范围非常狭窄，仅限于：《行政处罚法》规定的责令停产、停业等行政处罚听证；《价格法》法规定的价格听证；《立法法》所规定的制定行政法规时可以采取听证会形式听取有关组织和公众的意见等。由于程序正义还没有被普遍接受，已举行的听证会都不同程度地存在着走形式的问题。所以，将信息公开作为整个行政过程的一个重要原则在实践中予以落实，是当前的可行策略。
（3）制定专门的政府信息公开法典
从一些发达国家信息公开的演进历史过程及趋势看，政府信息公开制度构建的标志最终都表现为专门的政府信息公开法律，即便是在以保守闻名的英国，从其政府信息公开立法进程也可以看出这一轨迹。在20世纪80年代，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《个人资料获得法案》、《环境和安全信息法案》等单行法律中都有信息公开的零散规定。但是进入90年代之后，制定独立的《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府的阻挠和抵制并未能阻挡这一趋势，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《信息公开法》、《你的知情权》两部白皮书，并于2000年11月通过了《信息公开法》。因此，有机地整合我们现有的零散规定，同时借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术使政府信息公开不仅作为一种制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，为政府的透明化和公民权利的落实打下基础。
制定我国《政府信息公开法》，应当包括以下几个方面：
①政府信息公开的实施机关。从各国政府信息公开立法的发展趋势来看，各国政府信息公开法实施机关以行政机关为主，且一般都将政府投资的公共服务和管理性的企业纳入政府信息公开的实施机关。鉴于此，我国政府信息公开的实施机关除了包括国家各级行政机关外，还应包括实际具有一定行政权力的国有大公司，如邮政、电信、供水、供电等国家垄断性行业企业。因为这些国有大公司是企业不是行政机关，但与公共利益和公民个人利益密切相关，担负一定的公共服务和行政管理职能，它的一些活动理应向公众公开。
②政府信息公开的方式。政府信息公开应当通过一定的方式进行，主要有旁听、报道与传播、刊载、查阅四种方式。“旁听”是指行政机关举行的各种会议应先允许公民或组织前往听取。美国《阳光下的政府法》在这方面就有详尽的规定。我国是社会主义国家，比资本主义国家更加民主，行政机关各种会议允许旁听是可行的，也是必要的。“报道与转播”是指报纸、杂志、电视、电话或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关的各项活动，并且可以将各级行政机关的会议现场予以实况转播。“刊载”是将行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息情报等内容在报纸上刊物上登载或以其他形式（如行政机关内部的简报或上网）公开。“查阅”是指各级行政机关的资料允许公民、组织查阅。查阅对象主要是指那些尚未刊载的各级行政机关的资料、信息，主要包括会议记录、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。
③政府信息公开的内容。包括行政主体公开、行政程序公开和办事结果公开。为方便行政相对人办事，应该公开：行政主体及其职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工；行政行为的理由、依据、方式，以及步骤、程序等；行政主体议事活动的结果，包括行政机关在各种会议上通过的决议、决定、命令、文件，各种行政机关会议纪录，行政决策、决定的依据，行政行为的结果。
④政府信息公开的程序。政府信息公开的程序包括两种情况：一种是行政机关依职权向社会公开其议事活动及结果的程序；一种是依行政相对人申请向其他或社会公开有关情报的程序。尤其是后者，行政机关对是否公开享有自由裁量权，法律应严格规定申请、审查、批准的程序，以防止行政机关滥用自由裁量权，损害相对人的知情权。
⑤政府信息公开的范围。《政府信息公开法》应对哪些事项可以公开、哪些事项不能公开做出明确规定。借鉴外国政府信息公开制度立法的先进经验，我国《政府信息公开法》中对其公开范围做出规定时，必须坚持行政事项公开是原则，不公开属于例外。具体而言，可采取概括方式和列举方式相结合确定可以公开的事项，然后再以列举的方式排除不予公开的事项。一般来说，对于涉及国家安全、国防、外交等国家行为以及涉及商业秘密、个人隐私的事项，政府信息公开立法应规定不予公开。
⑥法律责任和救济手段。《政府信息公开法》应当明确行政机关无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任以及公众在行政机关拒不提供信息时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。
总之，制定《政府信息公开法》，确立和完善我国的政府信息公开制度，是社会发展的必然要求，是政府信息公开制度建设的核心内容和重要措施。还应特别强调的是，为保证政府信息公开法律规定的具体落实，要设计操作性强的程序和方便灵活的手段。因为，“一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的”。罗尔斯在谈到社会正义的实现时强调：“宪法必须采取一些（具体）措施来提高社会所有成员的参与政治的平等权力的价值。宪法必须确保一种参与、影响政府过程的公平机会。”我们应该借鉴香港特区政府的经验，具体规定政府公开（主动或依申请的）有关信息文件的范围、时间、次序、步骤和方式，要设计出公民简便、快捷地获取相关政府资讯的程序、渠道、工具以及知政权受到侵害和妨碍时的救济途径。
4．充分重视电子化政府在政府信息公开过程中的革命性意义
科学技术的发展，尤其是互联网的扩张正在引起社会经济、政府管理的深刻变革。政府上网，构建电子化政府对实现政府信息公开化更是具有革命性的意义，互联网已经成为一种崭新的政府——公开双向互动方式。从香港特区政府的实践看，利用互联网可以实现政府信息低成本大范围的传播政府上网之后，可以在网上发布政府公告，提供包括市政规划、工商管理、人事管理、劳动就业、医疗卫生、物价信息等在内的数据库查询服务；在网上进行电子采购和电子招标法，及时公布政府政策和政务活动情况。公民在网上参与行政决策、电子投票、电子民意调查，达到行政活动的透明性、实效性和权威性。政府也可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息，而这些信息在网上是非常易于检索和获取的。政府可以开发网上公共服务系统，利用信息技术为公共提供更迅速、简便、周到的服务，将政府服务的平台从传统的办公室、窗、柜台转向简单的网络平台。
我国的“政府上网工程”也在1999年启动，但是许多政府网站，包括一些国务院部委的网站内容陈旧（自开通以后很少更新内容）、功能单调（只介绍本部门的组织结构和法定职能），远没有发挥功能，总的特征是“网络技术的利用呈现肤浅化特征”。善用科技，尤其是充分利用互联网促进政府信息公开化是我国各级政府继续努力的方向。需要指出的是，政府上网仅仅是一种行政技术的改进，要在新的行政环境中达到政府信息公开化的目标，必须实现正确的行政理念、深入持久的政府信息公开工作、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间的有机耦合，缺一不可。总之，政府信息公开已经成为当下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在转变观念的基础上与公民权力的行使形成推动性的合力，政府的透明高效运作才可能实现。
行政文化及其革新
文化，是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。文化是个内涵丰富而又充满无穷魅力的范畴，它特指精神财富，如文学、艺术、教育、科学等。
文化世界是人类创造的，文化世界也同时不断地创造着人类。创造着不同国家民族地区人们的性格、心理、行为方式、思维方式和形形色色的价值观念。尤其需要强调的是，文化是变革时代的社会焦点问题（如18世纪的思想启蒙引发了后来的资产阶级民主革命，20世纪的新文化运动引发了“五。四”运动等等），这充分说明文化以它不可抗拒的巨大辐射力、吸引力，在参与、启发、推动社会变革的过程中实现着自身的进步。
我们今天探讨的行政文化，是当前我国行政体制改革以及其他各种行政行为时时处处碰到的最深层又最现实的问题。说它最深层，是因为它以各种有形或无形的方式和力量，潜移默化地影响乃至改变着行政主体的观念、行为和价值观；说它现实，是因为行政效率的提高，行政改革目的实现，都离不开行政文化的建设、变革与发展。
一、行政文化的内涵
1．文化的界定
文化概念的界定是个十分复杂的问题，国内外已有文化定义二百多种。在中国古代，它指“以文教化”，与武力征服相对应，现在所用的“文化”，大约是上世纪末从日文转译过来的。比较合理的界定是：“文化是人的本质的对象化，是代表一定民族，反映其思维水平的精神成果的总和。”
2．行政文化概念介评
我国学术界对行政文化的界定，大体上可归纳为三类：
①大行政文化观点：认为行政文化是由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维方式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式。
②小行政文化观点：认为行政文化是指行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政道德以及来自行政主体之外并对其产生作用的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素的综合体。
③辩证综合观点：认为行政文化应由行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化三个层面构成。
目前学术界普遍接受和采用的是小行政文化观点。
彭文贤的界定：行政文化是指特定国家中行政人员的意识构建、思维方式、价值观念以及一般人民对行政的整体评价意识。
二、行政文化的内容与结构
1．内容
一般分为两类：其一为观念性行政文化，包括行政主体的信仰、价值观、行政意识、行政思想和行政理想等；其二为规范性行政文化，包括行政原则、行政系统、行政道德和行政习惯等。
2．结构
①行政文化结构的要素：行政文化属于主观意识领域，其基本构成要素包括行政思想、行政制度和行政心理三个方面。
②行政文化结构的内在联系：主要包括同一性联系和对立性联系两种。前者指行政思想、行政制度和行政心理三个层次相互联系、贯通，并在一定条件下相互转化，构成一个无穷无尽的相互作用网络，使行政文化结成为一个多层次、多侧面、多方位组成的有机整体结构。后者则根源于三个层次运动的不同步性，其中行政思想变动性最大，活跃性最强。行政心理变动的过程最为缓慢，是行政文化继承再生的遗传机制，具有强大的惯性和保守力量。而行政制度层次的运动，既受到行政思想和行政心理两层次的制约，又在与行政生活、经济生活、社会生活的直接交往中获得自身的规定性，因而产生与行政思想、行政心理两层次运动的不同步性。以上两种联系相互交织在一起，推动着行政文化结构的不断发展。
三、行政文化的特征与功能
1．特征
主要有四个方面：①政治性；②实践性或管理性③群体性和凝聚性；④综合性与诱导性。
2．功能
主要有：①聚合功能：指行政文化为公务员确立凝聚点，产生凝聚力，提供凝聚剂的一种动力机制。②控制功能：指行政文化对行政机关公务员的活动进行自觉或不自觉的控制，从而使其活动沿着行政文化的取向运转。③导向功能：指行政文化为行政机关及其公务员提供一定的行为模式和价值取向，引导他们朝着既定行政目标努力的作用。④运作功能：指随着社会历史和文化的不断发展变化，行政系统的发展创新，行政文化会不断地自我更新和进化。
四、行政文化的冲突分析
文化冲突是文化发展过程中的重要内容，也是文化发展的重要动力，行政文化也不例外。动态地考察当代中国的行政文化，就会发现两种明显的文化冲突，即传统与现代的冲突，中西方行政文化的冲突。
1．传统行政文化与现代行政文化的冲突
现实中相互影响、渗透，又彼此冲突。这主要表现在六个方面：
第一，人治传统与民主法治要求的冲突；
第二，伦理至上与追求功利的冲突；
第三，等级观念与平等观念的冲突；
第四，世袭传统与任人唯贤要求的冲突；
第五，封闭传统与开放现实的冲突；
第六，中庸信条与竞争意识的冲突。
2．中西方行政文化冲突
中国行政文化作为世界文化的一个组成部分。在其现代化过程中不可避免地要与世界各国，尤其是与西方发达国家的行政文化相冲突、相碰撞。从一定意义上讲，中国行政文化现代化的过程，就是中西方行政文化彼此冲突、相互交融的过程。其冲突主要表现在集体主义与个人主义的冲突，一元文化与多元文化的冲突两个方面。
五、行政文化的创新
1．行政文化创新的必然性与迫切性
首先，充分发挥行政文化的凝聚力和驱动效能，客观上需要其自身的不断充实、调整、改进与完善。其次，行政文化的示范性和诱导性功能，促使其不断进行自我创新，以规范和引导社会文化及其创新。再次，当代中国行政文化客观上存在的弊端与缺陷，不能适应依法行政和转变职能的需要，已经并仍在阻碍着中国行政的现代化进程，迫切需要变革与创新。
2．行政文化创新的方向及具体目标
①方向：以邓小平理论为指导，以廉洁从政为出发点，大力加强行政观念文化和行政规范文化的创新建设，促进行政系统牢固树立依法行政和全心全意为人民服务的思想；通过实现中国行政文化向法理型、参与型、服务型、自主型、专业型、开放型和效能型转化，规范和推进社会主义精神文明建设。
②具体目标：实现中国行政文化由伦理型向法理型转化，由权威型向参与型转化，由管束型向服务型转化，由一般型向专业型转化，由依附型向自主型转化，由封闭型向开放型转化，由松散型向效能型转化。
3．行政文化创新的主要内容
①当代中国行政文化的理性分析。其中符合现代科学行政的积极因素主要有五个方面：人本主义思想；自律性；集体主义原则；结构的丰富性特点；孕育出便于创新的有利条件。其积弊主要表现为：形式主义；“官本位思想”；人格化倾向；封闭性与排他性；伦理型的德治传统。
②行政文化创新的实施要领。行政文化创新是一项任务艰巨难度很大的系统工程，过程比较漫长，目标不可能一蹴而就，需要分清主次，把握重点，有步骤，有计划地推进。笔者认为，其实施要领主要有六个方面：
第一，在整个行政系统内大力推进行政观念的创新，具体而言：一是要树立以公众需求为中心，兼顾政府自身运作效率的行政效率观和服务行政观。政府及其公务员必须服务于社会以保护和促进公共利益为职责；二是树立公开、法制的行政观。以法律为行政管理的惟一准绳，通过法律的治理获得公正的社会秩序；三是树立公开、透明的民主行政观。要以“三个代表”重要思想为指针，实现政务公开，使公民享有充分的知情权、监督权，由封闭型行政文化向开放型行政文化转变，从根本上铲除腐败产生的土壤。
第二，尽快建立健全现代行政所必需的一整套法律制度，以实施公务员制度为契机，制定并实施《反腐法》、《行政监督法》、《政府公共关系法》及《各级公务员任职考试考察办法》、《公务员个人财产登记制度》等法律法规，加强规范性行政文化建设，以完善的法制建设落实“依法行政”。
第三，中央政府率先推行组织文化的创新。首先应以企业家精神改造政府。在行政组织内部逐步引进一些市场化的管理办法，如行政事务评审、成本——效益分析等等，促使行政组织内部契约化、绩效导向、竞争气氛的增长。其次要加强行政执行的跨域管理，加强政府机构之间的合作、地方政府间的合作、国际合作等等。再次，应有效利用互联网等先进技术，构建“信息政策”和“电子政府”，提高行政效率。
第四，实行提高公务员待遇和加强思想政治工作“两手抓”的方针。根据经济发展情况合理提高公务员的物质待遇。在思想政治工作中高举旗帜，大力弘扬时代主旋律，开展理想教育；坚持全心全意为人民服务的宗旨，立足实际，开拓途径，不断提高思想政治工作的成效。
第五，立足国情，加强行政文化的理论研究，抓住行政思想、行政价值观和行政心理这三个核心环节，探索行政文化建设与创新的有效途径。以针对性的理论研究引导行政文化的创新，把提倡和建立具有鲜明时代特征的行政哲学、行政精神作为行政文化创新的阶段目标去认真落实。
第六，在实践中建设与创新。行政文化是个内涵丰富的复合体，注重实践，讲求实效是其鲜明特点之一。知识、信念等本身不能构成文化，只有通过实践才能形成和体现行政文化。因此，在实践中建设与创新行政文化，是实现其目标的内在要求，否则，就不可能取得理想的效果。
文化创新与民族精神的培育
一、文化创新是培育民族精神的重要途径
经济全球化条件下的改革开放时代，是呼唤创新的时代。创新有理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等等，其中，文化创新是当前特别受到重视的一种创新，是实践“三个代表”，建设先进文化，发展先进文化的重要途径，也是培育民族精神的重要途径。
文化创新所谓的文化，是民族文化，是相对于政治、经济而言的文化；文化创新中所谓的创新，是立足当代中国文化建设的实践，面对本土文化和全球文化的合理资源，推陈出新、继往开来，批判扬弃、创造转化，锻铸出的新型文化形态。换言之，所谓文化创新，就是创建超越中国传统文化和资本主义文化的新文化，就是创建有中国特色社会主义文化。同时，文化创新也要不断扬弃、超越经典社会主义所理解的文化框架及其文化理念，不断扬弃、超越“五四”以来的现代革命文化传统，不断扬弃、超越改革开放和现代化建设实践中感性和经验的制约，建设具有前瞻性、指导性、稳定性的文化价值系统，为不同层级的人们提供安身立命之道，为国家的长治久安提供精神系统的保证。因此，发展当代文化的主导思路需要逐步地予以主动调整，应在文化的革命性、批判性与积累性、承传性之间保持必要的张力的同时，将文化发展的重点放在建设、创新上来。事实上，像过去一味地“革命”、“批判”，只会导致文化的碎裂、毁灭。社会主义文化只有根植于传统文化的沃土之中，才能实现其建设、创新的目标。其次，文化与经济、政治之间相互交融，文化在综合国力竞争中具有十分重要的地位和作用，这就要求我们重视文化在增强综合国力中的重要性，视文化为立国之本，重视“文治”之功，促进文化生产力的发展进步，从而进一步增强我国文化的国际竞争力。第三，精神文化与物质经济的关系，应是相互协调、相互促进的关系，而不是“前者搭台，后者唱戏”的关系。特别是在当今世界，以知识、技术、智能为特征的智力密集型文化产业成为现代经济的重要组成部分，这意味着文化已经成为现代社会经济发展的重要资源。
因此，从社会经济与文化的协调发展进步，从先进入文精神为社会经济活动提供智力支持和价值规范两方面而言，均需要我们对于文化本身的含义及其在社会可持续发展中的作用予以重新定位。过去我们往往单方面强调政治对文化的影响，而忽视文化对政治的稳定与持久所起的作用。事实上，政治以文化为其生存条件，文化在优化政治的内部生态环境方面起着重要的作用。目前，建设社会主义政治文明已经成为我国社会主义现代化建设的重要目标之一，而要继续推进新世纪我国的政治文明建设，就必须以不断发展的先进文化为依据来实现其“文明”的品格。当前经济全球化给我国文化发展所带来的一系列挑战和机遇，要求我们在处理文化的民族性与现代性、自主性与多元性等关系方面，从理念到方法均需进行新的认识和新的实践；要求我们解放思想，对潜藏于我们思想深处的文化发展观念予以认真反思，清除那些与我国先进文化发展不合时宜的、错误的、教条的观念。正是这些不合时宜的、错误的、教条的观念，往往会导致文化发展观的自我封闭。所以，解放思想的重要性，在于可依据先进文化的要求来重新整合构建我们的文化发展观念，认真、深入地探讨和研究文化创新的内在机理，从而按照先进文化的要求，积极地推动新世纪中国的先进文化建设。
二、内容创新和观念创新
文化创新，主要有内容创新和观念创新。内容创新，是在既有文化要素和价值目标的基础上，对其进行拓展。我们今天所讲的“有中国特色社会主义文化，就其主要内容来说，同改革开放以来我们一贯倡导的社会主义精神文明是一致的”（摘自江泽民“十五大”报告）。因此，文化建设的主体内容，就是精神文明建设的主体内容。这些内容包括：坚持“百花齐放、百家争鸣”方针，坚持为社会主义服务、为人民服务方向，坚持面向现代化、面向世界、面向未来，培育有理想、有纪律、有道德、有文化的社会主义公民，提倡并弘扬爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的精神，并以此作为公民道德建设的基本要求。同时，在道德建设中坚持以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以社会公德、职业道德、家庭美德为着力点，以在全社会、全民族逐步形成并牢固树立建设有中国特色社会主义的共同理想为基本目标。这些内容，作为社会主义文化建设的基本目标、基本政策，是在长期的文化建设实践中形成的。从历史过程考察，它本身就是一个不断拓展、创新的过程。从1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，从江泽民同志在建党七十周年的讲话到建党八十周年的讲话，对于文化建设的基本思路、基本政策、基本目标，以及相应的主体内容的确定，是一个与时俱进、逐步完善的过程。例如，在1986年的《决议》中，对于“文化事业”的界定和阐述，就没有“哲学社会科学”的内容，而在1996年的《决议》中，就在“积极发展社会主义文化事业”这部分中，一开头就说：“文学艺术、新闻出版、哲学社会科学等文化事业……对于提高民族素质，促进经济发展和社会全面进步，具有重要作用”，明确地把哲学社会科学纳入“社会主义文化事业”的范畴，这是在内容方面的一种文化创新。在文化建设与精神文明建设的关系方面，在相当长的一个时期，没有做过辨析，而在江泽民同志的“十五大”报告中，就第一次明确了二者的关系，指出二者在主要内容方面是一致的。这当然也是内容方面的文化创新。观念创新是文化创新的重要方面。观念创新表现为两个方面，一是文化建设观念的更新，一是对新型文化意识的提炼、认同和实践。在文化建设观念方面，新中国成立以后的头30年，受当时“革命和专政”条件的制约，文化建设是“破字当头”，以批判摧毁为主。改革开放以后，通过总结正反两方面的经验教训，特别是通过新时期的文化建设实践，国家在文化建设方面确立了“以人为本，重在建设”的指导思想以及相应的方针原则，从而有力地推进了文化建设的进程。人所共知的“三个代表”重要理论中关于“先进文化”的论述，则更是在文化建设观念方面的重大创新。在新型文化意识和观念的提炼、认同和实践方面，党和政府也与时俱进，根据新时期现代化建设和社会生活的实践，及时总结、概括出新型文化意识和文化观念，并大力倡导、弘扬、实践。例如，江泽民同志在建党八十周年讲话中提出，要“增强自立意识、竞争意识、效率意识、民主法制意识和开拓创新精神”，这里的自立、竞争、效率、民主法制等意识，显然是与中国传统文化精神不一样的，是在改革开放的实践中形成的新型文化意识和观念。此外，契约观念、公正原则、公民意识等，也是这些年形成并逐步光大的现代文化意识和观念。
三、民族精神是民族文化的灵魂
文化创新对于民族精神的培育具有重要意义。民族精神是一个民族在长期的发展历程中所形成的精神风貌、价值观念、思维情趣的集中体现，是该民族的文化精神积极方面的体现。从本质上看，民族精神属于观念形态的文化范畴。因此，文化创新与民族精神的弘扬、成长、培育密不可分。中华民族精神的发展及其形态，大致可以分为以唯伦理思维为特征的古典民族精神，以唯政治思维为特征的现代民族精神，以唯经济思维为特征的当代民族精神。古典民族精神反映的是自然经济、宗法社会条件下道德至上、贵和求稳的守成精神；现代民族精神体现的是内忧外患挤压下救亡图存、争取民族独立的狂飙突进的革命精神；当代民族精神表现为经济全球化、改革开放背景下建设现代化国家的开拓创新精神，这样一种划分，主要着眼于文化的时代性。而从文化的民族性考察，则自强不息、厚德载物、和而不同、兼容天下等价值取向，是贯穿古典、现代、当代民族精神的基本精神。民族精神是民族文化的灵魂，是民族发展、进步的精神动力。在建设有中国特色社会主义文化的今天，通过文化创新来培育民族精神、发展民族精神，是文化建设的题中应有之义。其实，从广阔的文化视野考察，我们今天正在进行的中国特色社会主义文化建设，本身就是中华民族历史上的一种重大文化创新，这种中国特色社会主义文化，不仅从本质上区别于中国传统文化，而且也从本质上区别于新民主主义文化。同理。与中国传统文化、现代革命文化、当代社会主义文化相伴生的民族精神，也是各不相同的。这中间，文化创新起着重要的作用。五四以后，中国共产党领导全国各族人民，学习、接受马克思主义，以马克思主义这样的政治文化为先导，借鉴西方文化的诸多优秀成分，批判继承中国传统文化的优秀成分，构建了新民主主义的文化——现代革命文化的理论体系，从而开辟了中国文化的新时代。这种文化创新，最终培育出了以英雄主义和浪漫主义为特征的、一往无前的新型民族精神——革命精神。改革开放以来，中国共产党坚持以经济建设为中心，批判地继承历史传统而又高扬社会主义时代精神，立足本国而又面向世界，坚持“三个有利于”的标准，使得我国的综合国力、世界地位、人民的物质和文化生活水平都空前提高，并在改革开放、建设现代化国家的实践中，培育出了以解放思想、实事求是、与时俱进、一往无前为特征的开拓创新的民族精神。这种新的民族精神的形成，是与改革开放以来一系列的文化创新分不开的。一个民族的复兴归根结底是其文化的复兴，而民族的沉沦则起因于文化的沉沦。近代中国百年忧患，原因很多，其中之一是当时的中华文化体系不能提供现成的现代化方案，我们必须在外来文化体系中去寻求。从康有为到孙中山，无数仁人志士也曾向西方文化体系中寻找救国良方，但均未成功。中国历史上曾多次出现从异质文化中吸收营养，以增强中华文化活力的现象。其中包括对广义上的中华民族生存空间之内的周边少数民族优秀文化成分的吸纳、融合和对境外其他国家和民族优秀文化的接受和引进。
中华民族之所以能够坚韧不拔、屡蹶屡起，中华文化之所以能一以贯之、从未中断，一个重要原因是在民族认同方面不拘部族血统和地理位置，而只看其是否接受并认同中华文化体系。因此，商以东夷而继夏，周以西戎而承商，皆为华夏所接受。秦以西戎之部族后裔建起大一统的中原王朝，更是中华文化本位的最生动的证明。其后，无论是南下的匈奴、北朝的“五胡”，还是蒙古的铁马金戈、满族的八旗劲旅，皆被后来的中华文化体系所认同和兼容。正因为有这种吸收异质文化的强大机制，正因为有长期以来形成的建立在共同文化基础之上的巨大凝聚力，才使得中国在近现代的百年忧患中度过险关，重新崛起。
当前，新一代中国共产党人提出了文化领域的行动纲领，即“始终代表中国先进文化的前进方向”。这是我们文化工作者需要完成的历史使命。我们应以毛泽东、邓小平等老一辈共产党人为榜样，在继承和发扬中国传统文化精华的基础上，利用一切现代化的科技手段，全方位地吸纳人类一切先进的文化因子和精神财富，重新整合、构筑现代化的中华文化体系，从而将老一辈中国共产党人未竟的事业继续推向前进。
总的来说，文化创新对于民族精神的培育有着极为重要的意义。它不仅能够弘扬、更新既有的民族精神，使得民族精神能够与时俱进、更上一层楼，而且能够创造出新的民族精神，提升中华民族的精神生命，开辟更为广阔的发展前景。同样，民族精神的培育，对于民族文化的发展和创新，有着重要的促进作用。因此，我们应当坚持文化创新，促进民族精神的培育，坚持民族精神的培育，推动文化创新的开展。
机关后勤服务的社会化与改革发展
机关后勤工作是行政事业单位的重要组成部分，是为党的中心工作提供物资保障的基础性工作的部门，是不可或缺的，也是展示机关精神风貌、文明程度和管理水平的一个窗口。所以后勤服务社会化改革的成败关系着政府能否高效运行和能否保持廉洁自律的问题。后勤工作是人们吃、穿、住、行基本生活的保障，正像恩格斯指出的那样：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”所以，后勤工作是一项政策性强、涉及面广、工作量大、内外联系复杂和人们的切身利益紧密联系的工作，任何单位和部门都离不开后勤保障工作。由此可见，后勤服务工作的改革具有十分重要的意义。
我国后勤保障工作经过50年的建设，特别是近20年来的后勤服务社会化工作的改革，为保障改革开放做出了重要贡献。但是，现行的机关后勤服务管理体制基本是计划经济体制的产物，服务工作带有很强的供给制、福利性、“小而全”和封闭式的特点，存在着效率和服务质量不高，人、财、物资未得到充分开发利用等诸多弊病，不适应社会主义市场经济体制的要求。所以，进一步改革后勤服务管理体制，推进后勤服务社会化是时代的必然要求。机关后勤部门要按照胡锦涛同志提出的“提高认识、坚定信心；解放思想、与时俱进；统筹兼顾、协调推进；加强领导、扎实工作”的要求，推进后勤服务社会化改革，这是大势所趋，势在必行。
一、后勤服务社会化的目的及意义
行政事业单位的后勤服务社会化和机关后勤服务社会化一样，在实际工作中是一个逐步发展渐进的过程，后勤改革目的是解放和发展生产力，后勤改革的目标是实现后勤管理科学化、后勤保障法制化、后勤服务社会化，加快后勤体制改革，推进后勤服务社会化，是解放和推进后勤生产力的根本途径。具体来讲：改革现行的后勤管理体制，就是引入市场机制，实行后勤行政管理职能与服务职能分开，转换后勤服务运行机制，逐步打破部门分割和封闭式的自我服务格局，实行对内对外双向服务，将后勤服务部门逐步改革成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的商品生产经营和服务经营实体。实际上是指在后勤管理体制改革过程中，将现有的后勤中的服务工作部分，从行政工作中分离出来，给予分离出来的后勤部门独立的自主经营权，通过一定时间的过渡，使之最终实行社会化。改封闭式的后勤为开放式后，用经营服务型后勤代替供给服务型后勤，变内部服务为外部双向服务，变无偿服务为有偿服务，变直接管理为间接管理，最终变单位管理为社会管理。我认为必须按照中央文件精神办事：“以社会化为方向，积极推动有条件的机关和企事业在不影响保密和安全的前提下，将现有的信息、咨询机构、内部服务设施和交通运输工具向社会开放，开展有偿服务，并创造条件使其与单位脱钩，自主经营，独立核算。同时鼓励社会服务组织承揽机关后勤服务、退休人员管理及其他事务性工作。打破大而全、小而全的封闭式的自我服务体系，使上述工作逐步实现社会化。”行政事业单位后勤服务社会化的意义在于它是促进生产要素的合理配置，充分发挥人、财、物资源的综合效益，促进第三产业发展的重要措施，是适应国家政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革、精兵简政、减轻国家和财政负担、提高机关工作效率、实行机关人员合理分流的有效途径。是后勤服务事业按照自我规律转换机制、走向市场经济、解放和发展后勤服务生产力的内在要求。
二、后勤服务社会化的目标及原则
后勤体制改革的目标就是实现后勤“管理科学化、保障法制化、服务社会化。后勤服务社会化就是随着统一市场体系，城乡社会化综合服务体系和社会保障体系的逐步建立，争取利用十年左右或更长一些时间，改变后勤管理职能和服务职能的分开，改变转换后勤服务单位机制，开展对内有偿服务、对外经营服务，改变自我封闭式的服务状态，使大多数后勤服务单位成为自收自支管理方式的服务经营实体”，逐步形成统分结合，对内对外两面服务的开放式的后勤服务体系。
1．后勤服务社会化改革的目标
（1）近期目标，改变后勤封闭式自我服务的状况，使大多数后勤服务单位成为自收自支和企业化管理的经营实体，在社区内打破部门分割，促进联合。
（2）中期目标，抓住国家大力发展第三产业的机遇，使社区和单位积极兴办一批服务实体，并以此为依托，不断增强服务功能，提高服务水平，扩大服务范围。同时，还必须探索有效的服务形式，既确保服务目的的实现，又增强后勤服务体系的自我发展能力。另外还要从实际出发，积极让已有的社会服务组织介入。
（3）远期目标，由单位包办一切转变为多方举办。通过各种合作方式，组建区域性或专业性后勤服务公司（中心）和集团。按照十六届三中全会精神，在机关后勤中实行多主体，多种所有制，多形式兴办后勤服务业，建立新的服务体系。
为实现上述目标，在保证单位职能活动服务的前提下，主要从以下几个方面加快后勤服务社会化的步伐：
其一，为了适应国家改革的总体要求，要转变职能，精简机构，按照“小政府、大服务”的思路，在单位后勤实行行政管理职能和服务经营职能分开，将后勤服务单位和人员从机关序列中划出，与单位行政机构在编制和经费上分开，改为事业单位，使用事业编制，单列经费。
其二，转换后勤服务单位运行机制，凡财政全额拨款的服务单位，要实行各种形式的承包经营责任制，单独核算，在保证本单位服务的基础上，尽可能地将现有服务设施对外开放，大力开展对外经营服务，有条件的应实行差额补贴。现已实行差额补贴的服务单位，要进一步扩大对内对外双向服务，对内实行有偿服务，对外开展经营服务，增加经营自理能力，有条件的实行自收自支或企业化管理。已经实行自收自支和企业化管理的服务单位，要积极开拓市场，一业为主，多种经营，进一步增加活力。
其三，充分利用后勤服务单位自身优势，结合精简机构和机关人员的分流，大力兴办服务经营实体，开展对内对外双向服务。同时，可兴办有利于后勤服务单位机制转换，增加自我发展能力和促进后勤服务社会化的其他服务经营实体，发展第三产业。
其四，打破行业封闭、部门分割，通过多种经济合作方式，组建区域专业性后勤服务中心；增加经济实力，加快社会化进程。同时，要根据自己实际情况，积极投入社会服务组织，承揽单位的后勤服务，发展双向服务工作。
2．后勤服务社会化的基本原则
后勤服务社会化的过程中应遵循的基本原则对后勤服务社会化具有十分重要的指导意义。实践证明，应遵循以下几个基本原则：
（1）精兵简政的原则。要改革行政后勤管理人员的结构，将后勤服务机构工作人员划出，缩小机关行政管理机构和人员，减少行政管理内部事务，使行政管理机构紧凑，工作人员精干，管理责任明确，从而提高行政管理效率。同时，要明确后勤服务目标，做到服务条件有保证，集中力量提高服务经营质量，促进后勤服务工作高效化。
（2）经济效益的原则。将计划型、供给型后勤服务，变为经营服务型后勤。在后勤服务项目、服务范围扩大、对单位以外的服务收入增加的情况下，要逐步实现以后勤养后勤。这样既节约了整个行政经费开支，又为社会提供了方便，同时还可以产生一定的社会效益和经济效益。
（3）分步实施的原则。后勤服务社会化是后勤管理体制改革的方向，要最终实现，不仅需要时间，还要付出一定的代价，并通过科学合理的方法，分阶段实施，才能逐步予以实现。同时，后勤服务社会化的实施是一项系统工程，如果不坚持分步实施，必将影响后勤服务社会化改革的进程，因此，必须坚持实施。
（4）因地制宜的原则。后勤服务社会化，必须坚持因地制宜、实事求是的做法，不搞一哄而起，不盲目推行，按照本单位本部门的实际情况，扎扎实实、一步一个脚印，与本单位体制改革相配套进行改革。
（5）坚持独立的原则。单位把后勤部门作为一个独立单位管理，赋予一定的独立经营服务权，并可以独立对外行使相应的权力，明确后勤单位的责任，使它具有法人地位。这是经营服务工作的需要，又是对内对外双向服务的必要的条件，同时也增强了他们的责任感。
（6）强化服务原则。后勤服务社会化，就是要坚持以本单位服务为主，变无偿服务为有偿服务，更好提高服务质量，这是后勤管理体制改革的根本出发点，也是后勤服务社会化的最终途径。在后勤服务社会化的过程中，取得本单位的支持是最基本的，要想得到本单位的支持，必须坚持以本单位服务为主。以往的后勤管理体制和服务互为一体，机构庞大，人员众多，事务频繁。管理与服务互相受影响。后勤服务社会化，就是从事服务工作的人员要拿出充分的精力，搞好服务，提高服务质量，从而强化服务。
（7）统筹规划的原则。在实行后勤服务社会化的进程中，各级领导应积极参与并支持后勤社会化改革。将后勤改革与新一轮政府机构改革配套考虑，统筹规划。要充分认识后勤改革的必要性、长期性和艰巨性，要明确后勤改革必然要走社会化的道路的认识。
（8）坚持按法律办事的原则。后勤服务社会化必须坚持依照国家法律、法规开展经营活动，保证后勤服务业的健康发展。
（9）减轻财政负担的原则。要坚持解放和发展后勤服务生产力，合理配置后勤生产要素，推动后勤服务事业发展，减轻国家财政负担。后勤服务社会化就是为了减轻国家财政负担，解决本单位实际问题，使后勤更好地为本单位服务，为社会服务。
（10）坚持五个有利于的原则。一是有利于工作条件的改善；二是有利于职工生活环境的改善；三是有利于调动职工积极性；四是有利于国有资产保值增值；五是有利于后勤经济的发展。对有利于后勤工作的各项改革，都要大胆探索和积极运用。
三、后勤服务社会化的措施及政策
由于受单位和社会条件的制约，后勤服务社会化的实施要有一个较长的过渡时期。目前，首先要在本单位将无偿服务变为有偿服务。在后勤改革中要做好行政型后勤向事业型后勤的转化工作。
实行行政型后勤向事业型后勤转化，并不是一件简单事情，一般也要通过一定时间的过渡，逐步深化、渐进地发展。目前要解决好以下几个方面的问题：
（1）解放思想，转变观念。这是后勤服务社会化最重要、最迫切需要解决的大问题。这不仅是后勤服务向社会化迈出的第一步，而且使后勤服务社会化的显得尤其重要和迫切。因为，改革是生产关系和上层建筑的重大调整，要涉及人们的切身利益，要触动人们的思想和传统习惯，特别是从机关内部分离出来的干部职工，几十年来吃“大锅饭”，坐“铁交椅”，端“铁饭碗”，虽然不是决策者，但也有一定的权力。一旦把他们分离出来他们会表现出诸多不适应。就这些人而言，是坐着“铁交椅”不想挪，抱着“金饭碗”不想放。但是，不管怎样说，这一步一定要走。因此，做好思想上、政策上的宣传工作是后勤服务社会化的前提。要真正把后勤转变为自收自支管理的服务经营实体，建立起对内实行有偿服务、对外实行经营服务的社会化后勤服务体系，必须做深入细致的思想政治工作，破除旧的习惯势力、传统观念和权力观念，充分认识后勤服务社会化的历史必然性和合理性。要更新观念，对一切妨碍发展的思想观念都要坚决改变，一切束缚发展的作法和规定都要坚决改革，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除，这样才能使后勤干部职工从旧观念、旧习惯中解放出来，克服守旧、等待观望的消极情绪，形成一个新的精神状态，增强改革信心和责任感，自觉投身到后勤服务社会化的改革中去。
（2）明确机构性质和人员编制。这是建立事业型后勤的重要条件。要确定后勤机构性质，把后勤人员从机关中分离出来，作为相对独立的事业单位来管理，赋予其应有的地位、职责，使之成为独立于单位行政管理机构的外部后勤服务保障体系。后勤独立之后，服务人员不再编于单位行政编制序列，从而减少了单位行政编制。但是不能因此增加单位行政管理人员，否则，单位行政将会更加臃肿，后勤服务社会也就失去了意义。实践中的指导思想是：坚持所有权与经营权分离，管理与经营服务分开，做到分工明确，管理明确，经营明确，互相协调，分工运行。
（3）核定行政管理经费。后勤独立后，后勤服务人员不再是单位行政编制内的工作人员，行政经费中也直接不再反映这部分费用。但是绝不能减少单位的行政经费预算，只是支出构成、支付方式和费用项目发生了变化。所以，后勤独立后，财务部门不能因为行政编制减少而核减行政经费预算，而是应将实际需要的行政经费划拨给行政管理部门，支付后勤单位的有偿服务。
（4）加强财务管理。在事业型后勤体制下，后勤实行双向服务，在满足对内服务的同时，也对社会进行服务。为了适应双向服务要求，后勤部门要执行两种收费标准，即对内服务收费一般不以盈利为目的，按成本计算费用；对外服务收费按规定交纳优惠税，以扶持后勤服务事业的发展和第三产业的发展。后勤财务的主要任务是核算收支、成本和盈利。行政管理部门与后勤部门的财务关系表现为费用结算关系，结算方式根据具体情况不同采取多种形式：一是差额补贴方式，二是费用项目方式，供暖面积支付取暖费用；三是产生实际服务结算方式；四是下达经营服务指标方式、承包方式等等。
（5）划清工作范围。后勤为本单位行政工作所必需，但却不是行政单位的事务性工作，它的一部分可以由行政单位外部来提供，如食堂、招待所、汽车队、维修队等后勤服务。另一些部门，如单位行政财务、行政管理、房屋管理、水、电、暖收费管理、设备管理、医疗保健、配电室及电话总机，才是本单位行政内部的管理事务。虽然也是为单位工作服务的，但其职能不能由单位外部提供，因为不便于社会化。本单位后勤服务社会，必须严格划分后勤服务范围，防止把非后勤服务当做后勤服务的事业型后勤转化。
（6）责任明确。后勤体制转化，单位对后勤的管理由直接管理变为间接管理，单位不再具体管理每一项服务工作，而通过规定后勤经营服务方针、政策，明确后勤部门任务、职责、权限以及提出任务要求等，实行间接管理和宏观控制。行政与后勤之间的关系，将主要以契约方式确定，把单位行政对后勤的要求，包括服务项目、内容、质量、数量、时间、费用和责任等，以合同协议方式规定下来。单位行政事务管理部门具体负责与后勤单位联系，监督后勤工作是否满足了单位行政的要求，是否按合同执行了等等。
（7）清理固定资产。后勤部门体制改革后，后勤使用的固定资产要进行清理、进行评估后有偿使用，建账、登记这些固定资产是后勤生存与发展的必要工具，单位应根据实际情况酌定有偿使用或部分有偿使用，以国有资产产权收益形式向单位上交资产占用费。上缴的资产占用费用于弥补单位经费的不足或单位项目的支出。划分明确，所有权限清楚，这样分离后的后勤服务部门就能更好地为社会服务，健康发展。
总之，为了推进后勤服务社会化，必须促进后勤服务单位运行机制的转换。一是要在后勤管理职能与服务职能分开的基础上，依照所有权和经营权分离的原则，确定行政管理与后勤服务部门资产权关系，确定有偿服务或商品交换关系，建立后勤服务单位的经济核算制度；二是后勤主管部门要转变职能，简政放权，应根据后勤服务单位的实际情况赋予其相应的经营决策、产品劳务总价、留用资金支配、劳动用工、人事管理、工资资金分配等经营自主权；三是全面推进和完善后勤服务部门的财务管理；四是随着社会保险制度的建立与完善，逐步加大后勤服务内部劳动、人事、工资分配制度改革的力度，激发和调动干部职工的积极性和创造性。
后勤服务单位转为或兴办服务经营实体和其他实体，是在机关转变职能的基础上加快其社会化进程的重要措施，而且仍具有单位服务的重要功能，因此不同于党政机关经商办公司，应在政策上予以鼓励。兴办的服务实体应做到在法律上具有独立的法人资格；经济上实行独立核算、自负盈亏；机制上实行自我发展、自我约束。同时，应利用多种经济手段，通过试点，在一个城市组织区域性的、专业化的协作，推动后勤服务的联合。
（1）工商行政管理部门应支持各单位后勤服务转为或兴办服务经营实体和其他经济实体，在其办理登记册、经济检查、市场管理、商标管理、广告制作、设计管理、经营范围、利用外资审批等方面，应简化审批手续，减少审批环节。
（2）税务部门对后勤服务单位及创办的经济实体，要区别不同情况予以优惠照顾。后勤服务单位向本部门和所属系统行政事业单位提供低于市场价格的有偿服务原则上要征税；对利用内部服务设施，面向社会经营服务所取得的收入，对后勤服务单位创办的实体自收自支或企业化管理的经济实体（招待所、印刷厂、维修队、托儿所）由于价值补偿不足，经营确有困难的，可视不同情况给予适当的减免税费的照顾。
（3）物价部门应进一步放宽物价的管理。后勤服务单位机关内的有偿服务，现阶段一般按低于市场价格的优惠标准收费。随着财政体制改革的推进及预算标准的提高，其收费标准可逐步向市场价格过渡。凡面向社会的经营服务，除国家有明确规定的执行国家规定的标准外，其他经营服务价格收费标准应放开，分别情况实行浮动价、随行议价或自行定价，以解决长期存在的后勤服务价值补偿不足的问题。
（4）财政部门对后勤服务单位创办的服务经营实体或其他实体应设立或增加其启动周转资金，允许其有偿使用单位自有资金和纳入财政年度预算内的各种专项资金。有条件的地区，财政部门应安排一定额度的贴息贷款。金融管理部门在其资金不足时，应在信贷利率上给予优惠。鼓励机关人员从事后勤服务事业，允许个人承包后勤服务单位及其服务经营实体。
（5）从事编制管理部门应放宽对后勤服务单位编制的管理限制，对实行自收自支或企业化管理的后勤服务单位，在用人方面要放开，允许自定编制；财政拨付部分经费的后勤服务单位，应适当放宽编制。同时，在后勤服务单位全面推行干部聘任制和工作合同制，有条件的要实行全员合同制。应实行辞职制度，实行就业双向选择。工资可以实行总额与经济效益挂钩的办法，参照社会同行业（企业）的办法，可以分别实行产值估计含量工资制、提成工资、效益工资制、年薪工资制等等多种分配形式，其工资总额随着经济效益浮动。
四、后勤服务社会化的基本途径及操作办法
（1）要积极争取当地政府和社会力量承办后勤。因为机关后勤服务社会化的主体及主要责任是政府、是社会，所以讲，社会化要政府抓，社会化要抓社会。根据各地、各单位的具体情况，可以先易后难，按行业一项一项地“化”。比如，电话通讯、交通运输、环卫绿化、医疗保险、住房商品化及物业管理等，可以逐项、逐步交给社会去办，实行有偿转让，开展经营服务。要注意充分利用发挥机关现有劳动服务企业的力量承揽部分后勤服务项目。对于新建单位的后勤要尽可能交给社会办或交给社区统一管理与服务。
（2）实行社区化办机关后勤。按照机关要求，依靠机关所在地社区的力量，在机关周围组建主要为服务性质的社区后勤服务园区。
（3）实行机关联办后勤。随着机关共建、联建和区域性的合作的开展，可以用董事会、股份合作、投资人股、评估、信用合作社等办法组建专业化的公司。
（4）加快机关后勤社会化的改革进程，对现有机关后勤加快体制和机制改革，实行经营、管理和服务分流，组成产业型、管理服务型、经营服务三大功能体系，分步与社会化的产业、物业管理的服务系统接轨。改革的内容和方法是：
①体制改革：由单一的行政管理体制改革改为“一体两制”，再由“一体两制”向小机关、多实体、大实体以及公司制变体转型。在建立新的管理体制中，要明确所有者、管理者和经营者的关系和责任，制定出符合现代企业制度的产权制度，建立高效精干的行政管理机构，代表单位对后勤行使领导和监控权。
②机制改革：在加强成本核算、完善承包制的基础上，建立与社会主义市场经济相适应的现代后勤运行机制，保证后勤自主经营，自负盈亏，靠市场的竞争规律、价值规律支配后勤的经济关系和运行过程，建立一种由靠拨款转向主要靠市场驱动的运行机制。这就要求要逐步把福利服务制改变为有偿服务制，把拨款服务制逐步过渡为收费服务制。
③人事制度改革：除了精干的小机关人员仍属事业编制外，对后勤的管理和技术骨干队伍纳入机关服务中心内企业编制，实行干部聘任制、工人聘用制和全员劳动合同制。在转制阶段，可以实行“老人老办法、新人新办法”。对于富余人员可以转岗、转制，另行安排就业渠道。
④财务管理和拨款斜度改革：后勤系统要设立同市场经济接轨、向社会化迈进的相对独立的二级财务。后勤财务接受单位财务的监督，对后勤领导负责。单位对后勤的拨款制度要从三方面改革，一是对后勤基础设施的拨款要随事业的发展而增加投入，后勤基础设施的改造和改善，主要靠单位的投入；二是把对后勤水电、修缮经费的拨款方式改变为拨款给用户，由后勤对用户实行收费服务；三是对后勤部门人员经费的投入逐年减少，促使后勤努力实现自收自支。
⑤产业管理体制（制度）改革：为了提高专业化生产、经营服务和管理水平，建立统一、有序的内部服务市场，壮大后勤经济实力，整体推进后勤社会化进程，对内部后勤产业、生活服务事宜，均应统一由归口单位后勤部门管理和组织实施。单位管理部门要在规划等方面进行宏观管理，但不应该对后勤产业进行“收交”或“平调”。后勤部门要大力发展产业，壮大经济实力，要不断提高“科技兴后勤”的水平和效益。
⑥价格体制改革：建立和完善后勤全成本核算以及收费服务的价格管理体制。对于包干经费的项目，要确立经费和责任相配套的标准和要求；对于收费服务，要制定服务的范围、项目、标准和审批权限；对各单位占用的国有资产要力求保值、增值使用。
⑦监控机制改革：后勤实体在市场机制动作中，要建立“内控机制”和“科控机制”，特别要着眼于权力运行的内部建设，达到权力的合理配置、分工和制约，防止权权交易和权钱交易，完善企业（实体）自控、后勤内控和单位外控相结合的监控机制。
⑧分配制度的改革：创建与行政单位相对独立的分配机制，逐步实施与档案工资脱钩的效益工资制。改革和完善以按劳分配为主、企业自主、效益优先的多种分配形式。如岗位工资、效益工资、“四定”劳酬、“百元产值或利润工资含量”、年薪制等。
⑨住房商品化、集资建房和物业管理的改革，即：从住房的分配、供应、建设、物业管理等各个环节，加快住房供应的商品化、社会化及住房分配的货币化、住房管理的物业化改革。公费医疗改革的根本出路是建立社会医疗保险。
历史经验告诉我们，后勤工作曾经具有“三强一重”的特点，即拨款供给性强，福利服务性强、教育属性强、政治稳定任务重。想当年，打破“大锅饭”，跨出体制和机制改革之步，实属不易，而今要冲破封闭式的“一家一户”围墙，打破部门所有制，走向社会化办后勤则更为艰难。但这一步迈上的毕竟是一条新路。因此，我认为，20年机关后勤改革的经验教训，对于行政事业单位乃至企事业单位的后勤改革，是有所借鉴的。五、后勤服务社会化的三个转变过程
1983年中央明确提出了“机关服务工作要同机关分开，过渡到社会化”，“服务要企业化”。1993年中共中央《关于党政机构改革的实施意见》的通知中指出：“机关后勤服务机构的改革，要根据各地区、各部门的实际情况，因地制宜，有计划、有步骤地层开，原则上分三步进行。第一步，有条件的后勤服务部门与机关在机构、编制、经费上分开，以为本部门服务为主，实行多种形式的承包经营责任制，独立核算。第二步，经过过渡，在保障机关服务的前提下，有条件的可实行差额补贴，机关进行有偿服务。第三步，打破部门分割，进行区域性联合，逐步实现后勤服务的社会化。有条件的可自收自支，实行企业化管理。”我相信，有中央文件的指导，有各地实践得出的新经验，后勤服务社会化的改革步伐将会加快。
机关后勤服务社会化，是克服我国现有后勤管理体制弊端的根本途径，是解放和发展后勤服务生产力的必由之路，是后勤事业适应社会主义市场经济发展要求的重要措施。因此，我们必须按照社会化的方向，加快改革步伐、积极推进后勤服务社会化的进程，促进后勤生产力的发展。
在后勤服务社会化改革的进程中，一定要把握好后勤服务社会化的三个转化阶段：由行政型后勤向事业型后勤转化；由事业型后勤向企业型后勤转化；由企业型后勤向社会型后勤转化。
按照后勤社会化转变阶段中的不同性质，可以分为行政型后勤、事业型后勤、社会型后勤。行政型后勤是指现有传统的供给型、封闭型的后勤。事业型、企业型、社会型后勤是开放式后勤，实行经营式服务。行政型后勤向事业型后勤转化，事业型后勤向企业型后勤转化，企业型后勤向社会型后勤化，这一过程是旧体制向新体制的过渡，就是后勤社会化过程中的变型。
1．行政型后勤向事业型后勤转化
事业型后勤是一种新的开放型后勤，其新特点是：后勤部门不再是单位内部行政管理机构，而是附属于单位而又相对独立的事业单位。要把后勤作为一个事业单位来管理，而不再作为单位行政部门来对待，后勤单位的服务人员，不再是单位行政工作人员的组成部分；后勤单位实行经营式服务，单独核算，自负盈亏，不再由行政经费直接开支；后勤部门在保证对内服务的前提下，有剩余的劳动力和其他设备，可扩展到单位以外，服务对象有一定程度的社会性。
2．事业型后勤向企业型后勤转化
企业型后勤和事业型后勤都是经营服务型后勤，它是单位行政机关后勤社会化发展的不同阶段，其主要区别有：
一是单位性质不同。事业型后勤是实行事业性质管理的单位。而企业型后勤是实行企业性质管理的单位，在机构性质和人员编制方面有区别；二是管理制度不同。事业型后勤是按国家对事业单位的有关规定、政策、制度来实施管理，在工资方面执行事业单位工资制度。企业型后勤是按国家对企业的有关政策制度来办事；三是经济来源的程度不同，事业型后勤不是经济完全独立的后勤，不能自负盈亏，需要行政经费预算的补贴。企业型后勤是经济自理的后勤，能做到自负盈亏，以后勤养后勤；四是社会化程度不同，事业型后勤，服务对象也有一定的社会性。由于受服务能力、服务条件和服务项目的约束，对社会服务的比重较小。企业型后勤，服务对象的主体仍然是原单位，由于服务功能的增加，服务条件的改善和服务项目的增加，服务范围相应扩大，后勤部门在满足原单位服务之后，还可将相当大的剩余服务能力转向为社会服务，而且所占的比重逐渐上升。
3．企业型后勤向社会型后勤转化
单位实现企业型后勤向社会型后勤转化，必须具备两个基本条件：一是单位的后勤完成事业型后勤向企业型后勤的转化；二是全社会实现服务社会化。也就是讲，后勤服务行业之间有一定的组织联合形式，从而在组织上又能与单位脱钩，统归市、区、街道管理。如果达到这一程度，机关后勤服务社会化就圆满地完成了。而要达到全面社会化的后勤主要有三点：①是从服务对象看，后勤服务不再专门为原单位服务，更多地为原单位以外的单位服务，甚至为个人服务；②是从经济自理程度看，后勤单位不再从单位划拨事业经费，而是完全靠服务收入实现自负盈亏；③是从组织管理系统看，后勤单位与原单位脱离，属于社会第三产业的一个组成部分。
总之，行政后勤服务社会化，有如下几点优越性：
①后勤社会化，有利于调动后勤工作人员的积极性和创造性。直接体现了多劳多得分配原则，减少了机关与后勤在分配上出现的矛盾，起到了增加凝聚力的效果。
②由封闭式服务变为开放式服务，增加了后勤服务能力，为单位提供了更宽、更周到的服务。
③供给型服务变经营服务型后，以经济指标和经营额为考核依据，把后勤人员推向服务市场，有利于培养各类人才。
④后勤与原单位脱钩，变“笨重型”为“轻便型”，有利于提高行政管理效率。变“机关型”为“社会服务型”，机构职责更便于服务经营，有利于提高服务效果。
⑤实现以后勤养后勤，将大大减少单位行政经费的支出，促进单位体制改革深入发展。
根据不同行业和部门改革经验来看，后勤服务社会化，会使经济效率、服务质量有明显提高。只要改革方法对头、措施有力、组织得力、因地制宜、实事求是、不断改革、不断实践、不断总结经验，步步深入下去，相信后勤服务工作一定会开拓出一个新的局面。具有中国特色的行政后勤服务社会化，将解放和发展后勤服务生产力，使之更适应社会主义市场经济的要求，从而推进后勤管理体制的改革。总之，后勤服务社会化的方向是正确的，目标是明确的，条件是有利的，虽然实现的道路是曲折的，困难重重，但是我相信，在党的十六大、十六届三中全会精神指引下，随着我国各项改革的不断深入发展，行政事业单位的后勤改革也将进一步不断深入发展，进而推进后勤工作社会化的改革，后勤服务社会化必将结出累累硕果。
在西部大开发中充分发挥县级政府
实现农业现代化的作用
在我国，农业是国民经济的基础，农业现代化是社会主义现代化建设的基础工程。县级政府管理作为我国政府管理体系中的重要层次，上有中央和省、市，下有乡镇，它一头连接农村，一头连接城市。是城乡经济的结合部。因此，县级政府管理对农村的发展和农业现代化的实现有着不可替代的特殊作用。县级政府的自上而下、结合城乡的管理体制使其拥有较强的动员能力，社会主义的理想和制度的刚性造成了社区成员对政府的心理依附与依赖，使县级政府拥有了其他经济主体难以相比的信用度。在现实的制度背景下，县级政府更容易获得一些稀缺资源，如土地征用、银行贷款、财政支持等。这些优势的存在使县级政府更有能力优化配置社区内有限的资源，以最小的成本获取最大的收益。
甘肃作为西部地区较为落后的省份，农业基础设施非常薄弱。在西部大开发中，甘肃农业要超常规发展，就必须充分发挥县级政府的作用，学习和引进东部发达省份实现农业现代化的成功经验，力争甘肃农业在较短的时间内上一个新的台阶。
一、因地制宜地制定本区域农业现代化发展规划
制定社会发展规划是政府的一项基本职能，也是政府各项行政行为的前提和依据之一。对县级政府来说，能否根据国家宏观政策以及中央和上级指示精神，廊清本区域发展背景，准确把握县情，制定出适合本县情况，具有前瞻性的发展规划，直接关系到区内农村经济社会发展的方向、速度和效益。
珠江三角洲地区的农村现已成为中国农村农业现代化程度最好、农民生活水平最高的地区之一，这不能不说是与当地政府一开始就确定了正确的发展战略有关。早在改革之初，“珠江三角”地区各县（市）政府既没有困于“以粮为纲”的老圈圈中，又不因循以农业萎缩为代价支持工业化的常规，而是利用所处的得天独厚的区域优势，创造性地制定了通过对外开放，发展区内第二、第三产业，以农业支持工业，以工业推动农业发展的战略规划。这一从二元经济结构走向一元现代化的发展路径，不仅创造了区内经济社会高速发展的骄人业绩，更重要的是为中国农村经济社会发展和实现农业现代化提供了可资借鉴的样板——“珠江三角”模式。
地处长江三角洲的江苏南部地区（俗称苏南），并没有“珠三角”那种毗邻港、澳、台以利用境外资源办工业的传统优势和初始条件。但苏南地区的各市、县政府能扬长避短，立足较为扎实的农业基础，依靠该地区农村家庭副业较为发达，并紧靠上海等大中城市这一传统优势，抓住农村率先转换体制的机遇，制定了借助农业办工业。工业发展以后反哺农业，加快农业现代化进程发展规划，正确引导和极大地推动了以乡村工业为龙头的苏南农村经济社会的高速发展，创造了与“珠江三角”模式不相上下的“苏南模式”。显然，政府的因势利导和科学规划是苏南模式的重要组成部分。
山东改革开放的步子启动较晚，但近年来却成为中国农业现代化发展最快的亮点之一。其中“秘诀”就是该地区从区域经济的特点出发，制定“抓县级、带整体”的发展战略。1987年山东为扩大县级权限，搞了“新八条”，鼓励县级大胆改革、大胆创新，并明确保证：闯成功，功劳是下边的；出了问题，责任由省里承担！放权给县级的结果是使山东在不到5年的时间内涌现出了众多具有全国意义的县级典型：临沂市九间棚，基层干部带头艰苦奋斗，把一个连水都通不上的穷山村变成路通、电通、花果满山、欣欣向荣的社会主义新农村；潍坊诸城搞了外向型贸工农一体化；烟台招远以供销、商业、粮食等流通部门为依托，实行农商合作；潍坊寿光建成了蔬菜批发市场。
甘肃整体农业虽然较为落后，但不同地区也有充分发展农业的条件和潜力，如河西戈壁绿洲平原、黄河两岸的冲积平川、秦王川灌区都具备发展高效和高科技农业的条件；中部干旱地区具有开发庭院经济和特色农业如洋芋、百合等规模种植与深度加工的条件；陇南和甘南等阴湿高寒地区发展中药材和农副特产具备一定潜力。问题的关键在于，县级政府应当根据区域内的实际情况，制定出适合发展农业经济的规划，因势利导，适时创制出具体的、具有可操作性的制度，并以其为资源推动经济社会发展。同时要求政府必须敢于突破传统思维方式，摆脱传统观念束缚，采取跳跃式的做法，推动甘肃农业向现代化迈进。
二、加强区内农村经济社会发展的组织与协调
县级政府作为本区域内经济和社会的综合管理机构，其宏观的组织和协调作用是任何其他经济组织所无法比拟的。在实现农业现代化过程中，县政府协调的一个重要领域就是农村工业和农业的关系。苏南地区的政府注意发挥农业与乡镇工业优势互补作用，使两者成为乡镇集体经济统一经营的两大支柱。他们开始时利用工业产品的价格剪刀差，实行“以农养工”，保证乡村工业获得农业积累的支持而得以启动，乡村工业发展后，政府又注意了对乡村工业和农业发展的协调，及时制定有关政策，包括建立农业发展基金制度，由专门的机构来筹集农业发展基金，支持农业发展，实现由“以农养工”向“以工养农”的顺利过渡，以协调产业发展。
我省农村工业就整体而言相对较为落后，县乡两级政府曾为发展乡镇工业作了极大努力，有的地方搞很多工业开发区，结果收效甚微，使大量的土地闲置。要使农村工业和农业协调发展，应当首先加强农业基础设施建设，使农业发展能够为乡镇工业提供足够的剩余产品和劳动力，真正实现“以农养工”，以此推动乡镇工业发展和城镇化建设。只有经过这种县级城镇和乡村工业资本的原始积累，县乡两级政府才能有能力通过“以工养农”，逐步实现农业现代化。
政府的协调作用还突出表现在协调农村两个文明建设上。农业现代化的实现是一个规模巨大的系统工程，它并不仅仅体现在农村经济的发展和农民物质生活水平的提高上，同时也要求农村精神文明的发展和农民思想文化道德素质也要得到相应的提高。但在现实中，农村物质文明的发展并不一定会自然带来精神文明的相应发展。在中国广大农村，由于传统习惯势力因素的影响，使得精神文明滞后，进而制约物质文明发展的现象并不少见。在这方面县级政府具有义不容辞的职责。从一些经济社会发展较快的农村地区的实际来看，这些地区农业现代化之所以有持续发展的动力，一个很重要的原因就在于这些地区的政府在大力推动农村经济发展的同时，也注重推动农村精神文明的进步。以著名的“张家港精神”为代表的苏南各县、市近年来两个文明建设呈现出比翼双飞的态势。他们鲜明地提出了“物质文明要上新台阶，精神文明建设要上新水平”的目标，形成了一整套两个文明建设一起抓，两个文明成果一起要的目标考核机制、硬件投入机制和队伍建设机制，使精神文明建设由软变硬、由表及里、由普及转向提高，成为一个与经济建设紧密相联，与村民日常工作生活有机结合的群众性活动，直接为农业现代化的实现提供了强有力的智力支撑和思想保证。
要搞好农村的精神文明建设，关键在于加大政府投入，提高农民素质，其基本途径就是抓好农民的教育和培训两大任务。抓教育首先要从普及农村九年义务教育抓起，县级政府应增加对农村中小学教育的投入，并动员社会各界的力量搞好希望工程，保证适龄青少年都能接受义务教育。同时加大对青壮年劳动力扫盲力度。通过一系列地教育活动，力争在较短的时间内，提高农业人口的整体素质，为实现农业现代化增强后劲。要抓好培训工作，重点是建立农村农业科技推广系统。县级政府应当进一步整顿和完善农村三级科技推广体系，扩充它的功能和作用，赋予其对农民教育培训的职能。
三、适应改革需要，转变政府职能，弥补市场失灵，培育完善市场
包括农村改革在内的中国经济改革的基本导向是市场化，是建立和事实上完善市场体制。作为最具有效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它借助价格机制的作用，实现供求关系的自动调节，达到了经济运行的均衡和资源合理配置。但是市场机制不是万能的，即使是在发达的市场经济条件下，市场机制也存在着自身无法克服的缺陷，这种现象被西方经济学称为“市场失败”。这就为政府干预提供了基本依据。事实上，在发达的西方市场经济中，政府干预已成为渗透到市场经济运行过程中的“内生变量”。就我国以弱质农业为基础形成的农村市场不规范、不稳定、资源得不到优化配置的客观现实，决定了在农业现代化初期，政府必须动用强有力的行政手段，而不仅仅是经济手段，以替代一部分尚不发育的、残缺的或运行失效的市场机制，自觉地发育和组织市场，收集和处理信息，实现资源的合理配置和有效运用。我们可以从“珠三角”和江浙一些地区农村经济发展过程，清楚地看到政府作用的演变。
在改革开放初期，这些地区普遍实行的是政府主导型或推动型经济发展战略，也就是地方政府借助行政、财力兴办乡镇企业。政府不仅对乡镇企业投资，而且授予他们人事权、财权、经营决策权和利润分配权。乡镇集体企业由政府推动发展，既具有一定历史阶段中的优点，也有相应的弊端。其优点是可以在区域范围内充分调动人、财、物等各种生产要素，集中力量迅速推动农村经济的发展。其弊端是使乡镇集体企业的产权不清晰，实际上处于无具体主人的虚置状态；政企不分，政府所有，政府经营，乡镇集体企业成为“准全民企业”；政府承担无限责任，而企业经营者则“负盈不负亏”，企业约束软化。随着社会主义市场经济体制的建立，乡镇集体企业原有的优势已逐渐丧失，而体制中的弊端成为了农村工业发展的障碍。80年代末期，这些地区的县（市）、乡（镇）政府集中力量对乡镇集体企业进行改革：一是将政府办的乡镇集体企业改为股份制企业、合作制企业和私营企业，明晰了产权，使乡镇企业摆脱对政府的依附关系，真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济条件下的竞争主体和经营实体，市场对企业真正发挥导向作用；二是县乡政府充当公共事业项目的投资者，把主要财力用于发展交通、能源、通讯、教育等基础产业上。同时，在这些地区农村经济中，政府主导型的特点日趋弱化，经济调节职能迅速向市场调节转移，政府越来越从直接经营转变为协调、管理、服务、监督和调节经济，为农业现代化发展创造了一个良好的环境。
借鉴上述地区农村工业发展过程，在市场经济体制日趋完善的今天，我省县级政府应当根据不同区域农村经济发展现状采取相应的政府支持方式。对农村工业发展较好的地方，加快乡镇集体企业改制的步伐，使之迅速适应市场经济的要求，对农村工作发展较慢的地区，县乡两级政府一方面要加大培育和发展市场主体的力度，扶持主导产业，鼓励并帮助乡村和农产建立企业，引导他们进入市场、适应市场、开拓市场。为他们提供产前、产中、产后服务；另一方面，建立和完善市场体系，制定各项制度，加强市场管理，保障市场竞争的公正有序。总之，只有通过县级政府按照市场经济的要求，扶植和推动农村工业的发展，才能积累足够的人力、财力、物力，为实现农业产业化，进而走向现代化奠定好的基础。
四、推进农业产业化发展
农业产业化是实现农业现代化的必然走向，也是农业现代化的重要内容，而县级政府在农业产业化过程中则可以起到从发展方向上引导、从政策和资金上支持、从区域之间利益上的协调、从制定产业化的总体发展规划上的调控、从产供销上的系列化服务等方面的作用。我省农业产业化起步较晚，但在一些地区农产品的规模化生产与经营已初露端倪，如定西地区及周边各县的洋芋生产、河西和天水等区域内的瓜果生产、陇南的中药材和茶叶生产等。尽管产业化程度较低，基本属于粗放型生产，但足以说明我省的农业具备产业化生产与经营的条件。县级政府应当正视这种情况，加强统一规划，合理布局，根据本地资源、区位、传统、技术优势，去发展自己的优势产业和产品。同时打破区域界限，在“一乡一业”、“一村一品”的基础上，发展“数乡一业”、“多村一品”，把基地建设与主导产业的形成紧密结合起来。为了巩固农业产业化的成果，县级政府还要创建经营规范化、管理现代化的批发市场，培育和规范要素市场，通过加大信息服务、农业定单服务等途径，进一步提高农民的生产积极性，保障农民的切身利益。
实现农业现代化是我国社会主义现代化建设的重要组成部分，也是西部大开发中的重点工程，县级政府要充分发挥其作用，就必须以江泽民同志“三个代表”的思想为指导，按照社会主义市场经济和农业现代化的客观要求，建立和健全现代化的县级行政管理体系，培养一批通晓行政管理知识和技能，熟悉农村、农民和农业，具有开拓创新意识和艰苦创业精神的专门人才。
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