--基于福安市交通事故多元调处机制的分析

    曹剑光王旭东

    摘要：为解决日益增多且错综复杂的道路交通事故，在福安市综治委组织协调下，交警、法院、保险、法律援助、社会救助基金等机构联合等成立多元处理调处中心，作为人民调解、行政调解、司法调解与保险理赔等多位一体的工作平台；通过系列有效的机制促使事故处理的上述部门实行“无缝对接”，为当事人提供“一站式”服务，促使纠纷得到及时、有效、彻底解决。该项目的创新之处在于：整合多种社会资源，巧解交通事故“千千结”，实行“三方纠结”向“五方满意”的良性逆转；其关口前移，进行流程再造，提高交通事故调处效率；有效诠释“无缝隙组织”、“服务型政府”等先进理念。此外，本项社会管理机制创新的进一步发展还存在一些现实困难，需要不断完善协作机制、充分保障当事人的程序选择权和防止出现背离本项目宗旨的“异化”现象的发生。

    关键词：机制；创新；多元调处

    一、背景和起因

    福安地处闽东交通中心地带，贯穿104国道、2条省道和沈海高速公路，全市道路总里程550多公里。路多、路长、交叉复杂，再加上近几年个人、单位拥有车辆数量的迅速增加（目前为闽东地区拥有机动车、驾驶人总数和交通事故总量最大的地区），道路交通事故发生率也随之急剧增长，公安交警部门每年受理各类交通事故约为3900起。《中华人民共和国交通安全法》的颁布施行，进一步在法律层面明确了受害人权利保障上的侵权责任赔偿和强制责任保险赔偿并行的二元赔偿机制，充分体现了尊重生命、以人为本的司法理念，在实体处理上进一步扩大了赔偿责任主体范围、提高了赔偿标准，拓宽了当事人寻求司法救济的渠道，为人民法院与公安机关交通管理部门有效发挥调解和诉讼的合力，建立纠纷解决的多元机制提供了整体法律依据。

    然而，在具体规定上，《中华人民共和国交通安全法》取消了公安交警部门对交通事故纠纷的前置调解程序，当事人可以请求公安交通管理部门调解，也可以直接选择向人民法院起诉，这一方面实际弱化了交通管理部门的行政调解功能，限制了事故伤员医疗费垫付救济渠道，客观上造成事故伤员救护与医疗费垫付、职能部门和当事人赔偿主张与保险公司认定数额之间严重脱节；另一方面，给人民法院的审判工作带来了愈来愈大的压力，人民法院受理的交通事故人身损害民事赔偿案件数量逐年在大幅增长，诉讼标的也在逐步增大，诉讼主体更加复杂。且公安机关交通管理部门调解与法院司法审判之间又缺乏可操作性的有效链接机制，导致由于医疗费用垫付不到位、伤员抢救不及时、损害赔偿解决周期长成本高，事故各方当事人怨气较大，大量矛盾纠纷产生、发酵，成为影响社会稳定的重要因素。

    此外，由于近年来社会管理问题日益成为影响我国进一步发展的突出问题，政府各级各部门对社会管理日益重视，积极进行构建高效社会矛盾调处机制探索，相关政策法规的陆续出台为本项目的开展提供有效的制度平台和法理依据：

    （一）政策

    2005年，中共中央办公厅转发了《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，在全国范围内推广“大调解”做法，即政府领导，司法部门业务指导，各级政府职能部门参与，社会各界联动，将司法调解、行政调解、人民调解相衔接，以将各类矛盾解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态为目标的社会矛盾纠纷解决方式。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》特别指出，要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。

    （二）法律

    2010年8月《中华人民共和国人民调解法》正式通过该法第33条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力”，从全国人大常委会立法的角度对人民调解与司法调解的衔接提供高效力的法律依据。

    （三）司法解释

    最高人民法院2009年出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号），提出完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设。随后，福建省高级人民法院出台《关于全面加强诉讼调解工作推动建立健全多元纠纷解决机制的意见》（闽高法发〔2009〕14号），提出加强调解衔接，推动建立健全多元纠纷解决机制的具体措施，特别提出探索设立交通巡回法庭，及时有效地解决交通事故损害赔偿等案件纠纷。按照上述解释的精神，福安市人民法院出台的《关于诉前调解与人民调解衔接工作程序的暂行规定（试行）》为指导，明确了与交警部门行政调解相衔接的司法确认工作流程和职责。

    二、做法与经过

    针对交警行政调解与司法调解无法形成有效衔接，交通事故纠纷调解难、执行难、处理周期长，事故受害人难获得有效赔偿并由此易引发信访、上访等问题，在充分调研基础上，在福安市委、市政府的统一领导，福安市综治委组织协调下，交警部门、人民法院、保险机构、法律援助中心、社会救助基金机构联合等成立福安市道路交通事故多元调处中心，该中心以福安市人民法院于2010年4月1日在福安市公安局交通管理大队内设立“交通巡回法庭”为成立的标志。为保障“一站式”工作流程的高效运转，交通巡回法庭在成立之初就向社会作出五项郑重承诺：一是就赔偿达成调解协议的案件免收案件受理费；二是无法达成调解协议的简易案件当日立案，一个月内审结；三是符合诉讼保全条件的，在申请48小时内采取措施；四是对行动不便的当事人，可提供上门调解、上门立案、赔偿款兑现后送款上门等服务；五是对符合司法救助条件的案件优先组织调解或裁判。

    经过一年多的发展，该中心下设人民调解委员会、行政调解工作室、交通巡回法庭、交通事故保险理赔服务点、法律援助点等，作为人民调解、行政调解、司法调解与保险理赔等多位一体、一站服务的工作平台；通过系列有效的机制促使道路交通事故处理的上述相关部门实行“无缝对接”；同时进行流程再造，关口前移，强化调解功能，为交通事故当事人提供“一站式”服务，促进交通纠纷得到及时、有效、彻底解决，最大限度地保护当事人的合法权益，减少社会矛盾。该中心的主要工作流程包括：

    一是公安交警主持调解。对人员伤害轻微，基本事实清楚无争议的道路交通事故，由交警进行现场处理。如事故当事人对相关法律法规不清楚，交警部门引导当事人前往调解室进行免费咨询。

    二是人民调解员中立调解。一旦出现交通事故赔偿争议，由人民调解协助交警事故处理科调解事故纠纷。调解过程中，调解员着重对交通事故纠纷涉及的法律法规，特别是人身损害赔偿标准、机动车强制保险等当事人不易理解的问题进行说明。人民调解员的中立性身份，当事人更容易接受。

    三是巡回法庭提前介入。对经反复调解无法达成一致意见的疑难案件，“交通巡回法庭”主动介入，在法律范围内简化程序，采取就地立案、就地调解、就地送达，再次邀请交警、调委会和保险公司共同参与组织司法调解。经过调解，当事人达成口头协议的，由交警管理部门填写《道路交通事故损害赔偿调解书》；“交通巡回法庭”根据当事人提出的司法确认申请，及时进行审查，以民事调解书的形式对符合要求的调解协议进行确认；并“趁热打铁”，尽可能同时把具有费用给付内容的事项在司法确认的同时在法庭监督下执行完毕，做到轻微事故当日办结、事故损害赔偿办结时间缩短至15日内。

    该中心的机制创新主要体现在：

    其一，创新建立司法调解与行政调解、人民调解的衔接机制。交警部门或人民调解委员会主持下达成调解协议时，当事人可以向交通巡回法庭提出司法确认申请；法庭收到申请后及时审查，材料齐备的当即受理，以民事调解书的形式对当事人的调解协议进行确认。民事调解书送达双方当事人后即具有法律效力，一方不履行民事调解书的，另一方有权申请执行，提高调解的成功率。

    其二，创新建立保险机构参与交通事故调解机制。中心通过“保险公司直接向事故受害人理赔加事故加害方补充赔偿”的调解方式，通知保险公司参与调解，明确保险公司应当支付的理赔款，并由保险公司直接付款给受害人，有效解决了投保人的理赔难题，避免投保人因无力先行支付赔偿款进而无法向保险公司理赔的困境。

    其三，完善法律援助、社会救助等配套机制。一方面将法律援助贯穿事故调处的始终，为当事人提供咨询援助、资金援助和诉讼援助；另一方面，探索建立社会救助机制，筹集资金25万元成立了福安市道路交通事故社会救助基金，用于紧急交通事故的社会救助；此外还推行各种便民举措。

    三、成效与反响

    （一）整体效果：从“三方纠结”向“五方满意”转变

    交通事故具有引发矛盾多元复杂，矛盾爆发点多，时间跨度长，且经常相互交织、相互作用等特点：首先是事故发生后，事故双方当事人较为激化的矛盾；交警部门处理时，矛头又容易转移到办案民警身上；当保险理赔时，当事人又常因保险理赔事宜与保险公司存在纠纷。为此极易形成的“三方纠结”的局面。而本项目推行后改变了长期以来交通事故纠纷调解难、执行难、处理周期长，事故受害人难获得有效赔偿并由此易引发信访、上访等问题，通过本中心各个相关部门环环相扣、及时高效地运作，做到“定纷止争、案结事了”，真正实现“三方纠结”到“五方（党委、法院、交警、保险机构、群众）满意”的良性逆转。从2010年4月1日成立至2011年5月6日，交通巡回法庭共立案667件，审结659件，其中调解结案629件，调解率为96.05%，调解案件自动履行率达99.37%，减免诉讼费633起，兑现赔偿款1067万元［1］。

    （二）各相关利益方：关口前移，各方共赢

    （1）交通事故当事人：大大降低事故处理成本。

    其一，从时间成本上看，一起交通事故从发生到处理完毕，如果走完正常的诉讼司法程序，最长需要半年以上。而通过该中心的处理，轻微事故可实现当日办结，一般以上事故损害赔偿平均办结时限为15日。

    其二，从经济成本上看，该项目承诺通过行政调解、人民调解达成的调解协议实行“零费用”司法确认，目前累计为当事人减免诉讼费300多起；变成本高、周期长的“事后理赔”为各方满意的“同步直赔”。目前，由保险公司先行垫付事故伤者医疗费的案件达40起59人共75.8万元，根据调解协议进行保险金直接赔付的案件达到75%；由于一般不需进入繁杂的诉讼程序，可节省高额的律师费支出［2］。

    其三，从所受到的其他服务上看，对于符合条件的，该项目则立即启动法律援助机制，法律援助中心在5日内审核决定给予提供法律援助，目前已有12起案件得到了法律援助；该中心编制《道路交通事故损害赔偿案件诉讼指导手册》，并将十种常用法律文书设计成填充式表格，明确事项，严格程序，流转便捷。

    （2）交通事故处理所涉及的相关部门：大幅度提高事故处理效率。

    对交警而言，大大降低了执法成本。福安市处理交通事故的警力仅11人，原有模式下要承担接出警、现场勘察、调查取证、责任认定、调解、催讨理赔等一系列工作，长期处于超负荷运作之中；交警调查员和裁判员的双重身份极为尴尬，容易引起当事人的质疑，影响交警调解成功率；此外，交警主持达成的调解协议没有强制约束力，当事人反悔的情况也较常见，这也严重制约了事故赔偿工作的开展。本项目开展后，交通巡回法庭与交警联手制作交警调解移交表格，法庭根据当事人申请，对已经达成的行政调解协议进行司法确认，赋予调解协议强制执行力，实现了交警调解与司法调解的无缝衔接，不仅解决了他们长期以来“以调代查”的非正常工作模式，将有限警力从繁重调解事务中解脱出来，抓实交通事故的调查取证，保障了案件更加公正、公平地处理，和谐警民关系。截至目前，法庭已审结510件司法确认案件，均是当日立案，耗时最短的案件仅用15分钟就完成了从立案到送达调解书整套手续［3］。

    对保险机构而言，他们则告别了以往当事人理赔漫天要价、无理纠缠的困扰，保护了合法权益。当事双方怀揣理赔“明白账”，调解更加顺利，从而也提高了理赔兑现效率。

    对法院而言，设立交通巡回法庭后，许多案件在诉前即调解成功，并当即执行完毕，进入诉讼程序的交通事故赔偿纠纷案件数量随之大幅下降，大大减轻了法院的交通事故案例审理、执行的压力，节约了司法成本。

    为此，由于机制设计巧妙，促进各部门环环相扣、及时高效彻底地处理交通事故，实行“关口前移、各方共赢”，对于交警部门、人民法院、保险公司而言均达到降低成本、减少部门压力和工作量的效果；而对于整个社会而言，尽早彻底解决矛盾隐患，有利于整个社会稳定。高效、便捷，这是众多当事人对该多元调处中心的评价。2010年8月，福建省委常委、政法委书记徐谦在视察该中心后，对该中心在模式创新、便民利民等方面的成效给予充分肯定；2011年3月，中共宁德市委陈荣凯书记充分肯定了该中心的工作。人民网、凤凰网、中国法院网、宁德网、福建日报、闽东日报、福建电视台等各类媒体都对该中心的有效运行及取得的良好社会效果进行了充分、肯定的报道。

    四、探讨与评论

    （一）本项目的实施实现了交通事故调处机制多方面的创新

    其一，整合多种社会资源，巧解交通事故“千千结”。传统的制度设计对交通事故的处理存在两方面的缺陷，其一是只重视公共权力的运作而忽视民间力量的发挥；其二，按照不同法律关系设计相对独立的解决机制，导致各自为政、事故处理周期长、效率低等问题。本项目恰好有效解决上述问题，促进民间力量（人民调解）与公权力（行政、司法权力）有效结合；行政权力（交警调解）与司法权力（法院调解、审理、执行）有效结合。与此同时，通过合理的机制构建交通事故相关的各种机构之间相互衔接的“快车道”，有效整合了各种社会资源，达到巧解交通事故“千千结”的良好社会效果。

    其二，关口前移，进行流程再造，提高交通事故调处效率。道路交通事故处理的传统模式为“串联”模式：交警处理-保险理赔-法院起诉-上诉-申请强制执行。这种“串联”模式带来的后果是交通事故处理的“战线”拉得很长，随着时间拖延，一方面导致当事人事故处理的经济、时间成本扩大；另一方面，面对焦虑情绪不断加剧的当事人，理性理赔、有效司法调解变得越来越困难。而新的模式改为“并联”模式，关口前移，变“事后理赔”为“同步直赔”，司法调解与人民调解同步跟进，在交通事故发生初期当事人还较为理性的情况下通过多元调解，力图使双方握手言和并同步完成执行事项，快速、高效、彻底解决纠纷，极大提高事故处理效率。

    随着“汽车时代”的到来，因交通事故引发的各种社会矛盾不断上升是目前中国各地普遍的现象。此项目能有效克服传统模式的缺陷，能够有效整合社会资源，及时、高效、彻底解决纠纷；且该项目与我国目前的整体法律制度体系相兼容，与中央近年来提出建设“公共服务型政政府”、创新社会管理机制、发挥群众参与社会管理的基础作用和完善矛盾调处机制等精神相吻合，具有推广的可能性及必要性。

    （二）本项目有效诠释了“服务型政府”、“无缝隙政府”等先进理念

    传统模式对社会管理强调运用公权力对社会矛盾进行自上而下的控制，从管制机关如何有效行政管制权力出发（即从“机关本位”出发）构建社会矛盾处理制度，其处理社会矛盾的主要手段是以强制力为后盾的管制。而近年来不断爆发的群体性事件充分说明面对日益复杂，具有综合性和敏感性等特点的社会矛盾，以及群众民主、法律意识的增强，传统“治标不治本”的模式难以有效排解社会纠纷；此外，随着经济的快速发展，要求政府提高管理效能和服务水平的呼声日益高涨。在此情境下，本项目充分意识到并力图克服传统模式的局限性，其设计的运作模式有效诠释了“服务型政府”、“无缝隙组织”等先进理念：

    首先，充分体现“服务型政府”的理念。正如学者刘熙瑞所指出的“服务型政府，应该是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公众意志组建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府”

    ［4］，一方面，构建服务型政府的前提是以“公民本位、社会本位”代替传统的“机关本位”作为指导理念，本项目从如何有利于公民及时、高效解决道路交通纠纷为出发点构建“多元化调解，一站式服务”矛盾调处机制，大大减少了当事人处理交通事故的时间、经济、精力成本；另一方面，本项目实施的与法律援助联动、配套社会救助机制、编制和发放《道路交通事故损害赔偿案件诉讼指导手册》等减少管制增加服务的措施也充分体现“服务型政府”的理念。

    其次，充分体现通过“流程再造”来“无缝隙政府”的理念。流程再造（BPR）是20世纪90年代在美国企业界兴起的一种全新的风靡世界的管理技术，“流程再造通过全新设计或对现存流程的’系统化改造设计‘而获得理想的流程”［5］18，就其理论基础和所要解决的问题而言，与公共部门所要完成的转变存在着紧密的联系，因而“流程再造”概念被引入公共管理领域。传统的社会矛盾处理模式充分体现了传统官僚体制的弊端：部门分工僵化、非人性化、各自为政、本位主义、低效率、忽视“顾客”需求等，这种以隔离为特征的高度分散的组织已无法满足解决现代具有复杂性、综合性、敏感性等特征的社会矛盾的需求，为此，“再造，它提供了我们公共机构迫切需要的东西：一种面向未来的公共机构自我改革模式”。本项目通过有效的流程再造，重新设计具有内在逻辑联系的道路交通事故处理作业过程，在行政部门、司法部门、民间调解机构、保险理赔机构及法律援助机构之间架起“快速、无障碍通道”，以“跨职能团队（cross-functional teams）代替目前公务员仅在一个职能领域内服务的孤立组织”，以“一种整体而不是各自为政的方式提供服务”

    ［6］3，本项目的操作模式是对通过“流程再造”而构建“顾客导向”的“无缝隙政府”的先进理念的有效践行。

    此外，本项目的实施彰显“和为贵”的人文本质，营造了和谐协调的社会人际关系，铸造惠及百姓的“平安品牌”，有利于提升福安的区域发展综合竞争力。

    （三）促进本项目健康、可持续发展的思考

    从全国范围内的比较上看，目前全国各地一些地方较早进行交通巡回法庭的探索（如天津市武清区法院），一些省份在推行交通巡回法庭的建设（如四川省），但这些探索重点在于法院与交警的配合；福建省全省在2010年底开始全面推行道路交通事故损害赔偿多元调解的工作机制的建设。相对于外省的探索，本项目的运行更强调除了法院、交警部门外，还包括保险公司、人民调解委员会、法律援助中心及社会救助基金机构等的“无缝隙衔接”，构建全方位的事故处理网络；相对于省内其他地方的探索，由于本项目开展得较早，目前制度更为全面成熟、运行更规范。但不可否认，本项目的运行在操作层面仍然存在一些困难，主要体现在：

    其一，作为本中心核心的交通巡回法庭是由原来福安市人民法院民一庭分离出来的，作为交通巡回法庭办案法官必须兼顾两边，由于编制有限且案件众多，导致交通巡回法庭处于超负荷运行中。

    其二，目前当事人可以自由选择承保保险公司，福安本地保险公司已经逐渐理解、适应此种“同步直赔”的运作模式，但部分外地保险公司由于距离远及对此种模式持怀疑态度，未能很好按本中心模式进行运作。

    其三，交通事故处理中的事故救助机制的具体操作规则不清晰，尚待进一步完善。

    上述运行中存在的困难一方面是由于毕竟本项目涉及多个部门，运行时间也才一年多，而操作规则的完善需要运行较长一段时间，在实践中及时发现影响机制衔接及其他影响运行效率的症结所在，通过持续不断的协商、探讨，制定、改进、细化操作规则，不断完善运行流程，随着磨合时间的延长，相关实施规则将日益完善；另一方面，本项目的运行从本质上属于具体操作机制层面的变革，而“一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套’固定‘规则中发生的”，“操作规则通常比集体选择规则容易改变，而集体选择规则又比宪法选择规则容易改变”

    ［7］84-86，该层面的变革受到更高层次的规则（“集体选择规则”，也即基本制度）的制约。作为本项目而言，所面临的上一层次的基本制度环境也在朝着有利于本项目良性发展的方向改善（如前述相关政策法规的出台），相关在本层次改革无法解决的问题（如交通巡回法庭及相关法官机构设置、编制问题等）随着上一层次基本制度的改革也必将得到解决。当然，复杂制度的改变毕竟需要一个较漫长的过程，这些问题的解决所需要的时间可能要更长些。

    此外，相对于前述操作方面的困难的单纯性，事关本项目能否可持续、健康发展的方向性问题显得更为复杂而重要，需要对以下问题有清醒认识，以防止本项目陷入“形式主义”的泥沼，和摆脱如当前许多“运动式变革”一样的短命的“宿命”：

    其一，本项目作为一种整合各种社会资源的联动工作机制，其运行依赖于国家公权力对各种调解制度的推进。而作为国家公权力行使者的各个调解联动工作机制所涉及的部门在介入到调解过程的时候，可能会将国家公权力带入到调解进程中去，可能将对调解的自愿性与第三方的中立性造成影响，而这样的一种影响对调解过程与结果不利的。因而要防止为了达到一定“调解率”而贸然动用公权力强行施压影响的背离本项目宗旨“异化”现象的发生。

    其二，应当清醒意识到，一项机制创新能否成功并可持续的发展，核心是该机制能否有效提高社会整体资源配置效率，是否能促使各方“收益大于成本”而“合力”维持、推进此项制度的运行，政府领导机关的重视充其量仅起到前期的助推作用而不能作为持久动力。本项目持续、健康发展的关键是不断完善协作机制，能及时、高效、彻底调处事故，切实有效减少随着时间拖延而产生的社会总体事故处理成本，及当事人因为焦虑情绪而附加出现的“维稳”成本（如意气用事的持续诉讼、上访等），本项目才具有旺盛生命力和高的社会价值。

    此外，建立道路交通事故多元调处机制，一方面要强调“多元调解”，另一方面应当依法赋予并保障当事人的程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，既是妥善解决纠纷、节约社会资源的需要，也是体现国家尊重公民的基本自由以及完善相关制度保障机制的需要。

    注释：

    ［1］郭雅明.福安交通巡回法庭巧解千千结[EB/OL].（2011-05-06）..

    ［2］朱欢颜、孙丽晶.福安交警巧解交通事故千千结，推行道路交通事故赔偿调处一体化[EB/OL].（2010-12-28）..

    ［3］林栎.五项承诺为百姓法庭巧解千千结--福建省福安市法院交通巡回法庭办案侧记[EB/OL].（2011-04-01）./2011-04/01/content_25243.htm.

    ［4］刘熙瑞.服务型政府：本质及其理论基础［J］.国家行政学院学报，2004（5）.

    ［5］J？佩帕德、P？罗兰.业务流程再造［M］.中信出版社，2003.

    [6]拉塞尔？M？林登.无缝隙政府：公共部门再造指南［M］.中国人民大学出版社，2002.

    [7]埃莉诺？奥斯特罗姆.公共事务的治理之道--集体行动制度的演进［M］.上海三联书店2000.

    [作者联系方式]曹剑光

    通讯地址：福建省福州市鼓楼区天泉路天元花园26号楼804室

    邮政编码：350002

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    Email：[email protected] （作者单位：1.福建行政学院公共管理教研部2.福安市人民政府办公室）

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