王煌煌

    农民工是福建省产业工人的重要组成部分，为福建省经济发展作出了巨大贡献。但是，农民工的生存和发展仍然面临许多问题，他们的权益保障越来越受到社会的普遍关注，加快农民工权益保障立法，建立一套专门保障农民工权益的制度，是一项重要而紧迫的任务。

    一、加快农民工权益保障立法的重要意义

    农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。改革开放以来，福建省加快经济发展，大量农民进城务工就业，特别是在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占据重要地位，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，促进城乡二元结构改变，稳定改革发展的全局以及有利于工业化、城镇化、现代化推进。

    近年来，省委、省政府高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地、各部门也做了大量工作，取得了明显成效。

    （1）农民工就业服务得到加强。福建省已形成了省、设区市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级劳动保障工作服务体系及健全的工作制度和服务办法，全省县（市、区）基本建成人力资源数据库，在库城乡劳动者基本信息量达1000多万人。鼓励社会力量为农民工提供就业服务。全省培育、扶持的民办就业服务机构已达276家。各地通过发展家庭服务业促进农业富余劳动力转移就业，建立了968938福建省海峡家政信息服务平台。

    （2）农民工职业技能培训模式不断完善。福建省积极探索，完善农民工培训制度建设，建立了培训资金直补用人单位的政策，企业培训员工（包含农民工）可获得每人400～2000元的财政培训补贴经费。各地认真组织实施特别职业培训计划，2010年，全省共组织28092人参加创业培训，培训合格率99.46%，培训结业后成功创业的11798人，创业成功率42.2%，新创造就业岗位35485个。2010年组织本省农业富余劳动力及外省入闽农民工职业技能培训28.3万人，完成全年任务24万人的117.9%。

    （3）推进社会保障体系向农民工覆盖。福建省努力完善社会保险制度，扩大农民工参加社会保险人数；至2010年底，全省农民工参加养老保险人数达到140.03万人，全省办理农民工养老保险跨省转移9469例。全省农民工参加基本医疗保险达204.6万人，有179.92万农民工参加了工伤保险。

    （4）有效维护农民工合法权益。全省各地加强劳动保障监察，打击拖欠农民工工资行为。2010年，为劳动者追回欠薪2.53亿元。各地认真贯彻《劳动合同法》，督促企业依法与农民工签订劳动合同。截止2010年12月，全省规模以上企业职工劳动合同签订率达94.42%，其中农民工劳动合同签订率达88.29%。此外，各地还大力加强农民工安全生产工作，提高农民工安全生产意识。健全土地流转服务体系，维护农民工土地承包经营权，为农民工解决了后顾之忧。

    （5）进一步完善农民工公共服务体系。福建省着力解决农民工子女就学问题，据统计，2009～2010学年全省义务教育阶段学校共接收58.09万名进城务工人员随迁子女（比上学年增加了4.9万人，增幅为9.2%）到校就读，其中在公办中小学就读的有51.25万人，占接收总数的88.2%。部分农民工较集中的县或市，如晋江、南安等地在工业园区专门建设面向外来务工人员的廉租住房项目，解决外来务工人员的住房问题。加强农民工计生服务，在农民工较多的城镇建立了1000多个流动人口“一站式”、“一证式”服务管理所（站），实行流动人口与当地居民同待遇、同管理、同服务，全面取消流动人口服务与管理的各项收费。不断丰富农民工业余文化生活，为农民工提供文化产品和文化服务。全国首届农民工电影周活动期间，共组织了120多场，5万多农民工观看电影。

    福建省农民工权益保障工作虽然取得巨大成效，但面临的问题仍然十分突出，主要表现在：

    一是农民工素质不高，就业能力弱。由于农民工素质总体偏低，没有一技之长者居多，难以找到合适的工作。企业急需的技术工人招不到，而农民工只能在一些脏、累、苦、险行业中补缺。

    二是福建省大多是中小企业，而这些企业劳动时间长，工资收入低，劳动条件差，职业病和工伤事故多，农民工不愿意到这些企业就业。同时在建筑施工企业中拖欠农民工工资现象依然存在，容易引发社会不稳定。

    三是农民工社会保险覆盖面不广，参保比例仍然偏低。不少用人单位没有为农民工参加社会保险，或者只为少数业务骨干参保缴费，侵害农民工利益。有些农民工自身参保意识不强，认为现在还年轻，养老对他们来讲不是最重要的，每个月从为数不多的工资中缴纳一部分，认为划不来。

    四是维权机构力量明显不足。劳动保障监察、仲裁部门是维护农民工合法权益的重要部门，随着社会主义市场经济的不断发展，农业富余劳动力进城务工人数越来越多，劳资纠纷案件不断增加，工作任务日益繁重，两个部门的队伍、装备等条件还远不能满足实际工作的需要。

    五是农民工享受与市民平等权利待遇还有相当差距。由于受现行的一些制度和政策制约，特别是户籍约束，农民工在住房、就业、福利、子女上学等方面仍未取得与当地市民平等权利待遇。如受教育资源的限制，还有一部分农民工子女无法在父母工作地就学。

    这些问题的解决，有赖于各级政府采取更加切实有力的政策措施，更需要从立法层面制定一部专门的法规来保障农民工的权益，使农民工经济利益有法律的强有力支持，个人权益得到了最大限度的保障。因此，加快农民工权益保障立法具有十分重要的意义。

    首先，加快农民工权益保障立法有利于改善农民工就业环境，缓解福建省用工短缺。近年来，福建省大部分地区连续出现用工短缺现象，严重影响了企业的生产经营，一定程度上影响了当地经济的发展。用工短缺的原因除了中西部地区加快发展，农民工回流以外，一个最重要的原因是福建省中小企业居多，外向型企业多，受国际市场影响大，盈利能力弱，导致工资水平低，农民工受工资信号的引导，流向外省工资较高的地区就业，到福建省企业就业的逐年减少，导致用工短缺。因此，我们要通过农民工权益保障立法，从制度上保障农民工获得工资收入，维护其经济利益，从而改善就业环境，缓解用工短缺。

    其次，加快农民工权益保障立法，有利于农民工权益得到法律保障。促进社会公平。越来越多的农民工除关心自身经济利益外，开始关注社会公平，关注自己的社会地位，甚至关注民主权利。农民工追求平等就业、分配公平和合理分享经济发展成果的愿望日益强烈。可见，建立起公平对待农民工的法律法规政策体系，已是国家和社会不容回避的，也必须尽快解决的且关系社稷民生的大事业。我们通过农民工权益保障立法，保护他们的经济利益、政治利益、文化利益和社会利益，切实解决住房、就业、社保、福利、子女上学等方面的问题，使农民工享受与市民平等权利待遇，促进社会公平。

    再次，加快农民工权益保障立法，有利于加强社会管理，构建和谐社会。2011年以来。中央提出加强和创新社会管理，构建和谐社会。大量农民工流动到城市就业，既为城市创造了财富，同时也给社会管理带来了挑战。城市的交通管理、户籍管理、计生管理、教育管理、治安管理等都面临巨大压力，也给政府管理城市能力带来考验。所以，我们要通过农民工权益保障立法，改革和规范公共管理服务，解决好农民工的劳动工资、就业环境、公共服务等方面存在的问题，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境，构建社会主义和谐社会。

    二、农民工权益保障立法的主要思路

    农民工进城务工，目的是为了获得经济收入，提高生活水平。因此，他们进城后，首先是要寻找就业机会，希望得到有效的就业服务；就业后，希望劳动权益得到保障；在城市务工一定时间后，希望在子女教育、居住保障、卫生保健等公共服务方面得到帮助。因此，农民工权益保障立法，重点应当从就业服务、劳动权益保护、公共服务等三个方面对农民工权益进行保护，主要内容应包括就业服务、技能培训、劳动用工与劳动合同、工资支付、社会保险、劳动安全、维权途径、户口管理、子女教育、卫生保健、居住保障、土地承包关系等。

    在立法中，一是要根据《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等现行法律法规以及福建省地方法规的规定，对于涉及农民工权益易受侵害的薄弱环节，进一步明确规范，深化农民工权益的保护。二是要对福建省现行涉及农民工权益保护的政策规定进行梳理，对于实际执行良好的政策措施，上升到法规层面予以规定。三是要立足福建省实际，借鉴外省立法经验。充分吸纳了近年来福建省乃至全国在农民工权益保护方面成熟的经验和做法，加强农民工权益保护的针对性和可操作性。

    三、农民工权益保障立法需要重点解决的问题

    （1）界定适用范围。农民工权益保障立法，首先需要解决的是法规的适用范围问题，也就是农民工的定义问题。农民工是一个通用名词，而不是一个法律概念。农民工确切地说应是进城务工农民的简称。对于进城务工农民的定义目前有不同的说法，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》将农民工特点的表述为“他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分”。我们认为，根据国务院文件精神，结合福建省实际，进城务工农民（简称农民工），应是指离开农村户籍地到城镇务工的农村居民。

    （2）明确政府责任。农民工为城市的建设和发展做出了巨大的贡献，加强对他们的服务管理，保障他们的合法权益，是各级政府义不容辞的责任。政府在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施时，应当统筹考虑农民工对公共服务的需要。在建立公平竞争的就业制度，保障农民工进城就业与城镇劳动者享有同等的就业权，在加强劳动保障监察等维权机构和法律援助机构建设，维护农民工合法权益等方面，应该更加有所作为。

    （3）加强就业服务。农民工进城，首先要找工作，解决生存问题，他们希望能够得到方便、快捷、有效的就业服务。因此，应当建立统一开放的城乡人力资源市场，加强公共就业服务体系建设，建立健全基层劳动保障服务平台，将公共就业服务工作延伸到街道（乡镇）和社区（行政村），为农民工免费提供就业政策法规咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。同时，应当针对农民工缺乏就业技能的情况，加强对农民工的职业技能培训，并给予培训补助，帮助农民工提高就业竞争能力。

    （4）保障合法权益。农民工的权益是多方面的，但最直接、最重要的当属劳动权益。因此，保障农民工的劳动权益是农民工权益保障立法的核心，应当在立法中明确规定。首先，用人单位必须依法和农民工签订劳动合同，明确双方的权利义务；其次，用人单位必须按时足额支付农民工工资和加班工资，不得克扣和拖欠；第三，用人单位必须按照法律规定，为农民工办理社会保险登记，缴纳社会保险费，参保农民工有权按规定享受社会保险待遇；第四，用人单位必须采取必要的安全生产保障措施和职业病防治措施，保障农民工的安全和健康。

    （5）完善公共服务。随着农民工进城务工的时间越长，特别是新生代农民工的成长，他们除了关注自己的劳动权益外，越来越重视公共服务，希望能融入城市当中，成为其中一员，享受市民待遇。所以，我们要从立法上保证农民工得到公共服务的权利。首先要改革户籍管理制度，允许在福建省城市或城镇连续居住达到一定年限，签订劳动合同或者能提供有效劳动关系存在的证明，有固定住所，无违法犯罪记录的农民工，将户口迁入实际居住地派出所，成为城市居民。其次，要重点解决农民工子女教育问题，要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，保障农民工子女享有与城镇居民子女同等的受教育权利。第三，要有计划有步骤地解决农民工居住问题，将长期在城市就业与生活的农民工纳入城市住宅建设发展规划，鼓励用人单位建房解决农民工居住问题。此外，在卫生保健、计划生育、文化体育等方面，也应完善制度，使农民工享受市民待遇。

    四、农民工权益保障立法中要着重建立的机制和制度

    （1）建立农民工权益保障工作协调机制。农民工权益保障涉及面广，工作任务繁重，单靠某一个部门是难以做好的，必须由政府牵头，充分发挥各方面的力量齐抓共管。所以，在立法中要明确建立农民工权益保护工作协调机构，协调做好农民工权益保护工作，人力资源和社会保障、教育、卫生、公安、财政、发展和改革、人口与计划生育、住房和城乡建设、安全生产监督、司法行政等部门，应当在各自职责范围内做好农民工权益保护和管理服务工作。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全健康为重点，督促用人单位履行法律法规规定的义务，维护农民工合法权益。共青团、妇联组织在其职责范围内依法维护农民工的合法权益。

    （2）建立公平就业机制。由于城乡二元结构的存在，农民工进城就业，往往容易受到不公平对待。我们必须通过立法贯彻公平就业原则，建立公平就业机制，维护农民工的平等就业权，反对就业歧视。各级政府应当建立公平竞争的就业制度和统一开放的城乡人力资源市场，保障农民工进城就业与城镇劳动者享有同等的就业权，对农民工进城就业不得设置歧视性限制。用人单位招用农民工时，不得设置歧视性条件，不得扣押农民工身份证和其他证件，不得以担保或者其他名义向农民工收取财物。取得居住证件的农民工按规定在生活居住、卫生保健、计划生育、义务教育等服务及经济、政治、文化权益保障方面，享有与当地居民同等权利。

    （3）建立技能培训制度。加强农民工技能培训，提高就业能力，是农民工比较迫切的需要。在立法中，要强调建立针对农民工的技能培训制度。各级政府应当加强农民工职业技能培训，组织开展农业富余劳动力转移就业培训，安排专门用于转移就业培训的资金，实行培训补助或免费培训制度。用人单位应当对招用的农民工进行岗位技能培训。企业制订培训计划，依法提取职工培训经费，组织本单位农民工参加规定工种或职业的职业技能培训和职业技能鉴定，农民工当年取得国家职业资格证书后，政府可以给企业培训经费补贴。

    （4）建立欠薪保障制度。近年来，随着经济发展，大量农民进城务工就业，但涉及农民工的劳动争议案件不断发生，特别是企业拖欠、克扣农民工工资的案件日益增多，由此引发的突发事件时有发生，已成为社会各界密切关注的社会焦点问题，在一定程度上成为社会的不安定因素。为切实有效解决农民工工资拖欠问题，在立法中应建立工资保证金制度、欠薪保障制度。在所有发生过拖欠农民工工资行为的用人单位，建立工资保证金制度，在指定银行预存工资保证金，从源头上解决用人单位拖欠工资问题。对于未按期预存工资保证金的，由人力资源和社会保障部门责令限期改正，逾期不改正的，处以罚款，情节严重的依法提请县级以上人民政府责令停产整顿。为解决因企业拖欠农民工工资引发的群体性突发性事件，规定各级人民政府应当建立欠薪应急保障金制度，多渠道筹措资金，应急解决因企业拖欠农民工工资，造成临时生活困难并有可能引发的群体性突发性事件，维护社会稳定。立法中还应明确恶意欠薪的法律责任：用人单位恶意拖欠农民工工资，情节严重的，由工商行政部门责令停业整顿；属于建设施工企业的，行业主管部门在一年内不予批准企业的资质升级申请和增项申请。欠薪单位法定代表人或者主要负责人隐匿或者逃逸的，欠薪应急保障金垫付部门可以依法向人民法院申请财产保全并提起诉讼。拖欠农民工工资构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    （5）建立适合农民工特点的社会保险制度。农民工大多具有流动性大的特点，他们往往受工资水平等因素的引导，在不同地区劳动就业，或者在外打工一段时间后又返乡务农。因此，建立适合农民工特点的社会保险制度，保护农民工的社会保险权益，是立法中必须解决的问题。当然，建立适合农民工特点的社会保险制度要在《社会保险法》的基础上，结合农民工的特点，完善相应的制度。比如，已经参加城镇企业职工基本养老保险的农民工，解除劳动关系后仍在城内灵活就业的，允许其按城镇灵活就业人员参加基本养老保险。解除劳动关系后未在城内就业的农民工，可以转入新型农村社会养老保险。已经参加城镇企业职工基本养老保险的农民工，解除劳动关系后仍在城内灵活就业的，可以按城镇灵活就业人员参加基本医疗保险，也可以凭居住证件按照当地规定参加居住地城镇居民医疗保险，或参加户籍所在地新型农村合作医疗。

    （6）建立维护权益机制。农民工在城市中相对来说是一个弱势群体，其劳动权益往往容易受到侵害。农民工维权难，维权成本高成为社会反映的热点问题。因此，建立维护农民工合法权益的机制，是农民工权益保障立法的重要内容。县级以上人民政府应当加强劳动保障监察、劳动争议仲裁等农民工维权机构的建设，充实力量，保障经费，支持各类农民工维权机构依法履行职责，维护农民工的合法权益。各级人力资源和社会保障行政部门要加强人力资源市场监管，劳动保障监察机构依法查处用人单位侵犯农民工劳动保障权益的违法行为，健全农民工劳动保障维权举报投诉制度，认真受理农民工举报投诉并及时调查处理。在劳动监察执法中，要有相应的强制措施，劳动保障监察机构在对用人单位克扣或者无正当理由拖欠农民工工资等案件进行调查取证过程中，发现当事人有转移财产或者逃匿迹象的，可以依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，报请人力资源和社会保障行政机关决定，查封、扣押其价值相当的财物。要建立处理农民工劳动争议的“绿色通道”，劳动争议仲裁机构对农民工申请的劳动争议案件，可以简化程序、简便审理，对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的案件，符合规定条件的，可以裁决先予执行，移送人民法院执行。要加大法律援助力度，法律援助机构应当为符合条件的农民工提供法律援助。各级财政部门要根据实际情况安排法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。

    （作者单位：福建省劳动保障学会）

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