（一）均输法

    熙宁二年二月十三日，北宋朝廷颁布一道谕旨，翰林学士王安石被任命为参知政事，即副宰相。

    在王安石的建议下，新机构“制置三司条例司”成立了。从名义上看，这是一个制定变法条例的机构，而实际上，它的主要任务是策划和指挥变法，权力非常大。虽然遇到强大的反对声浪，但王安石作为执政之一，毕竟手握了变法大权。那么，变法从哪里入手呢？困扰着整个北宋王朝的是财政问题。王安石是个喜欢挑战的人。他自然选择财政问题作为变法的切入点。这既是为了迎合皇帝的心意，也是他作为宰相必须要解决的问题，同时他也想借解决这一问题显示自己的才能，平息天下汹汹之议。他知道，事实是最好的辩论武器。

    在王安石的策划下，吕惠卿起草了第一道法律：均输法。

    东京汴梁是当时亚洲最大的城市，也是宋朝最大的消费城市。为了供应东京，朝廷专门设了发运司，将东南六路供应朝廷的物资沿运河发送到东京。

    但是，北宋的这个运输系统明显带有的计划经济色彩，发运司不了解东京的储备库里存着哪些物资，每年对各项物资需要多少，也不了解各路生产的变化情况，只是机械地按章程办事，年年刻板地按照多年前定下的数字进行征收，一点也不变通。有的东西原产地已经不生产了，却还要照样上交，农民们只好高价购买交给官府，运到东京却一钱不值；有的物资东京已经积压了许多，还是照样征收，堆在仓库里白白烂掉；有的物资随着消费的增长极其紧缺，发运司也不知道到其他产地购买，结果巨商大贾便参与其中，从远方购来，以高价卖给官府，从中牟取暴利。比如有一年朝廷要举行大典，需要大量的羽衣。大商人们知道了这一消息后，立刻把市场上所有的羽衣都买光了，然后以市场价三倍的价格卖给官府。

    神宗皇帝和王安石一起视察东京的仓库，看到江南上好的绸缎堆在库里，有的竟是七十多年前进贡的，由于保管不善，早已变黑变脆，用手一摸，就成了碎片。神宗叹息不已，这可全是民脂民膏啊！从百姓手中横征暴敛而来，却让它白白烂掉，然后报告说经费不足，难道这就是天子的牧民百官的做法？王安石当时就对皇帝谈了设立均输法的设想，神宗深为赞许。这一办法的基本要点是政府改征收方式为征收加采购方式，设立发运使，详细调查规划东京每年的物资库存及所需，了解各地的供应情况。如果供应有缺口，则有权直接到产地购买，供应有余，则直接在产地卖掉，这样，就消除了大量的浪费，也避免了商人的盘剥。据王安石的初步测算，这一措施可以使政府每年节省三分之一的供应费用。

    熙宁二年七月，在王安石任参知政事五个月后，均输法正式颁布实行。同时，神宗任命原淮南发运使薛向为六路发运使，同时从内库中拨出一部分钱作为发运司采购的资本。

    正如王安石所料的，均输法一颁布，立即招来了一片反对声。言官们一致称王安石为“兴利之臣”，“利”在中国古代，一直是一个禁忌话题，无人敢轻易提及。因为儒家思想，重义轻利。

    （二）策划青苗法

    均输法不过是王安石变法中试验性的一步。这个法令只是解决了局部问题，于国计民生并没有大的影响，对增加财政收入也没有明显帮助。下一步，他就要开始一项涉及全国的重大改革，实行青苗法。

    王安石做地方官多年，非常了解农民的生活状况。他知道农村大部分农民都是贫农，丰年勉强温饱，一遇水旱就无法度日。即使在正常年景，每年青黄不接的时候，也都要吃糠咽菜。因此，农民家里一有事情，就不得不借债。但当时民间高利贷的利息往往高达百分之百甚至二百、三百，高利贷往往使得贫农家破人亡，四处流浪，也造成了贫富差距越来越大，社会越来越不安定。

    王安石深知靠天吃饭的农民是多么不容易，因此他在做地方官时就注意兴修水利、赈济灾民。在鄞县时他曾在春夏之交、青黄不接时把官府的谷物贷给农民，秋天再收回来，成效相当不错。因此，他创青苗法，官府每年春天贷款给农民，秋天归还，利息为百分之二十。这样，一可以帮助农民度过春荒，实现社会稳定，二可以增加政府财政收入，解决财政困难。

    但是，事情从设想到实际操作有很大的距离，好的愿望不一定能带来好的结果。王安石的设想近似于现代的农业银行，无疑是一个有高度、有远见的创意。但是，现代银行制度是以现代的评价制度和保障制度为基础的。也就是说，银行必须能准确评定借款人的还款能力，并且有强制回收本息的手段。但是，在北宋自然经济条件下，这些无疑是难以做到的。这一点，王安石是想到的。因此，他与吕惠卿再三商议，吕惠卿提出了这样的解决办法，即把农民按贫富结合，五户为一保。以富户为保头，贫农贷款，要由富户为担保，由富户出面申请。

    青苗法费了王安石很多心血。他知道，在全国范围内推行这样一个大法不能不慎重行事。毕竟这涉及到天下所有农民呀！法案虽然已经尽力完善，但执行中会不会出现什么问题呢？为慎重起见，他命苏辙认真检查条例内容，提出意见。

    苏辙看完后，当头泼了王安石一头冷水：“介公，我觉得此法决不可行。”

    这样直接的反对是王安石所没有料想到的。他诧异地问：“详细言之。”

    苏辙说：“您在地方呆过多年，那些贪官污吏您不是没见过。这个法从立意上来说是好的，但到了他们手里，绝对执行不好，说不定又会成为他们盘剥百姓的一个手段。肯定会有提高利息从中贪污的。再说，借钱容易还钱难，百姓用度困乏，借来的钱花掉了不一定有能力按时还上，那些衙役小吏很可能借这个机会横征暴敛，最后还是得弄得贫民家破人亡。”

    王安石听了，一时无法反驳。苏辙所说，正是他心里没底的地方。虽然不像苏辙说的那样严重，但弊端肯定会出现的。

    经过反复思考，王安石认定这个法律利大于弊，所以他决定先在附近的河北、京东、淮南三路试行。

    熙宁二年九月，经神宗批准，青苗法正式公布。

    （三）推行青苗法

    青苗法在全国范围内推行之后，犹如平静的湖水中扔进了一块巨石，百年来一成不变的北宋社会各个阶层都受到了不同程度的扰动。

    相对于百分之百、百分之二百的高利贷利息，百分之二十的青苗钱对于贫困的农民来说无疑是极富吸引力的。虽然变法之初，百姓们不知道“官家”搞什么鬼，对于这样天上掉下来的好事半信半疑，但在一些敢吃螃蟹者带头申请了贷款之后，越来越多的农民开始加入了申请者的行列。

    地方官员对于推行青苗法则意见不一。有的人希望通过积极执行青苗法博得上司的好感，获得升迁的机会；有的人则积极钻青苗法的空子，挖空心思从中渔利；有的人则因为青苗法带来的繁重工作量而怨声载道，在执行过程中不过走走形式，敷衍了事。

    执政之臣王安石、吕惠卿则希望青苗法能尽快为政府解决越来越严重的财政问题，他们迫切希望各地方官员干出实效。青苗法的实施也就是改革派的政绩，是他们向天下说话的本钱。同时，他们还希望青苗法能够起到抑制富豪大户的作用，使社会上的贫富差距不再扩大。

    由于地方官员素质不同，青苗法的实行在各地出现了不同的情况。有相当多的地方官员因为申请青苗钱的农民十分踊跃，就擅自提高了利息，从百分之二十提高到百分之三十甚至百分之四十。

    更多的地方官员从来没有操作过这样繁杂的工作，他们动用了在中国社会屡试不爽的最有力的办法：一刀切，不管你需不需要贷款，一律贷给你，按保发钱，到收息日由保头上交本息。交不上来，就带着衙役上门强收，拆房扒屋，抓人吊打。这样，他们获得的成效就远远超过那些认真执行的地方官员。

    还有的地方只把青苗法的布告贴出去，对前来试探贷款的人推三阻四，说钱没拨下来或者人没到位，一推了之。

    真正认真执行的地方不到二分之一，而这二分之一的地方官员也因为对这一事务不熟悉，对贷款的各个环节的操作没有经验，忙得焦头烂额。毕竟，这个工作的工作量太大了。在北宋，地方上的所有事务都由地方长官一个人负责，像青苗法这样专业性工作本来应该有专门机构、专业人员来操作，但那时远远做不到。因此，工作中的疏漏在所难免。

    很快，青苗法执行中的各种问题被反对变法的官员反映上来，各式各样的奏章像雪片一样飞送朝廷。

    御史韩缜首先进言，他认为，朝廷既然把青苗法当成一项利民措施，就不应该收取利息。收取利息，就是和百姓做买卖，就是盘剥百姓，和那些放高利贷的富户没有什么分别，有失朝廷体面。

    对于这样的书生言论，神宗和王安石自可不必理会，但许多原来轻易不说话的朝廷重臣的话，他们就不能不认真对待了。

    轻易不说话的司马光终于发言了，他上了一道《乞罢青苗法》，在这份奏章里，他系统阐述了他对青苗法的看法，以及他对王安石均贫富主张的反对。

    大名府的老臣韩琦上了一道长达几万言的奏章，极言青苗法的弊端。在这封奏疏中，韩琦说河北路至今仍普遍存在一刀切现象，无法禁止。这封奏疏，让神宗大为震惊。

    变法开始后，一直在观望变法的苏轼，写下了那篇大宋历史上著名的《上神宗皇帝书》，揭露“制置三司条例司”、均输法和青苗法的弊端。

    韩琦和苏轼的奏章让神宗十分震动。此二人的雄辩让神宗对自己的整个变法主张产生了深深的怀疑。他们的话听起来句句在理，然而又句句是反对自己的。问题出在哪里呢？神宗陷入了深深的思考。

    王安石责备神宗做事缺乏魄力，辩解说韩琦的说法没有代表性。王安石说万事开头难，青苗法是新法中第一个全国性大法，如果半途而废，变法事业必然遭到严重挫折，反对派一定会借机卷土重来。王安石说这个时侯只能硬着头皮顶住，等这个阶段过去，自然就尘埃落定，反对的声音会越来越少。

    （四）市易法

    北宋的商品经济非常发达，商人在国家经济中起的作用越来越大。由于商品经济的发展，已经出现了垄断现象。一些财力雄厚的大商人，为了牟取暴利，勾结官府，把持了“行会”。所谓“行会”，大致相当于今天的行业协会。大商人操作和控制了各种交易，他们压低价格收购各种商品，然后再以很高的价格批发给小商人和普通市民。巨商大贾们挣得满盆满钵，而小商人和老百姓却叫苦连天。

    对于这种商品经济高度发达而产生的弊端，在朝的大大小小官员虽然都注意到了，但没有人以此为意。商人的事，不是读书人应该关心的。

    王安石却对此事予以高度重视。他看到大商人赚得巨额利润，财力雄厚，而官府却穷得开不了支。这说明社会财富分配因为这些大商人的活动而变得不合理了。能不能想办法把大商人的巨额利润变成官府的收入呢？

    恰好，有一个穿得十分破旧的中年人到王安石府上投书。这个人叫魏继宗，是个平头百姓。王安石接到他的投书一看，虽然错字连篇，但颇有见解。

    魏继宗在书中写到：现在京都之中，物价波动非常厉害。这种情况严重影响了老百姓的生活，这都是巨商大贾操纵市场的结果。魏继宗建议官府出面，动用政府钱财，买卖商品，平抑物价。

    王安石执政以来，一直想发动百姓，提供改革建议，但是应者寥寥无几。见了魏继宗的上书，他非常兴奋。魏继宗所说的问题也正是他经常思考的问题。现在，改革进展比较顺利，他终于可以腾出手来解决这个问题了。

    熙宁五年三月二十六日，经神宗同意，王安石开始推行市易法。“市易法”规定，在京城开封设置市易务，市易务实际上就是一个大国营批发公司，由国家拨款一百万贯做本钱，招募京城各行业的商人做经纪人，在物价低时大量收购，在物价高时大量出卖。以此来平抑物价，同时也赚取利润。由于国家资本的巨大，因此，市易务成了最大的垄断商，巨商大贾无人能与之匹敌。

    市易务的长官是吕嘉问。魏继宗成了市易务的官员，由平头百姓一跃而成为国家官吏。在吕嘉问的主持下，市易法取得了初步成效，市场物价趋于平稳，官府也获得了许多收入。

    然而，许多官员反对国家出面与商人争利。老臣文彦博说：“为了一点买卖水果的蝇头小利，而与小商人汲汲相争，这不是有损国家体面吗？外国使者看到了，会让人家看不起的。”此他觉得羞耻不已，堂堂朝廷命官竟然上街卖水果，真是大宋王朝的耻辱啊！

    文彦博的看法在当时颇有市场。王安石的这一法令也确实有点超前了，以至于神宗皇帝也有点接受不了。他十分担心市易法会执行不好，经常询问法令推行情况。看了文彦博的奏折，神宗对王安石说：“市易务卖果品，也太不像话了！确实有伤国体，让他们别卖了。”

    王安石说：“为什么卖其他东西不伤国体，卖果品就伤国体？都是商品而已！历来官家禁止私盐，卖公盐时不也是一斤一斤地卖吗？也不伤国体吗！”神宗见王安石说得有理，也就没有继续坚持。

    市易法的推行，虽然有过一些曲折，但范围还是不断扩大。当时全国比较大的城市如杭州、大名府、扬州等地，都设立了市易务。这一办法收效还是比较明显的。据《续资治通鉴长编》记载，仅熙宁十年一年，开封的市易司就收得息钱一百四十三贯。这个数字相当于当时全国夏秋两税总收入的十分之三，如果加上全国各大城市中市易务的收入，那么数字就更加可观了。

    （五）免役法

    紧接着，王安石就推行了免役法。

    宋朝的州县衙里，只有州官县令等几名主要官员是朝廷任命的，其他具体办事的人员都是由老百姓义务出工去做。比如看管官府粮仓，向省里或京里运送征收上来的财物，到乡下收取赋税，以及州县官员的跟班随从等，都要让富裕的农民义务承担。

    这可不是什么好差事。没有工资报酬不说，负责收税的，收不上来税，就要以自己的家产顶税。负责向京城运送财物的，一旦路上遇到强盗，造成损失，也要全部包赔。运到京里，负责验收货物的官员还要大大搜刮一回，百般刁难，吃饱了油水才算验收合格。因此，这些差事只能强行摊派给各乡富户，几年轮一回。不少人家因为承担差役而破产，人们都想方设法逃避差役，有的想出各种办法，隐瞒财产、降低户数等；有的违反政府规定，在父母健在时就分家产；有的甚至流亡在外常年不归。一旦摊上差事，往往几年也完成不了。熙宁二年二月，神宗在翻阅一个案卷时，发现一个江南来的差役，负责押运的货物不过才值七两银子，但是在库吏的百般刁难下，竟在东京呆了一年多，送了几十两银子，也没能交上差，一气之下，吊死在东京汴河桥下。这件事给神宗的震动很大，从那时起他就不忘要改革差役办法。

    其实，到了神宗时，差役法已经成了全社会关注的焦点，许多官员都提出了改革差役法的要求，包括司马光和苏轼兄弟，都多次上书皇帝，力陈在差役法下百姓的苦难，提出了各种解决办法。王安石推出的免役法，可谓正当其时。

    王安石所创的免役法，基本做法是改变过去无偿强派劳役的办法，而是按户等收取免役钱，用这些钱来雇人当差。

    应该说，免役法的制定是中国历史上的一件大事，在某种程度上它的意义超出了熙宁新法的任何一项法令。因为在历史上，劳役制是生产力发展的一大桎梏，是商品经济的敌人，严重妨碍了农村经济的发展。王安石制定的免役法，用有偿的雇佣制代替了无偿的劳役制，按经济规律，减少了农民承担差役过程中的不合理现象，无疑是社会的一大进步。

    然而，任何事情从设想到落实，都要经历艰难的过程。王安石为免役法殚精竭虑，七易其稿。接受了青苗法制定过程中一些问题考虑不周的教训，他精益求精，把种种可能发生的问题都想到了。在制定之后，又把草案发给各地转运使等官员进行讨论，集思广益。在方案中，确定了这样一些原则：一是原来四等户以上都要服差役，现在三等户以上承担主要的差役钱，其余户只出少量的钱。二是原来不承担差役的官宦人家、寺庙道观，也要出钱，叫助役钱。三是在差役费用之外，还要多收一部分，作为不时之需。

    在大部分官员都同意了这项法案之后，这项法案在东京郊县先试行一年，取得经验后，再向全国推广。

    （六）新法效果

    首先，困扰大宋王朝的最紧迫问题：财政问题解决了。原来一直入不敷出的朝廷不但实现了收支平衡，而且每年还有剩余。很快，朝廷就积累起了大量的财富。到熙宁六年，当时的财政收入已达五千零六十贯，比神宗即位时增长了一多半。

    可以说，北宋长期以来的积贫局面，基本上改观了。

    那么，这些收入是从哪里来的呢？原来，青苗钱岁入三百万贯，免役钱岁计一千八百七十二贯，两项合计就有两千万贯。青苗钱的利息是纯收入，而免役钱只须用其中三分之一雇人，剩下的三分之二就可做官府的纯收入。可见，新法确实“富国有方”。

    那为什么反对派一直说新法使民不聊生呢？这就要看看新法都影响了哪些人的利益。可以说，新法使社会最上层和最下层的利益都受到了一定的损害，而中间层得益最大。

    为什么这样说呢？青苗法剥夺了地主大户放高利贷的权力，并且还要强迫他们承担本来不需要的贷款，每年交百分之四十到六十的利息，他们自然怨声载道。

    而一刀切的放款方式使广大百姓的利益也受到了侵害。因为即使是贫苦百姓也不是每一户都需要贷款。而执行新法的大部分地方官员在推行过程中为了增加财政收入却都是强行摊派，使许多下层人户也凭空增加了一笔负担，况且许多地方官员还擅自提高了贷款利息。在旧体制下，中国官僚的劣根性是无法彻底根除的。任何一项利民措施，如果没有绝对有效的监督手段，都会变成害民的暴政。青苗法的执行就是最典型的例子。虽然王安石在执行中对此问题一再三令五申，也收效不大。 在官府的强迫下，许多百姓为了还上贷款利息，反不得已向大户去借高利贷。青苗法与民间高利贷相互交织，彼此助长，使贫苦百姓的生活更加困苦。因此，反对派的一些说法并非没有道理。

    再来看免役法。免役法使原来享受特权的官吏之家也不得不交免役钱，而且数额比较大。对于富户来说，在实行差役法时十年轮一次差，平均一年要一百贯钱。而实行免役法之后，每年要交五百贯，是原来的五倍。可以说严重损害了他们的利益，他们当然要借官吏之口大声反对了。

    而免役法在执行过程中存在着和青苗法相类似的问题：地方官为了增加收入，使原来规定不交免役钱的人家一律交钱。这种现象十分普遍，每户所交的钱虽然不多，但对原来贫困的百姓也是个不小的负担。因此有的地方出现了农民“杀牛卖肉，伐桑卖薪”来交钱的情况。由于下层人户在整个社会中占百分之八十以上，因此聚集起来，也是个很大的数额，占了免役法收入的大部分。

    免役法不光收免役钱，还收“免役宽剩钱”，法定是百分之二十，但现在执行中几乎没有按这个标准执行，有的是百分之五十，有的干脆达到百分之百或者百分之二百。这样一来，财政收入自然增加，许多人也因为新法执行成效显著而升官晋级，然而广大百姓却吃了很大苦头。

    然而，这些问题大部分都被基层官员掩盖了，而由反对派官员反映上来的，又由于多数人意气用事，被王安石和皇帝认为是攻击，也不以为然。这样，这些问题就不断积累起来，成为新法日后失败的导火索。

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