“新公共管理运动”兴起至今，尽管各国在改革的发展阶段和具体措施上尚存在一些差异，但他们在改革的价值取向上却都不同程度地体现了对传统公共行政模式的质疑和对市场力量的信奉，如减少政府职能，尽可能将现有的公共服务部门“私有化”，或改由市场指导的私营机构提供；将原来由政府监督的一些公用事业“非管制化”，开放市场；对于那些仍需政府提供的服务和产品，也通过“准市场机制”，如“使用者付费”等原则，来调整供求关系，达到对资源的有效配置。公共管理领域这一全新价值取向的确立表明：“新公共管理运动”的兴起绝不仅仅是一种政府管理形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的一场全面深刻的变革。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”的模式做出全面的评价为时尚早，而且人们的评价也褒贬不一，但是，它对当代西方政府管理实践所产生的深刻影响，以及对发展中国家及转轨国家的示范作用却是不争的事实。就当代中国政府而言，以市场化为基础的政府转型是一个长期的过程，如何使政府的公共政策体现绝大多数人的意志，尤其是保障弱势群体的利益，从而实现有效的社会整合，这是目前中国政府转型的目标所在。国外尤其是发达市场经济国家的社会管理以及政府改革实践的经验教训，对中国的政府转型具有一定的借鉴意义。
第一节 走向“新社会管理”
发达国家政府改革的动因是复杂的，它既是对传统公共行政模式的反思，也是应付政府自身困境的必然选择。
一、发达国家政府改革的背景
1.政府规模过大与财政危机
随着经济迅速发展及社会事务复杂性提高，20世纪30年代之后凯恩斯主义盛行，经济与社会管制加大，“福利国家”大行其道，导致政府职能不断大规模扩张。然而，这不仅带来了政府机构的膨胀、僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义和公共资源浪费，而且还严重限制、削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在现实中，无论减少公共服务还是增加税收，都会引起人们的强烈不满。特别是20世纪70年代的石油危机在西方造成了普遍的经济衰退，人民收入水准下降，不愿意再为大政府的积极社会政策履行缴税义务。当时的社会中到处弥漫着对政府的不信任情绪和指责的声音。著名学者胡斯归纳总结了三个方面的抨击：一是政府的规模太大以致消耗了过多的稀有资源；二是政府活动的范围太广，使自身陷入了过多的活动而且许多活动的提供皆有其替代方式可以运用；三是政府通过官僚体制提供服务的结果必然导致平庸和无效率。因此，如何不降低公共服务质量，同时有效利用政府资源、削减政府开支，成为推动各国政府改革的直接动因。
2.传统官僚科层制的管理危机
官僚科层制作为20世纪各国政府机构的主要组织形式，这种组织形式是以“官僚制”为基础的，其特点为：（1）官僚制。（2）最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。（3）官僚服务。（4）在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。（5）公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公众服务是无私的付出。（6）职业化官僚制。（7）行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。它具有法制化、中立化、职业化、公开录用、功绩制、文官常任制等特征，在政府运行中发挥了重要历史作用。然而这种适应工业时代需要、注重规则与分工理性的传统组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为：“工业时代发展起来的政府机构，是迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿，浪费严重，效率低下……在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转。”而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层理论也无法回答和解决政府所面对的日益严重的内部问题。与此同时，新社会管理运动却在公共部门获得了极大的成功，这促使许多国家开始构建一种灵活的、以市场为基础的新社会管理模式。这场变革并不是一种改革事务或管理方式的微小调整，而是政府职能与定位、政府与公民社会或政府与第三部门关系的一种深刻变化。新社会管理理念的推行意味着公共部门中新范式的出现。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪后期政府改革的最响亮口号。
3.公众对政府的信任危机
在信息化与全球化时代，社会结构急剧转型，社会一致性解体，各种公共问题日益复杂、恶化。面对如此多的问题，政府变得越来越无能为力，公众对政府效能非常失望，甚至有人在1973年的《哈佛商业评论》上发表了《真正的生产力危机在政府》的专文。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的迫切任务。
二、新社会管理的内容
各国政府改革的起因、性质、策略以及规模、程度等各有所不同，但它们都趋向于一个共同议程，即“新社会管理”，又称为“管理主义”、“以市场为基础的公共行政、企业型行政”。走向一种“新社会管理”的实践模式，已成为当代各国政府改革的基本趋势。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出“企业化政府”，并将其概括为十大基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨，（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
根据国内外学者的论述和概括，新社会管理的基本内容可以归纳为以下几点：
1.政府职能的优化
在很大程度上，政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，政府再造首先解决了应该管什么、不应该管什么的问题，改革的侧重点是政府职能的减少。
首先是非国有化，即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。当代非国有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化减少了政府管理职能和责任；减少了政府雇员人数；改变了过去对政府投资的依赖；出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。其次是放松规制。包括放松社会规制、市场管制、产业保护等，重点是放松对市场的管制，“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。再次是财政紧缩。这是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，主要涉及政府的社会服务职能。具体措施包括：把公共项目进行优先排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。
2.公共服务社会化
政府再造运动改变了所有公共事务由政府一手承担的现状，从而实现了在维持公共服务水平的前提下削减政府机构、人员、财政支出。
首先是公共服务市场化。政府把一些工作任务推向市场，私营企业通过竞标与政府主管部门签订合同，约定成果标准与报酬，即所谓的政府工作合同外包。另外，原来由政府包揽的公共事业如教育、社会保险、经济型住宅建设、医疗服务等领域，开始吸引私营部门的参与，弥补政府财力不足。其次是公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。再次是发挥非营利组织作用。
3.创新内部管理体制
其最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，打破政府组织的传统官僚科层体制，引进私营部门的管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。
首先是组织结构改革。现代信息管理系统在各级政府之间、部门内部上下级之间实现分权与权力下放，从而使不同部门的层级结构趋于多样化，中间管理层次减少，幕僚机构的权力受到限制并被削弱，上下级权责关系及控制方式也相应改变。其次是人事制度改革。西方公务员制度在经历一场“静静的革命”之后，一些重要的传统原则被动摇。比较激进的如新西兰改革，把政府内部的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制，经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、公务员激励机制等方面。再次是引入绩效管理机制。为了提高政府服务质量，政府再造运动强调政府活动的顾客取向。具体措施如：公共服务小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望用公民对公共服务的选择权来形成对公共机构的压力；推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度等。
三、发达国家政府改革的历程
学者们将当代西方国家兴起的以追求经济、效率和效益为目标的管理改革运动划分为两个历史阶段：
第一阶段：私有化时期（20世纪70年代末至90年代初）。
私有化就是政府在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门以及第三部门来执行公共项目或提供公共服务。政府通过公共服务民营化或市场化来引入竞争机制，达到消解、化解社会政治经济矛盾，提高公共产品供给效率和效能的目的。在这一时期的主要任务就是政府改变其原来的积极角色，使政府与社会的关系向古典模式回归，通过公共服务的私有化或市场化来化解社会政治经济矛盾，避免政府成为各种批评的靶心。私有化在一定程度上有效遏制了官僚制的扩张，但这一运动并未能达到改革者的最终目的。在政府仍是社会管理的最重要主体的情况下，如不从根本上改变政府的运作方式，私有化最终还是不能解决问题。
第二阶段：政府再造时期（20世纪90年代至今）。
政府再造主要是对政府进行“去官僚化”，这也是打造有效政府的必然选择。这场政府重塑或再造运动主要有以下战略和战术：
（1）给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性。把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。
（2）以结果为取向来再造政府。这样做是要使公共组织的运行设计原则转为结果取向，使工作的运行定向于取得成果而不是只求符合程序规范，从而使每个人都能对结果负责并为更好地实现结果努力。林登认为，根据不同情况，围绕结果进行组织有三种方法：第一，围绕顾客进行组织，即按照接受公共服务的顾客的需要设计工作流程，一切都是为了向顾客提供即时的优质服务，而不是坚持所谓的顺序工作方法，如“一站式服务”。第二，围绕产品进行组织。当客户难以确认或主要向客户提供的是有形商品时，围绕生产出客户满意的产品进行组织将会是一种好方法。为了实现此目的，要改变组织中部门分立的状况，使设计、生产、销售、市场反馈等各个阶段并举，协同工作，而不是按顺序操作，这样才能对顾客需求作出及时回应。第三，围绕过程进行组织。如果不存在确定的、需要专门服务的顾客，也没有有形的产品，那么围绕结果进行组织就意味着根据过程本身进行运作。
（3）充分运用现代管理技术。即强调运用管理主义方法，如战略管理、全面质量管理、后果管理和信息技术等。战略管理的方法日趋成熟，它包括战略的选择与实施。战略实施过程中的控制以及战略管理结果的评价。战略管理是对管理者的自主性、灵活性、能动性的最高要求。
全面质量管理概念是20世纪80年代后期兴起的，它是对私人部门传统的生产率观念的替代，据美国行政学家科恩和布兰德的理解，全面是指把追求质量应用于工作的各个方面，包括从界定顾客需要到积极主动地评估顾客满意与否；质量则意味着满足、超过顾客的期望值；管理指发展及保持组织力量，以便不断提高质量。后果管理的基本思路是为管理部门设定标杆——以一个最强大的竞争对手、业界龙头为标准，不断衡量产品、服务和实践的过程。奥斯本认为，政府中的后果管理有三种途径：一种是企业化管理，这种方法使公共服务提供组织像商业组织那样运作，其收入不是取自政府拨款，而是直接在市场竞争中靠向顾客出售产品和服务来换取。另一种是有序竞争，即当公共组织不能在市场上向顾客收取费用时，要求其为竞争取得合同而提出最优的绩效指标。当两种方法都不适合时，可以采取第三种途径——绩效管理。这种途径是利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。当然，这三种途径并不是互相排斥的，特别是绩效管理对前两种方法都起作用。
（4）公务员制度改革。社会管理的弹性化改革还涉及公共部门人事制度改革，其中影响最大的是挑战公务员终身雇佣制。人事领域广泛运用的短期合同旨在增强公务人员的危机感和敬业精神，增强公共部门与私人部门管理者的互换交流。破除公务员的终身雇佣制推动了人事制度的全面改革。各国在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面都放松了管制，增加了人事管理的灵活性，增强了社会管理的活力。
第二节 英美澳新的政府改革
就新社会管理的实践模式而言，英美澳等国家属于市场化主导模式，其特点是，政府的干预或调控被限制在一定的范围之内，主要靠市场调节，具有经济自由主义色彩。政府改革具有系统、连续、激进的特点。英国是新社会管理的发源地之一，最早进行政府改革；美国是改革政府理论和实践的故乡；而澳大利亚和新西兰则被视为政府改革运动中最系统、全面、迅速的国家。
一、英国的政府改革
英国从1945年到70年代末，无论是保守党政府还是工党政府，都强化政府的公共服务能力，并使国有化的政府提供模式逐渐稳定下来。这种追求普遍的国家福利的模式的运行需要大量的财政资金支撑。在经济高速发展时，国家财力充裕，可以满足资金需求，一旦经济放缓或者停滞，政府就将面临巨大的财政压力。另外，这种国家福利模式是以政府主导、国有企业供给为基础的，如果国有企业经济发展出现问题，福利国家模式就要面临挑战。20世纪70年代初期，由于国有企业普遍缺乏有效的管理，生产效率较低，从而严重影响政府提供公共服务的质量和数量，造成了公众的强烈不满，给英国政府带来管理和公众信任上的巨大压力。1973年经济危机的爆发使得政府同时面临财政危机、管理危机和信任危机，英国政府改革势在必行。1979年撒切尔首相执政后，保守党推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私营部门管理技术，引入竞争机制和顾客为导向的改革。以政府管理现代化为核心的英国公共行政改革，大致经历了两个阶段。
1.英国行政改革的阶段
20世纪70年代末到90年代初的从撒切尔夫人到梅杰时期行政改革。这一时期的改革也被称为“新公共管理”改革。英国“新公共管理”改革的主题被概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、去管制化、竞争求质量。这些主题在雷纳评审、部长信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”和为质量而竞争等文件中集中体现了出来。
（1）民营化改革。民营化是撒切尔政府上台伊始，为实践其对公众所作出的提高公共部门效率，降低公共支出，减少直接税的承诺而实施的最大一项改革举措。其将民营部门的实践引入公共部门，通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将原来由政府承担的部分公共职能转由民营部门经营，政府则主要提供财政支持和绩效监督。民营化改革的实质就是重新定位政府职能，回归小政府的管理模式。
（2）雷纳评审与财务管理改革。鉴于长期以来政府行政效率的低下早已引起英国人民的强烈不满。撒切尔夫人执政后，于首相办公室成立效率领导小组，任命雷纳为组长，来自私人部门的顾问和少数几个文官为组员，开始对政府部门的行政改革进行调查、研究、分析和评价，提出改进建议，目的是提高公共行政组织的经济和效率。随后，国会财政与文官委员会于1982年公布了一份有关文官效率与效能的报告，建议各部门首长应对部门内部管理负更大职责，并且应赋予业务主管更大的权力，以配置、运用所拥有的资源。《财务管理改革方案》应运而生，由英国财政部和“管理暨人事局”成立的“财务管理小组”来推动，要建立一种绩效管理和目标管理式的财务运行模式，分权式地赋予机关内各业务主管财务管理权和相应管理责任。改革的重点放在消除政府浪费，提升行政效率和效益水平上。
（3）“下一步”行动方案。1988年，英国政府开始实施“下一步”行动方案，全面转换管理责任机制，改进政府管理。方案认为，英国政府各部政策制定和执行不分，不利于各部部长民主责任的有效履行，同时也降低了各部政策执行的效率。鉴于此，英国政府将政策制定和政策执行功能分开，部里设置执行机构和政策核心司，前者专门负责政策执行，后者则帮助部长负责核心决策事务，将部长从日常性事务中解脱出来。相应的，核心司的公务员仍然是传统意义上的公务员，数量很少；而占公务员人数的绝大多数的执行机构的工作人员，有的保留公务员身份，有的则不再是公务员。这从根本上改革了政府各部门管理体制和内部结构，降低行政成本的同时提高了行政效率。
（4）“公民宪章”和竞争求质量运动。为了解决效能问题，梅杰政府上台后开展了“公民宪章”运动，发表了《为竞争求质量》白皮书，提倡在公共服务中引进私营企业的管理原则、技术和方法，通过市场和竞争机制的发挥来改善和提升公共服务质量，并降低公共服务成本。
20世纪90年代中期到本世纪初的布莱尔时期的行政改革。1997年布莱尔政府上台后，秉持合作政府的政治理念，在经过大量调查研究肯定改革成果的同时，指出了改革存在的问题——政府部门引入市场机制以增强竞争的同时，忽略了部门之间协调与合作，导致公共服务职能的部分缺失，形成了碎片化的组织结构。1999年英国推出了“1999《政府管理现代化白皮书》”。白皮书强调，要经过10年的改革、实践，努力把英国中央政府打造成一个更加注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。
2.英国行政改革的基本内容
（1）政府角色定位。政府在经济运作中到底扮演一种怎样的角色，即如何定位国家与市场、国家与社会的关系，是英国政府改革的出发点。1979年作为保守党的撒切尔夫人执政后，深受“新右派”思潮的影响，极力主张新右派的政治理念，它反对凯恩斯主义，抨击国家福利制度，主张以市场力量调节经济生活，呼吁加强法治、维护社会秩序、增强国家的权威。撒切尔主义是一种以改变国家与市场两者之间力量对比为主要内容的领导权战略，撒切尔主义根本性的一点在于，它试图在不改变英国现有宪政体制的前提下，建立起一种新型的国家与市民社会的关系。因此，在具体的改革实践中，撒切尔政府将私有化作为政府经济战略的核心内容，通过推行国有企业的私有化来实现改变国家与市场、国家与市民社会之间的关系。
从撒切尔政府的实际做法来看，国有企业的私有化主要包括两个方式：一是非国有化，即出售国有企业产权或政府在“混合企业”中持有股份；二是自由化，即放宽限制企业活动和竞争的法规。通过改革，“到1991年初，接近80%的国有部门已经转移到私人手中，65万工人转移到私营部门，出售金额达到450亿英镑”。在社会福利制度方面，撒切尔政府的改革涉及住房、教育、社会保障、医疗卫生等领域。在公有住房领域推行非国有化，在其他领域则更多地引入市场机制，打破政府垄断，在保障基本服务的前提下，交由市场提供多样化服务供消费者选择。“政府管理的公房占住房总存量的比重从1978年的32%降到1990年的23%，同期，住房自有率从55%上升到67%，1988年，英国住房自有率达66%，高于同期法国的54%和日本的61%。大量公房的出售极大地减轻了英国政府的住宅支出，增加了财政收入，缓解了财政危机”。
当然，在撒切尔时期，缩小国家干预的范围并不是要完全放弃国家对市场生活的干预，而是把国家干预限制在一定的范围和程度，中央政府只控制那些必须控制且能控制好的事务，同时，经济上的自由并不意味着政治上的民主化。在整个80年代，中央的权威加强而不是削弱了，国家干预的边界不仅没有收缩，反而进一步扩大了，这成为撒切尔主义一个最大的矛盾之处。英国的经济自由主义与社会权威主义并重，反民主以及中央集权化的趋势明显。一言以概之，自由的经济，强大的国家。
梅杰政府继承了撒切尔政府的经济自由观，在企业改制和社会福利方面的政策，继续推行私有化，与此同时，在总结撒切尔时期改革经验的基础上，开始注重引入社会力量加强竞争来提高公共服务质量。在“公民宪章”和“竞争求质量”运动中，把改革的重点放在公共服务质量的提升上。公民宪章运动树立“顾客至上”的理念，这在提高公共服务质量和公民满意度方面发挥了积极作用。竞争求质量运动则在撒切尔政府在公共服务领域引入市场和竞争机制的基础上，进一步打破了政府在公共服务领域的垄断，有效降低了公共服务成本，提高了效率。
布莱尔政府在很大程度上承袭了撒切尔政府的政策，尤其是经济自由化政策，继续推行公私合作、权力下放及福利计划等政策，并在此基础上进一步矫正、发展。布莱尔政府用第三条道路来描述自己的政治理念，与保守党政府强调私有化，强调竞争不同，它在主张充分发挥市场力量的同时，强调了公共服务良好合作的重要性。它认为政府必须与市场、社会、公民建立默契的合作，利用多种力量推进多元治理，实现公共服务水平的提升。与保守党政府相比，布莱尔政府将权力下放而减少了中央对地方的控制，更加注重与社会力量的合作。2004年，参与到提供社会公共服务工作中的社会团体的数量就超过了3500个，包括全国范围内的团体和地方层面的自治组织。
（2）中央政府与地方政府的职能调整。调整和优化中央政府与地方政府的职能是英国行政改革的一项重要内容。从撒切尔时期、梅杰时期再到布莱尔政府时期，英国的中央政府和地方政府的角色进一步明确，相应的对政府职能不断进行调整和优化。
第一，中央与地方关系变化。英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家，具有自治传统。由于历史和现实方面的原因，英国中央政府和地方政府的关系缺乏明晰的法律规定，中央和地方的关系在不同的历史阶段具备不同的内涵。从历史上看，在英国的中央-地方关系中，中央对地方的控制较强，集权化程度比较高。但第二次世界大战后，特别是在20世纪六七十年代，英国地方政府得到了迅速发展，在政治体制中发挥了越来越重要的作用，政府职能、规模迅速扩大。撒切尔政府上台后，将地方政府作为重要的攻击目标。它先后通过了大约50个法案来削弱地方政府的权力和独立性，使地方政府的管理体制和政策决策过程从根本上发生了变化。在整个80年代，英国中央—地方关系出现明显的政治化、集权化和法令化。本就是一个高度中央集权的英国，在保守党执政的10年间，加剧了这种集权化程度。地方政府的自主性已成为保守党的立法和行政手政改革的主题和目标，在中央政府和地方政府之间形成一种平衡，中央负责政策的制定，地方则主要提供多样化的公共服务供政府、社会和公民选择。
第二，地方政府职能的优化。根据法律规定和中央政府授权，英国地方政府的职能被限定在一定的领域之内。因此，英国学者在论述英国地方政府职能时，侧重的是服务的供给。他们强调：虽然地方政府职能的履行涉及公民社会生活的方方面面，但是地方政府的活动和行为是在取得中央政府授权的大前提下发生的，它们的职能范围并不能自行决定。随着改革的进行，地方政府自治权限得到了法律法规和中央政府的认定，政府的职能发生了部分转移，并得到优化。地方政府失去了某些职能。如《教育法（1993年）》对地方政府的教育职责作了改动，规定进一步实行地方政府退出对学校的直接控制，改变地方教育部门的作用，如综合性工艺学校现在由中央统一提供资金。同时，在其他一些领域地方政府获得了新的职责，如协调向老年人、体弱者和社区中处于危险状况的人提供的服务。作为社区的领导机关，它们处于有利的地位，可以在广泛的地方活动中和与城市及乡镇在生活质量领域结成有效的伙伴关系；也可以在地方的更新、与私营部门和志愿组织在争取政府的资金方面结成广泛的伙伴关系。同时，地方政府的某些职能得到了进一步强化。英国地方政府职能的主题是服务性职能，如提供教育、个人社会服务、警察、消防、道路维护、住房、娱乐与文化设施等，随着社会经济的发展，地方政府的作用还在不断增加，其服务性职能也将不断得到增强，满足时代需要和公民的新要求。
（3）行政体制内部改革。改革政府部门内部的管理体制，提高公共机构的工作效率、提升公共服务质量是英国行政改革的直接目标。
第一，行政组织重建。英国行政改革的一个重要主题就是组织重建。大致来说，在组织重建方面，英国改革的主要趋势是使组织分工更细、通过市场机制以及合同或准合同的手段而不是通过垂直的权力机关进行合作、把权力从中央分散到边缘（不仅是等级，而且是从地理角度）、通过解散和缩小庞大官僚组织的方法减少公共组织的规模。
①执行机构的大量设立。英国于1988年开始实行“下一步行动方案”，提出设立执行机构，履行政府的政策执行和提供服务的职能。设置执行机构的要求如下：
a.机构化。要求各部将管理权责授予新建立的各类专业的、半自治的政策执行机构，使其专注于改善服务传输和日常业务执行；部长和资深高级文官则专注于前瞻性的政策规划；b.框架文件。在执行机构和上级主管部门之间签署的类似于合同的、规定双方的义务和责任的契约；c.首席执行官。各执行机构设置一名首席执行官，对执行机构的资源配置、日常运行和服务提供方式享有相当的管理自主权。首席执行官不是常任官员，面向社会进行公开招聘，并采取合同制，一般时效3～5年，首席执行官依据合同直接向主管部长负责；d.适当控制原则。主管部门保持对执行机构适当的、间接地的控制，保证执行机构的自主权限。
在框架确立的前提下，首席执行官对执行机构享有自主管理权，为了加强执行机构的运作效果，首席执行官必须有权决定招募员工、工资、等级和组织的结构。而政策核心司则对执行机构的运作进行监督、协调和“适度控制”，包括设立绩效目标、配置资源并以此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。各部主管大臣要定期召集所属执行机构的首席执行官开会，听取汇报，解决有关问题。每年年终各个执行机构都要作出总结报告，交由主管大臣评审，并依据长期规划和年度报告对其进行年度审查，然后对其运作框架进行重新设定并进行更新。执行机构的大量设置和有效运行，使文官发生内部分流，越来越多的文官转移到了执行机构，政府保留的核心文官越来越少，这对传统的文官制度输入了结构性变革压力。首先，分权化倾向越来越明显，组织结构更进一步扁平化；其次，大量执行机构享有相当的权力，增强了组织的自主性，为绩效的提升拓宽了空间；再者，政府内以权力为纽带的层级关系逐渐弱化，以合同为基础的契约关系越来越普遍，这改变了传统行政下的工作内容，政府的工作效率得到了明显提升。但是，执行机构的运行也出现了一些问题。首先，权责划分不清。政府政策的制定和执行并不能完全意义上进行分离，虽然在二者之间有类似合同的框架文件的约束或联系，但从涉及决策和执行的事务的总体上来看，将决策和执行的环节按照框架进行划分，不能保证权与责之间是对等的，也并不一定能保证高效目标的实现；其次，观念上存在差异。框架性文件虽然可以严格规范部和执行机构之间的职责和义务，但是二者之间存在的观念上的认识落差，依然会导致很多方面难以磨合、合作。各部对“管理自主性”的认识跟执行机构的认识很可能存在不一致，在实际的运行中，有的执行机构获得了较大的自主管理权限，而有的执行机构则得不到与职责相符的自主管理权限；再次，专业垄断。执行机构在实际的运作中发展出对小范围专门事务的专业垄断，不利于主管部对它的监督和管理。
英国执行机构的实践经验证实，需要建构一种新的政治—行政两分格局，即结构分化基础上的功能互动，正视政策制定和执行之间的密切联系，加强部核心与执行机构的政治互动。进行制度创新，调节政治与行政之间的关系，使政治任命的高级公务员能够专心致志于决策事务而一般公务员则负责政策执行事务，拥有足够的自主权。
由于执行机构存在的问题，1997年上台的布莱尔政府在未否定“下一步行动方案”的前提下，将政府关注的重点从代理性质的执行机构转向了部门和政府中心。布莱尔政府将政策和组织整合起来，把政策和运作联系在一起，而不是将两者分离。布莱尔政府的《政府现代化白皮书》将服务定为部门绩效的核心，而不是把服务从部门中抽走，并让部门取代代理机构对服务绩效负责。
第一，分权与权力下放。分权是英国行政组织改革的一个重要特征。英国强调分权的一个重要原因是认识到分权的优越性。在部门之间进行分权，权责统一可以使公共部门的服务更快捷，更能适应环境和人需要的满足。英国的分权改革集中体现在财务管理新方案、“下一步”行动方案和竞争求质量运动中。
财务管理新方案主张财务分权，把部门内一些执行性的、经常性的、程序化的从事量的处理工作的、分散在不同地域的单位变成独立的核算中心。这些中心聘任经理，实行经理负责制：内部组织结构、编制、人事管理等，完全由经理控制。“下一步行动方案”则赋予执行机构充分的自主权去完成政策的执行工作。机构负责人享有类似企业中部门主管所拥有的管理权而不受部长和主管官员框架协议之外的干涉。机构负责人在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，享有充分的自主权。在竞争求质量运动中，英国政府通过竞争手段把权力转移到另一个实体的外部分权形式，为公众提供更优的服务。
财务分权与传统的部门管理方法有很大不同。首先，分权改变了传统的幕僚与主管之间的工作关系，实现了责任与人权、财权的统一，有助于提高他们的成本意识、效率意识、经济意识。其次，分权改变了部内层级之间的关系。核算中心的建立使中下层具有独立半独立地位，主管部对其控制力减弱，控制方式也相应改变。结合各部门的具体情况和客观环境的变化，贯彻、完善并发展财务管理新方案中提出的原则，可以说是自1982年至今英国行政改革的总方向和主要内容。
第二，文官制度改革。文官制度是一国政府体制的重要组成部分，是政府改革的必然内容。从撒切尔政府到梅杰政府再到布莱尔政府，英国都对文官制度进行了持续的改革。撒切尔政府进行了一系列的文官制度改革措施，手段如下：一是缩小文官规模、削减文官经费。撒切尔政府上台伊始便制订了逐年削减文官总人数的目标，并在执政的十余年间坚持不懈。1979年，英国文官总数高达73.2万，创二战后历史之最。1990年，撒切尔政府结束时，英国文官总数已经下降到了56.2万，效果显著。二是精简政府机构。撒切尔政府取消文官部，将其全部职能转移给财政部和内阁办公厅负责，在内阁办公厅内增设组织和人事办公室。三是改组文官结构，打破政治中立，加强对高级文官的政治控制。执行机构的大量建立，促成了英国文官结构的两层化：核心部的公务员和执行机构的工作人员。前者依然是传统意义上的公务员，人数很少；后者则构成了英国文官的主体，其中有的保留公务员身份，有的则不再是公务员，适用契约式管理。
梅杰政府对文官制度的改革举措有：1991年7月向国会提出公民宪章白皮书，内容包括功绩制、公布绩效目标等；1992年的文官法及1996年修正的管理规范使得部长和部门主管获得更大管理方面的授权；成立一套新的高级文官制度，高级文官的选拔并不局限于文官内部，一经录用，签订契约；1996年7月，全面推广文官的训练与发展计划，提升服务绩效。1999年12月英国政府推出新的《文官改革方案》，主题包括：“具有明确目的以及强而有力的领导、更佳的企业规划、更明确的绩效管理、更能明显地改进多样化、文官的思维观念更加开放、更具才能，以及更能妥善处理文官事务。新的文官改革方案，期望达成以下的目标：创造一个更开放、多样与专业的文官，并将公共利益优先；文官能具备创新、创造和学习的能力；能负起个人责任；能与他人合作；能运用新技术传送高品质且具有良好价值的服务成果。”
自撒切尔政府开始，历届政府对文官制度的持续改革收到了减员节支的效果，大大提高了政府的运转效率。文官系统的管理模式由传统的官僚体系管理模式转变为现代的市场化管理模式，效率作为政府价值的重要追求目标，得以实现。另外，以公民宪章为内容的改革真正将公民作为政府提供服务的中心，改变了过去文官与民众的管理与被管理的关系，转变为服务的提供者和服务的受众者关系，增强了政府所提供服务的针对性和民众对服务的可选择性。
第三，政府运行方式的变革。英国政府积极推动政府管理现代化改革，十分重视对现代管理技术和手段的借鉴，确保改革的顺利进行。
利用信息技术，加快电子政务建设。在转变职能、明晰行政流程、简化办事程序的基础上，英国政府加快电子政务的建设，增强对公众需求的回应性，使公共服务更加多元化、更加富有效率，提高了政府工作的透明度，提升了政府形象；依靠信息技术把政府各部门、中央政府和地方政府有机联系起来，建设信息化的财务管理、绩效管理等各种管理系统，促进管理现代化。
引入市场机制，完善公共服务。英国政府常用的市场化手段包括私有化、使用公共服务者付费、招标投标、合同外包、分散决策和内部市场等。
a.私有化。将原来由政府控制或拥有的职能交给私人企业承包或者出售给私人，通过市场机制，提高生产力。英国在改革初期，大规模实行私有化，将国有企业的产权出售给私人，减少财政支出的同时增加了财政收入。b.使用公共服务者付费。改革初期，英国在很多服务领域推行使用者付费制度，改变过去普遍化的免费服务所造成的对资源的不合理配置和浪费，同时增加了财政收入，部分缓解了财政压力。c.招标投标。英国政府通过竞争方法，确定中标单位，将政府的一般繁杂事务承包出去，政府则对承包单位实施监督。d.合同外包。政府将部分公共服务通过订立合同的方式承包给私人企业，提高政府公共服务水平的同时，缩小政府规模、降低行政成本。e.分散决策。英国政府坚持权力下放，实行分散决策。通过将公共政策制定和执行分离、设立独立的执行机构，赋予执行者更大的自主权，充分调动其积极性，提高效率。f.内部市场。内部市场机制主要应用于政府所有的公共服务部门，其核心是引进价格机制和新的内部核算机制，推动部门之间的竞争，以达到更好的服务效果。这些手段的运用，促进了公共服务的多元化和质量的提升。无论私有化服务还是公共部门保留的公共服务，均有效地发挥了竞争机制的作用，降低了行政成本，提高了政府服务的公开性和透明度。
二、美国的政府改革
20世纪60～80年代，美国社会经历了一系列的危机：一是经济危机，70年代的石油危机以及日本经济崛起，使美国从二战后的繁荣跌入经济衰退的深渊。二是社会危机，越南战争和民权运动引发社会的分裂与对抗，一系列失败的社会福利政策使贫富差距加大，政府包袱加重。三是财政危机，国家巨额赤字，人民抗税，联邦政府大幅度削减拨款，相当数量的州与地方政府接近或已经到了破产的境地。四是政府信任危机，《国家绩效评价报告》曾引用CBS的调查数据感叹道，在一代人的时间之内，美国人民相信政府的人数，从坚实的多数下降到相当有限的少数。危机使改革政府的呼声成为美国各界人士的共识。
美国的政府改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但开始得很早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。
1.“伟大社会”运动
1964年，约翰逊提出“伟大社会”的政治纲领，宣布向美国的贫困宣战。他在接受总统候选人提名时说，“饥饿的人，找不到工作的人，无法教育孩子的人，被匮乏压倒的人——这样的人并不是完全自由的”。“伟大社会”运动的目的是建立新城市、反贫困、追求男女和族裔间具有平等权利。这一运动对社会的开放和性别、族裔之间的平等，起到了正面的作用。“伟大社会”的伟大目标就是最终解决这些人的贫困问题，实现美国经济和社会的重大改革。
2.政府管理改革运动
20世纪70～80年代，美国在尼克松总统和卡特总统领导下，进行了以效率和效益为目标的政府管理改革。联邦政府采取重大步骤将方案评估和全面的生产率结合于政府政策的施行过程中。尼克松总统还下令建立全国生产率委员会，这个委员会后来发展成为全国生产率和工作质量中心，1978年后又发展成为全国公共生产率中心。该机构主要是研究公共部门的生产率和推动公共部门生产率的发展。效率与效益至今一直是政府改革不断改善的动因之一。
3.私有化改革运动
20世纪80年代，里根政府开始了小政府、分权和私营化的改革。目的是精简政府，提高政府效率。当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效的主要原因是：（1）国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；（2）人事尤其是高层人事缺乏连续性；（3）缺乏追求高效和经济的诱因；（4）会计和管理信息系统不完善；（5）缺乏强有力的中央财政和会计管理。
4.改革政府运动
20世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信任度下降，出现“信任赤字”。1992年出版的《改革政府：企业家精神如何改变公共部门》一书是政府改革的先导，标志改革政府运动的开始。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革。其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评估委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）。
“戈尔报告”指出：从20世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：（1）消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统。（2）把顾客放在首位。（3）授权雇员以取得成果。（4）一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。
“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。
克林顿政府改革注重基层平民、创造就业机会、开展信息技术革命、与保守的政治势力斗争，取得了许多成效。克林顿上台后，即成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会，以政府再造理论为指导发动了一场历时8年的政府再造运动。其目标是使政府变得工作更好，花钱更少，更加进取和勤政。主要措施包括倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准删除规章制度下放权力给基层和一线人员推动绩效评估将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引人政府管理等。通过改革，减裁了42万多人员，清除了64万页规章制度，节约财政开支1360亿美元。政府公共服务项目获得了公众的肯定。
在改革理念中，“顾客导向”最为重要。政府再造的“顾客导向”服务理念，强调以顾客公众的价值作为行政措施的重要基础，直接与顾客互动，搜集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的服务与产品。克林顿总统于1993年发布第12862号行政命令，要求联邦政府机构设定“顾客服务标准”，而且服务质量的标准必须向企业的典范看齐。这项名为“联邦政府内部革命”的行政命令，包括下列7项内容：
①确认行政机构的实然顾客与应然顾客；
②调查顾客所期望的服务项目与质量，了解顾客对现有服务的满意度；
③公告服务标准，并据以衡量成效；
④效法企业标杆，提升顾客服务标准；
⑤给予顾客多元的服务来源与输送方式；
⑥务求信息、服务以及申诉制度简明易用；
⑦提供畅通的顾客申诉途径。
1994年9月20日全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所订定的服务标准，出版美国有史以来第一本政府的服务标淮《顾客至上服务美国民众的标准》。1996年，联邦政府共有200多个机构，全力执行3000多种服务标准。此外，联邦政府各机构亦通过电子邮件及计算机网络的运用，将各种业务尽可能地合并。
2001年小布什政府上台后，提出了以市场为基准的政府改革，强调政府应当是有限而积极的，政府应当关注问题并致力于解决问题。布什政府不仅制定了总统创新日程，而且特别注重执行，为此重建了总统管理委员会负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的创新的管理领导权。从总体上说，布什政府改革的目的是要建立一个可管理型的政府，其策略包括：（1）人力资源管理战略；（2）竞争性采购；（3）提高财政绩效，加强审计；（4）发展电子政府；（5）预算和绩效整合。
5.地方政府改革
美国地方政府改革动力来自于公众需要的多样化、个性化。其中包括：
（1）地方政府组织形式上的多样化导向。如邻里政府、特别目的区政府的应运而生。合并和分立这两种趋势并存于美国地方政府的改革和发展过程中，其结果是进一步扩大了地方政府数量，增进了地方政府的多样性和地方管理的分散化，大小地方政府同时并存的地方管理体系得以形成和巩固。
（2）政府间关系的合作化导向。采取责任分担和合作主义的策略，合作方式有多种多样，如成立共同委员会、签订互助的非正式协定（如合作开展消防工作）、联合购买大型公共设施、设立政府理事会和地区规划理事会等。
（3）公共产品和服务对象上的顾客导向。通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细化，为公众提供量身定制的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为。
（4）公共产品和服务供应手段上的民营化导向。充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非营利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。
（5）纵向权力关系上的分权导向。强化地方政府的自主性管理责任，也使其承担更多的管理与服务成本。也把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。
（6）政府内部管理上的企业化导向。建立企业型政府。突破束缚行政效率的官僚主义陈规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度。
6.公共服务市场化
主要包括四种类型：
（1）合同出租。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。
（2）公私合作。政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与或提供某项服务，私人企业有收益权，追求投资回报。
（3）使用者付费。享受政府提供的公共服务的个人或单位要向政府部门交纳费用。使用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求。
（4）凭单制度。凭单是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券，他们可以凭该券在公共服务供给单位中选择购买产品，然后政府再用现金兑换凭单。这样可以在公共服务提供中引入竞争，政府少花钱，而消费者多受益。
三、澳大利亚的政府改革
20世纪80年代初，第一届新工党政府致力于“重构总理控制力和增加政府对政策决策和优先权的责任的机制”，采取了一系列举措，如减少公务员的终身制，扩大政策提议权的范围，增加政府竞争和公共服务优先权的责任感。这一改革是通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀为显著特征，同时进行了大规模的政府职能优化改革。推动这次改革的核心机构是1984年《公共服务改革法案》决定设立的高级公务员执行委员会。其主要改革内容如下：
1.财政改革
由于进出口恶化、利率提高、外国资本流入锐减、财政赤字压力过大，澳大利亚被迫寻求激烈的调整政策，以求保证财政的稳定，恢复国际收支平衡，并进一步提高资源利用的效率，促进经济和社会发展。
（1）紧缩政府开支。澳大利亚长期实行的膨胀性财政政策造成了赤字、债务、通货膨胀的恶性循环，严重影响了国家经济的稳定和健康发展。因此，澳大利亚实行抑制性财政政策，力求减少财政赤字，实现财政收支的基本平衡。其具体措施主要有：精简机构，裁减人员，控制工资增长，限制政府消费，力求降低政府经常性支出。公务员数量从1986年的180893人下降到1996年的143305人，并且这种下降趋势仍在持续；取消或削减对公共企业及各种公共产品与服务的亏损补贴和价格管制；降低政府资本性支出，缩减政府投资重点及范围，压缩基本建设规模，减少政府投资，停止投资建立新的国有企业；削减政府所提供的服务，降低诸如卫生、教育及经济服务等方面的开支；控制政府的进口，节约外汇。
（2）进行税制改革。由于经济、文化和历史的原因，澳大利亚在20世纪80年代实施的税收政策存在结构不合理和管理不规范的弊端，从而导致不公平和严重的避税行为。因此，澳大利亚政府从80年代中期开始，就开始对税收进行重大改革。1985～1996年，工党政府对税收政策进行了局部调整。从1996年后，税制改革进入全面进行阶段。1999年通过了有名的《拉尔夫报告》，改革的主要内容包括：调整个人所得税率，主要是减轻中档工薪阶层的税率；取消批发销售税；对澳大利亚的大部分商品和服务征收10%的商品服务税（GST）；对商家和投资者实行一种综合而又灵活的付税制，它取代了11种税赋等。
（3）改革公共支出的管理技术。20世纪80年代开始，澳大利亚借鉴英美等国的经验，对增进本国公共支出管理的科学性与效率做出了一定的努力。一是加强公共投资规划。澳大利亚政府存在的一个重要问题是公共部门的投资计划往往超过其可得资金和国内执行能力。资源分配给太多的项目，加重了执行负担并延缓了收益的实现。同时，国家并无对公共投资的综合规划，为此澳大利亚加强了对公共投资的管理，建立了国家中期公共投资规划，并对公共投资计划实行年“滚动”制，从而成为财政预算准备制度的一个重要部分。二是加强公共预算过程，公共预算和会计制度是澳大利亚公共行政管理长期以来的薄弱环节，对此澳大利亚强化了政府部门的预算程序，增强了政府宏观经济分析和经济预测能力，加强债务管理。改革会计和审计制度，推行权责会计计划，实现了政府会计制的现金制向权责会计制转变。
2.优化政府职能
由于深受管理主义和公共选择理论的影响，澳大利亚政府在改革的过程中进行了大规模的职能优化改革，提出把建立一个“Smart Government（精明政府）”作为其改革的目标，重新界定自己的职能范围，还权于市场和社会，实现政府的“规模适度化”；同时，通过引入市场机制减轻自己的负担，提高国有部门的活力，充分调整私营部门在促进国家经济发展中的作用。
（1）国有企业私有化。澳大利亚以私营经济为主，国有经济所占的比重很小。从20世纪80年代后期直到90年代初，澳大利亚政府决定对大多数国有企业进行私有化或半私有化改造。进行私有化以及半私有化改造的国有企业主要有澳大利亚国家航空公司QA.TAS、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司TELSTRA，除了这些企业之外，机场、公用设施（水、电、煤气）等也进行了私有化改造或是承包给一些私营企业。80年代以来，澳大利亚私有化改革的内容主要表现在：①实现国有企业规模和范围的合理化。包括冻结政府投资，或把投资转向新兴部门、基础设施和战略部门，并对其发展给予政策扶持；清偿企业财产，予以关闭，对企业重新组合，以提高企业内部效益和市场竞争力；私有化或股份化，将企业全部或部分出售给私人。②增进市场作用促进竞争化环境的形成。包括减少对市场准入的限制，削弱大型国有企业的垄断地位；贯彻商业化原则，减轻国有企业负担，以市场为导向，平等竞争；减少对国有企业的保护和补贴政策。③公共物品或服务的私人供应。主要是通过合同出租来实现。合同出租是指在某一领域国有或国家垄断不变的情况下，政府依然对该领域服务负有责任，但把部分活动通过合同外包的形式交由私人部门去完成，以求效益最大和费用最低。而政府依据合同规定实行目标监督并为私人生产提供资金。在澳大利亚就把公路的维护和垃圾的处理转让给私人承包商来承担。
（2）分权。澳大利亚的分权改革主要涉及中央与地方权责的重新划分问题。20世纪60和70年代，澳大利亚联邦政府实行中央集权政治模式，但随着社会事物复杂程度的加深，澳大利亚集权主义的弊端也日益突出。这不仅带来腐败、专制和低效，而且造成严重的区域发展不平衡。因此在80年代后期，澳大利亚开始改变这种状况，在霍克政府执政期间，正式调整了联邦政府与地方政府的关系，下放联邦政府的社会福利、教育等领域的权利责任，实行社区参与体制。
（3）大部制模式的改革。1987年，澳大利亚推行了一场大规模的机构改革，建立彻底的大部制，使整个中央政府的部委数量从28个减少到18个。在改革中工党政府为了实施其政党政策，在实施大部制的过程中，还重新分配官僚集团和政治家在政治系统中的权力，增强工党政治家对政治系统的控制力，对高级公务员制度进行改革，1984年通过《高级公务员议案》，对公务员制度重新组合设定，增强了公务人员的流动性，强调发展管理技术，增强各部领导人使用和调遣公务人员的权力。这种大部制的改革为公共部门和其他改革提供了先决条件，增强了政府部门的宏观管理能力，国家的政治经济绩效得到了明显提高。
（4）澳大利亚民族社区和社区管理。澳大利亚2000万人口中，80%以上居住在城市，各类民族社团多达2000多个。民族社团有一个重要作用，它组织各社团联系的群众讨论他们关心的社会问题，在各社团之间进行磋商和联系，并把情况反映给各级政府。澳大利亚社区管理的特点是实施为少数民族服务的项目，大规模的实施始于1989年。开展社区服务主要是为了帮助非英语背景的移民适应环境，使他们既保持自己的文化传统，又能进入主流社会。服务大都围绕他们遇到的实际问题，有咨询服务、就业帮助、语言翻译、文化广播、教育医疗等等，非常具体。政府对非英语背景移民的就业也提供一些支持，如举办英语培训班，对失业的移民进行免费职业培训等。对一时找不到工作的合法移民，政府还安排他们有偿种树，这既解决了生活问题，也绿化了环境。
3.澳大利亚公务员制度改革
澳大利亚公务员制度存在的问题主要是人员过多，几十年来公众要求政府大力精简人员的呼声一直比较高。1975年自由党魁弗雷泽执政，为了缩减政府开支并企图平息广大选民对政府官僚机构庞大的不满，弗雷泽便责令组成以自由党林奇为首、包括其他四名高级部长的“政府职能审查委员会”，对联邦政府各部门职能进行调查。弗雷泽根据这个委员会的建议，提出两年内减少工作人员1.6万～1.7万人，为联邦每年节约5.6亿澳元，主要做法是：把部分政府拥有的企业出售给私人经营，把政府的某些部门职能并入私人企业；充分发挥地方政府的作用，将一些可以由州政府管理的部门划归州政府；继续审议某些政府部门的作用。1983年工党领袖霍克执政，在第二年便推出了一项更大规模的精简计划，按照这一计划，政府某些部门或职能并入私人企业，将航空公司、邮电通讯、运输等部门实行商业化管理，国家不给或很少给经费，以减少公务人员的人数。在机构方面，将原来的28个政府机构一下子减少到了17个。
四、新西兰政府改革
1984年以前，新西兰对国内产业实行广泛的保护和援助，这种保护导致企业效率低下，亏损严重，服务质量差，缺乏国际竞争力，也给国家财政带来沉重的负担，导致经济极度恶化，失业、财政赤字、对外债务不断增加。特别是英国加入欧洲共同体以后，英国不得不取消给予新西兰的特惠关税，新西兰的农产品、畜产品的出口受到重大打击。而两次石油危机，对于依赖石油进口的农业国新西兰来说，更是受到重创，经济增长率平均下降1.79%（1975～1985年），消费物价上涨指数，由战后的年平均5.46%上升为13.16%（1975～1985年的平均数）。以电力、煤气等能源领域为核心的公共事业不景气，导致公共债务不断增加（对外债务到1984年比1974年增加了18倍）。为此，新西兰政府不得不着手改革。
新西兰政府的改革遵循公共选择及其相关理论，改革内容并不局限于行政改革，而是扩展到金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面，因其改革的力度大、持续时间长、取得成效好而被奉为典范。
（1）在金融政策方面，从1985年起，废除管理汇率制，实行浮动汇率制，同时中央银行通过金融手段干预外汇市场，维护新西兰元的稳定。从1987年起，取消对银行数量和银行间竞争的限制，彻底放松对金融市场的规制，设立银行实行自由化；在产业政策方面，以削减财政支出和提高效率为目标，重新审视政府进行的事业活动，推进企业化、民营化。航空、保险、银行、港湾、邮政、机场、铁路、通信、钢铁、煤炭等40多个国营事业实行了国有企业化、民营化。从1987年到1996年间完全或部分民营化的企业有28家，出售的收益有136亿新西兰元，用来偿还外债；在劳动政策方面，1991年制定了工人和雇主可以自由签订合同的《雇佣合同法》。以往在“强制加入工会制”下，工资是由按职业类别组成的各工会以中央集权式的工资决定方式决定。根据1991年生效的《雇佣合同法》，加入工会改为任意制，人们可以自主决定是否加入工会，可以自由设立工会，可以自由订立雇佣合同。通过这些措施，实现了多种雇佣形式，劳动生产率特别是制造业和服务业效率明显提高。取消对商店营业时间的限制，只要符合商业利益，商店可以营业到任何时间；在农业方面，取消农业补助金和保护农产品价格的制度；在贸易政策方面，取消了进口数量限制和进口许可证，实行贸易自由化，同时分阶段地降低关税。
（2）公共部门的改革。重构中央部、局，将政府制定和执行政策的职能分离开来。中央部、局专司制定政策的职能，事业、执行部门从政府中分离出来，变为国有企业和执行机构，专司执行职能；削减国家公务员，由1985年的8.5万人减为1995年的3.4万人。被削减的人员半数进入国营企业；在部长和最高事务负责人—次官之间引入契约关系。各部、厅实行次官公开招聘制，同时赋予次官在财政、人员录用、解聘、工资待遇等方面的决定权。
（3）财政金融方面的改革。1989年制定了《准备银行法》，规定中央银行独立于政府；1993年制定、1994年生效的《财政责任法》，改善了财政管理，提高了财政的透明度。规定政府有义务按照和民间企业一样的、被普遍认可的会计原则——发生主义，来编制财政报告。
（4）税制改革。引入了课税对象很广的商品与劳务税（GST），应税商品和劳务按10%税率征收。取消批发销售税，调整间接税，使其合理化。商品与劳务税的税率，1986年是10%，1989年提高为12.5%；简化所得税，减少累进，由6级（20%～66%）改为2级（21.5%～33%）。经过这些改革从1994年起，新西兰财政连续出现盈余，为了返还于国民，以中等收入阶层为对象，在1996年度预算中，将个人所得税税率的低税率由24%调为21.5%；下调法人税率，扩大征税的基础，将法人税率由48%，下调为33%。
（5）社会福利方面的改革。改变过去由政府全额负担教育、医疗、养老保险等费用的社会福利制度，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式。
经过这一系列的改革改变了过去政府负担过重、财政紧张、效率低下的现象，使新西兰的行政效率和经济效率处于世界最高水平。
第三节 法德的政府改革
就新社会管理的实践模式而言，法德这类国家属于莱茵模式或欧洲模式，其特点是，政府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也比较大。政府改革具有渐进、零碎特点。法国具有推崇政府作用的国家主义传统，有强大的中央集权，而德国是法治国家，有大政府和官僚主义的强大传统。
一、法国的政府改革
法国是一个多民族、多政党、具有民主改革思想，但又长期实行高度集权的国家。到20世纪80年代，法国社会积累许多社会矛盾，一是政府规模太大，行政费用太高。1950年后的30年间，法国政府开支增长了23.5倍，1993年行政开支高达5880亿法郎，占国家预算的40%，公共行政费用的持续上升，不仅增加了纳税人负担，引起公众不满，而且政府本身也难以承担日益庞大的开支。二是权力过于集中，公共行政效率下降。法国政府长期固守计划体制的行政管理模式，公共行政中的文牍主义、例行公事之风日益严重，导致公共行政管理效率低下，不能适应时代使命，同时高度的中央集权也使地方行政和企业经营者缺乏灵活性和积极性，许多公共企业长期经营不佳，服务差，效率低。1985年法国国有企业亏损额相当于全国工商税收的2/3，1996年底，法国铁路债务高达1250亿法郎。这既增加了政府投资的风险和压力，又加深了公众的不满情绪，政府改革势在必行。
20世纪80年代早期，法国主要的改革政策集中于权力下放以及在新的公共服务框架内使地方政府和医院人员的聘用合理化。1988年后的历届政府都把改革的焦点放在传统的政府各部及其分支机构上。所有的改革举措基本贯彻了公共服务的三大改革原则：一是下放权力，分级化管理，放权到最基层。二是转轨变型，社会化运作。如埃菲尔铁塔由政府委托私人经营。三是政企分开，市场化经营。如法国铁路公司已通过私有化进入市场。
1.改革中央和地方的关系
地方分权改革是密特朗及其社会党执政后行政改革的中心任务。在1982～1986年间，国民议会就地方分权问题通过了共262项法案，政府也颁布了近200项行政法规。其中涉及：（1）地方行政管理体制的改革。1982年颁布的《关于市镇、省和大区的权利和自由法案》，对中央政府、地方政府以及地方各政府之间的权限划分做了明确规定，中央取消了对地方政府的监管，省和大区管理权由中央官员手中转到省议会主席和大区议会主席手中。（2）扩大地方政府的权力。中央政府将大量的审批权分期分批转移给地方政府，奠定了法国现行的中央与地方关系的框架。（3）增加行政层次。将原经济发展大区改变为一级领土单位和地方政府，全国形成中央、大区、省、市镇四个行政层次。（4）地方公职改革。1984年有关法律规定，地方公务员改由地方政府管理，享有与国家公务员相同的法律地位和基本保障。（5）扩大地方民主。1992年法国政府又颁布了共和国地方行政指导法，进一步扩大了地方民主，增加了地方当选者的权力和公民参与的可能性。
2.改革计划管理体制和财政调控手段
法国是计划管理体制建立最早、实施范围最广、持续时间最长的国家。指导性经济计划在政府宏观调控中地位突出，战后执行的十个经济计划是优化资源配置的重要方式。20世纪70年代末以来，法国在预算、货币和金融、价格和竞争、信息预测等方面进行了一系列改革。如货币政策在目标、制定方法和实施手段上，由直接干预转为间接调控。1986年12月1日，颁布了“价格和竞争自由”法令，禁止反竞争行为，增加透明度，监督资本聚集。
3.改革公职制度
一是扩大了公务员制度的适用范围，把地方政府和医疗机构的公职人员与国家公务员纳入统一法律范围。二是改革了公职服务系统，对公务员的义务、公众的权利等作了明确规定。三是完善了管理方式和方法，如推进办公自动化和服务手段现代化，加强公务员培训，实现工作方法的转变等。四是控制政府规模。1981年密特朗首先冻结了公务员编制，随后逐步削减。1983～1985年，每当有三个编制空缺时便取消一个；1986～1987年，每当有三个空缺编制时就取消两个；1988年后编制削减有所松动。1992年后重新加大削减力度，每两个空缺编制就取消一个。
4.政府现代化运动
20世纪80年代中期至90年代中期，法国开始了名为“现代化运动”公共行政改革。1989年罗卡尔政府开始实施“现代化改革纲要”。当时的改革有四项目标，第一项涉及行政机关自身的工作关系，包括人力资源管理、职员的培训与考核以及内部的信息沟通，第二项是“权力下放”，改革的目标是让各分支机构的主管拥有更大和更明确的责任，使官员的责任行使尽可能接近服务对象；第三项目标是引进绩效评估；第四项目标是提高服务质量，优先考虑公共服务的可及性。为了达到这些目标，政府采取了以下制度措施：（1）设立了部际评估委员会、国家科学评估委员会和一个规模不大的评估委员会，对行政部门进行绩效评估。（2）成立了类似于英国执行机构的“责任中心”，规定任何一个机构，在与它的中央主管部门谈判后，都可以签订合约成为责任中心。（3）改革了公务员的培训，增加了新的培训内容，如信息系统、管理技术和绩效评估等。
1993～1995年的巴拉迪尔政府尽管为时短暂，但也采取了一系列改革，如在人口稀少的乡村和问题比较突出的市郊成立“信息服务中心”，1993年成立了“行政重组与权力下放委员会”，落实对顾客的“接待政策”，1994～1995年进行“中央行政机构结构及使命的修订”等。
1995年7月，朱佩的新政府颁布了施政纲要，提出了五个方面的政策目标：第一是重新界定政府的任务和一线公共服务的范围，尤其是政府与市场、中央政府与地方政府、法国与欧盟之间的职能边界。第二是改善公共服务的途径和质量，增强服务的透明度，更好地考虑公民的需要和期望。第三是改革中央政府，把它未来的作用限定为“规制”——包括预测、分析、政策制定、立法与评估。所有的事务性任务将由地方完成。第四是下放中央各部承担的所有“非规制性”的事务工作，仿效“责任中心”的做法重组各部的分支机构。第五是“改革社会管理”，使公共服务现代化，把公务员的工资、晋升与绩效结果挂起钩来。为保证改革的顺利进行，朱佩政府充分发挥私人咨询机构的作用，构建了“内部”咨询网络。第一批责任中心成立于90年代中期，选择一些自愿部门，主要是基础建设部的省属分支机构，还有工业部的5个地区分支机构；第二批29个责任中心包括了教育、内政、司法、社会事务和“青年与体育”6个部的省属分支机构和地区分支机构。第三批包括了中央行政部门的5个下属机构或服务机构。
5.改革公共企业
法国于1936年、1945年和1982年先后经历了三次企业国有化运动，这三次国有化运动最终使法国公共企业遍布所有产业。国有化增强了政府对国民经济的干预能力，但也造成公共企业缺乏活力，亏损严重，政府的财政负担加重。1986年7月法国政府颁布了《私有化法》，提出了对1982年以来所有实行国有化的企业实行私有化。为推行私有化，法国政府成立了私有化委员会，由政府任命的7名成员组成。该委员会负责对公共企业进行产评估。法国对公共企业的私有化改造主要通过以下方式进行：（1）转让股份，即通过公开定价出售股份。（2）招标，即在股市外通过招标出售公共企业。（3）向有些稳定股东出让部分资本，固定股东通常为一些大公司，但是，向外国个人或法人出售股份的总额不得超过企业资本的20%。此外，有10%的股份专为雇员保留，以低价出售。个人股优先考虑10股以下的购买者。（4）国家对公共企业进行合同化管理，企业实行职工持股制度，公共服务实行合同外包制等。
二、德国的政府改革
从战后到1989年两德统一，联邦德国政府一直保持高度稳定，属世界上最富的国家之一，但与此同时，停滞不前的经济，官僚主义严重，带来了一系列社会问题：（1）官僚机构臃肿，平均每15个成人中就有一人服务于官方机构，如联邦劳工局拥有85000名工作人员，联邦财政管理局有42000人。（2）过高的失业率，如原东德地区：赫叶维达城的失业率达到25%，格利茨24%，玛格德堡19%，法兰克福20%，莱比锡19%，柏林17%；原西德地区：不来梅港17%，盖尔森基欣16%。每年用于失业者的费用高达700亿欧元。（3）不稳定的社会保险系统。健康保险制度摇摇欲坠，费用越来越高，越来越多的人远离德国的高福利，得到的服务越来越差。
鉴于法国、英国和荷兰社会民主党人改革成功的鼓励，德国政府于20世纪90年代开始着手改革。如果说英国地方政府的新社会管理改革更多的是在中央政府的要求和推动下进行的，那么德国地方政府的改革则是地方政府自愿的选择，德国的改革模式被称为“新掌舵模型”，是一种非连续性、渐进主义模式。其特点是用企业运作模式和企业家精神来改造政府的内部组织，严格预算和会计管理，实行硬约束和强控制，在手段运用上更倾向于引入竞争和企业化管理，而不是私有化。
1.行政体制现代化
1999年，德国联邦政府启动了一项名为“现代国家—现代管理”的项目，为该国的行政体系改革奠定了良好的基础。该项目的目的是创造“能动国家”，它代表一种新的国家概念，它的含义将对国家和社会管理的结构产生持久影响。德国联邦内政部运用新的因素和新的程序来启动这一项目，当然也考虑了政府变化这一因素。德国前保守政府主要提倡“瘦身国家”，但难以减少公共任务。新的联邦政府将超越这种单一方式。为政府和行政管理的任务注入新的内涵，走出一条既精减国家机构，又能确保国家有效干预和宏观调控的道路。
行政体制现代化的概念从以下指导思想可以体现出来：一是责任的新分配。能动政府将分解其社会责任。能动政府指加强社会自我管理和潜力，保证必要的行动自由。二是支持公共服务。国家的存在是为了其国民。根据能动政府的概念，联邦政府希望提高社会管理的透明，促进人民的参与。三是公共机构的多元化。只有在社会管理机构的各个层次紧密合作并相互尊重的情况下，国家和行政体系的持续现代化才有可能。德国联邦政府及其行政机构从“统一中的多元化”原则中得到好处。四是有效的行政管理。有必要对联邦行政管理机构的内部结构、各种做法进行重新审查，避免机构臃肿和官僚主义。五是人事制度发展。国家行动必须满足效率和有效的要求。只有人力和金融资源得到更有效率的使用时，这才能实现。雇员必须理解实现现代化是他们的追求，要随时承担责任。他们必须能够主动地参与整个过程。
2.新地方管理模式
在实行联邦制的德国，地方自治是地方政府的基本特征，地方自治的地位受到联邦宪法和州宪法的保障。随着德国地方区划改革和“新掌舵模型”的实施，地方自治能力和行政能力得到提高，政府职能和相应权力由州政府转向地方政府，地方自治制度进一步巩固。
德国新地方管理模式来源于荷兰在1980年所进行的地方政府改革的经验。在德国，“蒂尔堡（荷兰南部的一个中型城市）模式”，被认为是有用的范例。新地方管理模式（NSM）在本质上是商业中流行的康采恩式的权责划分模式。管理责任都委托给运作单位，与英美等国的“新社会管理”模式十分相似。新管理模式包括下列特征：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向、康采恩式的权责划分、将责任委托给商业单位。
第四节 日韩新的政府改革
就新社会管理的实践模式而言，日本、韩国、新加坡属于政府主导型模式。其特点是：政府引导市场方式，即采取“亲”市场战略，政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。政府在财政、金融、贸易、产业、计划以及社会资本投入、技术开发、人才培养等方面的调控作用突出，具有官民一体、政企一家的味道。政府改革的特点是，以经济建设为中心，与民主化进程同步，体现自由化、绩效化趋向，有明显的新社会管理主义色彩。
一、日本的政府改革
日本进入90年代以来，就国内而言，“泡沫经济”崩溃后，日本经济一直陷入低迷状态。加之东南亚金融危机的冲击，使本不景气的经济雪上加霜。1998年4月，日本经济企划厅在月例经济报告中承认日本经济“陷入停滞”。民众对日益严重的政治腐败和经济衰退有着强烈不满情绪。在国际上，日本受产业空心化影响，在与欧美经济、科技竞争中处于不利地位。面向21世纪，日本从国家发展战略角度也极需一套更为适应时代要求的行政体制。
有鉴于行政组织僵化、财政及社会保险负担沉重、产业空洞化，以及金融业庞大的不良债券，桥本于1996年提出行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革的政府改革，其中行政改革被放在首位，把建立“自由”、“公正”的社会经济体系和改变一般国民对行政过度依赖的传统意识作为改革的终极目标，提出要向以个人为基础的、国民真正成为社会经济生活主体的国家转变。
1.二十一世纪行政工作的任务
在经济不景气的压力下，日本行政改革会议推出了《最终报告》，除了公布《省厅改造方案》最终定案，还提出了《二十一世纪行政工作的任务》：（1）为国际社会的和平和繁荣作贡献，确保国家主权；（2）维护和确保日本的和平与安全秩序；（3）确保健全的财政，稳定通货，维持金融秩序；（4）维持并提高产业竞争的基础；（5）整备、开发、利用和保全国土；（6）确保食品和能源的稳定供给；（7）保护环境和自然；（8）提高低龄子女和高龄化社会中国民的生活和福利；（9）培养创造性人才，振兴尖端科学技术、学术和文化。
2.特殊法人的民营化
特殊法人是政府主导模式的产物，这种模式导致日本经济结构性效率低下，同时作为既得利益集团，又成为经济改革的巨大障碍。特殊法人改革的基本思路是民营化，即“民间能做的事让民间去做”。即使暂时不能转为民营的，也要引入市场机制，提高经营效率和透明度。日本的特殊法人民营化改革从20世纪80年代就开始了，时任首相的中曾根康弘在国铁、电信、烟草三大公社实行民营化改革。小泉上台后，积极推动邮政、道路、医疗等公益法人改革，减少财政投入，实行民营化。日本历届政府试图实现而又半途而废的特殊法人改革方案，在拥有80%的国民支持率并发誓进行彻底的改革的小泉政府的领导下，才开始真正实行。
3.独立行政法人化改革
在职能上，省厅主管政策立案，同时把相当一部分的政策实施交给“独立的公益法人”，从而削除权力过度集中的现象，朝着“小政府、大社会”的方向，建立一个精干、高效、决策科学化和民主化的政府。为精简国家行政组织并提高行政效率和行政服务质量，而让一部分隶属于政府的机构成为独立行政法人是主要途径之一。1997年7月，《独立行政法人通则法》获得通过，至该年12月为止，总共通过59个独立行政法人的特别法。但真正的改革从2002年4月才开始。日本政府进行大规模的“独立行政法人化改革”，将各省厅所属的业务执行部门，如国立博物馆、国立美术馆、国土地理院、汽车检查、贸易保险等，作为独立行政法人分离出来。2003年，38家特殊法人也走上了独立行政法人化的道路。2004年4月1日，全国89所国立大学成为独立行政法人。在机构上，实行大量裁减、合并，到1998年，日本每1000人中有39名公务员，而美国有80名，法国109名。
独立行政法人是以“在国家没有必要亲自作为主体直接加以营运的组织之中，对那些即使委托给民间的主体也未必能够进行营运，或者必须让一个主体垄断才能营运的组织，进行卓有成效的营运管理”为目的而成立的组织，它是难以用官方或者民间的形式加以表达的组织。日本的独立行政法人根据独立行政法人通则法（以下简称通则法）以及个别法成立，目的是针对市场失灵和国家经济发展的特殊阶段，成立专门机构在需要国家介入，但国家机关直接从事会受限于其职能限制，不能灵活发挥作用的领域自由、灵活的实现其设立的目标。独立行政法人存在国家公务员型（特定独立行政法人）和非国家公务员型（非特定独立行政法人）两种形式，但是即使采用国家公务员型的形式，其从事的某些事项也同样适用民事法律的规范。实行独立行政法人制度的目标是提高公共事业的效率和质量，确保机构独立、自律的业务运营，确保机构业务的透明度。
4.政策评价制度
2001年6月日本专门通过了政府政策评估法案（GPEA），旨在提高政府的透明度，加强官僚体制对公众的问责度，改善公共行政的质量。2002年4月该法案开始实施，全面引入政策评价体系。GPEA是参照1993年克林顿政府的联邦政府绩效和结果法案（GPRA）制定的，基本内容是：（1）信息反馈。政府机关（各府、部、局）应该获取关于其政策影响（指已经实施或将要实施的政策对人民的生活或社会、经济造成的影响）的信息。（2）政策评估标准。主要有五条：一是必要性。政策目标恰当地根据人民和社会的需要制定，有必要由政府机关来实施政策，让私人部门来承担政策的实施。二是效率性。能够获得与投入相称的产出，用更少的投入获得预定的产出或者用同样的投入获得更大的产出。三是有效性。通过实施政策能达到预定的结果。四是公平性。用一种公平的方式来合理分配政策带来的好处和实施政策花费的成本或者，利益和成本是用一种公平的方式分配的。五是优先权。该项政策应该优先于其他政策实施。（3）政策评估方法：各部都设有自己的政策评估部门，评估本部制定的政策，特别重要或涉及到几个省厅的政策，则由总务省负责专门评价，由隶属于总务省的行政评估局来实施。同时，总务省内还设立了一个由来自民间的专家组成的独立的评估委员会，这些专家都具有专业化的知识和丰富的实践经验。评估委员会通过审查和研究政策评估计划、政策实施情况以及向相关各部提出的建议，以此来保证总务省政策评估的中立性和公正性。为了保证政策评估持续的进行，各部都制定一个政策评估实施纲要，在纲要中阐明基本的程序和实施的步骤，并依照该纲要进行政策评估。并且每个财政年度，各部和总务省都向社会公布一份评估报告，接受公众监督。
二、韩国的政府改革
韩国的政府改革主要有三个原因：一是严重的政府腐败。到了20世纪80年代，制度性腐败进一步发展，蔓延到韩国社会生活的各方面。二是经济不景气的压力。20世纪60年代以后韩国经济迅速发展，但20世纪80年代泡沫经济崩破之后，90年代韩国经济陷入了严重的萧条之中。三是民主进程的缓慢，韩国的经济发展是以牺牲政治发展为代价的，社会反对力量的监督作用被限制在极为有限的范围之内，民主社会拥有的舆论监督、权力制衡力量得不到发挥。
1.惩治腐败是行政改革的首要目标之一
从1975年开始，朴正熙发动“庶政刷新”运动，目的是通过提高行政效率，消灭官场腐败，消除社会浪费和不公正，进行价值和精神革命，来达到“民族复兴”。具体包括三个方面的内容：净化官场，社会进化，精神革命。在大规模更换政府官员的同时，朴正熙建立起了严厉的监察制度。中央设监察院，地方设监察室，实行责任包干，除了公开监察还有暗中监察。实际上，朴正熙早在政变上台后不久，就开始了反腐运动。1962年5月，在对新政府的中高级官员进行的第一次监察中，就一次性处分了350人。这些人受处分的原因不仅包括贪污受贿，还包括生活奢侈，甚至包括喝咖啡、跳舞、听日本音乐、请家庭教师、打高尔夫球。“庶政刷新”运动在提高行政效率的同时，政府在制度上进行的改革，一个是改善了行政人员的生活福利条件，行政人员的工资提高了45%，一定程度上改善了韩国官员薪酬过低的现象。二是结合清理腐败和不良的工作作风，韩国政府开始修订规章制度中不合理的因素，规章制度中有1164项被重新审查，其中968项被修订，目的是收缩不必要的审批内容，方便国民。“庶政刷新”运动最直接的成果是清除了数万名素质较低的行政人员，并且永不复用。
全斗焕和卢泰愚都继续把反腐败作为最重要的行政目标之一。他们分别发起了“社会净化”运动和“新秩序、新生活”运动。两位总统举办了各种教育培训班，比如以强调“公职纲纪，加强为公意识而进行的特别教育、单位教育、各部署教育等”但这两项运动与朴正熙的“庶政刷新”运动比起来，形式多内容少，手段上思想教育多而实际惩戒少。金泳三的反腐措施主要有两项：一是财产公示制度，即公职人员须财产公开，全斗焕在1981年制定的《公务人员伦理法》明确把公职人员财产登记作为主要内容，为金泳三时代的实施打下了法律基础。金泳三就任总统后，他做的第一件事就是率先把自己和家属的全部财产公布于众。以此为起点，金泳三开始了实质性的推行。1993年5月20日，金泳三向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。此法于同年7月11日生效。二是金融实名制。即指禁止在一切金融活动中使用假名。通过金融实名制，可以防止偷漏税，使地下经济表面化，使财产公示制度真正落到实处。
金大中倡导制定了《防止腐败法案》，进一步扩大了财产登记及公开者的范围，加强了对财产公开的审查，增强了司法机构的独立性。同时，把市民团体纳入反腐败力量之中，强调清除中下级公务员腐败，鼓励市民参与反腐，一定数量的市民可以联名向上级机关申请监察。
根据《防止腐败法案》规定，设置的“腐败防止委员会”可在总统的直接领导下对包括党政机关、企业和其他公职人员在内的一切腐败行为进行专项调查。该法律规定，无论是谁发现腐败行为，只要他通过附有证据材料的记名文件向“腐败防止委员会”进行举报，腐败防止委员会则将其材料移送至监察院、检察机关和相应公共机关的监督部门进行调查。因腐败被免职的公务人员5年内不得被包括私人企业在内的一切有关机关录用。向腐败防止委员会举报腐败行为的举报者能获得追缴国库的受贿追征金或费用节减额的2%～10%。赏金在追缴（或节减）金额在1亿韩元以下时适用10%的比率，超过1亿韩元时支付“定额+部分超额”的分级定率方式。其最高限额可达10亿韩元。
但根据公职人员有举报腐败行为义务的规定，检察、警察、审计院、国情院、国税厅等司政机关职员的内部举报，则减少50%的奖金。这一法案还责成腐败防止委员会和委员会接管案件的调查机关制定并实施保护举报人身份秘密的规定。如果举报人的身份暴露，委员会要进行内部调查并惩罚有关人员，特别是规定举报人在所属机关受到不利待遇时，委员会可以责令相关机关负责人予以恢复。并且规定委员会可以根据人身受害程度向相关机关处以300万～1000万韩元的罚金。
此外，地方政府还利用互联网反腐。1999年4月汉城市政府为反腐败在网上开设“民愿处理在线公开系统”，即市民在进行经济活动或生活中遇到问题和困难，可以向政府部门提出帮助和解决的要求。市民可以通过上网提出“民愿”，有关部门公务员在网上接到市民的“民愿”后，必须把处理的每个过程，直至处理结果在网上公布，使市民能够通过互联网清楚地了解自己提出的问题是否已经开始处理，处理的程度以及最终结果。
2.行政体制改革
（1）政府改编。改革后，中央行政机关在设置上废除了“院”制，设17部2处16厅。为了加强总理的协调职能，撤销了副总理的职位。
（2）裁减行政人员，金大中第一轮改革中裁幅为10.9%，第二轮改革在此基础上，精简5%，达到精简16%的目标，并相应缩编20%。对于裁减的行政人员，采取严厉的政策，即严格按照优胜劣汰的原则，让他们永远离开公务员队伍。与此同时，对公务员的选拔任用制度、工资制度等进行相应改革。其做法是：一是对公务员的概念重新加以鉴定，改变管理的方向，打破公务员的铁饭碗；二是对部分局级公务员公开向社会招聘，计划在半年拿出20%的、适合公开招聘的局级指标，向社会公开招聘；三是改革公务员的工资待遇，对局级以上的公务员实行年薪制。在精简公务人员的过程中，对中央和地方作出了不同规定，制定了不同的目标，采取分步实施，逐步到位，稳步推进的策略。
（3）设置责任运营机关。韩国1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置及运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的。可概括为三点：第一，从政策企划职能中分出执行、服务职能，使政策执行更加有效；第二，采用公开竞争办法录用机关长，在公共部引进竞争，以改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识；第三，由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政，提高公共组织的工作效率。出于以上目的，韩国政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象。其中将韩国政府宣传管理所、驾驶许可考场等10个机关作为第一次示范对象。
（4）转变政府职能，中央政府更好地掌舵，而将划桨的职能更多地交给地方政府或企业，主要包括：一是将政府一些职能向地方自治团体转让。二是对过去政府某些直接从事服务的事项，向民间委托和转移。三是在政府内部推行公司化管理。四是在政府管理中引入“责任经营”行政制度。
三、新加坡政府改革
1.降低政府成本
从1995年5月新加坡推出“公共服务21计划”开始，新加坡以减少政府成本为主要目标的改革重点集中在三个方面：一是在保持经济政策正确的前提下，坚持把重点放在制度改革上，即机构的简化、公务员的高效和廉政，从制度刚性上控制行政成本的增长，最大限度地减少显性成本。二是加入全球性的政府重组运动中，引进市场机制，根据其机构特点循序渐进、不断深化，使政府卸下沉重的财政包袱。三是构建电子政府并在相应的行政程序和办事原则方面进行创新，以减少政府运行成本。主要措施有：
（1）控制政府显性成本。包括：一是法定机构的重组，沿着职能分流、机构归并、企业化的方向递进。新加坡政府把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能清楚地剥离开来。一些比较适宜市场化的行为，按照市场经济规律运作，但政府管制则理所当然掌握在政府手里。二是政府机构的归并与新设。新加坡政府机构的调整包括对原有机构实施归并或建立新的法定机构。同时，为了适应社会经济的发展而设立一些新的法定机构。三是重新调整政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，以使政府卸下沉重的财政包袱。首先，法定机构企业化。法定机构的企业化改革是分步实施的，第一步是分阶段或分部门实现业务的企业化运作，使其更具企业精神，增强对市场的反应灵敏度。第二步则是最终实现民营化。如新加坡公用事业局改组为新加坡公用事业集团，完全实现了民营化。其次，管理合同化。管理合同化是减少公共服务成本的一种基本形式，是指政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，以契约外包或竞争招标等方式，发包给非营利机构或企业，承包方按照契约要求提供公共服务，政府方则必须承诺购买承包商提供的公共物品并检验其绩效。
（2）控制政府隐性成本。一是高薪养廉。新加坡政府部门的工资水平在本国的各行业中高居前列，同时，新加坡还采取公务员每隔几年便大幅度加薪的做法。从政府成本角度来看，新加坡政府的高薪必然造成政府显性成本的增大，但“高薪”降低了政府官员贪污腐败的可能性，减少了腐败引发的隐性成本。二是以“电子政府”降低政府运行成本。新加坡从1981年起就开始发展电子政府，在电子政府建设方面被认为是世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率。三是减少决策失误。通过一系列政策吸引优秀人才加入公务员队伍从事政府管理工作，在公开透明的舆论和国民压力下，优秀公务员组成的政府集团非常谨慎地做出决策，这就使新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的隐性成本非常少，减少了决策的机会成本。如：1996年～2000年新加坡公共服务支出占财政支出的比例分别为9.2%、16.2%、6.3%、7.5%、4.1%。
2.建设高薪养廉型政府
政治上的措施：
（1）限定了国会议席候选人的最高竞选费用，目的在阻止政治成为富裕家族的专利以及避免没有资金但能干及有资历的国民永远被摒弃政治主流圈外而不能为国贡献；
（2）国会大选后，候选人必须在限定时间内向警方、公安据实呈报竞选总费用，以阻止政党为政权而不择手段，甚至媚外或勾结外国势力，他们的掌权可能为国民带来灾难；
（3）所有政党获得的政治献金也得向有关当局报告，以避免外国用金钱力量对新加坡内政进行干预。
成本上的措施：有关反腐败法令密而严，新加坡的法规与社会制度使得违例的成本相当高，不但失去了工作、地位、薪水和退休金，还要入牢、退出贿金、面对不知数额的罚金以及失去同事的危险；公积金的缴纳也因此而停顿了一段时期，一直到他出狱找到新职业为止。
行政上的措施：缩小政府部长与私人企业高级管理层之间的薪酬差距，目的之一为国家招纳优秀政治领导层成员；其二是以俸养廉，以实现精英主义的政策。20世纪70年代初期经修订后的公积金制度，更增强了大家的凝聚力和社会责任感。
第五节 发达国家政府改革的借鉴与启示
当代发达国家和地区以“新社会管理”取向的政府改革运动，具有普遍性、广泛性和持久性。改革内容涉及社会管理尤其是行政管理的体制、过程、程序、技术等各个方面。美国著名社会管理学家詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程的政治》一书中认为“新社会管理”改革具有三个典型特征：重建、不断改进、精简。劳伦斯·R·琼斯和弗雷德·汤普逊在《面向21世纪的社会管理体制改革》一书中涉及了新社会管理改革的5R（即社会管理改革的五个战略：重构、重建、重塑、重组、重思的英文第一个字母）。奥斯本在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中提出了“再造政府”的五项战略5C（即核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略的英文第一个字母）。
尽管目前对这一运动及其所形成的“新社会管理”模式评价褒贬不一，而且要作出全面的评价也为期尚早，但是，这场改革对当代西方政府管理模式及实践所产生的深刻影响却是不争的事实。
一、发达国家政府改革的绩效
1996年3月经合组织就社会管理问题召开的首次部长级会议上，美国的预算与管理办公室主任指出，西方各国在应对政府危机时“均以极其相似的方式对此做出了回应”。这一相似性表现为：（1）在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；（2）重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些是既没有去做出也没有付出的；（3）削减公共服务的规模，实行公共活动的民营化与公司化；（4）寻求更具“成本—效益”的公共服务提供途径，如签约外包、市场机制及使用者付费等；（5）顾客取向，包括为公共服务提供明晰的质量标准，（6）实行标杆管理和绩效评估；（7）简化规制、降低成本的改革。
1.发达国家政府改革的成效
这场政府改革运动的兴起，不同程度地解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府的创新能力，回应了全球化和保持国际竞争力的内在要求，为西方在知识经济时代构建一种科学、灵活、高效的政府形式提供有益的探索，具体体现为：
（1）低成本政府。克林顿政府节省开支1370亿美元。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%，政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权，弥合财政分裂的状况，在3年内消除了赤字，实现了连续6年的预算平衡。通过运用一个具有高度透明性和参与性的模式，政府实现了减少20%开支的目标。
（2）优质政府。主要内容包括：建立“一站式政务超市”，了解民众对政府服务的需求和期待，根据公民的建议来改善官僚机构的组织和行为；公开政府的服务标准；以标准来衡量绩效；因人设岗；培训政府雇员为客户服务的理念，制定根据服务标准的完成情况为核心的内部奖励制度。1998年，澳大利亚政府重组了涉及到7000多个服务对象的78个不同的社会服务项目。克林顿时期，美国联邦政府机构为570个项目发布了3000多条服务公众的标准。
（3）电子政府。联合国的调查表明世界上有89%的政府利用互联网来传递信息。2001年，全球共有各类政府网站5万多个，仅美国联邦政府就有2.2万个。信息技术可以在帮助政府更好地服务民众的同时节省交易成本。还可以增加政府的透明度以抑制腐败。美国所有的联邦法律都须经公开讨论。互联网没出现以前，公民的这种权利难以真正实现。但是，几年前美国农业部将有机农场法案的意见稿放到网上，供农场主、环保主义者和各界人士讨论。通过电脑，公民就可以实现自己的民主权利了。农业部因此获得了美国政府创新奖。
（4）廉洁政府。瑞典一直都是世界上最廉洁的国家之一。这部分源于他们长久的透明国家的传统。从1766年开始，瑞典宪法就规定了开放政府档案的条款。除了向公民开方政府档案以外，公务员还有义务告知档案的内容，他们有权向媒体公开档案，但媒体必须隐藏消息来源。这一独特的保护公务员的制度带来了尤为开放的政治系统。另外，为了保护政府机密，这些行为必须符合“出版自由法案”的规定。
2.发达国家政府改革的限度
英国、澳大利亚和新西兰，在多年成功改革之后，关于改革结果的大量证据依然充满了轶闻性质而不容易被证实。有说服力的证据依然有限，并且许多证据充满了争议。瓦尔施对此进行了很好的评论。他举例指出，将公共服务发包给私人节约了20%～30%的直接成本；但是，我们并不清楚，这些节约从长期看是否可持续，这种方法是否适用于法律支持等复杂的功能或者诸如房屋维护清扫等基本的功能。至少在一些案例中，节约直接来自提供服务的雇佣者的工资。交易成本常常未被报道，但它可能非常大，尤其是在关键的机构重组情形中，如机构的创建或者内部市场的引入。时任英国社会保障部国务秘书的利雷在1995年11月写给财政部的一封信（这封信后来泄露给了新闻界）中，对财政部提出的社会保障部预算方案十分不满。利雷认为，改革方案对政府工作的影响将是灾难性的。格雷和詹金斯认为，20世纪90年代中期对中央部门财政的大幅削减，导致社会保障机构在服务供给方面出现了一系列问题。换句话说，预算约束成了恪守公民宪章规定的服务标准的障碍。马丁·米诺格认为，在某种程度上，基于观察到的结果作出新社会管理成功的定论往往是困难的。改革的限度主要表现为：一是机构裂化；二是合同出租适用性问题；三是投入的持续增长。
各国政府在进行“新社会管理主义”改革的过程中，也面临着难题，如建设优质政府，在有些国家是不具备条件的。资源匮乏、缺少政治支持和工会的存在都在不同程度上阻碍了绩效评估体系的实施。虽然采用了绩效评估体系却没有用它来驱动组织的绩效。一项对美国900多个政府工作人员的调查显示，事实上绩效系统的实施情况严重依赖政治或文化因素。尽管如此，大多数国家仍将优质政府作为政府改革的核心目标。这也是为什么一些政府决定建立创新中心，共享和检验创新成果，从而将创新制度化的原因。其次，在建设专业政府的过程中，引进高级人才面临着资金短缺的难题。在俄罗斯，政府部门工作5到10年的中级专家的薪水是每月140到250美金不等，同样的工作在私人部门却是700到1500美金。
在美国和一些发达国家，人才的竞争基本上都来自于私人部门。1999年，在中等规模公司中任职的行政领导的年收入是22.1万美金，而政府部门则只有12.6万。这一差距随着信息经济的发展而仍在扩大，美国政府发现他们现在要和私人部门竞争物理学家、生物学家、流行病学家、工程师、电脑程序员、律师和会计等人才。除了在薪酬方面落后于私人部门以外，政府部门在员工的培训上也不具备竞争优势。较少的培训机会和较低的工资收入造成了世界范围内的政府人才短缺。这个问题在公务员制度历史悠久的发达国家尤其突出。一些过去形成的制度和传统严重束缚了公务员队伍的现代化，甚至助长了公务员中蔓延的自满文化。正如美国公务员领袖凯科尔斯.詹姆斯所说的那样，1950年代的政府公务员基本上是由办事员组成的，我们必须不断改革适应现代高度流动性和市场化的状况。僵化的公务员管理体制造成了庸人政治。
在对政府改革运动的反省中，在信息技术、市场经济、公民社会和民主意识的发展背景下，发达国家的改革模式正经历着从顾客导向向服务导向的转变。“服务型政府”的提出，主要是为了纠正新社会管理运动初期对效率价值的过分推崇，它在一定程度上是向社会民主价值和为公众服务理念的回归。丹哈特夫妇提出了新公共服务的原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客，责任并不是单一的；重视人而不只是效率，重视公民权和公共服务等。
二、对中国政府改革的启示
从20世纪70年代末开始在西方掀起的“新社会管理运动”在中国也有了探索。很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程，力图扭转20多年来经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬，其中最普遍的就是公共事业单位的市场化和商业化改革。但时至今天，如何再造政府的公共服务职能，在降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。纵观发达国家政府改革的理论和实践，在以下方面对中国的政府改革具有借鉴意义。
1.以人为本，变管理型政府为服务型政府
建设服务型政府的实质就是要以人为本，执政为民。这不仅需要转变政府职能，而且对于必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，也必须强调社会公众至上，以效率、服务责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。为此，必须做到：一是政府理念的创新。应更好地适应经济市场化、国际化、多元化的要求，在和谐中求发展。二是政府职能的创新。以实施《行政许可法》为契机，按照公民和法人自主决定优先、市场竞争优先、社会自律优先的“三优先”原则，切实解决好政府职能的越位、缺位、错位的问题。三是政府机制的创新。把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，促进政府工作效率的提高。
2.以分权共治为本，变单中心管理为社区共治
参与的方法能使民主原则得以高水平地落实，同时又利于具体公共利益目标的有效确定。对此，彼得斯在对未来政府的管理模式的描述中提出了参与式国家的四种参与机制：
（1）监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务的质量，其前提是保障公民的知情权。（2）授权。注重决策过程向下层延伸，培养低层员工和公民影响决策方向的能力。（3）对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。（4）选择。选择方式比市场模式下的消费者选择方式更具政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场结构。因此，一是要进行政府机构改革，提高政府的综合协调能力。二是通过确立行政参与和民营化或商业化，通过政府生产性和服务性功能的转移，通过契约化和委托体制等多种方式，整合民间力量进入社会发展行列，实现国家的共同管理。三是打破行政垄断，改革政府公共产品或服务的供给方式。
3.引入竞争机制，变政府垄断为产权多元化
调整政府与社会、市场的关系，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域；开放一些公共服务的市场，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府垄断，提高公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。
4.建立政策评价制度，变“暗箱操作”为民主化管理
政策评价制度是保障公民知情权、加强公众监督的一种重要途径。建立政策评价制度对加强公众对政府及官员的问责度，提高公共决策的透明度、开放度和民主参与度，改善公共行政的质量都具有十分重要的意义。政策评价不仅仅是指对政府制定的各项政策进行评价，对大型的政府基建项目进行评价也是政策评价的应有之义。可以借鉴国外行政改革前成立“临时行政调查会”的做法，成立类似的咨询和参谋机构，综合反映各界的要求，以争取媒体的支持，增大改革方案的可行性，促进改革的顺利进行。
总之，政府改革的目标应是：建设以人为本的服务型政府、社区共有的分权式政府、公众需求驱动的成果导向型政府、竞争驱动的市场主导型政府、充分监督的可问责政府。达尔认为，从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立即予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。因此，在借鉴域外经验时应立足国情，立足时代，走“内生化发展的道路”，对他国的实践经验要有选择地吸收，形成中国特色的、适应和谐社会建设的政府改革实践模式。
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