一、世界格局的新态势
从世界局势来看，当今世界正处在大发展、大变革、大调整时期。当前，和平、发展、合作是时代主题。世界多极化、经济全球化深入发展，科技进步日新月异，国际金融危机影响深远，世界经济格局发生新变化，国际力量对比出现新态势，全球思想文化交流、交融、交锋呈现新特点，发达国家在经济、科技等方面仍占优势，综合国力竞争和各种力量较量更趋激烈，不稳定不确定因素增多，给我国发展带来新的机遇和挑战。这是当前国际形势的基本特点。具体来说，世界格局有如下新态势。
1.国际政治格局错综复杂
西方大国与新兴大国的地位影响此消彼长，美国受到两场战争与金融危机影响，支配世界事务是力不从心。而中国成为解决世界经济和全球问题的关键角色，格局的变化使中美关系凸显敏感性、重要性。中国面对周边环境的新情况与外交新挑战，在全球治理过程中，国际机制在发生变化，多边外交平台出现了日益响亮的新兴大国的声音。世界格局出现新变化，这一新变化，主要体现在大国关系的变化上。
首先，美国虽然一直有称霸世界的愿望，但实现这个愿望的希望越来越小。随着一些新兴国家在经济上的强大，美国不可能单靠自己的力量掌控世界事务，同时G20取代G8，成为世界经济的主要对话机制，也表明以往主导世界政治的西方大国与新兴大国之间呈现了此消彼长的态势。事实上，美国因为深陷伊拉克战争、阿富汗战争，长期支配世界事务的能力正在下降。特别是2008年爆发的金融危机，则进一步削弱了美国的地位。美国虽然也在进行对外战略的调整，将外交作为战略重点，把外交与经济政策、军事力量结合起来，谋求扩大伙伴关系，而战争只是最后不得已的手段。但是，从美国的国家本质来看，它不可能完全摆脱战争。
其次，与美国身陷经济危机形成对照的是以“金砖四国”为代表的新兴经济体走到世界经济的前台，成为世界经济发展的动力。这种格局的变化推动着更多新兴力量参与到游戏规则的制定之中。因此，世界多极化仍然是不可逆转的大趋势。
最后，在大国间关系中，中美关系不仅是重要的而且是世界上最为引人注目的大国关系之一。从整体来看，两国间的战略对话与合作有突出表现。同时，两者的权力政治冲突也明显尖锐化了。如自奥巴马执政以来，中美关系总体上呈现良好发展势头，但也出现了一些重大波折。如2009年出现的谷歌事件、对台军售、奥巴马会见达赖、对人民币汇率施压，导致了双方关系紧张上升。但随后于2010年双方领导人的会晤，特别是第二轮中美战略与经济对话，体现了双方强烈的合作意愿。然而，双方在安全上的不信任状态并没有减少，除了外交上的交锋之外，双方以军演频频亮剑，特别是美国针对中国的威慑、围堵意图明显。这就不能不使中美关系处于十分复杂的状态之中。
政治与军事安全态势不容乐观。由于分离主义、意识形态、宗教和民族矛盾等原因，遍及全球的武装冲突特别是重大武装冲突、军备竞赛与裁军谈判、军事部署与军演接连不断。在亚洲的阿富汗、印度、巴基斯坦、缅甸、菲律宾，中东的伊拉克、以色列、巴勒斯坦、土耳其，美洲的哥伦比亚、秘鲁，非洲的尼日利亚、民主刚果、索马里、苏丹和乍得等，都曾经发生过持续多年的重大武装冲突。近期，中东的埃及、巴林，北非的利比亚局势也发生剧烈动荡。从全球的军备情况看，军备竞赛与军备削减在同步进行。一方面，全球军费支出升至历史新高，全球有65%的国家增加了军费开支。美国仍然是全球军费开支最高的国家，而东南亚和南美的军队发展最为突出。另一方面，欧洲主要国家受主权债务危机和财政紧缩政策的影响，大规模缩减国防费开支，一些老牌军事大国包括英国、德国的军事实力受到了削弱。在军控和裁军领域，2010年美俄签署新的核裁军条约，这虽然是一个重要进步，但是，全球核安全布局并没有因此发生根本改变。
非传统安全问题日益凸显。非传统安全是指政治、军事安全之外的安全问题，主要指当今的恐怖主义、金融危机、气候变化、能源政治以及难民移民等全球性问题。这些问题不是一个国家的问题，也不是一个国家能解决的问题。解决这些问题，不能通过军事政治手段，而需要各国政府、国际组织以及非政府组织进行国际合作和多层次的治理。近年来，在恐怖主义问题上，每年都有成千上万起恐怖袭击事件。恐怖主义作为一种具有政治目的的暴力形式，不仅与战争行为日益交织在一起，而且危害程度重大，造成成千上万人的死伤。虽然面对猖獗的恐怖主义活动，世界各国进一步深化合作，在完善反恐立法、加强危机管理方面推出了一些新举措，但在反恐合作中也不时出现矛盾与分歧。在能源政治问题上，主要集中于国家间围绕油气资源所有权进行的竞争更加激烈。事实上，当今海洋领土争端，甚至一些地区性的战争，大都与能源有关。从未来的发展看，在中东、非洲、南美、中亚等油气资源富集区，能源投机竞争还将持续。新兴国家由于在全球经济政治中地位上升，因此会在能源政治中扮演更重要的角色。在气候变化上，主要是发展中国家与发达国家在责任分担、减排目标、技术与资金援助等问题上分歧严重，要想在短时期解决分歧是很难的。在难民移民问题上，全球范围内被迫迁移的人口包括因战争冲突和种族、宗教迫害等原因而造成的难民流离失所，以及因自然灾害而形成的国际生态移民，数量巨大，迁移的去向一般是欧美国家，因此一些欧美国家排斥移民情绪有所抬头，政府对移民采取了更为严格的措施，打击非法移民的手段更为强硬，而国际统一的更具约束力、更加完善的解决移民问题的国际合作框架尚未建立起来。这些问题的严重存在，都对国际社会的安全构成一定威胁。
我国周边安全形势面临新挑战。伴随着我国外交活动的拓展和影响力的与日俱增，外部世界特别是周边国家与我国的互动也在发生变化，我国面对着发挥更大作用的机遇，也面对着处理复杂外交问题的挑战。如朝韩关系一直处于紧张状态，特别是2010年3月“天安号”爆炸沉没事件，导致了朝韩的强硬对峙；11月朝鲜与韩国在西部争议海域发生炮战，使局势随时有爆发战争的危险，从而使整个地区失去和平与稳定。再加上朝核问题没有得到解决，从而使朝鲜半岛的紧张局势有了更大的危险性。再如东海的钓鱼岛，2010年9月发生日本海上巡逻船与中国渔船相撞事件后，不仅使中日领土争端陡然升温，而且日本也以此为借口鼓吹中国威胁论、大力发展军力、加强了在相关海域的军事力量、加强日美军事同盟。特别是美国在2010年从东海到南海进行了一系列外交和军事活动，包括派航母参与在黄海的军演和访问越南，针对中国的意图十分明显。还需要引起注意的是，美国为了实现重返亚洲的战略，除了进一步加强与韩日的军事同盟外，还加强了与东南亚国家以及印度的外交与军事关系，对南海领土争端的干预，使得中国面对的领土主权安全问题进一步复杂化了。美国总统奥巴马接连对日本、韩国、印度尼西亚和印度进行访问。再如东南亚与中国有领土争议的国家也都采取了各种行动宣示其主权，并且加强了军备建设。印度甚至有专家鼓吹，受到中国扩张威胁的印度、日本和越南，应该建立河内合作组织，其创始国还应该包括美国。这一切都表明，我国的周边环境较为严峻。
2.世界经济开始复苏
2008年以来，世界经济金融形势复杂多变，不稳定、不确定因素明显增多。由美国次贷危机引发的金融危机愈演愈烈，迅速从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家，从金融领域扩散到实体经济领域，酿成了一场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机。在国际金融危机冲击下，实体经济增速大幅度下滑。
在经历了2008年爆发的全球金融危机所带来的全球经济衰退之后的今天，世界经济已出现复苏的良好势头。但是，这次的经济复苏还有一些不容乐观之处：一是复苏的过程中有波动性，二是世界各国复苏的步伐不一致，三是发达经济体的经济复苏并没有就业的复苏，四是全球经济复苏的势头不是那么强。由于上述一些主要特点，从而使当前一些国家特别是主要经济体的总体实力发生了变化，特别值得一提的就是新兴经济体，作为一个整体，特别是“金砖”国家整体实力迅速提升，其中有代表性的就是中国。再有就是各个国家特别是主要经济体之间经济政策的协调方面在危机期间出现了一些微妙的变化，随之分歧也在增加。上述情况，必然使世界经济在今后的发展中面临着很多不确定因素。比如，全球总需求、金融部门和资本市场特别是房地产市场、债务问题特别是发达国家的公共债务、发达经济体特别是美国的经济政策、主要经济体内部与外部不平衡、全球治理的效果、一些国家的通货膨胀等问题将如何变化，还是很难准确预测的。总之，在当前和今后一段时期内，世界经济复苏是总体趋势，但全球经济增长存在不确定因素，威胁经济复苏的风险仍然存在。
在上述国际局势之下，我们必须坚持以更广阔的视野，冷静观察，沉着应对，统筹国内国际两个大局，实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平，把握好在全球经济分工中的新定位，积极适应我国对外开放由出口和吸收外资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新形势，更加积极主动的实施开放战略，不断拓展新的开放领域和空间，扩大和深化同各方利益的汇合点，完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，有效防范风险，以开放促发展、促改革、促创新，在积极参与国际经济合作和竞争的实践中不断创造和体现我国的新优势。这就对中国共产党提出了更高更新的要求，我们党只有坚持以人为本、执政为民的执政理念，才能团结全国各族人民，抓住国际形势提供的发展机遇，应对国际局势发展中的不利因素可能给我们带来的风险，攻坚克难；才能适应对外开放战略的总体需求，高举和平、发展、合作旗帜，奉行独立自主的和平外交政策，坚持走和平发展道路，坚持互利共赢的开放战略，维护我国主权、安全、发展利益，同世界各国一道推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。
二、国内现阶段性新特征
改革开放新时期最显著的成就是快速发展。我们党实施现代化建设“三步走”战略，带领人民艰苦奋斗，推动我国以世界上少有的速度持续快速发展起来。我国经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第二，人民生活从温饱不足发展到总体小康，农村贫困人口从两亿五千多万人减少到两千多万人，政治建设、文化建设、社会建设取得举世瞩目的成就。但是，我们在发展中还存在不少问题，因此要在新的历史起点上实现新的发展、新的跨越，我们党就必须更好地坚持以人为本的执政理念，真正做到执政为民。
第一，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。科学认识当前的基本国情，是党确立和坚持正确的执政理念的重要基础。从我国现阶段来看，我们的基本国情是：正处于并将长期处于社会主义初级阶段。这个历史阶段，开始于1956年我国对生产资料私有制的社会主义改造基本完成，一直到21世纪中叶社会主义现代化基本实现。在这长达100年的时间之内，必然会随着经济社会的发展，呈现出不同的阶段性特征。正如党的十七大报告所指出：进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，主要是经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。
这些情况表明，经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。
我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。我们也必须更加坚定地坚持以人为本，真正做到执政为民，把广大人民群众的智慧和力量调动起来、凝聚起来，形成建设中国特色社会主义的强大动力，推进国家经济社会的科学发展。
第二，当前我国经济社会发展面临的严峻挑战。党的十七届五中全会，深入分析了今后一个时期我国经济社会发展的国内外环境，强调综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。为更好地把握未来，有必要认真、深刻地探讨我国当前需要着力关注和解决的问题，科学分析经济社会发展面临的挑战，在已经取得的成就基础上，坚定取得胜利的信心；在面对矛盾的困境中，增强取得胜利的勇气。
经济结构失衡。经济结构，指国民经济的组成和构造。结构虽然不是经济本身，但它是经济发展的制约因素，只有经济结构合理、科学，才能推进经济的发展，否则就会成为经济发展的桎梏。因此，当经济结构出现明显不合理、不科学之时，必须进行经济结构调整。经济结构调整，是指国家运用经济的、法律的和必要的行政手段，改变现有的经济结构状况，使之合理化、科学化，进一步适应生产力发展的过程。
对于我国来说，经济结构调整，并不是新话题。新中国成立以后，面对经济极度匮乏，人民温饱成了严峻问题，我国在经济建设方面急于追求生产的高速度、建设的大规模；鉴于苏联的建设经验和我国国民经济体系极为落后的现实，我国片面强调发展重工业、忽视农业和轻工业，而在发展重工业时又片面强调“以钢为纲”，忽视能源和交通运输业。因而形成了畸形发展的经济结构，致使国民经济比例严重失调、效率低下、浪费严重、投资成本大而效益低，城乡居民收入难以提高，生活水平长期未能得到改善。因此，改革开放以来，党和政府提出要进行经济结构调整，而且在实践中也不断加大经济结构调整力度，取得了一定成效。
但是，我国经济结构调整的任务还远没有完成，而且已经成为“十二五”规划的重点。这是因为，虽然2006～2009年的年均经济增长率达到10.7%，大大高于“十一五”规划所要求的7.5%，到2009年中国已提前实现“十一五”规划所要求的经济增长目标。于是，国际上热议“中国奇迹”、“中国模式”，充分肯定了中国经济高速增长的现实，甚至认为世界上还从未出现过如此大规模而又持久的经济增长。但是，如果结构不合理，那么高速行驶的中国经济快车就会面临着翻车的危险。事实上，这种危险正在向我们走近，我国经济结构失衡的问题仍然十分突出。首先，供给结构问题突出，特别是一、二、三产业比例不协调。农业基础较弱、工业大而不强、服务业发展滞后；其次，需求结构问题突出，投资消费关系不协调。经济增长主要靠投资拉动，导致消费低迷，内需严重不足。同时，城乡之间、地区之间发展失衡；经济社会发展在空间上的不平衡，使边疆稳定、社会和谐受到了严峻挑战。因此，结构调整的呼声也就越来越高，党和政府的重视程度也越来越高。可见，这种经济结构失衡的现状，不能不使调整经济结构成为“十二五”时期的一个重大挑战。
收入分配不公。2009年，我国人均GDP突破3600美元，已处于迈向中等收入国家的临界线。正如一些学者所分析的，我国经济属于政府主导型经济增长，政府主导型经济增长在偏好“做大蛋糕”的同时，“分好蛋糕”的问题也逐渐凸显。近几年，政府、企业和居民三者之间分配关系呈现较为明显的失衡状况，劳动报酬增长速度长期低于GDP增长速度，城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有扩大的趋势。世界上一些国家在20世纪70年代进入中等收入国家行列后，由于收入分配差距大、城市化以大规模贫民窟为代价、社会矛盾突出等问题，导致了这些国家落入所谓“中等收入陷阱”。我们需要借鉴其他国家的经验教训，成功实现转型。事实上，贫富差距扩大已是老话题，但是随着房地产价格的不断飙升，我国贫富差距问题越来越突出。世界用基尼系数来描述一个国家的贫富差距，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。当前中国收入分配已经走到亟须调整的“十字路口”，缩小贫富差距、解决分配不公问题十分迫切，必须像守住18亿亩耕地“红线”一样守住贫富差距的“红线”。如果突破了这个“红线”，必然会加剧社会矛盾，带来一系列社会问题。因此，改革收入分配问题，调整收入分配结构，显得尤为重要，必然会成为“十二五”时期面临的一大挑战和重点任务。
国际竞争力不强。“十一五”期间，我国形成了强大的工业生产能力，工业化主要产品产量居世界前列。但是，随着经济全球化的深入发展，中国经济已全面融入世界经济，产业发展的内外部环境均发生了深刻变化。我国工业产品的竞争力不强特别是创新能力不足制约了我国成为工业强国。目前，我国制造业技术对外依存度较高、在国际产业分工体系上基本处于价值链的低端。我国制造业行业利润率和资本回报率呈逐年降低态势。另外，我国自主创新能力不强，中国制造业在质量上与发达国家仍存在差距。特别是近几年来，受原材料和劳动力成本上升、人民币升值压力以及出口退税率调整等因素的影响，我国出口加工业竞争力明显减弱，通过传统比较优势参与国际分工面临的压力日益增加。纺织、服装、轻工等劳动密集型传统行业受到越南、印度等新兴国家的挑战；钢铁、造船、汽车等行业面临日益激烈的国际竞争；微电子、通信、生物、新能源等部分关键领域与国际先进水平的差距不断拉大。还应当引起高度注意的是，目前我国产业发展中比较突出的一个问题是服务业，特别是生产性服务业发展滞后。要借鉴制造业发展的成功经验，促进我国生产性服务业的加快发展和创新，提高生产性服务业的竞争力和发展水平，以促进我国产业国际竞争力的进一步提升。还有在新的形势下，节能减排、资源约束、环境保护等因素对国内产业结构调整提出了新的严格要求。
大力推进产业结构的优化升级，消除结构性短缺或结构性过剩；重点推动附加值高、节约能源、环境友好的现代工业体系建设，促进生产要素向效率更高的部门转移；要不断提高企业的社会责任感，并将之作为提升竞争力的核心内容。
公共服务领域发展滞后。当前，我国基本公共服务明显加强。国民平均受教育年限增加到9年。公共卫生和医疗服务体系比较健全。社会保障覆盖面扩大，城镇基本养老保险覆盖人数持续增长，新型农村合作医疗覆盖率极大提高，贫困人口数量继续减少，防灾减灾能力不断增强，社会治安和安全生产状况进一步好转。但是，与经济高速增长相比，我国社会保障和基本公共服务投入明显偏低，导致公共服务发展滞后，远远不能满足人民群众的需要。特别是群众在就业、社保、住房、就医、生态环境、安全生产、饮食健康等方面仍感到有较大压力。造成上述问题的原因，首先就是公共财政投入的不足。从我国公共财政支出来看，尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类公共服务支出占GDP和占财政总支出的相对比重依然不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的公共服务需求。再加上财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在以及其他问题，使有限的财政不能充分用于基本公共服务之中。
因此，“十二五”期间，如何进一步在经济发展的基础上，加大基本公共服务方面的公共财政支出，切实提高公共财政在基本公共服务方面的使用效率，是一个较大的挑战。
城乡二元结构未根本改变。城乡二元结构，一方面指城市现代工业和农村传统农业的二元经济形态，其中土地制度是其最突出的因素；另一方面指城市社会和农村社会相互分割的二元社会结构，其中户籍制度是其最突出的因素。这种城乡二元结构，是城乡经济社会发展的壁垒，是城乡人口流动的壁垒。城乡二元结构导致城乡不平等的基本表现：其一，两种不同的资源配置制度。在城市，教育和公共基础设施的投入，完全由国家财政承担；在农村，教育和基础设施的投入，主要由农村自己来负担。其二，两种不同的户籍制度。城市人口和农村人口，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。
由于我国社会经济城乡二元结构的不平衡性，城市化水平严重滞后于工业化水平，从而制约着社会经济的快速持续健康发展，妨碍着全国“三农问题”的彻底解决，阻碍着全面小康社会的建设进程。从一般意义上说，城市化的本质是人口的城市化，通过农村人口到城市从事非农经济活动，一方面提高了要素配置效率，增加了国民财富；另一方面也因此融入城市化进程，分享现代城市文明。因此，党的十六届三中全会第一次明确提出了“要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，要求改善农村劳动力转移就业环境，深化改革户籍制度，完善流动人口管理，加强城镇化进程”。在十七大报告中，胡锦涛同志强调指出：必须统筹城乡发展，健全土地承包经营权流转市场。正是在这些思想的指导下，我国城镇化发展较为迅速。
但是城市化提速的同时，农村问题也日益突出，优质耕地大量流失、农业经营者老龄化、兼业化，留守儿童增加，城乡收入差距拉大等。同时，我国从20世纪90年代以来的高速工业化进程，吸纳了数亿农村劳动力到城市就业，但这些人口并没有真正融入城市。一些大城市的城乡结合部“栖息”着大量流动人口，身份差异带来的歧视、群体冲突加剧等，积累了诸多社会问题。因此，“十二五”期间，我国城市化的主要困难是农民工的市民化。通过体制机制的设计，真正解决“两栖人口”问题，实现工作人口变成工作和社会人口。而要解决上述问题，就要解决好土地制度和户籍制度问题，因为这两个问题是城乡二元结构体制改革的核心问题。
生态文明建设压力较大。“十一五”期间，我国采取大力淘汰落后产能、推广节能减排新技术等一系列措施，主要污染物的2个约束性指标基本完成。但同时我们应该看到，生态环境状况出现局部改善，能源资源和环境压力对发展的制约总体上还没有缓解，有些方面仍在加剧。我国工业能耗占全国能源消费总量的70%，石油、铁矿石、铝土矿、铜矿的对外依存度越来越高（超过50%），我国政府已经提出2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的约束性指标，实现这个目标需要付出巨大努力。
特别是我国现在在节能减排方面，采取的还是一些较为初级的手段，如淘汰落后生产力来实现目标。而且我国至今人均GDP水平仍然很低，世界各国排名中在100位之后，全国还有几千万贫困人口，发展方式比较粗放，从而节能减排难度很大，需要付出大量的投入。
改革任务艰巨。至“十一五”规划结束之际，我国的市场经济体制改革取得了重大成就，社会主义市场经济体制日臻完善。“十二五”时期，我国要实现发展方式的转型、深化收入分配体制改革、形成公平与可持续发展的体制机制、实现城乡一体化的发展都有赖于体制的进一步创新与改革的深入推进。在各种改革中，行政管理体制改革，已经成为改革的重点难点。行政管理体制改革，虽然随着市场经济体制改革的不断深入有所进展，但仍没有实质性突破。例如，资源性产品价格形成机制还没有理顺；国有经济战略性调整尚未到位，垄断行业改革进展缓慢；政府对微观经济活动干预过多，公共服务和社会管理职能还比较薄弱等。
软实力有待进一步提升。所谓软实力，是相对于经济、军事等硬实力而言的，它以精神产品为主要表现形式，是一个包括价值观念、生活方式等多种内容的文化体系。党的十七大报告指出：“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素”。经济发展与经济增长不同，除了经济、技术等硬指标之外，还包括着居民生活质量、人口素质、教育水平、文化水平、社会保障、生态环境等软指标。因此，转变传统发展模式，就是要把更多的软实力因素纳入到经济社会发展体系中来。
从我国的实际来看，国家经济总量大幅度上升，2009年已经跃升为世界第二位，经济的硬实力得到显著增强。但是软实力的落后却严重影响了经济整体效率的提高和社会的进步。例如，我国企业缺乏创新能力导致了企业竞争力不足，文化、服务等第三产业的落后导致了我国产业结构的不合理，环境污染增加了社会治理成本，社会保障等公共服务的缺失使老百姓缺乏安全感从而制约了内需。因此，进一步提升我国的软实力应成为“十二五”时期的重要内容。
第二节 加强和创新社会管理的意义
一、扎扎实实提高社会管理科学化水平
2011年2月19日，由中央党校举办的“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”正式开班。在开班式上，胡锦涛同志发表了重要讲话。他强调，加强和创新社会管理，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。
胡锦涛同志在讲话中指出，中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。
同时，胡锦涛同志强调，社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。
胡锦涛同志指出，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年来的建设和发展，我国经济实力和综合国力显著增强，这为不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决社会管理领域存在的问题打下了重要物质基础。同时，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，我们解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱。解决社会管理领域存在的问题既要增强紧迫感、又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。
胡锦涛同志着重说明：社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众的满意和不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。
2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。胡锦涛同志主持了这次会议。会议指出，加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。党和国家始终高度重视社会管理，对形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践。特别是改革开放以来，根据国内外形势发展变化，党和国家不断就加强和改进社会管理制定方针政策、作出工作部署，有力推进社会管理改革创新。经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。
会议认为，当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理任务更为艰巨繁重。我国经济实力和综合国力不断增强，为不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决社会管理领域存在的问题奠定了重要物质基础。同时，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。随着实际情况的变化，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方，解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力。
会议强调，加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则，立足基本国情，坚持正确方向，推进改革创新。要加强和完善社会管理格局，加强社会管理制度建设，加强基层社会管理和服务，完善党和政府主导的维护群众权益机制，加强流动人口和特殊人群服务管理，加强非公有制经济组织、社会组织服务管理，加强公共安全体系建设，完善信息网络服务管理，营造良好社会环境。各地区各部门要深刻认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，把加强和创新社会管理摆在更加突出的位置，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，全面提高社会管理科学化水平。
二、群众工作是社会管理的基础性经常性根本性工作
习近平同志在主持“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式时指出，胡锦涛总书记的重要讲话深刻阐述了加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，明确提出了新形势下加强和创新社会管理、做好群众工作的总体思路和重点任务。讲话高屋建瓴、内涵丰富，具有很强的思想性、针对性、指导性，对进一步统一全党思想，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，不断完善中国特色社会主义社会管理体系、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务，具有十分重要的意义。我们要认真学习、深刻领会，用讲话精神指导办好研讨班，推动加强和创新社会管理、做好群众工作的实践。
在结业式上，习近平同志还作了总结讲话。他强调，加强和创新社会管理，要同做好群众工作紧密结合起来，深入研究形势和任务的发展变化对群众工作提出的新要求，积极探索加强和改进群众工作的新途径新办法，把群众工作贯穿到社会管理的各个方面、各个环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。
习近平同志同时强调，党和国家事业的发展进步，离不开人民的创造力量；党的全部执政活动，离不开强有力的群众工作。社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。
习近平同志指出，做好群众工作必须贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，努力解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的问题，真心实意为群众谋利益，扎扎实实为群众办实事、办好事。时时处处、切切实实关心群众生活，紧抓民生之本、解决民生之急、排除民生之忧，这是密切党群关系的治本之策，也是最根本的群众工作。
习近平同志强调，做好群众工作是领导干部的重要职责。是否重视做群众工作，是否善于做群众工作，是衡量领导干部政治上是否合格、工作上是否称职、领导能力强不强的一个基本标准。各级领导干部要以身作则，从树立群众观点、坚定群众立场、坚持群众路线、增进同群众的感情和创新群众工作方式方法等方面加强修养和锻炼，以正确的世界观立身，以正确的权力观用权，以正确的事业观做事，在做好群众工作中充分发挥示范引领作用。
三、加强社会管理是一场改革
周永康同志在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”上发表讲话。他说，胡锦涛总书记在研讨班开班式上的重要讲话明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、基本任务、重点工作，对新形势下加强和创新社会管理具有重要指导意义。
周永康同志强调，加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥我们的政治优势和制度优势，借鉴国外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平。
他指出，要认真学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话，适应经济社会发展新形势，加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，巩固党的执政地位，维护人民根本利益，保证国家长治久安。
周永康同志说，胡锦涛总书记在研讨班开班式上的重要讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，深入分析了我国社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、基本任务、重点工作，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化，对新形势下加强和创新社会管理具有重要指导意义，我们要认真学习领会，坚决贯彻落实，把加强和创新社会管理置于更加突出的位置，作为第一责任，切实抓紧抓好。
1.要切实转变社会管理理念
树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到权益受到保障、心情更加舒畅。树立多方参与、共同治理的理念，坚持党委领导、政府主导，发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，形成社会管理合力。树立关口前移、源头治理的理念，及时发现矛盾问题。注重从源头加以解决，不断增强社会管理的前瞻性、主动性、有效性。树立统筹兼顾、协商协调的理念，正确反映和协调各种利益诉求，兼顾各方面群众的关切，尽可能通过平等沟通、协商协调、教育引导等办法进行社会管理。树立依法管理、综合施策的理念，加强法制宣传教育，形成依法办事、守法光荣的社会风尚，坚持依法行政、公正司法，引导群众理性合法表达利益诉求，同时综合运用经济、行政、道德、科技等手段进行社会管理。
2.加强和创新社会管理必须从我国实际出发
正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥我们的政治优势和制度优势，借鉴国外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平。各级党委要提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让广大党员在服务群众中体现先进性。各级政府要强化社会管理职能，努力建设服务型政府，提供更多更好的公共服务。工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位要积极参与社会管理，形成与党委、政府互联互补互动的社会管理网络。要动员组织群众依法有序参与社会管理，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。
周永康同志指出，近年来，各地积极探索实践，创造了不少社会管理新经验。比如，把城镇基本公共服务延伸到流动人口身上，使他们进入城镇社会管理工作范畴；对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会；培育综合性社会组织，努力把各类社会组织纳入党委和政府主导的社会组织体系；实行社会稳定风险评估，从源头上预防和减少社会矛盾；在征地拆迁中充分保护群众利益，努力实现征地拆迁一片、安定和谐一片；构建大调解工作体系，有效化解社会矛盾；建立健全应急管理体系，提高危机管理能力；整合基层资源和力量，形成社会管理合力；加强信息化建设，提升社会管理效能和服务质量。各地各部门要结合实际，学习推广好这些成功经验，及时转化为社会管理的政策措施、长效机制、制度规范。
3.要积极推进社会管理体制机制制度创新
在人口服务管理方面，要完善居民身份证制度，建立国家人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系；在社会组织管理方面，要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展；在境外非政府组织在华活动管理方面，要建立联合管理机制，保护正当交往合作，依法加强管理；在互联网管理方面，要形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局，促进健康发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系，落实宽严相济刑事政策，既加大对严重影响群众生命财产安全的各种犯罪的防范打击力度，又着力减少社会对抗、促进社会和谐；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。
周永康同志要求，各地各部门要深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，更加注重改善民生，更加注重社会公正，更加注重宣传教育，为从源头上根本上基础上加强和创新社会管理创造条件，努力走出一条与中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理之路。
四、加强与创新社会管理是我国新时期改革的重要任务
社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。改革开放以来，我国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，转变社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理体制机制，构建社会管理新格局。
1.改革开放以来经济社会的深刻变化要求创新社会管理体制
当前经济社会形势的一个突出特点，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。社会问题多发凸显有诸多因素的影响，其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化。这就迫切要求创新社会管理体制。
社会结构的深刻变化要求创新社会管理体制。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样化，现有的社会管理体制面临一些重大变化的挑战。一是阶层结构的变化。原有的利益分化较小的，由工人阶级、农民阶级、干部和知识分子组成的简单阶层结构，已经转化成利益分化较大的，由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满活力又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。二是城乡结构的变化。先后有2亿多农民离开耕作的土地和生活的村庄，转变为从事第二、第三产业的工人，而新生代农民工更加渴望过上不同于父辈的生活。如何使转变了职业的农民能够更好地融入城市的新生活，成为社会管理的重大挑战。三是收入分配结构的变化。衡量收入分配均等化程度的基尼系数逐步攀升，城乡、区域和社会成员之间的收入差距不断扩大，一些分配不公现象引起群众不满。如何调整收入分配结构、扭转收入差距扩大趋势、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。四是人口结构和家庭结构的变化。我国几千年来家庭代际的金字塔结构，在城市里随着独生子女家庭的增多，开始出现倒金字塔家庭结构，社会流动的加强和代际关系的转变使城乡家庭小型化、居住人少化趋势明显，很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题如养老、单亲抚养、疾病照顾等逐渐成为社会问题。这些都是我国社会管理面临的新任务。
社会组织方式的深刻变化要求创新社会管理体制。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革的推进，作为传统管理体制基础的“单位组织”把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织大都采取了“非单位”的管理体制。在城市就业总人口中，“单位人”由过去占95%以上下降到现在占25%左右。在政府和分散的“社会人”之间，原有的单位管理网络在弱化，而新的社区管理网络还不够完善，导致出现社会整合的缺失。在这种情况下，政府往往要直接面对分散的个人，加大了治理的成本，自上而下社会事务的落实和自下而上社会问题的解决受到阻碍。同时，基层的一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层，导致上访案件增多；在一些地方，有些社会问题由于多年积累，形成民怨，很容易因意外事件造成群体性事件。因此，加强和改善社会管理，需要进行新的探索，走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会管理的新路。
社会行为规范和价值理念的变化要求创新社会管理体制。市场取向的改革促进了经济发展，显著地改善了民生，也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后等。因此，在创新社会管理体制的过程中，不仅要重视硬件建设，而且要注重软件建设。要大力推进社会主义核心价值体系建设，更新社会管理的理念，完善与新型社会管理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范。
2.改革与创新社会管理体制的目标
现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）。但是，社会管理体制改革明显滞后，在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。这样，一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会，而另一方面社会却因为传统社会管理体制的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。要解决好这一矛盾，就必须在社会建设过程中构建现代社会管理体制。从宏观上说，这需要解决好以下三个方面的问题。
科学认识现代社会管理体制建设的主要目标。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。一般而言，现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。为了构建现代社会管理体制，一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前，尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。
中国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等发生深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已不能适应新的现实要求。如何形成具有中国特色的社会管理理论，创新社会管理体制，构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局，实现社会和谐稳定，既是政府面临的重大挑战，也是民众关心的现实问题。
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