虽然不同程度、不同意义的问责行为在中国过去的政治运行中并不鲜见，但2003年，因防治非典疫情不力，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职，却使得问责制第一次清晰而又强势地进入中国社会公众的视野。从此，问责制成为了中国社会高度关注的一个话题。数年下来，爱之愈切，苛之愈刻，问责制在中国社会的实践中引发了众多的讨论。期待者有之，失望者也不少；赞同者固然很多，质疑者或许更多。在这样的背景下，对问责制进行一些审慎的反思与理性的分析，对促进问责制的健康、有效运行是有意义的。
（一）对问责制彰显的政治文明进步意义要充分肯定
问责制是一种制度安排，但又不仅仅是一种制度安排。在它身上寄托了我们对推进政治文明进步的希望，它事实上也确实已经肩负起了推动政治文明发展进步的使命。虽然从现在看，问责制还可能只是一个起步，甚至只是一个征兆，其问责效果不能过于高估、其问责范围也尚且止于局部与下层，但所蕴涵的政治文明进步的意义与价值却值得我们高度重视并大力宣讲。
——问责制的出现表明，责任概念进入了社会政治运行的规则，权力应该被问责。
权力，就其最基本意义来看，是指影响乃至支配他人的一种力量。德国学者马克斯.韦伯将权力定义为“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。问题是现代社会已经不再是习惯奴役或者视奴役为理所当然的社会，为什么还要允许权力的存在？答案其实很简单。社会上客观存在公共领域和公共利益，公共事务是必须去做的，公共利益也是必须去实现的。但这些事务与利益靠单个的个体是不能实现，也不会去实现的。于是社会就把处理这些事务的权力赋予某一机构（比如政府），某一群体（比如政府官员），让他们去承担处理公共事务、实现公共利益的责任。从这个意义来看，责任是权力存在的前提。现代政治通过“对责任的需要”解决了“权力为什么要存在，权力又为什么能存在”这一问题。
但是，很长一段时间以来，中国社会受传统习惯的影响，权力与责任一直是分离的，似乎权力就是一种可以为所欲为而没有、也不需有任何顾忌的特殊力量，也就是“特权”。问责制的出现，使得责任概念进入了社会政治运行的规则，从政治文明的层面告诉社会与社会公众，权力应该被问责，对权力问责是一件天经地义的事情。问责制的逻辑基础是有权力就必然要负责任，只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。这些年来，温家宝总理对国务院明确提出“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行”的要求，就是这种政治文明意识的充分反映。
——问责制的出现表明，权利意识越来越为社会政治文化认同，官员可以被问责。
授予权力是容易的，制约权力就不那么容易了。那么靠什么来保证官员掌握了权力之后不会反过来不正当地强制压迫社会公民呢？这就是社会公民的权利。现代社会的权利概念，简单地讲就是公民或法人依法可以作的行为和享有的利益，这种行为和利益是国家通过宪法和法律予以保障的。公民有权依法自己去实施某种行为，也有权要求其他公民或者国家机关、社会团体、企事业组织去作或者不作某种行为，从而使本人得到一定的利益或者实现某种愿望。
关于权利与权力的关系，马克思曾讲过：“只有为了社会的普遍权利，个别阶级才能要求普遍统治。”所以，权利是权力来源，也是权力配置和运作的实际指向和界限。现代政治文明最基本的理念就是通过“权利”来制约“权力”。既然官员的权力是出于公共利益的需要，社会公民让渡出来的，那么社会公民在自己认为需要的时候收回“权力”就是他们天赋的、不可被剥夺的“权利”。
中国传统社会往往把官员看得比民众要高人一等。历史文化的潜移默化，社会民众习以为常了，官员自身也理所当然了。直到现在我们仍然有一些官员视自己为“父母官”“官老爷”。而另一方面，“为人民服务”，官员是人民的“公仆”，是人民的“勤务员”等等说法却往往被视为一种话语标签与实际行为大大脱节。问责制的出现，改变了这种政治文化的潜意识，使得中国的政治关系开始进入了现代政治文明应有的轨道。问责制所形成的政治文化让中国社会公众明白过来，在官员面前自己才是主人，官员是可以被问责的，这是作为社会公民最基本的权利。
——问责制伴生的政务公开造就了社会刚性压力，问责不再内部化。
我们在本文开始时提到，中国政治中其实一直有问责行为的存在，但为什么2003年及其以后的问责在社会中的反响巨大，此前的问责行为却好像印象不深。究其原因，这是问责制所伴生的政务公开导致的。换句话说，2003年以后的问责是一种公开行为，基本上是处于阳光之下，而此前的问责则更多是一种内部处理，乃至暗箱操作。
造成这种态势有两个原因。一个原因是，在2003年时中央政府为了体现控制疫情的决心，平息社会公众情绪，也为了整肃行政运行中的一些不良现象，通过公开高调的问责来借力用力达到上述目的。但现代物理学中的自组织理论表明，一个系统中的行为会自我加强、自我扩散，形成正反馈。公开透明的行为一旦启动，本身就会出现一种正反馈的力量为进一步的公开积聚力量、开辟道路，导致社会对公开的要求与愿望越来越强烈。另一个原因则是现代科技的进步，互联网络与手机短信的出现，使得社会信息传播越来越便捷，甚至具备了即时传播的可能；传播范围也越来越广泛，社会普通民众皆可方便地获得信息，表达意见，政治参与的手段越来越有效。
这种公开的态势加大了问责的影响，也放大了问责的功能，更强化了问责的意识、要求与行动。这种力量甚至在一定时间段内、一定范围内超出我们的预想与控制，成为一种刚性压力。不仅政府想在小圈子内部问责已成不可能，就是政府公开问责后其问责的效果、方式等问题，都因公开而置于社会公众的广泛评判之下。
既已起步，就不可能停下来。正因为具有如此丰富且深远的政治文明意蕴，客观上使得问责制不仅成为了今日中国社会公民政治参与的一道亮丽风景线，甚至可能成为未来中国社会政治文明进步的突破口、示范者。
（二）对现实中出现的问责制实践困境要作理性分析
我们高调评价问责制的政治意义，并不意味着问责制的实践效果已经很好。事实上，这些年来的问责制实践中存在很多的问题，比如问责不准、问责不公、问责不细、问责无效，等等。对于这一系列问题，很多的同志都归咎于问责制度不完善。此判断不能说不对，但大有可商榷之处。
目前，问责制度的不完善是一个客观事实。毕竟问责制还是新生事物，而制度的形成与完善要有一个过程、甚至是相当长的一个过程，欲速则不达，拔苗助长是不行的。我们要有足够的耐心去进一步完善问责制的各项制度，细化问责的各种细则、规定，使得问责制度尽可能的完备准确。这个工作我们一定要做。但更重要的是，要理性承认制度本身的局限。制度学研究告诉我们，制度的特点决定了，就算问责制已经很完善了，依然会存在一系列的制度困惑。
——制度不可能完全细化，一定的自由裁量权是制度存在的前提。
确实，目前我国问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》《中国共产党党内监督条例(试行)》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，以及最近刚刚通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。但所有这些法律、制度与规定仍然是以原则性为主，操作细则并不明确。据此，很多同志就一再地强调问责制要有实施细则，制度要更严密、更细化、更精准。我们绝对不否认对官员的问责应科学化、法制化，谁应当负责任，应当负责任到什么程度，要有一个量化的、具体的规范，应该程序化问责。但问题是制度究竟能细化到什么地步，就算真细化到了极致是否就真能精准问责。
制度研究表明，制度是要细化，但制度不可能无限细化。制度说到底是对现实社会中的各种关系的梳理与界定。社会关系是极端复杂的、社会关系也是不断变化的，任何想包罗全部社会关系细节的制度都是异想天开，有道是百密必有一疏。
更何况，我国各级政府和政府部门之间的职责划分、权限设定事实上是不清楚、不明确的。现实中的关系不能细化和没有细化，却要求在制度设计上得到细化，这只能是痴人说梦。这也就是为什么在问责过程中会出现相关部门相互推诿，谁都有责任，谁又都没有责任；被问责者具体应当承担什么责任，模糊不清。
制度要想良好运行，固然依赖于制度的细化与完善，更依赖于对制度自觉践履的一种意识。用制度学的话语讲，就是制度意识。良好的制度意识可以弥补制度的缺陷与不足，使得制度正常运行。消极的制度意识却恰恰相反。比如，2008年春节南方发生冻灾导致春运严重受阻，引发很多问题。事后，广州市政协副主席在两会期间尖锐批评铁道部工作混乱，要求追究主管领导责任。而铁道部发言人则反唇相讥，质疑批评者危机期间在哪里。之后铁道部一位领导还高调自我评价铁道部的工作可以打90分。这种现象很有说服力地表明，如果没有一种自觉践履制度的意识，当事的政府部门与社会评价之间会存在很大的差异和对立。
为了不使问责制度流于形式，也为了弥补制度意识的缺失，具有一定自由裁量权的、根据现场具体状况临机决断的上级部门行政决策问责是对问责制切实能实行的必要补充。
——制度不能贪全，不要去问还有没有该问责的，理性的做法是对已经确定的责任先行坚决问责。
这些年的问责制实行过程中，也存在这样一些现象：问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责；问责多局限于执行环节而放过决策和监督环节；问责一般仅停留在人命关天的大事上，少关注隐性的民生损害问题；问责只针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，不针对无所作为的行政行为；被问责主体多是行政部门的负责人，少有党的部门的负责人。于是有同志呼吁要完善问责制度，把所有问题都考虑进来，以求公平合理。
制度必须完善，但事实上制度不可能达到完善。一项贪求面面俱到的制度，往往可能最终丧失了约束对象；一味追求制度完善后再实行，只能导致制度监管真空。理性的做法是对现有制度已经锁定的责任者先行坚决问责。
问责不需要攀比。问责制的设计重点不在于是否把所有该被问责的人全部问责，而在于宣示所有被问责的人确有责任。有一个交通处罚案例用在这里很恰当。一个违章的人被处罚后不服气问，“其他人也违章了，你为什么不把他们也处理了，偏偏只处理我？”交通警察回答很简单，“那是另一个问题了。现在的问题是你确实违章了，处理你并不冤枉。”
问责不讳言治标。还有的同志讲，问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。这种愿望很好，但想实现这种愿望的制度设计很难、很不现实。反过来，现在的问责制好像看起来是治标，是“马后炮”，问题发生了才去问责，于前事无补。可是当这样的问责真正严厉实施相当一段时间，形成气候之后，就会于后事有益。因为严厉惩前必能有效毖后，这就是制度的导引功能。
——制度安排不能理论行得通，实际做不到。不要去放大问责主体，务实的做法是人民问责，政党执行。
有的同志从监督理论的角度指出，现有的问责局限于行政机关内部上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的反向问责。这样的问责制度显然是不全面的，应该扩大问责的主体，让人大、政协、民众等异体问责成为主干。这种建议从理论上讲是很有价值的，却不符合当下中国政治运行的实际。执意如此，将使得问责制在实践中成为一种不可能。
一些制度设计者们往往从理论上设计出一种很完善、很精致、很理想、很美妙的制度模式，最后却发现是在理论上行得通，在实践中做不到。为什么呢？缺少起码的现实性，不具有可操作性，也不具有可行性。人民问责，从理论上讲一点错都没有，但在现有的体制背景下，人民问责如何实现？如果不能实现，就其结果来说相当于没有。马克思曾特别强调：“我们自己创造着我们的历史，但是我们是在十分确定的前提和条件下创造的。”党管干部是中国共产党的一项很基本的干部任用原则，在这一体制框架下，务实的做法是人民问责，充分吸收社会民众的意见反映，然后政党问责，由党的组织部门专项执行。
基于以上的分析，我们可以得出以下判断：不能以问责制的制度不完善去否定问责制已经发挥的积极的政治效应，更不能以完善问责制为借口阻碍问责制在现阶段的运行与发挥作用。这样的行为只会架空问责制，让该被问责的人逃避被问责。
（三）对制度变革中不可避免的成本要有政治的自觉
制度研究表明，制度的运行是要有成本的。一项再好的制度，在它实现更大的正当利益的同时也不可避免地要伤害一些同样正当的利益，或者说让同样具有正当性的一些利益做出牺牲。如果一项制度尚不完善的时候，这种被误伤的利益甚至更大。怎么办？是否就因噎废食，维持现状。答案当然是否定的。
制度变革，大道理要管小道理，小利益要让大利益。就目前来看，问责制持续、深入、有效、强力的实行，肯定会对我们官员队伍的现有利益造成一定的影响，不仅让既有的利益模式难以持续，甚至还要付出额外的代价。但是，本着对社会负责、对民众负责的立场，我们不要回避问责过程中的矫枉过正、量责过重、牵涉过多的问题，这些都是保证问责制真正发挥作用不可避免的成本，我们的组织部门和党政干部要以高度的政治自觉来接受这些成本。
——问责不仅要问法律责任、纪律责任，更要问政治责任、道义责任。
当某一问题发生之后，我们之所以不马上问责的理由是，需要通过科学的方法辨明责任的大小，需要通过严格的法律程序来做出准确的判决。所有这些工作是要有一个过程的，不能着急。这种辩解有小道理，却抛开了大道理。官员对事故的责任固然有法律责任、纪律责任，更有政治责任与道义责任。
从政治文明发展的层面看，对官员承担政治责任与道义责任的要求更高。只有具备高度政治责任和道义责任的政治人物，才能赢得社会公众对其政治行为的认可与支持，也才能真正夯实政治的合法性。
2007年，山西省发生洪洞县“12·5”特大煤矿事故后不久，中共山西省委即免去李天太临汾市市委副书记、常委、委员职务，提名免去其临汾市市长职务。实事求是讲，我们很难说这位不走运的李市长究竟对这一不幸矿难有多大的责任，在目前的煤矿生产条件环境以及安全监管体制下甚至更广一些的政治生态背景等等交互影响下，矿难的出现是有着很多客观必然的。
但为什么在这样的情况下，社会公众不仅不对这位李市长给予同情，反而对这一做法给予高度的评价呢？理由只有一个，现代政治运行，有权必有责。领导干部作为公共权力的担当者，当他接受这一任命，走上这一舞台的同时，就意味着要承担起相应的公共责任，包括在其权力范围内的全部责任。不能做出成绩是我的政绩，出了问题与我无关。这责任绝不仅仅是法律层面上的责任，更是一种政治责任和道义责任。
——问责对象要就高不就低，高级领导干部被问责，下级干部也躲不过。
在这些年的问责制实行过程中，存在一些“丢车保帅”“替罪羊”的现象。当出现了事故与问题的时候，往往找几个具体操作者和底层官员来平息民愤、应付上级追查。被问责的底层官员知道这是为领导“顶雷”，领导肯定忘不了，等风头过后必定会心存感激而施以好的回报。结果这种现象导致官员对问责制的严厉性认识不足，也就间接导致对所发生问题的严重性认识不足，以致有很多问题一再发生，屡禁不止。
对于这一问题，一种可行的办法就是提高问责的层面。在现有关于问责分级规定的基础上，将所有事故问责一律上调一级到两级。比如“块块”方面的领导向上一级问责，区县发生事故，问责地市级领导，地市发生事故问责省级领导；“条条”方面的领导向上两级问责，区县卫生发生事故，问责省级卫生系统领导。
这样的问责似有城门失火殃及池鱼的嫌疑，但可增加领导的警戒与畏惧之心。促使上级官员会不断地要求下层官员提高警惕，防患于未然。在中国目前的政治运行模式中，上级官员基于自身利益一而再、再而三的高度重视与过问，甚至会比红头文件更能让下层官员引起重视并真正去执行。因为他们知道当上级领导被问责后，下级干部也躲不过。如此上下同欲，隐患可消。
——对被问责者要有斩马谡决心。干部是宝贵财富，但决非稀缺资源。
这些年来，官员被问责不久之后又重新起用的情形越来越普遍，频率越来越快，间隔越来越短。这种现象引发了社会公众的普遍质疑。甚至有的民众说，问责成了避风头、躲清闲的挡箭牌与护身符。固然我们有官员被问责后复出的条例规定，但从健康推进问责制的本意来讲，还是应该明确一个基本立场与态度。这就是，对被问责者要有斩马谡决心，一被问责，一般不再起用，例外越少越好。原因有三：
一是，承担责任一定要有承担责任的样子，说白了就是责任承担者一定要为自己的过失行为自己买单，一定要失去一些东西、一些比较有价值的东西，比如行政职位、政治地位乃至一定数目的财富等等。只是口头喊问责，其实什么都没有失去的问责不是真正的问责。
二是，官员是党和国家的宝贵财富，但决非稀缺财富。随着现代教育的发展，随着现代政治文明的进步，越来越多的社会成员具备了从事社会管理的能力与素质，社会公共管理岗位并非只有现有的官员才能胜任。
三是，要求官员离开行政领导岗位，并非剥夺其为社会服务的权利。被问责的官员还可以进入教育、企业、社会公益事业等等领域工作，甚至也可以不离开政府，在政策研究部门为政治运行做些咨询与参谋的工作。如果说所有这些工作都做不了，那么这样的官员弃之也没有多少损失；如果说能做得了，不同样可为党、政府乃至国家、社会作贡献，有何可惜与浪费？
从这种角度来强化问责制，可能是对我们的党员干部有些不公。但作为曾经在入党誓词中宣誓过“随时准备为党和人民牺牲一切”的共产党党员干部来说，这种成本我们难道不该坦然乃至欣然去接受吗？
二、制度的文化化与文化的制度化
制度与文化的关系及其有机结合的实现形式是一个非常值得探讨的理论问题之一。尽管我们从来没有将制度与文化割裂开来，但在社会实践中，真正能将制度与文化有机结合起来并不容易。重视制度建设的同志明确宣称还是制度靠得住；重视文化建设的同志则特别强调文化效果更根本。谁都有相当的论据，谁又都很难驳倒对方。结合这些年来我国社会发展的实际，我以为我们应该在制度与文化的关系上做文章，将制度与文化有机结合起来，在制度的文化化与文化的制度化两个方面做出理论上的突破与实践上的创新。
（一）制度的文化化
制度的文化化是为制度起作用寻找文化的依据。
在现实的社会生活中，我们可以注意到这样一种现象：我们有一系列无论是从理论上看还是从逻辑上讲，都已经很完备、很系统、很周密的制度，甚至这些制度还有着相当好的保证机制和严格的监管者，可是在实践中效果却不是很明显，甚至还会成为一纸空文。为什么会这样呢？就是因为在这制度设计的背后缺少基本的文化支持与真正的文化认同。这一系列制度的相关者并不把这些制度认为是自己必须执行和遵守的规则。而反过来，在现实社会中又有很多的“潜规则”“隐规则”“不能见诸文字的惯例”，也就是一些根本不能称之为制度的东西，却又在社会交往中实实在在发生着作用，承担着制度的功能。为什么会这样呢？就是因为这些不是制度的制度背后有着相当深厚的文化因子与积淀。
制度研究表明，制度中的非正式制度与规则往往比成文的正式制度更加具有力量，就是因为它们本身就是文化的一部分。非正式规则“是随时间演进的”，是人们在社会活动和交往中自然演化形成的，包括风俗习惯、伦理道德、价值观念、意识形态等属于文化的规则与约束。非正式规则的一项重要内容就是习惯，是一种“习惯性行为”，是一种随文化传统而来的行为规则，因而具有结构的稳定性。
我们要想让正式的制度真正产生功能，就一定要做制度文化化的工作，夯实制度的文化基础。使得正式的制度所要求的做法逐渐成为人们共同接受的做法，人们按它们去思，去想，去行动，去生活，经过无数次重复后，这些做法便自然而然地演变为人的活动方式。美国文化学者露丝·本尼迪克特说：“个体生活的历史中，首要的就是对他所属的那个社群传统上手把手传下来的那些模式和准则的适应。落地伊始，社群的习俗便开始塑造他的经验和行为。到咿呀学语时，他已是所属文化的造物，而到他长大成人并能参加该文化的活动时，社群的习惯便已是他的习惯，社群的信仰便已是他的信仰，社群的戒律亦已是他的戒律。”
我们提出制度文化化是有着制度学和心理学理论基础的。任何一种制度的产生和形成，无论是自然发生的，还是有意设计的，都是特定文化轨迹或文化需求的反映。无论是制度演化还是制度设计的历史都表明，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般的思想习惯；而生活方式所构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此，从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。
弗洛伊德在《文明及其缺憾》中说过，“人类的决定问题在于，他们的文化发展能否并在多大程度上控制住他们的进攻性和自我破坏的本能对他们集体生活的干扰”。文化一旦为人所真正接受，就会像一只无形的手，以一种无形的但又是强有力的力量，把人的行为拉入符合制度规范的轨道。这种力量不是外在的，而是发自人内心的，是人的一种自觉与自愿，甚至是一种无意识。但是这种力量所形成的效果确实有强烈规范意味的。正如马克斯·韦伯所说的，人们遵守文化道德习俗时的那种“毫无思考”与“出于方便”就是一种无意识。这种无意识使得道德习俗“在今天可能还是非常命令性的，连一个独裁者也没法推翻它们。”在这种情形下就会出现我们常说的“从心所欲而不逾矩”、“心甘情愿”的现象。也只有这个时候，制度才真正体现并具有了制度的功能与作用。
（二）文化的制度化
文化的制度化则是为文化有作为构建实现的形式。
没有人会否认文化的力量，但文化的力量往往是润物细无声，是潜移默化，主要依赖于人的自觉与自愿。对于那些出于一己私利知其不可为而为之的人，文化的力量是苍白的。这时文化就需要制度所具有的刚性与强制性了。
制度为人们提供了一定的行为模式，社会或团体力图用这些行为模式去模塑其成员；而社会或团体的成员则通过自己的行为去认识、验证、实践这些行为模式，当他们接受了这些行为模式和行为规范并付诸实践，以至在任何同类场合都以这种模式行事时，这套行为模式即被制度化了。人的活动方式在社会化过程中产生或改变，社会化的主要渠道是制度化安排，在这种意义上，制度“化”的过程即是人的社会化过程。
我们要把我们在这些年的文化建设中取得的一些好的文化成果通过制度化的形式将其固定下来，变成制度中的有机组成部分。因为就制度发生学来看，制度的出现，只不过是将过去的，或者是现在的；个别的，或者是分散的各种文化因素予以集约化、秩序化、社会化，用以进一步满足人们的经济活动、政治活动、社会活动的目的。
比如，近年来，我们在鼓励改革、鼓励创新方面有很多新鲜的政策支持与举措，但这些举措由于缺乏规范和系统，在不同的地方具体做法就很不一样，实行起来效果可能大相径庭，甚至在同一地方不同时期也会由于规范性的欠缺而效果上大打折扣。这就需要我们把这一些好的做法由个别地区的探索变为各地普遍的措施，在此基础上，总结提高，形成制度，然后再由各地党委政府结合本地区本部门的情况，制定一些地方性、补充性、细则性的制度条规，形成全方位、立体化的制度建设。
只有当文化制度化之后，文化才不会成为一阵风，也才有了发挥作用的可靠保障。
（三）简短的结论
制度文化化和文化制度化并不是要抹杀制度与文化两者之间的区别，而是社会建设走向深入的客观要求，更是社会建设实现突破的关键所在。因为只有当制度体现为了文化，文化凝结为了制度的时候，制度与文化才真正有机地结合到了一起。
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