（第一节政府运行成本的基本范畴）
政府运行成本是政府成本的重要组成部分，政府运行成本的高低体现着政府行政效率，影响政府职能的实现程度。分析政府运行成本的有关理论问题，对政府树立运行成本意识，寻求控制、降低政府运行成本的途径具有重要的意义。
一、政府运行成本的涵义
对于政府运行成本的涵义，人们有不同的理解，因而也形成了政府运行成本支出统计的不同口径和不同的财政支出规模。比如把政府运行成本理解为政府为履行其公共职能而形成的成本，其政府运行成本的范围就比较广，财政支出的规模就比较大。本研究对政府运行成本的界定是“维持政府正常运转所花费的各项费用总和”，使它与前面的政府制度成本、政府决策成本能有比较清晰的界限。
对政府运行成本的涵义应从以下几个方面来理解：
第一，运行成本发生的主体是行政机关及其工作人员，即国家行政机关及工作人员在执行公务活动过程中的财政支出。运行成本来自政府财政支出，是纳税人的钱，公众有权利监督政府运行成本状况，要求政府控制和降低运行成本。第二，运行成本包括显性成本和隐性成本。显性成本是财政预算内的行政机关人员经费、公务经费及设施经费支出，隐性成本是指行政机关及其工作人员违反国家法规制度，因行政权的垄断而获取的资源，包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金、制度外资金和行政人员的腐败收入。第三，运行成本结构具有可变性。运行成本构成主要有工资津贴、基本设施维护费用、办公经费等。从量的角度看，构成运行成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下，一部分成本变化较小，如人员工资；一部分成本变化较大，如会议费、招待费等公务经费。第四，根据绩效，政府运行成本可分为有效运行成本和无效运行成本。由于运行成本总是与行政绩效相关联的，有效运行成本是政府从事行政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提；无效运行成本是政府实施行政行为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会效益，导致行政资源不必要的损耗。比如政府管了很多不该管或管不了又管不好的事，耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦和矛盾的协调成本、制度外运行成本等都属于无效运行成本的范围。第五，运行成本是可以控制的。政府运行需要成本是无需证明的，但对运行成本的控制，政府是可以大有作为的。政府职能转变到位、行政部门职权界限清晰、政府规模适度、行政效率提高、行政支出绩效预算设施等政府改革措施都有助于政府运行成本的控制和降低。
对运行成本范畴的界定，有利于认识政府运行成本的构成、来源、控制运行成本的意义，有利于从理论上弄清运行成本怎样发生，从哪些环节、途径降低运行成本。
二、政府运行成本的构成
政府运行成本是政府在运行过程中所耗费的各种资源的总和。
根据研究的需要可以将政府运行成本分为不同的类别。比如，按支出用途划分可以分为人力成本、公务成本和设施成本；按支出管理要求可以分为经常性成本支出、专项成本支出；按成本形态可以分为固定成本、变动成本和混合成本；按成本计量方式可以分为总成本、平均成本、单位成本。在不同的分类方法中，政府运行成本的类别存在交叉，为在概念上保持统一，本研究所指的政府运行成本，主要包括各级政府为维持其正常运转和完成日常工作任务而必须发生的（含重复发生）人力成本、公务成本以及设施成本（包括设施的日常运行及维修费用）。
人力成本是政府直接为公务员的招聘、录用、使用、培训、工资福利、社会保障等所必须支付的开支。
公务成本是公务人员在开展各项公务活动中的费用支出，具体由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分构成。包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅考察费用等。
设施成本是为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用。包括公务活动所用的房屋、计算机系统、文印系统、交通工具等设施（设备）、所有固定资产的分摊与维护费用支出。
不同项目的运行成本有不同的特征，控制的途径和方法也存在差异。人力成本是目前各级政府运行成本中日常开支最大的项目，可控程度较高，而实际控制最难；公务成本表现最活跃、变动最显著、控制空间最大；而设施成本则是一次性支付最大的成本，其运行及维护成本在投入使用后表现得较为稳定。
本文之所以采用人力成本、公务成本和设施成本的政府运行成本分类，主要是从寻求政府运行成本控制对策角度来考虑。人力成本、公务成本和设施成本与政府规模、政府职能、政府行政方式等政府运行的根本问题有密切关系。政府规模控制、政府职能转变、行政方式改革成为控制政府运行成本的关键问题。
三、政府运行成本的测度
政府运行成本是衡量政府绩效的一个非常重要指标，政府运行成本的高低与效益的比重关系直接影响着政府的综合竞争力，一个高效运行的政府必然是一个运行成本较低、运行效益较高的政府。这也是当前世界各国政府推进政府改革，提高政府绩效的一个途径。对于政府运行成本的衡量，目前主要有3个参照指标：
1.交易成本。它是指商品交易中为克服不完全竞争和信息不对称等市场缺陷而付出的成本。交易成本不仅存在于企业的经济活动，政府公共管理活动中的交易成本也不可小视。由于政府公共服务和公共管理活动缺乏科学的绩效考核，在提供公共服务和公共管理的过程中，决策者和执行者之间的信息不对称，执行者成本扩张的利益需求，使决策者不得不付出信息搜寻成本、谈判成本；不同职能的政府部门为实现管理过程中的部门利益平衡，也会出现公共服务之外的协调成本。交易成本的完全消除是不大可能的，但控制和减少交易成本是必须的，因为交易成本本身不会产生公共管理与服务的效益，其本身是对政府运行成本的侵蚀。
2.财政支出。政府运行成本与财政支出有必然的联系，但二者不仅存在范畴的区别，也有量的不同。政府运行成本来自财政支出的支持，但只是其中的一部分，行政机关可以调动财政资金，但行政机关所能支配的资金不完全都是政府运行成本。本研究认为，政府运行成本仅为行政机关及其工作人员自身在行政管理过程中所消耗的资源，而行政机关能够支配（确切说是分配权的实现）但用于其他方面的资源不属运行成本的范畴。需要指出的是，政府运行成本是财政支出的总量构成的一部分，政府运行成本的高低直接影响财政支出公共服务的实现程度。
3.行政效率。它是指在保证政府活动致力于满足社会公共需要的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。可用公式表达为：
行政效率一行政产出/行政投入。在这里，行政投入即为运行成本。
因而，行政效率还可表达为：行政效率一行政产出/运行成本。一般来讲，运行成本与行政效率之间存在反向关系，行政效率随运行成本的降低而提高。同时，在理解运行成本与行政效率的关系时，需要关注的是：一是运行成本投入达到一定程度时，行政效率出现下降，也就是说，行政效率与运行成本并不一直处于同比增长，提高行政产出不能完全依赖成本投入的增加，边际成本与边际效益相等是最佳选择，况且运行成本的增加是不可能超过社会财力所能承受的限度；二是为实现一定的公共管理目标，必须投入一定的运行成本，即政府运行成本存在最小投入量的问题。理性的选择是在确定实现政府满足社会公共服务目标和标准的基础上，运行成本的投入量越小越好。
交易成本、财政支出、行政效率之间存在相互联系。财政支出是政府运行成本的基本来源，在财政支出总量既定的条件下，交易成本与行政效率变化状况直接影响运行成本在财政支出中所占的比例，进而影响财政支出的整体效用。降低交易成本和提高行政效率是政府控制运行成本的关键环节之一。
四、影响政府运行成本的要素剖析
政府运行成本控制模式建立在对影响政府运行成本的因素进行全面分析，寻求控制政府运行成本关键点的基础上，是降低政府运行成本的各项措施的总称。
（一）政府规模与政府运行成本成正比关系
先发国家的学者将政府规模定义为政府消费占GDP的比例，国内有些学者用政府的工作人员的数量来反映政府规模。政府的规模表示了政府的数量特征，包括财政支出规模、机构的数量及公务人员数量等。政府规模与政府运行成本也成正比关系：政府规模愈大，政府消费量愈多，政府运行成本就愈高。因为：（1）政府规模越大，行政管理费用越多。随着政府规模的不断扩张，行政管理费用呈快速增长趋势，超大的政府机构和行政人员给财政带来了沉重的负担。（2）政府规模越大，政府协调成本越大。政府规模越大，部门就越多，而部门林立，职能交叉问题就很难解决，就会出现一项职能由多个机构来承担的现象，机构重复设置、职能交叉，不仅使政府用于维持自身运转的开支增加，而且极易造成推诿扯皮，增加政府的协调成本。（3）政府规模越大，寻租现象发生的几率越大。所谓寻租也就是“较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。”“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配……这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”一些单位或个人，为了获得这种稀缺的资源，就会想方设法去争取，这样就可能会产生寻租腐败。政府规模越大，政府在经济活动中的范围和区域越大，寻租现象发生的可能性也就越大，掌握某种稀缺资源的部门和个人，为了追求租金，有可能使国家遭受损失，或使国家某种资源不能取得更大的效益，从而导致政府运行成本的增加。
（二）不同的政府治理理念决定着政府运行成本的大小
政府治理可以分为法治和人治两种不同性质的理念，不同的治理理念成本消耗不同。法治偏重于庞大的法律组织，人治需要投资的是庞大的官僚组织。法治主要是靠外在的政治法律制度的强大威慑力来约束人们的行为，使其符合政府管理的需要。在法治的条件下，一整套刚性的法律制度、法律规范和国家机器的强制推行是实行这一治国方略的必备条件，而要建立完备的法治模式，毫无例外地都要有立法、司法和执法诸环节，这些环节的建立和运行实施必定会消耗一定的资源。在人治模式的政府治理中，权威人士依靠自身特有的优势，折服他人和民众，从而确立起自己的领袖地位和权威。要维持统治者的权威不受外来威胁而动摇，强大而有力的官僚体系是不可或缺的，这就决定了人治的行政成本是维系官僚体系的运行，这需要政府支付庞大的官僚体系的组织成本、执行成本、监督成本，官僚集团之间的平衡成本和内耗成本，决策失误所造成的效率损失和学习成本，民众对权威信仰的强制成本。无论是人治还是法治，都需要支付一定的代价。从历史发展和当今世界各国的实践来看，人治权威的维持成本要大大超过法律的强制成本。
（三）政府能力决定了政府运行成本的高低
政府部门的成本要取决于在一定政府职能下的政府规模，大的规模必定伴随着高的政府成本。而在一定政府规模下政府成本的高低，又取决于政府自身的能力。政府能力可划分成政府效率和政府效能两个部分，政府效率是指政府从事其职能活动所取得的劳动成果、社会效率同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。政府效率关注的是政府的内部成本，也就是其管理自己所能控制资源的能力，包括机构设置、人力资源管理、财务管理等。政府效能是指政府履行职能的强弱以及由此产生的种种影响，它反映着政府工作目标及其实现的成效。政府效能是在政府效率既定下，政府管理社会、提供公共服务范围和质量的能力以及带来的社会福利水平的能力。政府能力高低决定了政府成本的高低，政府能力强，其资源配置效率高，政府的成本就相对较低。同时，政府能力与公务员素质也有直接关系。公务员的素质对成本的影响表现在他所在政府机构中具体工作的完成和职能的实现。公务员素质的高低不仅决定着各级政府为完成其承担的具体职能所应招录公务员具体数量的多少，直接影响其行政运行成本的绝对增加。同时，高素质的公务员队伍还能提高政府的运转效率，从而带来各级政府行政运行成本的相对节约。这从正反两个方面降低各级政府行政运行成本都产生积极的影响。
（四）行政生态质量制约着政府运行成本
行政生态主要包括自然环境、市场环境、公众数量与公民素质等方面，是影响政府正常运行的各种因素的总和。自然环境对政府运行成本的影响是有限的，市场环境与公民素质是行政生态的关键因素，同运行成本呈现正相关，市场秩序较好的地区，政府的运转成本就较低；不同的公民素质会对政府运行成本产生最为直接的影响。当一个地区社会公众综合素质低下时，政府的管理成本就比较大。还必须认识到，政府运行成本也并不是完全被动地受行政生态的制约，改善行政生态本身也是政府工作的重要目标，单纯强调行政生态问题而增加运行成本是不可取的。
（五）政府及其官员的廉洁度影响政府运行成本
政府及其官员的廉洁程度也是影响政府运行成本的重要因素。
廉洁是指政府及其官员按照既定的规则消费公共用品，并注意在公务活动中节省公共开支。与此相反，政府及其官员的腐败是指其利用控制并支配社会公共资源的权力谋取私利的行为，或称“公权私有”和“公财私有”。腐败可以是以政府为主体的腐败，在这种情况下谋取的私利是政府的部门利益；也可以是政府官员个体或团体的腐败，在这种情况下谋取的私利是一个官员或少数官员的利益。
腐败成本与政府及其官员的道德风险和寻租行为存在直接关系。
政府及其官员接受社会公众的委托来行使公共管理权力，而由于二者在利益目标选择上存在差异，加上监督信息的不对称，政府及其官员为追求自身利益的最大化，不惜牺牲社会公众利益，造成社会成本的扩大。
同时，由于公共权力是稀缺资源，追逐公共权力背后的巨大利润，诱使政府及其官员的寻租行为。政府及其官员权力利润的获得，无疑增加了社会成本，更为关键是败坏了社会风气，需要花费大量的治理成本。
从以上分析可以看出，压缩政府规模、确立政府依法行政的理念、合理界定政府职能、不断提高政府行政能力、逐步改善行政生态、杜绝政府官员腐败行为是架构政府运行成本控制模式的基点。
（第二节政府运行成本控制的国际经验）
先发国家在摸索政府运行成本控制模式与行政体制改革过程中积累了许多有益的经验，借鉴这些经验对中国构建新型政府运行成本控制模式大有裨益。
一、控制政府运行成本是世界性的政府改革趋势
20世纪30年代经济危机以后，为弥补“市场失灵”，各国政府不得不采取种种措施干预经济，政府职能不断扩张，政府规模和机构也在膨胀。同时，政府面对日益复杂的社会问题，自身陷入过多的事务之中，提供的公共服务时出现无效率和腐败。而公众在对照企业日益提供更加精良的市场服务比较中，提高了对高水准公共服务的认识和期待，认为政府官僚们不能总是根据他们自己的意愿和便利行政，政府行政的目标导向应是公众的满意度。由此，政府部门遭受到越来越多的批评。如奥斯特罗姆指出政府“日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标”。①塔洛克指出，“官僚制缺乏竞争，由于官僚体制中利润概念的消失，使官僚没有受到要把他们的生产费用压缩到最低限度的压力；政府部门并不关心费用问题；国家官吏的确不能为所欲为，他们必须服从来自各方面的监督。”②20世纪80年代后，来自社会各界的批评触动了政府的神经，许多国家认识到政府自身改革、降低政府运行成本对维系政府管理权威的重要性。政府改革的措施主要集中在建立公务员绩效评估制度、增进各行政部门效率、消除浪费、提升公共服务品质竞争、放权分权、政府服务外包、政府内部的企业化改革、精简公务员队伍等方面，政府运行成本得到有效控制，改革取得了显著的成就。
先发国家政府改革对控制和监督政府运行成本的重要启示在于：
行政成本是可以控制的；对于行政成本，不仅关心投入，更要关注结果，要精密计算投入一产出效果；引入私人部门管理方法，通过多种途径降低行政成本；建立行政成本责任制，全面控制行政成本。
二、国外政府运行成本控制的主要做法
在现代社会，社会公众是理性人，是运行成本的实际承担者，他们有权利、也有能力对运行成本的数额和使用方向进行选择和认可；政府官员具有自觉或非自觉地扩张运行成本的内在冲动，因为他们也是普通的“经济人”或个人利益的追逐者；政府应对节约纳税人的成本负责，同时应受制于激励约束机制；政府运行成本应该同经济发展的需要相适应，同经济运行的总成本成比例，不能无限扩张。在这样理念的支配下，20世纪80年代以来，许多先发国家从本国实际出发，进行了控制政府运行成本的实践探索，形成了一些有效的政府运行成本控制模式。
（一）以质量竞争机制控制政府运行成本
“为质量而竞争”是强调在提供公共服务过程中引入竞争机制。
在公共部门导入企业的管理方式以及市场竞争机制。政府把许多由公共组织履行的服务市场化，公共服务按照市场的方式进行运作，引入合同制、绩效工资制和新的责任机制进行公共部门人力资源管理，提高人力资源绩效。政府提供公共服务的机构必须接受市场检验，各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的机构才能生存与发展。政府公共部门为适应市场竞争的需要，必须提高政府行政效率、降低提供公共服务的成本，内部管理需要引入企业管理的手段和工具，进行绩效评估，控制政府内部财政支出。“为质量而竞争”不仅仅拘泥于过程或者拘泥于某种意识形态，它促使政府围绕着提高公共服务的质量，从控制政府部门财政支出效率、公共服务市场化、到政府公共部门与私人部门为提供公共服务而展开激烈竞争，其中核心的观念是降低政府运行成本。在公共服务质量标准既定的情况下，成本成为竞争的关键因素。政府在降低运行成本的过程中，公务员人数得到了精简，政府的规模得到有效控制。英国是“为质量而竞争”政府运行成本控制模式的代表。
（二）以政府流程再造控制政府运行成本
传统官僚行政体制很容易导致政府运行成本虚耗、成本扩张和成本失控问题。官僚型行政体制并不像韦伯说的那样统一、有效，恰恰相反，这种体制存在一系列缺陷，每一种缺陷都会直接间接地扩大运行成本。在当代迅速变化着的世界，闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。再造政府流程，重塑政府对政府改革的要求是十分明确的：提高公共服务的质量，以公众社会需要为政府改革导向，注重政府公共服务过程的效率，突出强调政府运行成本的降低，政府公共服务尽可能是少花钱多办事。美国通过重塑政府，在政府运行成本控制方面取得了明显成效，德国和荷兰也追随仿效。
政府流程再造的一个做法是采用政府瘦身计划，政府瘦身计划是以调整公共事业生产、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构为基本内容的政府运行成本控制模式。采取放松管制、分权、市场化和引入商业管理模式及市场机制，控制公共服务的产出与结果。政府公共服务以顾客为导向，执行项目预算和绩效指标考核。
“政府瘦身”通过分权、放松管制、市场化、裁员和文官制度改革，提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动等措施，改善政府组织的运作，在政府规模相对缩小的同时，提高行政效率与效能，有效控制政府运行成本。
（三）以廉政机制控制政府运行成本
新加坡比较成功的“高薪养廉”政府运行成本控制模式强调，政府采取适当方式治理经济，提高政府管理绩效，降低决策失误发生的隐性成本，通过政府运行成本在预算中集中、公开，最大限度降低隐性成本来控制政府运行成本。新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的隐性成本很低。新加坡在高薪养廉的同时，对贪污腐败严惩不贷，对低效不予容忍。得到了公众的普遍认可。世界银行1993年的报告指出：“新加坡的政府被公认为是本地区最称职、最正直的政府，其公务员的工资最高。”新加坡政府的“高薪”相对于行政支出占GDP的比例，政府运行成本并不高。新加坡的政府行政管理费用平均占财政支出的7%～8%左右。新加坡政府有6万多名公务员，政府直接开支一般在7.2～9亿新元左右，约占1999年新加坡国内生产总值1440亿新元的0.5%～0.7%，而且这些都反映在政府财政预算中，属于可控、公开的项目。
先发国家控制和降低运行成本的动力并不完全来自竞争驱动、政治家迎合财界需要，而是源于内在动力。他们的政府不是做表面文章，而是在新的形势下他们自觉谋求行政管理“新范式”的过程，是西方社会制度新的“升级”。从表面看，降低运行成本意味着减少政府可支配资源，可能会弱化政府执政能力。而就实际看，先发国家持续降低成本的改革不仅没有导致政府危机，恰恰相反，改革效果越显著、政府公信力很高，其执政基础更牢固。
三、绩效评估是国外政府运行成本控制的有效途径
绩效评估是先发国家在政府改革中控制运行成本的有效途径。
绩效评估是把私人部门的绩效考评机制引入政府行政管理，有利于调动行政机构和人员的积极性，同时以绩效为核心控制政府的行政投入，强化政府成本的预算约束。绩效评估之所以能成为政府运行成本控制有效途径的关键在于：
（一）实施政府绩效预算
政府绩效评估强调绩效与预算紧密挂钩，力图从资源配置方面提高公共部门绩效。“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导”。政府不再以大一统的巨型行政组织面对全社会，并统筹所有费用，而是根据向社会提供服务的不同划分成一个个小的服务单元，各单元同政策制定部门签订一种准合同性的文件。它们根据服务性质和内容接受政府拨款，接受监督和检查，并根据执行效果奖惩。政府可以根据需要适时调换人员的岗位增聘和竞聘人员、根据绩效变更他们的工薪待遇。政府预算的主要着眼点不再是按部门、按人头、按人均工资和办公费等分配资源，而是按项目、按某项产品和服务完成需要多少成本等分配资源，在实现目标的前提下项目主持者享有充分的权利。绩效预算不仅优化了资源配置，把钱用在了该用的地方，而且节约了成本，减少了维持性开支。
（二）完善政府绩效评估措施
政府绩效评估贯穿政府控制运行成本改革过程的始终。
政府运行成本的绩效评估的措施主要有：
（1）强化政府运行成本绩效意识。
政府绩效评估融合目标管理和绩效评估为一体，及时提供全面的、规范化的信息，重点关注行政活动的直接产出。公共部门树立浓厚的绩效意识，提高经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。各个层次的管理人员要对其目标有明确的认识，掌握依据这些目标来评估和测定产出或绩效的方法和手段。
（2）建立政府运行成本绩效评估方案。明确政府绩效评估目标，如雷纳评审目的是降低政府部门的运营成本，拟定提高效率的具体方法和措施。“公民宪章运动”用宪章的形式明确将服务绩效置于首位，规定政府提供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当。设定全面的、系统的绩效评估指标，如英国政府启动“下一步行动方案”，绩效指标由1986年的500项增加到1989年2300多项。
（3）通过立法推进政府绩效评估。美国政府绩效评估是在《政府绩效与结果法》推动下实施的。1993年《政府绩效与结果法》要求各个公共机构都必须制定战略规划、绩效计划和绩效报告，确定绩效指标，以此衡量或评价每一个计划活动的相关产出、服务水平和结果。绩效评估对政府运行成本的控制具有积极的作用。
（第三节中国政府运行成本的问题剖析）
当前，在中国政府实际工作中，政府运行成本居高不下是一个非常突出的问题。政府运行成本存在问题的总结以及对原因的分析，对中国下一步政府运行成本控制模式的构建以及具体的对策建议的提出是非常重要的。
一、中国政府运行成本存在的问题
分析中国政府运行成本现状，是把中央政府和所有地方政府作为一个整体来估算其运行的成本。其分析可以通过历史比较，由此得出某个历史时期中国政府运行成本高或低的结论，也可以进行国际比较，得出中国政府运行成本是高还是低的结论。
（一）政府运行成本总量过大，且趋于上升
2004年，中国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养。按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等，若将这些考虑进去，每增加一个人，一年至少财政支出2万元。据此推算，近年来财政每年需要增加工资性支出达900亿元，占国家新增财力的60%。同时，行政管理费直线上升，政府规模扩张促使行政管理费不断上升，1978年到2005年，行政管理费年均增长18.53%，特别是进入20世纪90年代以后，行政管理费增长更快，2005年达到4835.43亿元，是1991年的14.07倍。行政管理费年均增长速度大大高于财政收入年均增长速度和财政支出年均增长速度。1978年到2005年财政收入年均增长速度为13.1%，财政支出年均增长速度为13.5%。三是政府运行成本并没有因机构改革而降低，而是随着经济的发展快速增长，机构改革后的1999年和2000年，行政管理费年均增长速度分别高达26.27%和37.0%。
（二）政府运行成本结构中人力成本比重较大
从政府运行成本结构来看，人力成本占了大部分，挤占了公务成本。中国政府运行成本过大，公务员人数增长过快是其主要原因。政府机关工作人员的工资总额从1978年的27.0亿元，增长到2001年的1317.7亿元。政府工作人员工资总额占政府运行成本的比例，1978年为55.00%，2001年上升至59.96%。全国政府机关工作人员，1978年为467万人，2000年最多，达到1104万人，2001年减少了3万人，仍然保持在1101万人的高水平上。据《经济研究参考》2003年第34期提供的统计资料显示，中国目前共有2109个县级政府45462个乡镇政府，2000年全国县市共实现财政收入2636亿元，县乡财政供养人口为2959万人，县乡政府行政经费占财政支出的比重为11.6%，1999年财政供养人员经费占整个财政预算支出的40%。
政府工作人员增长过快，首先表现在政府机关工作人员数量的年均递增率为3.8%，超过了总从业人数增长率1.2个百分点。其次表现在政府工作人员占总从业人员的比例上升速度过快。1978年，政府机关人员占总从业人员的比例为1.16%，2001年上升到15.1%，增长13倍。
（三）公务成本居高不下，会议、车辆、接待等管理成本高
中国政府机构庞大、管理部门林立，政府部门习惯于“用会议来落实会议”，用“文件来贯彻文件”，造成了各级各类会议繁多，某些地方领导整天泡在会议里，形成了名副其实的“文山会海”。为了落实会议精神，上级到基层抓落实，其出发点是好的，但往往是“上面来一个，下面陪一桌”，吃住高级宾馆，又带来了基层政府超重的接待负担。据不完全统计，目前基层政府接待费用一般占本级政府机关各项支出的14%左右。虽然基层政府财政状况普遍不是很好，但是各级政府机关的车辆却是越换越勤、越换越豪华，讲排场、比阔气，公车消费数目惊人。据调查，公车使用费、养护费、维修费等一般占政府机关各项支出的16%左右。这些都直接导致了政府运行的高成本。
（四）政府运行成本与效益比过低
政府运行的成本与运行效益直接相关，主要体现在每亿元国内生产总值花费的行政管理费用和管理每万人需要花费的政府成本。当前，每亿元国内生产总值花费的行政管理费用比较高。中国每亿元国内生产总值花费的行政管理费用不仅一直处于上升趋势，而且上升的速度高于国内生产总值的增长速度。据《中国统计年鉴》提供的数据，按财政支出项目口径的行政管理费，1978年中国政府成本为49.09亿元，2005年增长到4835.43亿元，绝对数增长98.50倍，年均递增率为18.53%。同期的国内生产总值年均递增率9.6%，政府运行成本增长率高出国内生产总值增长率8.93个百分点。国内生产总值每亿元需要耗费的行政管理费用，1978年为135万元，2005年增长到264万元，2005年每亿元国内生产总值花费的政府成本比1978年高出196%，年均递增率为2.52%。同时，管理每万人需要花费的政府成本高。政府职能转变滞后和管理方式落后导致管理每万人需要花费的政府成本不断上升。1978年为5.1万元，2005年为369.8万元，2005年管理每万人花费的政府成本为1978年的72.51倍，年递增率为17.19%。
（五）政府运行成本占财政支出比重过高
当前，中国政府行政管理支出占整个财政收支的增长率高于国际平均水平。据国际货币基金组织统计，目前世界上政府行政管理支出占整个财政支出的增长率平均为15.6%。高收入国家平均为9.5%，其中较低的为德国，平均为6.9%；上中等收入国家为12.%，其中波兰为8.5%；下中等收入国家为14.9%，其中罗马尼亚为6.5%；低收入国家平均为18.1%，其中印度为11.9%。中国1978年行政管理支出占整个财政支出的比重只有4.7%，2000年为17.8%。但预算外还有很大一部分，隐性成本根本就无法计算。而且，行政管理费占财政支出的比重及行政管理费占GDP的比重不断扩大。根据1978年至2005年中国财政支出资料可以计算得到：中国行政管理费占财政支出的比重和行政管理费占GDP的比重都呈上升的趋势。行政管理费占财政支出的比重由1978年的4.71%上升到2005年的14.25%，行政管理费占CDP的比重也由1978年的1.46%上升到2005年的2.64%。行政管理费占财政支出比重的上升，意味着在财政支出总额中用于维系政府机构运行的份额在增大，也就是政府运行成本在增加。在财政支出总额一定的情况下，行政管理费所占比重的增加，必将挤占其他支出项目，影响政府对其他领域的投资；而行政管理费占GDP比重的上升，表明尽管GDP随着经济的发展在不断的提高，但是维持政府机构正常运转的费用增加得更快。
二、中国政府运行成本过高的原因剖析
政府规模庞大、公务成本增加、政府官员贪污受贿等只是表层的原因，造成中国政府运行成本过高、且不断上升的深层原因尚待深究。
（一）政府职能界限不清，放大了政府运行成本
在计划经济时代，政府集中代表社会利益，政府垄断着社会经济的一切权力。由于政府职能的扩展，以政府集权为特点的国家权力向社会过度膨胀，政府权力向市场过度延伸。这样，在市场经济秩序的建立与运行过程中，政府就形成了对市场的不当管制。政府用这只看得见的“脚”牢牢踩住了市场那只“看不见的手”，以致难以发挥市场机制的作用。政府对经济运行的不当管制，在妨碍社会经济正常运转的同时，更造成了政府人力、物力的巨大浪费，大大增加了政府的成本。政府职能转变不到位，政府对公民、法人和其他组织还承担了大量的辅助性、民间性、协调性工作，即使一些社会性工作由行业协会承担，这些行业协会也具有明显的“官办”色彩，充当“二政府”的角色。
这种边界相对模糊的政府管理体制，放大了政府职能，使政府承担了许多本该由社会、企业、市场去承担的职责。政府管得太多，管了许多不该管、也管不好的事情，无限政府管理必然带来政府运行成本的盲目增加。政府职能交叉，极易造成推诿扯皮，增加协调成本。
（二）政府规模不断膨胀，直接加大政府运行成本
政府职能无限扩大，权力触角无限延伸，必然使得其规模不断膨胀。政府部门规模是衡量政府作为一个社会部门的规模，它以对此部门的投人为标志，反映了为维持这个部门而产生的社会资源的消耗。
政府维持运行所需的经费即政府的成本取决于两个基本的方面：一是政府的规模；二是政府的消费水平。显然，政府的成本与政府的规模成正比。单从成本角度分析，政府的规模越小，其成本越小，就越符合民众的意愿。当然，规模再小也要以维持社会有效运转为前提。而在现阶段，中国的政府规模却呈不断膨胀趋势。据有关资料显示，当前中国省级党政机关的厅（局）级机构已达2100多个，平均每个省（自治区、直辖市）设置70多个，超过中央编制部门规定的机构限额15个左右；全国地区一级党政常设机构平均设置50多个，地级市65个，县一级45个，分别超限20个、15个、10个左右；中央每设置一个机构，县以上则相应增设3000个机构。机构、人员的严重超编，在很大程度上造成了公共服务供给的超量，从而浪费稀缺资源，减少其他方面的福利供给，造成政府成本过大。
（三）政府官员对公共服务过度追求，加大了政府运行成本
政府官员对公共服务的过度追求表现在，对公共权力扩张的偏好，希望拥有更多的行政审批制度供给，不是减少对市场的行政干预，而是企望通过更多的行政干预获得市场交易所不能获得的利益。在当前的市场经济转型期，政府在对市场经济进行插足、干预的过程，本质上就是推销公共服务的过程。政府是公益性与自立性的矛盾统一体。政府的建构，其主旨应是进行国家管理与社会服务。但是，作为政治家或官员个体，在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而可能把公众利益放在次要地位。由此，政府在进行决策及执行决策时，往往忽略其中所耗费的成本，却更多地关注于自身利益所得的多寡。政府官员非正当利益获得的成本形成了政府的隐性成本，不仅使政府运行过程中交易成本增加，更主要的是由此带来经济运行成本的提高。政府部门对公共服务形成的强烈偏好，使政府运行往往呈现高成本、低效益的状况，而且使政府的生产成本居高不下。
（四）寻租行为恶化了政府运行成本
经济转轨时期，市场经济体制尚未完全建立，政府干预市场，用规制代替市场的资源分配机制，从而诱发了寻租现象。政府官员用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向其交纳“贡赋”或政府官员故意提出某项企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分利益与政府官员分享。这些，都将使政府职能部门及其官员得到额外的巨大收益，这便是其经常性插手市场经济事务，对市场进行管制的真实利益动机。然而，政府在寻租行为中让渡的是稀有资源，这个弥足珍贵的政府成本，而其得到的租金与之相比只是蝇头小利，且被部门或官员个人独吞。如按市场资源进行优化配置，远可以得到更大的收益，政府付出成本而收益却分文未得。同时，政府还由于其形象恶化和改变市场游戏规则而损失巨大的社会成本。
（五）预算缺乏硬约束，加大了政府运行成本
政府部门的收益取自政府部门的规模，而机构规模与可获得的预算规模紧密相连。政府追求预算规模的最大化，且部门并不负担公共品的生产成本，这一成本由公民缴纳的税收所提供，故政府部门并不按照公共服务提供的边际收益等于公共品生产的边际成本这一最优原则行事，其行为约束要宽松得多，只要不到人不敷出的地步，机构就可以自行其是，预算规模扩大至公共服务生产的总成本相等为止。而政府机构规模的恶性膨胀，必然产生公共品供给的过量和其结构的不合理。虽然政府可以通过强制性措施让社会接受过剩的公共服务，但最终是在浪费社会稀缺资源，造成社会、公众的损失，但政府最终也会以直接或间接形式来承受这一损失。因此，无论是公共服务过剩，还是公共服务结构不合理，都会造成政府成本的增加。同时，公共服务过剩，还会增加风险成本及其他方面的成本。因此，要控制政府成本，就应当控制公共服务生产规模并使其保持总量的适度性。与此同时，还应不断调整公共服务和准公共服务的内部结构。
（六）政府对经济绩效的非理性追求，误导了政府运行成本
政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，它是政府成本扣除后的透支或盈余状况的集中反映。一般来讲，政府绩效包括经济绩效、社会绩效、政治绩效三方面。在政府绩效体系中，经济绩效在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物质支撑，并且此二者也难以长久维持。经济绩效是政府行为的重要追求目标，政府充分实现其经济绩效是其应有之义，然而在此过程中却出现了非理性化倾向。政府非理性化主要表现在以下三方面：一是政府官员为实现经济性或非经济性的功绩，追求预算最大化，只求声势和排场，不计成本和实效，盲目上短、平、快的“政绩工程”，形成政府成本上扬、政府绩效低下的局面；二是地方政府热衷于经济量的扩张，经济增长方式不是集约型而是粗放型，主要是外延式的经济扩张。这样一来，往往造成高成本、低收益，高投入、低产出以及高能耗、低收益的不良状况；三是过分注重经济发展，忽视社会的综合进步，以致经济和社会发展关系结构失衡。政府关注经济增长无可厚非，但若不注重经济增长的可持续性，不关注经济与社会全面发展的协调，则会出现经济本身、经济与社会发展之间的结构失衡问题。
（七）政府官员“失节”，隐性运行成本增加
中国学者胡鞍钢认为，中国因腐败而造成的各类经济损失，在20世纪90年代后半期，保守估计平均每年在9875～12570亿元之间，要占到GDP的13.2%至16.8%。政府官员腐败各国都屡见不鲜，似乎中国更甚，以至于出现“前仆后继”的恶性局面。贪污与腐败对政府运行成本的影响是双重的，一方面会增加政府显性成本，直接加大政府运行成本；另一方面是因此而产生大量的隐性成本，主要表现为转嫁给社会的间接损失，政府运行的隐性成本难以计量。更应注意的是，政府官员的“失节”人为增大了政府官员监控的成本，反腐败力度的加大在经济直接表现为政府运行成本的增加，更重要的是政府官员的腐败严重败坏政府的形象，其政治成本更高。
（第四节中国政府运行成本控制模式）
设计构建一个适合中国国情的政府运行成本控制模式不仅仅是中国政府管理模式的一种转变，也是中国政府治理理念日益成熟和科学的客观要求，更是提高国家综合竞争力的内涵所在。当前，各级各地政府也开始了控制政府运行成本的探索，同时，也需要分析运行成本控制模式的路径选择和制度基础，进而提出针对性的政策建议。
一、中国政府运行成本控制的实践探索
“降低行政成本”的概念其实已经反映在政府管理模式转变的过程中，中国政府对行政行为也有了“算账”的观念。现在降低政府运行成本，建立“经济型”政府，减轻民众的负担，塑造政府在民众中的声望，稳定执政基础已成为政府改革的重要目标。
（一）推进效能革命，加强效能监察
“效能革命”是对政府自身的革命，也是政府的自觉革命。“效能革命”首先界定政府行政手段。设置“高压线”，严禁有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮。对行政管理服务流程进行梳理、优化和再造，把一些新的管理方式和手段引入政府，简化办事程序。有效控制政府官员不作为和乱作为行为。同时加强对政府运行成本的社会监督，动员各方力量监督政府机关，以企业和群众的满意度为导向，使政府为市场服务，为公众服务，公众的满意度成为政府机关和公务员最重要的考核指标。
（二）遏制“车轮腐败”，推进公车改革
“车轮腐败”是指政府官员不合理使用公务车，浪费国家财力滋生出的腐败现象。传统公务用车体制是无限的、负激励的、实物形态的、不透明的、不可监督的，在这种制度下，公职人员的消费行为是不可能监督的，抑或说是由于监督成本过于高昂而无法实施。一项调查表明，公车日常消耗中，用于公务用途占1/3，领导私用占1/3，司机私用占1/3。“公车私用”不仅败坏了干部形象，更是一种巨大的资源浪费。
为遏制“车轮腐败”，中国不少地方政府进行了公车改革，试图降低政府公务成本。
从控制政府运行成本来看公车改革，一是控制公车总量成本。
参加车改的单位车辆上交市财政局，经中介机构评估后，并通过媒体公告实行市场公开竞价拍卖。拍卖资金全额上缴财政，专项用于交通补贴费发放，财政部分供养和不供养单位的公车拍卖资金返回原单位，用于专项发放交通补贴费。二是控制公车单位成本。补贴标准由财政部门按各单位前三年车辆平均消耗，考虑各单位职能特点、工作量大小确定分类，对于每个类别再分档确定补贴标准。三是强化公车成本监督。成立由纪委、监察局牵头的车改工作纪律监管组加强监督，明确干部因职务、分工变动调整车改补贴的管理制度，规定领导干部工作调转时，首先由财政部门算清车改补贴费后，组织、人事部门才能办理调转手续，避免财政资金流失和侵占问题的发生。四是降低了公车腐败的治理成本。公车改革使公务员在公务消费上精打细算、勤俭节约，符合消费主体个人利益的最大化，配车、购车、用车、修车等众多环节上也因此会受到一定的制约，治理腐败的成本大大降低。车改是领导支持从自己带头改起，“革自己的命”，“车轮腐败”得到明显遏制。车改为我们提供了降低政府成本的巨大空间。
（三）职务消费货币化
“职务消费货币化”是将领导干部的通信费、旅差费、培训考察费和交通费基本实现货币化发放，招待费暂行记账式管理。职务消费货币化改革对政府运行成本控制的意义在于：一是将官员公务支出显性化、公开化，有利于对其支出合理性的监督，有效控制隐性成本支出。
二是促使官员树立运行成本意识，增强控制运行成本的自觉性。三是职务消费货币化改革降低了运行成本。比如2003年，湖北省老河口市职务消费货币化改革本年可为全市节约1000万元以上的行政开支，这几乎是改革前全市职务消费总额的1/3。卫生局是这个市职务消费货币化改革首批试点单位之一，从招待费、交通费、通信费、差旅费、学习考察费5项费用来看，改革使行政开支大幅降低，一年节支近10万元，降幅近50%。
二、中国政府运行成本控制的路径选择
分析中国政府运行成本控制路径主要包括路径依赖和路径选择。
即在分析中国政府运行成本控制的路径依赖的基础上，明确下一步政府运行成本控制的路径选择。
（一）政府运行成本控制的路径依赖
在制度变迁过程中，路径依赖主要表现在：第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。即使由于某种原因接受了进一步变革，他们也会力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。于是，初始的改革倾向为后续的改革划定范围。
政府运行成本控制的根本在于制度设计，现在的政府运行成本控制制度对过去的制度存在路径依赖。从政府集权到政府分权的政府管理体制变迁对政府运行成本控制制度变迁的路径锁定。制度变迁过程中，初始路径的选择对某一时期体制形成了惯性作用。总体上讲，从政府集权到政府分权的政府管理体制的变迁，一直在决定着中国政府运行成本控制制度演进的路线，导致了政府运行成本控制制度对政府管理体制变迁的严重依赖，政府运行成本控制制度的设计始终围绕政府权力，机构改革也围绕着人数的增减。当然，这并不是要评述这种演进路线是否合理，而仅仅是要说明这一特点。
政府运行成本控制制度演进中初始路径的选择及此后演进形成的惯性作用也反映出中国政府运行成本控制制度的路径依赖特点。
如政府运行成本控制制度改革初始路径选择了精简机构、减少人员，较少触动政府职能。这一初始路径的选择形成了不同的利益集团，而在以后政府运行成本控制制度改革的演进中既得利益集团就变成了政府运行成本控制制度改革的压力集团。政府运行成本控制制度改革既要面临既得利益集团利益保护的压力，还要面临政府运行成本过高的压力。正是由于这一初始路径选择的失误，以至于政府现在既要保护既得利益集团利益，还要降低政府运行成本，以求得各方对政府运行成本控制制度实施的支持，任务非常艰巨。
（二）政府运行成本控制的路径选择
路径依赖使政府运行成本控制面临重重困难，这就需要通过外部的强制力量来改变路径，确立新的政府运行成本控制制度。如强调以转变政府职能、规范政府行为为核心，强化政府执政能力、政府支出预算、防范官员腐败等制度设计反映出对控制政府运行成本实现的路径选择，相信这一选择对政府运行成本控制的运行路径依赖会产生正反馈效应。
应当看到，政府运行成本控制的路径选择是困难、甚至是艰巨的。
转变政府职能、规范政府行为的最大阻力来自政府官员的既得利益，因为转变政府职能、规范政府行为的核心是政府官员部分权力的失去，既得利益的剥夺。硬对抗不会很多，但软对抗、变通的手段肯定会层出不穷，同时政府控制运行成本的实际效果与社会公众的期望始终处于矛盾状态。这些都注定了政府运行成本控制的长期性和艰巨性。
三、中国政府运行成本控制的制度设计
控制政府运行成本不能仅仅依靠某种政策和措施，它是一个系统工程，需要相关的配套改革。政府运行成本控制的关键在于政府改革。政府改革深入、政府转型快、其他方面的改革就能够有效地推进；反之，如果政府自身改革滞后，甚至在某些方面走回头路，就可能对其他改革形成新的障碍。同时，政治体制改革必须与政府改革、经济体制改革、文化体制改革和社会结构变迁整体推进。
（一）积极推进政府转型
改革开放以来，中国的社会转型和体制转轨比较快，而政府转型比较慢。在过去的20多年间，我们政府改革从来没有停止过，这些改革所取得的成绩有目共睹，但从另一方面看，我们在政府自身改革中的低效率重复也是很突出的。政府转型的关键在于政府职能的转型，建立适应市场经济需要的政府模式，从全能型政府向有限型政府转型，从粗放型政府向经济型政府转型。政府转型的速度与运行成本控制的成效是密切相关的，孤立的进行人员规模的压缩，降低运行成本过程中的反弹是必然的。
（二）整体推进政府改革与政治体制改革
政府自身改革方面存在的低效率重复现象，是因为在政府公共治理的后面还有着复杂的体制制约因素。如果在政府自身改革的时候，没有政治体制改革的有效配合，行政管理体制改革孤军深入是很难取得显著成效的。转变政府职能、政企分开、提高效率、降低成本、精简行政人员等改革，如果离开了宪政体制、政府宪政运行、政党政治、社会主义民主、社会主义法制改革，就很难取得实质性进展。推进中国政府自身改革，从总策略选择和路径来说，应当遵循一种整体推进的策略，也就是政府自身改革、事业单位改革以及政治体制某些上端的改革，一个可行的选择就是把政府自身的改革、事业单位改革与加强执政党建设和改革紧密结合起来。必须有整体的制度设计，整体推进，只有这样，才可能真正避免低效率重复，取得实质性进展。
（三）改革现行的行政预算管理体制，构建新型绩效预算体系
中国现行的预算管理体制存在诸多的弊端，最典型的莫过于财政支出项目缺乏科学合理的标准，弹性空间较大，在制度上也未形成鼓励节约、惩治浪费的机制。
随着以市场为取向的经济体制改革的深化以及国家民主政治建设步伐的加快，应当按照公共财政对政府运行成本的基本要求逐步改革，重建中国的政府预算制度。改革、重建政府预算制度是控制政府运行成本的制度基础，必须积极推进政府运行成本的预算管理体制改革。首先，规范政府预算管理范围，将政府的收入与运行成本都纳入预算管理。中国政府财政目前不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之分。近些年来，中国政府预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50%以上，而制度外收入规模也大体上与预算外收入相当。
与此相适应，预算外支出也大约占预算的50%以上。这一状况意味着中国有一半以上的政府收支游离于统一的政府预算的控制。将预算外和制度外收支都纳入预算统一管理是符合预算制度统一性基本要求的一项举措。其次，改革预算编制方式、方法，建立科学的预算编制体系。改进和完善预算科目体系以及收支标准的确定方法，对预算科目进一步科学、细致地划分，使预算科目的设置能全面、准确地反映财政职能，体现政府的所有收支活动。根据各部门履行的职责、发展目标和任务，合理地推行零基预算。零基预算的优点是不受现行预算执行情况的约束，对编制预算的各级单位赋予一定的权力，从而能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，按照轻重缓急确定优先项目，使预算盈余管理工作更符合节约和效益原则，也有利于有效地对社会资源进行合理配置，提高宏观经济效益。要保证零基预算的推行，各基层预算单位根据每年下达的计划，重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，进行选择。同时上级主管部门对基层预算单位上报的方案，必须进行认真的审查和评估，提出意见供下级单位根据最后选定的最优方案，结合上级提出的修正意见，编制新的执行预算。按照《预算法》的要求编制复式预算，将目前的一般预算、基本预算、债务预算过渡到政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。
四、中国政府运行成本控制对策建议
政府运行成本的控制模式需要制度基础，同时也需要相应的政策措施和配套政策。这些政策从政府运行的各个角度和层面形成一个联动的促进体系，共同推动政府运行成本的控制。
（一）科学界定政府职能，合理设置政府机构，控制人员规模
机构是职能的载体，科学界定政府职能是合理设置政府机构的前提和依据。要降低政府的组织成本，政府必须界定政府与市场的界限，政府应该放手给市场的事情，就大胆交给市场去做，市场不能调节，出现低效率，政府就努力管起来，并且集中精力把它管好。在科学界定政府职能的基础之上，合理设置机构和控制人员规模，同时努力提高政府工作人员的素质，达到降低成本提高效率的目的。控制政府人员规模的根本在于界定和转变政府职能，政府机构改革推行效果不理想的症结也在于此。界定政府职能的关键是要搞清楚，政府存在的根本目的是什么，如何以较小的政府支出来实现这一目的，政府机构设置同样也应服务于这一目的。对于不同地区不同情况，政府机构的设置不一定要全国统一标准，上下级政府设置完全对口，实际上有些地区的一些政府机构业务非常小，同样要配置相应的人员，享受相应的待遇，这完全可以通过职能的合并达到减少政府机构数量，控制人员规模的目标。以职能定政府规模、设置政府机构只是一个政府机构改革，控制政府运行成本的基础环节，运作空间更大的是转变政府的职能，主要是政府职能实现的方式，政府职能的委托、让渡，培育社会中介组织，非营利组织，都有利于政府职能的转变。政府职能的界定解决的是行政体制问题，直接控制政府规模，降低政府运行成本措施是政府职能的转变。
（二）顺畅政府运行机制，降低政府运行成本
政府运行成本难以控制，主要是缺乏无缝隙的机制，政府工作人员决策的随意性大。因此，建立科学的运行机制才是降低政府运行成本的根本。首先，减少行政环节，简化程序，增加政府工作透明度。减少行政环节的关键是下放行政权力，裁减不必要的行政审批项目，政府行政审批项目的减少，就是收缩政府权力，改革的难度是比较大的。
其次，建立电子政府，推行电子政务。凡是可开可不开的会议，坚决不开；有些必要的会议也可通过现代化手段召开电视会议或网上会议。
电子政务的推广不仅可以减少不同级别政府沟通的支出，而且也可以极大便利公众办事。再者，控制公务费用增加的途径。如，逐步使交通补贴货币化。严格控制公款吃喝。除高级公务员外，中低级公务员一律取消办公用车。支持和鼓励公务员个人购车。对单位和部门的对外接待用车，要严格控制数量和使用审批程序，防止变成领导个人用车。可以考虑根据工作性质不同、职务高低，核定接待费用，或者一级政府的接待费用统一到指定地点核算报销。还有，建立和完善政府公开采购制度。据报道，实行公开采购，政府可节省开支10%～20%。
最后，推行公共服务民营化。民营化不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的竞争性和效率。在政府机构内部建立充分的竞争机制，可以在局部领域打破政府管理的垄断状态。最近20年的中外行政实践，特别是西方国家新公共管理运动表明，在一些政府部门，尤其是一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向，引入竞争机制，是降低行政成本的一个有效方法。如政府会议接待、车辆维护的对外标包等，有利于降低行政成本。
（三）建设高素质的干部队伍，减少消除隐形成本
公务员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学的管理，政府机构也可以实现层级简化，减少官僚主义和各种失误，从而降低政府成本。第一，从源头上人手。大力推行公务员的公开招聘和晋升制度，从根本上保障公务员的高素质。第二，加强公务员培训，不断提高公务员素质，建立优胜劣汰的竞争激励机制，优化公务员队伍，为政府工作的高效率提供坚实的基础。第三，要降低腐败造成的隐性成本。贪污腐败是隐性成本发生的重要源头。贪污行为是官员直接向财政口袋中伸手，表现为政府开支的直接增加；受贿或其他权钱交易行为，虽然直接支付者未必是公共部门，但最终仍会嫁转为公共开支的增加。政府中存在的腐败现象，不仅败坏党风政风，而且必然增加政府成本，降低政府效能。所以对政府中存在的腐败行为必须严惩，中国应该利用丰富的人力资源这一优势，不给腐败分子重新犯罪的机会。第四，要建立和完善行政监督制约机制，确保极少数政府工作人员的腐败行为能够及对发现。不受制约的权力必然走向腐败，完善的监督制约机制是政风建设的核心内容。除目前已建立的监督体系应不断完善以外，在人大系统建立和健全对政府的监督机制十分必要，可以考虑在人大建立专门的监督委员会，加强对二院一府的监督，尤其是对政府的法律监督。
（四）建立政府运行成本的绩效评估体系
建立政府运行成本比较机制，即在同一支出项目的不同支出方案之间或同类支出的不同项目之间进行支出成本类比，以选择最佳支出方式和方案。一是运用成本比较原则选择支出管理手段。如对公务用车、公费住宅电话、会议费、差旅费、公费医疗等支出项目，可以实行货币化分配与实物分配相结合的原则，把政府运行成本与经济人的利益挂钩，充分调动各方参与节支的积极性，达到节省财政支出、减轻财政负担的目的。二是运用成本比较原则加强单位经费控制。三是运用成本比较原则选择最佳支出方案。如当前实施的政府采购制度，节约了大量资金；对于财政支出中不适宜政府采购的，如科技经费支出等，也可通过引入竞争机制，进行成本比较，选择最佳方案。
建立政府运行成本绩效评价机制，应当贯彻“成本一效益”原则和经济效益与社会效益相统一的原则，按照先易后难、逐步完善的思路进行。首先要牢固树立政府运行成本的效益观念，把政府运行成本效益评价作为财政支出管理的重要内容，按照支出的性质和目的，制定科学的评价指标体系，定期或专项进行考核。同时要探索建立政府运行成本全程监督机制，协调财政监督、中介监督、会计监督、审计监督等部门，运用多种手段，对专项和重点财政支出实施全程监督评价，及时发现和纠正问题，提高支出效益。
（五）构建政府运行成本专业化制衡制度框架
构建政府运行成本专业化制衡制度框架，首先必须建构系统的制衡体系制度基础：在制度建设方面，要完善审批、监督、预算等相关法规，完备制衡实施主体，明确问责制和警示制。专业化制衡包含三个层次的体系。第一层次，即“信息流、资金流和物流”三分离制衡。信息流由政府决策机构决定，而资金流直接划拨到实施的具体单位，物流则归属使用单位，作为其产权所有进行管理，“信息流、资金流和物流”相分离，有利于财政资金使用和运行成本的统一、透明、高效。第二层次是预算、政府绩效、政府会计的协调制衡。预算由国家财政部门根据部门绩效制定，并建立政府会计制度，监督政府资金的使用效益。没有部门绩效的保证，就不能制约预算，而预算也必须严格按照部门绩效而变动，政府会计作为独立的监督机构，严格发挥监督作用。
第三个层次，是预算立法机构、预算执行机构与预算绩效评估机构的制衡。预算立法机构作为预算的权力机构，根据执行机构的情况和绩效评估机构提供的结果确定预算运行的体制机制，预算执行机构按照预算运行的机制进行政府预算工作，而预算绩效评估机构直接监督预算执行机构的情况，并根据其执行情况提出评估结果，达到对执行机构的监督与制约。这3个体系逐层递进，共同构成中国政府成本控制的专业化制衡体系。
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