本章从政府会计的现状分析出发，指出了目前中国政府会计不能很好地进行政府成本控制的原因，并进行了国际比较，从而提出建立政府成本会计制度的构想。
（第一节科学的政府会计体系是政府成本核算的标杆）
基于政府成本控制与预算控制，政府需要自己的会计体系来记录政府运行过程中发生的财务费用，并将结果报告非公共部门的管理者、决策者、立法机关和一般公众等。政府会计既是公共财政管理系统的基础技术，又是衡量政府成本的专业手段。政府会计在财政管理系统中起着重要的支持作用，并决定了政府财务报告的广度与深度。
一、政府会计的内在规定性
政府会计，也有称之为“公共部门会计”或“公共会计”，法国在1962年8月颁布的有关法律表述为：“公共会计记录行政部门（国际、地方政府和行政事业单位）的账目……公共会计的目的是为能了解和控制预算和资金流动的步骤、财产状况、成本和年终结果。公共会计与企业会计一起构成国民会计体系”。美国财政学家B.J.理德（B.J.Reed）与约翰。W.斯韦恩（John W.Swain）表述为“公共部门会计是指对在预算执行阶段发生的财政行为进行记录”。在这一阶段形成的对预算收支的记录，是评估预算执行结果、准备一轮预算编制以及预算执行过程中财政决策的基础。
政府会计作为会计学科的重要分支，是以政府整体和政府组成部分（政府机构）为会计主体，以政府及政府机构的财务活动为核心，核算和反映各级政府及政府机构的财务活动情况，对政府在预算执行阶段发生的财政交易、财政收支、经费收支、业务收支活动及结果进行确认、记录和报告的会计。
政府会计核算和反映政府整体以及政府组成部分的财务状况（资产、负债、净资产等）、运营状况（收人、支出）和现金流量状况，因此，政府整体和政府组成部分（政府机构）构成了政府会计的主体。政府会计可以提供关于政府会计主体的财务与运营状况及其变动情况的信息，如资产、负债、收入、费用等方面的完整信息，这些信息是公共信息的重要组成部分。政府会计可以反映政府的财务受托责任。政府的财务受托责任是指取自纳税人的公共资金应该按照其运用方面的限制来使用、依从预算、有效运用财务资源和资本资产的保全等方面的责任。政府会计正是向纳税人报告其财务受托责任的履行情况，即报告从纳税人手中征稽的公共资金是否恰当地提供公共服务与服务。
政府会计的信息使用者十分广泛，包括立法机关、公众、投资者和债权人、评估机构、国际性组织和其他政府机构、经济和财务分析师以及其他国家的政府与公众。
政府会计可以提供整个政府和政府机构的完整财务信息，因而其信息使用者也十分广泛。按照国际会计师联合会（IFAC）观点，政府会计的信息具有7类使用者。第一，立法机关和其他管理机构：政府会计信息的主要使用者。他们希望政府会计能提供信息，以帮助他们评估政府对资源的管理情况、政府遵守法律和其他授权的情况、政府的财务状况以及政府的业绩情况。第二，社会公众：包括纳税人、选举人、投票人、具体利益集团以及政府提供的商品、服务和转移支付的接受人。他们通常关注政府在当前和以前年度如何使用资金的情况，以及政府是否从已征收的税收中拨出资金，策划为公众提供产品和服务公众通常会寻求关于政府对财政事务和资源管理得如何，政府的活动对整个经济的影响如何的信息。政府有责任向他们提供有关信息说明。第三，投资者和债权人：他们向政府提供财政资源，因此有权了解有关信息，以帮助他们评估政府相关项目的进展情况以及政府是否能够在债券到期时即行兑付。第四，评估机构：许多政府通过发行债券和其他金融工具在国内和国际资本市场上进行融资。评估机构使用标准的评估级别为资本市场提供对政府资信等级的评估。评估机构主要关心政府管理债务的能力和到期偿债能力，以及一国财政透明度情况。第五，其他政府、国际性机构和资源提供者：这些使用者的需求与投资者和债权人一样。不过，对于他们提供的可能用于具体项目的资金，他们会要求提供与协议条款是否相符合的信息和与项目有关的具体业绩信息。国际性机构则关注各国财务报表的可比性和完整的信息披露，即透明度情况。第六，经济和财务分析师：包括财务中介人，评价、分析并向立法机关、公众、其他政府以及资源提供者传播信息。他们使用政府会计信息分析和评价财政和经济问题。第七，其他国家的政府与公众：需要政府会计提供的一般信息分析和评价中国经济问题，以了解中国经济和社会发展的状况。
二、中国用预算会计替代政府会计不能全面反映政府成本
政府会计与预算会计既有联系又有区别。政府会计既是公共财政管理系统的基础技术，又是度量政府成本的有效手段。政府会计以政府相关的各种活动为核算对象，如行政活动（或称政务活动）、权益活动（如政府举办企业）、事业活动（如政府举办学校、医院），它反映政府整体财务状况和工作绩效。预算会计则以预算执行情况为基础展开，它以政府的法定年度财务收支计划等预算活动为核算对象。政府的预算活动只是政府各种活动的一个侧面，虽然它贯穿于政府的行政活动、权益活动和事业活动，但是，预算会计只能从属于政府会计。基于不同的分类标准，政府会计可区分为多个分支，具体分类因国而异。
例如，法国将政府会计区分为“国库会计”、“税务和公共财经系统会计”以及“特殊专业会计”。
目前，中国政府还没有使用“政府会计”的概念，而是用预算会计替代政府会计。中国的预算会计是对政府的预算资金使用状况的流水记录，是预算执行单位资金使用状况的反映，许多政府实际发生的费用并没有完全记录在内，再者，中国一级政府实行一级预算，许多企业事业单位的资金（例如预算外政府资金）游离于政府成本核算范围体系之外，不能全面反映政府成本。
作为会计学科重要分支的政府会计，是以政府整体和政府组成部分（政府机构）为会计主体，以政府及政府机构的财务活动为核心，核算和反映各级政府及政府机构的财务活动情况，对政府在预算执行阶段发生的财政交易、财政收支、经费收支、业务收支活动及结果进行确认、记录和报告的会计。政府会计根据政府政治经济的活动情况及其在资金上的反映，以货币为计量单位，对其资金筹集、使用和结存，进行连续地、系统地、及时地记录和报告。为国家预算管理和立法机构实施预算监督提供科学、有效的数据资料。中国政府应按照市场经济体制和信息社会要求，重新定位政府角色，建立追求效率、视公众为客户、有事业心有预见性的政府，致力于政府管理制度创新，建构高效的政府运行模式，全面提高国际竞争力和管理运行效率，具有十分重要的现实意义。
中国的预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是核算、反映和监督中央和地方政府预算以及行政、事业单位预算收支执行情况及结果的会计。它强调分析的是政府财务管理，而政府会计则强调政府财务成本核算。政府会计需要一个管理或成本会计系统，以降低政府服务成本，提高运营效率和效益，其目标是强调政府的受托责任。因此，应提高财政透明度，编制政府财务报告，消除信息不对称，降低使用者信息成本，实现更大程度的公众控制，降低行政成本，提高政府效率。
目前，中国的预算会计制度已不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现的新业务，并在执行中暴露出一些深层次的问题：总预算会计、行政单位会计和事业单位会计分设不同的会计科目和要求提供不同的会计报表，造成会计制度条块分割；会计核算和信息披露不充分；预算会计过分强调以预算管理为中心，只侧重披露预算执行情况信息；忽视了政府的受托责任及政府绩效和成本的披露。提供的会计信息极其零散，未能提供合并的政府层面财务报告，对资产和负债报告也不充分，造成支出信息严重失真。
中国政府会计一直以提供预算执行情况的信息为基本内容，虽然两者在概念上是有很大区别的，但预算会计在很大程度上被当作政府会计的同义词。从实质上看，中国现行的预算会计既类似于前面所述的预算会计，又类似于政府会计。换言之，它既不是严格意义上的预算会计，又不是严格意义上的政府会计。从《财政总预算会计制度》第六十二条和《行政单位预算会计制度》第十二条可以看出，中国的预算会计既反映了政府预算执行的实际情况，也反映了与当期预算执行相关的财务收支情况和财务状况；另一方面，它并未从连续、全面、系统、完整的角度反映预算资金分配使用情况、预算收支对政府财务活动情况、政府成本情况及财务状况产生的当期影响和连续影响。
三、政府会计是公共财政管理的基础性技术工具
政府会计的目的就是获得财务信息，并向信息使用者提供全真的信息。政府财务报告系统通过反映政府会计系统的信息，也有助于实现同样的目的。政府会计与财务报告具有密切关系，政府会计的最终成果体现为政府财务报告。同时，政府会计与政府报告都是良好的公共管理的技术工具。良好的会计和报告系统对于预算管理、受托责任和政府政策制定都具有极为重要的意义。目前，世界上很多国家采用政府财务报告形式向立法监督机构和社会公众提供政府财务信息。
政府会计信息的使用者可能是各个政府部门，也可能是某一类型的所有政府机构，因此报告侧重于政府机构或某一具体级别的政府的活动，它提供的是财务业绩信息，而不是服务业绩信息。政府会计提供有关政府资产、负债、净资产、收入、费用等方面的信息，它可以反映一国政府掌握的预算资源状况以及其投入、使用等状况，并对预算资源从收取到使用的整个过程进行监控并提供：相关信息。
政府会计是预算管理的最重要的手段，对支持政府预算的准备和执行起到了一个关键性作用。在预算准备阶段，各级政府都要依据上年政府的财务状况、预算执行情况来编制本年度的预算，否则预算将建立在主观估计的不真实的基础之上。在预算执行中，政府会计提供关于实际收入、支出等方面的信息，这些信息对于预算执行、预算评估以及下年度的预算准备都是必不可少的。同样，在预算审批和预算评估中，政府会计信息也很关键。立法机关对预算的审批过程中，完善的政府会计信息也有助于加强立法机关审查预算的能力。在预算评估中，审计部门也要借助政府会计提供的信息来考察各个公共部门的预算绩效和预算执行情况。根据政府会计信息编制而成的政府财务报告对于评估各级政府的绩效、评估其受托责任情况以及特定项目是否有必要继续投入资金方面也是至关重要的。政府会计是所有公共管理手段中的基础性技术，政府会计和报告系统是实现良好的预算管理、财务受托责任以及政府制定政策与决策的关键因素之一。
四、中国目前政府会计体系的主要内容
中国政府会计体系包括：财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计；另外，参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计也属于这一体系。中国的财政总预算会计服务于各级政府，是指各级政府财政部门核算、反映和监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计；行政单位会计所说的行政单位包括政府行政机关、各级权力机关、审判机关、检察机关以及政党组织；事业单位会计的服务对象是农、工、商、交通等事业单位，以及文化、科学事业和社会福利单位，且仅指国有事业单位，没有将民办非企业单位（比如民办高校）、社会团体和各类基金会包括在内。需要说明的是，中国的一般事业单位除了财政资金外，还有其他性质的资金，这部分收支的独立性较强，笼统地将事业单位纳入政府会计的核算范围，不利于对这一类部门的经济以及其他活动进行监督和反映。此外，就中国的现状来看，中央已提出事业机构改革，要求各类事业单位采取有效的改革措施，让大多数事业单位退出公共预算系列。事实上，事业单位的功能与政府部门的确也不尽相同，而从结构上、行为上，与一般非盈利组织却极其相似。所以无论从现实角度出发，还是从长远考虑，有必要将事业单位从政府会计中分离出来，而与其他非盈利组织会计体系，制定相应的会计准则。
目前，中国政府会计法规体系结构和内容相当繁杂，大致可以分为4个层次：第一层次是《预算法》和《会计法》，第二层次是《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》和《财政总预算会计制度》，第三层次是科学、教育、文化、卫生等行业会计制度，第四层次是事业、行政单位和各级财政内部会计核算办法。
五、重新审视中国政府的会计基础
会计基础是指何时确认交易（或事项）以及什么样的交易应予确认的标准或依据。各种会计基础的区别在于交易确认的标准、时间和范围有所不同，尤其是确认交易时间。会计基础对于政府会计、预算和报告特别重要，采用不同的会计基础影响到公共部门财务信息的类别、范围和报告的及时性，进而对公共管理和决策产生重要的影响。
通常来讲，政府会计的基础有权责发生制、收付实现制以及介于这两者之间的修正的权责发生制和修正的收付实现制。采取何种会计基础，将对政府会计的核算内容和信息提供具有较大的影响。中国长期以来政府会计采用收付实现制。收付实现制会计只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，并计量某一期间的现金收支差额的财务成果，符合一般人的习惯，会计核算程序比较简便；同时，会计确认数是实际入库的预算资金，便于安排预算拨款和预算支出的进度，并如实反映预算收支结果。
但长期的政府会计实践表明，收付实现制存在明显的不足，不能反映政府成本。一是所有非现金交易不作为收入、支出即时纳入核算，相应的债权与债务也不确认，不能及时完整地反映政府预算管理业绩和政府工作效率；二是收付实现制是一种面向过去的确认基础，并不能提供未来现金流动的信息；三是不能真实地评价和考核政府单位的财务受托责任。正因为如此，收付实现制受到挑战，我们必须重新审视政府会计确认基础，客观分析政府会计环境，选择合适的会计确认基础是当前政府会计理论研究需要解决的问题之一。
预算会计是国家财政预算管理的重要组成部分，服务于国家预算。当前，以政府会计代替预算会计更符合中国目前预算会计的改革方向，预算会计不应该只是单纯的反映预算执行情况的报告，从政府层面上看，会计应当反映各级政府的一切财务、财政活动情况及其结果。所以，从反映政府成本支出、政府财务状况、提供公共服务与服务活动的绩效和结果角度来讲，政府会计更能全面的反映这一会计分支的内容和作用，而不像预算会计只局限于政府及政府单位的预算资金活动。总而言之，预算会计只能是政府会计的一个侧面，其目的只是为了加强预算管理和控制，而不是为了反映政府的财务状况和运行效率。
从20世纪90年代后，随着各国公共财政管理的改革，权责发生制（也称应计制）逐步引入政府预算和会计核算中。目前，经济合作与发展组织（简称OECD）中，已有半数以上的国家在政府预算和会计中不同程度地采用了权责发生制，更多的国家也正在计划进行这一方面的改革。随着政府职能的转变，政府债务总额的增加，政府需要以权责发生制为基础编制资产负债表和债务收入支出表等报表，以体现政府如何提供公共服务与服务、管理公共债务、计量发生的成本和获得的收益。在各国实践中，往往在公共部门中采用某种主导性的会计基础的同时，也采用某种形式的修正会计基础，由此形成了几种会计基础并存的局面。
（第二节当前中国政府成本会计核算制度存在的问题）
政府会计制度对于政府成本的控制可以起到很好的制约作用，但是现行政府会计体系存在明显的缺陷，难以满足信息使用者有效评估政府成本，管理财政风险，制定良好决策以及评估受托责任这类关键职能的需要。当前中国的政府会计制度作用有限，其问题主要有：
一、现行预算会计体系无法反映政府成本，需全面整合
1998年改革以后，中国的预算会计体系使用不同的会计科目，由3类组织机构来记录政府财政交易和事项，包括3个相互独立的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，以及代理国库业务的银行部门使用的国库会计共同组成。它们使用不同的会计科目来记录不同的财务交易与事项。其中，行政单位会计和事业单位会计只是在分散的基础上加以记录，只记录本单位发生的财务交易与事项，这些记录既不实时提供给财政部门，也无法向这些机构提供及时、全面和可靠的财务报告以及预算执行情况。另外，行政单位会计和事业单位会计只是记录支出周期的部分阶段，而不是所有阶段上发生的预算与财务营运事项，因此对支出周期的会计控制也是不完整的。与单位会计相对应的是财政总预算会计，它使用不同于单位的科目，由财政部门代表政府整体来记录支出周期的上游阶段，即拨款阶段发生的预算与财务营运，而对规模更大、更为复杂和重要的中下游阶段发生的预算与财务营运事项，则没有任何正式的记录。因此，作为财政管理核心机构的财政部门只能依赖支出机构和代理国库业务的银行部门事后提供的报告，来了解预算执行情况和财务状况。由于各种原因，这些报告往往滞后，而且既不全面也不可靠，因此财政部门无法根据这些数据来对预算执行情况和财务状况进行详细而充分的分析；核心的财政管理部门只能在财务违规和腐败行为事后检查与处理。如此一来，财政部门以及其他的核心部门在监控预算执行、妥善管理政府财务资源以及预算评估这些至关重要的管理功能方面，几乎完全成为空谈。因此，在目前的管理框架下，财政部门除了分配拨款外，基本上没有其他作用可以发挥。财政总预算会计与单位会计之间呈现“两张皮”现象，使得中国的政府会计体系显得有些支离破碎，需要重新进行整合。
现行财政总预算会计和行政单位会计只能反映预算收支执行情况，它只是政府会计的一个侧面，不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于会计信息使用者做出准确的评判，不能真实反映政府成本原貌。目前，总预算会计没有规定核算和反映政府的固定资产，行政、事业单位的固定资产不计提折1日，因此，从报表上无法反映固定资产净值情况，固定资产的账面价值与实际价值随着时间的推移两者背离越来越远，虚增了资产和净资产，不利于准确地反映行政单位提供公共服务的成本耗费情况，造成成本核算不完整、结余不真实。现行总预算会计核算制度，只将政府参股反映为当期的财政支出而没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、记录和报告，这部分政府资产状况反映还不全面。目前社会保险基金和基本建设资金是按照《社会保险基金会计制度》和《国有建设单位会计制度》进行会计核算，它独立于预算会计制度之外，导致社保基金和基本建设资金一直游离于政府会计的监督体系之外。
预算会计不能从财务的角度全面反映政府的财务状况，现行财政总预算会计和行政单位会计只能反映预算收支执行情况，它只是政府会计的一个侧面，不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于正确度量和反映政府成本的大小，会计信息使用者无法据此做出正确的判断。
一、政府财政透明度不够，不能全面披露政府成本
财政透明度（fiscaltransparency）是透明度问题在公共财政领域中的延伸，近几年来，世界上许多国家都把公共治理的重点转移到加强公共财政建设、提高公共财政透明度方面，并通过专门的立法规定政府必须披露公众所需要的财政信息。因此，提高政府的财政透明度也是中国构建和谐社会的重要基础之一。
自1998年以来，全国人大加大了对财政的监督，政府预算及相关信息也引起了社会的广泛关注，社会公众对政府会计信息的完整性和透明度提出了新要求。虽然中国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计制度中均规定了相应的一套会计报表，但各套报表自成体系，分别编报，没有一套能够完整地反映各级政府的资源、负债和净资产全貌的合并会计报表。目前的预算会计报表不能全面反映政府的资产和负债情况，会计报告信息不完整，透明度不高。比如总预算会计报表中不包括固定资产的信息，社保基金等隐性负债没有在报表中如实反映等等，从而造成财政内部管理者难以对政府财务状况进行系统的分析，使财政政策的选择和预算编制缺乏充分的依据。对外部管理来说，会造成政府财务状况透明度不高，不利于立法机关和公众对政府资金分配与运行的监督和管理。因此，中国现行的政府会计核算和报告系统远不能满足各类信息使用者的需要，尤其是不能满足立法机关详细审查预算的需要、一般公众的关注和监督的需要和评估政府全面财政绩效的需要。
中国长期以来只强调预算会计为预算管理服务，预算会计是预算管理的工具，因而造成预算会计仅侧重预算资金的收入、支出及结存的核算，财政部每年提交的财政预决算报告也主要是针对财政收支及预算执行情况，对于使用财政资金所形成的庞大的固定资产及其使用情况、政府的成本支出情况、政府举借的债务以及还本付息情况、预算资金的使用效果等缺乏有关的信息披露，不仅立法机关和社会公众难以进行有效监督，财政部门自己也缺少了宏观决策所需的重要咨询。
三、收付实现制会计基础无法真实反映政府成本
我国除事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制外，总预算会计与行政单位会计都实行收付实现制会计基础，造成资产、负债、净资产、支出等偏离实际数值，在真实、准确、全面和彻底方面，与公众期望和经济发展需要有较大差距。
收付实现制会计基础无法真实反映政府资产。一是缺少对政府固定资产的核算和反映。总预算会计还没有核算和反映政府的固定资产；行政、事业单位的固定资产也不计提折旧，从报表上无法反映固定资产净值情况，使固定资产的账面价值与实际价值偏离。中国的预算会计主要侧重于财政收支的核算，固定资产的累积不在行政、事业单位的账簿中登记和反映。因而，行政、事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况。二是没有对国有股权和有价证券的政府资产进行会计确认和核算。现行总预算会计核算制度，只将政府参股反映为当期财政支出，没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、评估和报告，这部分政府资产状况反映还不全面。
收付实现制会计基础无法全面反映政府负债。我国政府发行的国债和借入的外债，一直没有完整地纳人财政部会计核算，也没有在政府预算决算报告中完整的反映出来。我国部分地区，地方政府欠发职工工资的问题还没有彻底解决，这些应付未付的工资，也没有在预算会计中反映出来。一些地方政府对企业提供担保等事项时有发生。
这些或有事项形成的或有负债也没有充分披露。四是没有全面反映保险基金，目前社会保险基金是按照《社会保险基金会计制度》进行会计核算的，这一制度独立于预算会计制度之外。这种分离的会计核算制度缺少社会保险基金和财政预算资金运行之间的信息联系通道。
收付实现制会计基础导致政府净资产虚增。财政年度预算执行过程中，各级财政部门经常会遇到预算已经安排，但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理，从而使年终结余出现虚增现象。行政、事业单位净资产中固定资产是按原值反映，没有按某种折旧方法计提折旧，虚增了净资产。
收付实现制会计基础导致政府支出不能准确计量。收付实现制以现金是否收付为标准来确认收入、支出、资产、负债和净资产，按此标准，固定资产无须计提折旧，具有递延性质的费用不在以后的若干期内分摊，中国行政、事业单位支出没有包括固定资产在使用期内进行分摊余额，以至政府的支出不准确，减少了政府支出，不利于提高效率和绩效考核。项目支出费用会重复核算，虚增了政府的支出。如专项业务费中培训费用，包括吃、住、资料等费用，而其中的住宿费用包含进去是不合理的，因财政已专门拨款建房和维修费用，不利于进行准确的成本费用核算。国家向国外政府和机构的借款和未来应付退休金等无须反映，从而以收付实现制为基础的预算会计不能反映政府单位的经济业务全貌，提供的会计信息不能用来评价政府的成本大小、政府及其负责人的业绩、政府控制的资源等。特别是在当今政府职能转变，注重绩效考核时期，改革中国现行以收付实现制为基础的预算会计核算体系，以提供真实、完整、全面的会计信息，真实记录政府成本，就显得特别重要。
四、政府会计信息失真，无法真实反映政府成本
会计信息的真实有效是管理和决策的关键，也是控制政府成本的基础。首先，信息不对称引起政府会计信息失真。根据委托代理理论，政府的所有者是整个国家的公民，而政府官员只是行使管理的职能，他们只有能够提供尽可能多的公共服务，才能够得到公众的信任。
政府的目标就是以最小的成本提供最多的公共服务。但是，政府官员也符合经济人假设，他们除了应得到的报酬外，也还想通过会计手段谋取小部分人的利益。虽然这种做法长期来说会影响政府形象，但是短期内，小部分人可以受益，这也同样导致了会计信息失真。
其次，内部控制制度不健全导致政府会计信息失真。内部控制制度不健全主要表现为会计基础工作薄弱，财务制度不健全或者有章不循；会计处理技术混乱，单据运转不及时甚至无单据人账，缺乏内部牵制和复核，未建立、健全相应的内部控制制度。还有不重视内部审计工作，有些单位根本没设立内部审计机构，或虽设有内部审计，但形同虚设，不能充分发挥内部审计的作用。再由于会计人员的任免均由单位领导决定，这就使得会计人员进行账务处理时必然要顺从领导的意愿，内部控制制度形同虚设，致使会计信息失真。
再者，会计人员的素质欠缺导致会计信息失真。会计人员的素质是指会计人员所具备的会计职业道德和专业知识水平等因素的总和。
虽然中国会计人员从业必须通过资格认定，但个别单位的会计人员实际操作能力低下，面对往来频繁的业务以及错综复杂的经济关系，因无法理解或理解不透而无法应对，这就很难做到管好账、理好财，从而会直接影响会计信息的真实可靠。另外，某些会计人员缺乏必要的职业道德，也是影响会计信息失真的一个重要方面。如会计人员只唯上、不唯实，把会计制度、法规、准则全部置之不理，任意进行所谓“技术处理”，这种顺应领导意志，违背客观实际的做法都是职业道德问题。因此，只有会计人员遵守会计职业道德，才能保证会计信息的真实可靠。
五、缺乏健全的法律体系，政府会计转型存在困难
完善的政府会计体系必然需要一个健全的法制环境作为支撑，这不仅包括系统的行政、预算、合同、投资等法规，还需要有完整的部门组织、行为责任、财务管理法规。在目前管理水平和观念意识使得很多政府机构管理水平落后，管理人员的观念意识也不强。
目前，中国许多法律法规尚未建立，已建立的法律法规不够严密，虽已形成了基本的体系，但会计法规条文空洞，缺乏执行力度。同时多数条文都是从宏观上进行控制，可操作性不强，甚至某些条文之间还有重叠现象，导致同一问题有不同的处理方式。相对固定的法律条文，也不能适应市场经济的高速发展所产生的新型经济业务，导致某些问题无章可循，从而影响了对会计人员以至会计信息的有效控制。
同时，制度执行不力，是会计信息失真的重要因素之一，虽然新法规制定了严格的法律条款，但执行起来却过于宽松，使会计信息造假成本低，从而削弱了会计法规的力度，起不到真正控制成本的作用。
中国目前还没有很好地解决合规性问题，只有在合规性文化彻底深入人们的意识之后，从合规性控制转为政府成本与绩效导向的政府会计才能水到渠成。
六、用收付实现制衡量政府成本存在天然障碍
现金基础的政府会计的目标是报告现金流入、现金流出及所持有的现金余额的变动。现金基础的政府会计在满足了传统的公共管理模式目标的同时，自身也有很多局限。现金基础无法确认政府非现金交易范围，不能对非现金交易进行确认意味着现金基础不能完整、全面地反映政府的财务状况。政府的财务交易分为现金交易和非现金交易，非现金交易包括：未实现损益（如由于利率波动引起的资产价值增减）、以信用方式进行的商品与服务购买、以货易货、长期资产服务潜力的消耗、负债（如跨年度养老金义务）等。现金基础的政府会计不利于政府的资产负债管理。现金会计很难满足所有需求，难以反映负债状况。资金支出发生后，没有记录表明资产是否还在使用、是否到达寿命期或是否已被出售。在负债管理方面，由于现金基础对于长期负债、承诺等非现金交易不予以确认，因而不利于负债的管理。现金基础的政府会计只提供现金流量信息，它意味着政府只对现金使用负责，事实上政府应对其财务资源的使用以及使用的结果负责，全面披露政府成本及费用信息。现金基础下的收入、费用由于以现金收付为标志，当收入实现的时间和收到现金的时间不在同一期间时，收付实现制会计记录的收入便不能代表当期运营活动的真实结果；同样，当费用发生与现金支付不在同一期间发生时，收付实现制会计记录的费用也同样不能正确反映当期营业活动所支付的代价。以现金收付为标志确认入账无法完成提供成本信息的任务。因此，也无法准确衡量政府成本的有关信息，但事实上，成本信息对于政府改进其效率是极为必要的。
而权责发生制基础的政府会计使政府表明其资源使用的受托责任的相关信息，让使用者能够评估政府的绩效，反映政府财务状况及其变动，以及政府成本和提供公共服务与服务的效率。
七、财务报告系统不科学，未能提供全面财务报告
会计的直接目的是为信息使用者提供能够满足其信息需求的财务报告。然而，现行的预算会计系统无力提供关于政府整体合并的财务报告和完整的预算报告，尤其是合并的政府整体的资产与负债报告，从而进一步削弱了满足使用者信息需求的能力。
目前，大部分先发国家都提供合并的政府整体财务报告，包括资产负债报告和现金流量报告，多数先发国家甚至提供应计会计基础上的预算营运报告。与之相比，中国现行的预算会计体系无力提供对于管理财政风险意义重大的或有负债报告、税收支出（税收减免优惠）报告，以及准财政活动方面的报告。虽然中国的总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报表，并提供汇总的会计报表，但各套报表却自成体系、分别编报，无法通过汇总生成正确反映政府成本的合并资产负债表。现行预算会计系统虽然提供关于政府整体的预算报告，但由于许多类别的财政交易（例如政府基金和预算外交易）并未包括进来，这些报告并不是完整意义上的政府整体的预算报告。
中国现行预算会计系统能够提供关于政府整体的“预算收支表”和“政府财政收支决算总表”，前者反映现金基础上的政府年度财政收支及其差额的预算数，大约在每年的3月份由政府提交一年一度的全国人民代表大会审批，一并提请审批的还有上一年度政府整体的预算执行情况表，即“政府财政收支决算总表”。虽然这两份报表是现行预算会计体系唯一编制的关于政府整体的预算报告和预算执行情况报表，但这两份在现金会计基础上准备的报表并不是在合并的基础上准备的。
在这一框架下，总预算会计和核心部门无法实时追踪来自支出机构的收入、支出、资产、负债和其他类别的财务与预算信息，也无力借助信息技术平台自动生成合并的政府整体的财务报告。从技术层面讲，现行预算会计系统中的资产负债表是由预算会计体系的3个分支分别准备的，包括总预算会计资产负债表、行政单位资产负债表和事业单位资产负债表，但三者并不合并而且缺乏合并的客观基础（应剔除大量重复交易的情况），因此，合并的政府整体的财务报告难以提供。
八、财务报告系统未能提供反映公共组织绩效与成本信息
公共部门财务报告应反映报告实体的管理绩效，并提供充分、相关、可靠和及时的信息，帮助使用者评估报告实体“消耗了多少资源”、“资源消耗在什么地方”以及“提供了多少有意义的商品或服务（产出）”和“取得了什么成效（成果）”等管理绩效信息。然而，现行预算会计系统中的报告不能提供完整的此类信息，尤其是关于产出和成果方面的信息。
目前，许多先发国家的政府会计系统提供反映公共部门绩效的报告，这类报告包含了关于支出机构和政府整体大量的管理和营运绩效信息。例如美国政府会计规范重视政府管理绩效信息，无论是在政府会计准则委员会（GASB）制定和发布的州与地方政府会计准则公告中，还是在财务会计准则委员会（FBSAB）制定的联邦政府会计准则公告中，都专门有详细的政府管理绩效的讨论、分析、报告与规范。又如，澳大利亚联邦政府在1999～2000年度也开始实施的“聚焦成果与产出”的预算框架中，已经把各机构提供绩效信息作为一项强制性的法定义务。中国的预算会计规范虽有关于会计报表说明书的要求，但并未指向政府管理绩效。
除了不能提供绩效信息外，现行预算会计与报告系统也不能提供评估财政绩效（fiscalperformance）所需要的相关信息，特别是关于服务成本方面的信息。由于公共支出机构不能了解到支出成本，因而也就不能做出努力使成本最小化。在这种情况下，提供支出绩效评估的财务报告尤其重要。
（第三节政府会计制度改革的国际趋势）
当前，许多国家政府会计体系与非营利组织会计体系并存，政府会计标准的制定机构具有一定的独立性；会计规范制定和发布坚持连续性和完整性，且重视政府财务报告规范；政府会计规范与预算会计规范应界限分明；政府会计报告要求披露政府整体财务状况；普遍建立以权责发生制为基础的会计准则。
一、政府会计体系与非营利组织会计体系并存
非营利组织是不以营利为目的政府机构或经济实体。关于其特征，美国会计学会在《非营利组织会计实务委员会报告》中称：通常区分营利与非营利的基础，乃是有无营利的动机。美国的非营利组织范围，包括联邦政府机关和州及地方政府机关，以及公立和私立的非营利组织，包括学校、医院、慈善组织、教堂和基金会等。国际上许多国家都形成了适合本国的非营利组织会计体系。下面主要以美国和国际会计师联合会非营利组织会计体系为例，对非营利组织会计体系进行阐述。
美国实施政府会计和非营利组织会计的并行提法，分为美国联邦政府会计，州及地方政府的会计制度，由美国联邦会计准则咨询委员会制定的美国联邦会计准则构成，适用于州和地方政府及其公立非营利组织；州及地方政府的会计制度，由美国州和地方会计标准构成，适用于州和地方政府及其公立非营利组织。私立非营利组织，则实行由财务会计准则委员会制定的非营利组织会计准则。由此可知，美国的广义非营利组织按3个层面进行管理，即把联邦（中央）、地方和私立非营利组织分开管理、核算。采用不同的会计准则，对不同的非营利组织加以约束和反映、监督。美国不仅在公司中运用准则模式来管理企业，在非营利组织中，他们也是运用准则来规范联邦政府和地方政府、公立和私立非营利组织。
日本的非营利组织包括政府部门，公立非营利事业体，民间非营利事业体。其中，公立非营利事业体包括学校、医院、公用事业、水运等。国际会计师联合会对非营利组织规定为公立单位，即指中央政府、地区（例如州、省、自治区）政府、地方（如城市、镇）政府以及相关政府主体（如办事处、理事会、委员会、企业等）。日本对广义的非营利组织分为民间非营利组织事业体，政府和公立非营利组织事业体，这3类分别执行不同的会计制度。
在英国，非营利组织会计准则和企业会计准则都由英国会计准则理事会负责制定，并且要求强制执行。非营利组织会计准则并不自成体系，它只是对非营利组织特有的会计事项制定相关准则，对于非营利组织与企业相同的会计事项，则遵循企业会计准则的规定。在此基础上，一些非营利组织的行业协会根据其行业特点，研究制定非营利组织的会计实务公告（SOAP）和会计实务指南，其中会计实务公告比会计准则低一层次，但也要求强制执行，并且发布前需经英国会计准则理事会批准。英国中央政府和地方政府的会计准则由不同的机构负责制定。英国中央政府及20个政府部门的会计准则—《资源会计手册》，由英国财政部负责制定，不需要报经英国会计准则理事会批准，但其中多数会计原则均来自于英国公认会计原则（UKGAAP）；中央非政府公共团体（包括国有企业）、一些不按公司法设立的特殊的交易型基金组织也要求执行《资源会计手册》。另外，前几年英国专门成立了一个独立于政府部门之外的英国会计咨询委员会，该委员会一是负责审查《资源会计手册》，并有权向英国国会直接报告审查结果；二是推动中央政府会计核算实行权责发生制。英国地方政府及公共部门的会计准则由英国公共财务会计特许会计师协会负责起草，经英国会计准则理事会批准后发布执行。
一、独立的政府会计标准制定机构
世界各国政府会计的制定机构有所不同，但主要趋势是增强政府会计的制定机构的独立性，政府会计标准则大都是由会计职业团体制定的。如美国，GASB是为50个州政府和87000个地方政府制定会计报告准则的组织；联邦政府的会计报告准则由联邦会计准则顾问委员会（FASAB，Federal Accounting Standards Advisory Board）负责制定。而美国政府会计准则制订机构是民间或独立的机构，财务支持则来自于多方面，并不完全依赖于某一具体组织或政府，独立性较强。
GASB的成员有着不同的背景并代表着GASB的不同支持者。GASB成员的个人立场反映了GASB支持人的不同利益。美国的政府会计准则制定机构不具有单一性，FASAB和GASB分别是联邦政府与州和地方政府会计报告准则的制定机构。美国州和地方政府有更大的自主权，所以，有必要从州和地方政府的角度考虑制定适应州和地方政府管理的政府会计制度，而联邦则没有太多的权力进行干涉，只是同时制定适合联邦政府管理的政府会计准则。同时，州和地方政府的权力分散也是导致州和地方政府会计报告准则制定机构变迁的重要原因，权利分散引起对准则制定权的争夺，进而促使准则制定机构的演变。
在英国，中央政府会计准则的制定机构虽然是政府，但是，为了在政府会计准则制定过程中增加一些独立的因素，确保资源会计最大限度地符合英国公认会计准则，1996年财政部成立了财务报告咨询委员会，负责对政府会计报告准则与标准问题提供咨询建议。地方政府会计准则是由独立的会计标准委员会（ASB）发布的。
三、连续完整地发布会计规范
美国基本上每年都在根据新的情况制定和发布新的政府会计规范。美国政府会计准则委员会（Governmental Accounting Standards Board，GASB）每年将可以继续使用的政府会计规范汇编在一起，出版一本《政府会计与财务报告准则汇编》。这样，美国的政府会计规范始终能追踪最新的发展要求。中国的政府会计（预算会计）规范是阶段性地制定和发布的，而且，有时两个阶段之间相隔的时间还很长。
在美国，政府财务报告规范在政府会计规范中居于重要位置。
GASB各年出版的《政府会计与财务报告准则汇编》，对政府财务报告都专列一部分予以详细规范。在中国，以1998年开始在全国全面实施的一系列预算会计新规范为依据，政府会计（预算会计）规范侧重于对具体业务的会计处理进行规范，而在规范财务报告（会计报表）时，大都以届时根据财政部的规定组织执行而略过。政府财务报告规范应当是政府会计规范的最重要内容之一。犹如企业财务报告需要向投资者和债权人等外部信息使用者提供一样，政府财务报告也需要向人民代表大会和纳税人等外部信息使用者提供。
四、政府会计规范与预算会计规范界限分明
美国政府会计规范用以核算与政府相关的各种活动，如行政活动（或称政务活动）、权益活动（如政府举办的企业）、事业活动（如政府举办的学校、医院）等。预算会计规范用以核算政府的预算活动，或称政府的法定年度财务收支计划。由于政府的预算活动只是政府各种活动中的一个侧面，因此，虽然它贯穿于政府的行政活动（美国采用固定预算）、权益活动（美国采用弹性预算）和事业活动（美国一般采用固定预算），但是，预算会计规范只能从属于政府会计规范，是政府会计规范的一个组成部分。GASB于1999年6月出版的《政府会计与财务报告准则汇编》一书的第一部分“一般原则”和第二部分“财务报告”中分别将“预算会计”和“预算报告”作为一个专题。
五、政府会计报告披露政府整体财务状况
政府及其组成部分要向使用者提供可以表明对所使用资源的受托责任的履行情况，如何筹集资金并满足其资金需求的情况，政府的财务状况及其变动和提供有助于评价政府在服务、成本、效率、成果等方面业绩，要求政府会计报告披露政府整体财务状况。
在美国，政府会计准则委员会认为，美国政府主体都应当编制和公布一份年度综合财务报告，该报告由概况部分、财务部分和统计表组成。其中，概况部分包括目录表、咨询资料以及其他从管理的角度看应该列入的资料；财务部分包括审计报告、通用财务报表（或合并报表）、要求的补充信息、联合基金、单个基金以及账群报表和附表等。
统计表包括按职能分离的一般政府支出、按来源分类的一般收入等。
1999年6月，GASB颁布了第34号公告，要求州和地方政府除了基金报告以外，还要编制以完全的权责发生制为基础的政府整体财务报表。
又如英国，资源会计与预算系统要求政府各部提供的财政报告包括：资源总量汇总表、运行成本表、所确认的利得与损失报告、资产负债表、现金流量表和按各部目标分组的资源报表以及政府整体报表。
六、普遍建立以权责发生制为基础的会计准则
20世纪80年代以来，随着经济环境的变化和政府职能的转变，人们开始从理论上探讨权责发生制在政府会计领域运用的可能性与必要性，并开始了实践上的尝试。现今，新西兰、澳大利亚、英国等国家已经在政府会计中全面实行权责发生制，而美国、加拿大等国家则引入了修正的权责发生制，许多后发国家也开始对政府会计进行改革，逐步摒弃完全的收付实现制，在一定程度上采用修正的收付实现制或修正的权责发生制。
在新西兰，1989年起，先后颁布《国有部门法》和《公共财政法》，开始在政府部门引入权责发生制，成为政府部门改革的基础。《国有部门法》给予部门管理者足够的管理自主权，同时要求其承担更大的管理资源的责任，用法律的形式明确了部门产出责任。《公共财政法》主要是为了衡量政府部门的绩效，将企业会计的方法引入公共部门，在预算和会计系统执行权责发生制。1992年，第一份正式的公共部门权责发生制年度财务报告出现；1993年，编制出了第一份完全合并的中央政府财务报表并通过《财务报告法案》。新西兰的权责发生制财务报告分为“部门报表”和“整个政府报表”两个层次。整个政府报表是由部门报表合并而成的，有资产负债表（说明政府的资产、负债和净资产情况）、运营表（说明政府的收入、支出和差额）、现金流量表（反映来自运营、投资和融资活动的现金流量）、承诺事项和或有负债表（报告资产负债表外风险情况）、借款表（提供政府债务的详细情况）。1993年9月通过的《财务报告法案》（Financial Reporting Act），重点在于强化公共部门对一般公认会计原则的应用，主要是权责发生制的应用。
1994年，通过《财政责任法案》，编制了第一份完整的权责发生制政府预算。其目的是建立准确、有效的财政管理系统，并要求政府定期公布短期及长期的财政目标，提供全面的财务信息，以求稳定政府支出、改进政府效率和逐渐减少政府债务。新西兰在政府会计和预算中推行权责发生制，提高了政府财政的透明度，财政状况明显改善，财政支出得到了控制。政府工作效率有了明显提高，公共服务得到了改善，政府成本得到了控制，改革的成效显著，对公共部门产生了深远的影响。
又如英国，它通过构建一个独特的“资源会计”体系并将其落实到政府各部门，以实现向权责发生制基础转型。1995年，英国政府向国会提交了名为《改善对公共资金的会计核算：政府资源会计与预算》（Better Accountingfor the Taxpayer‘s Money：Resource Accounting and Budgetingin Government）的政府改革白皮书，正式宣告政府部门将引入资源会计与预算（RAB），确认应使用资源会计作为公共事业支出和预算控制的基础。2000年议会通过了《政府资源与账户法案2000》（the Government Resources and Accounts Act2000）。该法案提出，要编报一套包括整个公共部门的政府整体账户，其目标是使部门预算和账户在权责发生制基础上编制，以便引入资源会计与预算。
该法案为新的权责发生制政府会计框架——资源会计奠定了法律基础。2001～2002财政年度，资源账户正式取代收付实现制基础的拨款账户；2001年4月起全面实行资源会计，英国资源会计可以更为迅捷地发现更好的有关成本和资产方面的管理信息，使对公共部门提供的服务的使用更具效率。
英国地方政府会计改革已经基本完成，包括省、市（县）、乡村三级政府部门和提供教育、卫生、社保等公共服务单位在内的约1万个预算单位都采用权责发生制进行会计核算、编制财务报告，并且实现了会计报表合并。中央政府会计改革晚于地方政府，目前，除少数几个政府部门仍处于从收付实现制向权责发生制过渡阶段外，其他中央预算单位会计改革都已基本完成。按照计划，英国政府在2006～2007财政年度实现全面的政府会计报表合并，这个合并范围包括中央政府控制的国有企业。
（第四节重构政府会计体系，完善政府成本考核）
建立合理的政府会计体系，健全政府会计制度，真实、完整、全面地反映政府对其控制资源的会计信息，满足政府职能转变和预算管理改革的需要，有利于评估和提升政府的业绩。将中国的预算会计改革为政府会计是一个复杂的系统工程，应从中国实际出发，借鉴先发国家的政府会计的成功实践和企业会计经验，重构中国政府会计体系，加强政府成本控制。
一、从预算会计转型为政府会计
现代服务型政府是精干而高效的政府，会计作为“对过程的控制和观念总结”，是建立现代服务型政府必不可少的条件。可以说，廉洁、高效的政府离不开政府会计的真实核算和有效监督，而规范、健全的政府会计又是建立廉洁、高效政府的前提和基础之一。
建立政府会计，可以政府活动为依据，有利于政府职能的转变。
随着公共财政框架的逐步建立，政府应该重新界定该做什么和不该做什么，正确解决“缺位”与“越位”的关系。从而要求政府应由微观管理走向宏观管理、直接管理走向间接管理、单一管理走向多元管理。政府职能必须向提供公共服务与服务转换，以充分发挥政府会计在政府管理、公共服务管理等方面的职能作用。
从预算会计转型为政府会计，是预算管理制度改革的内在要求。
国库集中收付制度对中国现行财政总预算会计和财政单位会计必将产生冲击，财政总预算会计和行政单位会计的改革，将逐渐趋向于一级政府为中心，核算整个政府的财务状况和收支结果情况，从而推动财政总预算会计和行政单位会计合二为一，共同组成政府会计。
从预算会计转型为政府会计，可以客观真实地评价政府的财务受托责任，满足国家宏观管理的需要，实现其会计目标。现行财政总预算会计和行政单位会计只能反映预算收支执行情况，而不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于会计信息使用者做出政治的、社会的和经济的决策。会计信息是国际商业语言，从预算会计转型为政府会计，也是与国际政府会计接轨的要求。积极吸取国外的先进经验，是加快中国预算会计改革步伐的手段，也有利于与国外政府会计的交流，对发展和完善政府会计理论与实务体系具有重要的现实意义。
一、分阶段推进政府会计制度的改革
政府会计改革是一个复杂的系统工程，需要精心设计改革的目标与次序才能取得进展。中国应从实际出发，参照先发国家预算会计实践的成功经验，分阶段推进会计制度的改革。改革的基本目标是提供全面、及时、完整和可靠的信息以帮助核心部门有效监控预算执行过程，并能有效度量政府成本，完善政府成本考核体系，以及满足信息使用者的需求。
第一阶段，将预算会计的核算范围覆盖支出周期的全过程。核算范围过于狭窄、不能追踪完整的支出周期全过程，是多数后发国家和经济转轨国家预算会计普遍存在的缺失。应采取行动将预算会计的核算范围扩展。如果对承诺进行正式的会计记录尚有困难，那么可以通过备查账对尚未清偿付款的承诺进行记录。另外，还可以考虑通过会计报表附注的方式披露承诺（支出义务）信息。
第二阶段，由现金基础会计转为修正的应计基础会计。从现金会计基础转向完全应计基础需要经历一个过渡阶段，从现金（或修正现金）基础转向修正应计基础是最常见的过渡方式。修正应计基础的基本特征是对某些经精心选择的项目，如或有负债等，采用应计基础进行确认和计量。
由于现金基础不能提供前瞻性信息，当或有负债转化为负债（坏结果发生）后，决策者和管理者已经来不及采取任何预防性行动。不仅如此，处理突如其来的坏结果经常会对公共组织的预算执行和财务状况造成严重冲击。因此，先发国家和国际性组织十分强调对或有负债的记录与报告。或有负债的范围非常广泛，有贷款担保、未决诉讼、挽救陷入严重财务困境的国有金融机构的可能性等。最近十余年来，中国各级公共部门积累了大量的或有负债，尤其是贷款担保，成为财政风险的主要来源。这些或有负债在会计上一直没有得到全面的计量和确认；，管理者和决策者得不到这方面及时、可靠和全面的信息，难以采取预防性行动，因而有可能造成无法收拾的局面。之所以如此，一个关键性原因在于缺乏应计基础会计来系统地记录和报告或有负债。
第三阶段，修正的应计基础会计转向完全应计基础会计。在公共部门中实施完全应计基础需要非常苛刻的条件，而这些条件目前并不具备。因此，只是当所有的改革行动都已实施并奠定了牢固基础后，才可考虑转向完全的应计会计和相应的财务报告。鉴于实施要求苛刻，应计基础应渐进实施，首先，在那些迫切需要评估完全成本的支出机构实施。其次，根据先发国家的实践经验，可以先在政府会计领域中引入应计基础，然后再扩展到政府财务报告领域，最后再扩展到预算系统和拨款系统。在哪一级别的政府中率先引入，是在政府整体中还是在支出机构中率先引入，也是需要认真考虑权衡的问题。可以先进行局部性的改革试验，在地方政府的某些支出部门中进行试点，待取得经验后逐步推广。
三、借鉴国际及企业会计经验，构建中国政府会计体系现代会计理论根据会计主体性质的差别将财务会计划分为企业会计和政府及非营利组织会计两个分支，二者的根本区别在于会计主体是否具有营利性。企业的组织目标是营利，获利动机和对利润的衡量是企业组织在市场经济中必须遵循的自然法则；政府及非营利组织是以服务社会、服务公众为宗旨的，其提供公共服务通常不考虑所收取的费用是否能弥补成本和带来利润。因此，尽管财务会计的两个分支在理论及实务操作中存在差异，但这些差异并不能否定和掩盖二者相容相通之处。
中国政府会计的目标应包括两个方面的内容：一是提供与预算相关的信息。此类信息用于揭示政府及公共部门对预算资金的筹集、分配、使用效果等情况，使财政预算接受立法机构和社会各界的广泛监督，从而提高财政的透明度，同时还能够部分地披露政府对公共资源管理的受托责任。二是提供政府及公共部门资金流动过程的政府成本信息。此类信息可以帮助社会公众加强监督，分析政府偿债能力、资产保值增值水平等财务状况。并向立法机关、监督检查部门、社会民众、政府债务人、捐赠者以及其他相关的信息使用者提供关于政府财务状况和提供社会公共服务与服务等方面的相关信息。
四、从制度规范转向准则规范，并由权威性机构制定与发布会计事务需要通过会计规范加以指导和约束，制度规范和准则规范是两种基本会计规范模式。最近20多年来，越来越多的国家采用了制定和发布会计准则的方式，对政府会计与报告予以规范。包括国际会计师联合会在内的国际性组织亦采取“准则规范”的方式，对与政府会计与财务报告相关的事项进行规范。随着经济全球化和一体化步伐的加快，制定全球性会计准则的压力越来越大，趋势日益明朗。
中国现行的预算会计一直采用“制度规范”的方式，依托组织类别制定不同分支的预算会计制度。实践证明，与“准则规范”相比，“制度规范”模式有许多难以克服的弱点（尤其是信息障碍），不能适应环境的变化。采用准则规范不仅符合国际通行做法，而且与传统上采用的“制度规范”模式具有更好的适应性和灵活性。为此，应参照国际惯例，以准则规范取代制度规范，放弃传统的制度规范模式，改由权威性会计机构连续和系统地制定与发布准则，对政府会计和财务报告事项加以规范。如同企业会计准则的情形一样，政府会计准则亦应用于所有相关的会计与报告实体。这些重要事项包括预算会计的账户组织、会计主体、报告主体、会计要素、会计政策和会计基础。
在实务操作上，应通过由权威性会计机构制定和发布《政府会计准则》的方式进行。在此基础上，应每年公布和出版一本《政府会计规范》。中国的预算会计的制度规范可借鉴美国的做法，每年出版和公布一本《政府会计规范》，已经发布仍在使用的和当年新发布的都覆盖其中。准则规范的制定和发布由财政部门负责较为合适，主管预算、会计和财务事宜的职能部门都应参与其中，彼此在分工的基础上进行密切地配合。另外，制定和发布政府会计准则是一项比企业部门会计准则更为艰巨的任务。这不仅因为公共部门的财政与财务营运事项比企业部门更难界定，公共组织的目标更为多样化且更复杂，也因为对于中国来讲，制定和发布政府会计准则本身就完全是件“新生事物”。因此，在实施操作前，必须对现行预算会计与政府会计制度的运作情况以及国外的会计实践进行深入研究。
五、区分会计的记账主体与报告主体
就政府会计而言，其记账主体是各类“基金”，其报告主体由以基本政府为核心的多个层次组成，具体内容范围和组成结构要结合各国具体实践来完善。中国的预算会计虽然已经经过了多次改革，但目前仍不能很好地适应需要，继续深化改革势在必行。政府会计以政府的各种活动为核算对象，如行政活动、权益活动和事业活动等，能够比较好地反映政府的整体财务状况和工作绩效。
在改进中国预算会计及建立政府会计的过程中，我们应该把与政府各类活动有关的“基金”在会计系统中健全起来，发挥基金会计的长处，对各类资源做出记录。这样可以更好地贯彻专款专用原则，使具有专门用途的各种基金的界限更加清楚，也就更利于加强政府的财务资源管理。
在报告主体方面，中国的预算会计缺少统一的财务报告制度，我们主要是以政府预算和决算的形式来传递预算会计的信息，与实现财务报告目标相距甚远。为了更好地实现政府财务报告目标，应进一步确定中国政府财务报告主体的内容范围及其层次结构。目前中国的预算会计却仅限于与预算资金收支有关的范围，上述政府职能范围内的许多财务活动并没有纳入报告主体的范围。例如，虽然中国的行政单位和事业单位对其拥有的固定资产进行核算，但总预算会计却不核算和反映政府的固定资产。这就意味着，用于固定资产方面的财政资金，一旦支出后就退出了政府和公众的视野。再如，对以国有股权形态存在的政府资产，现行预算会计只反映当期的支出，之后就不再对此进行相应的会计处理和报告。这些无疑都影响了中国政府财务状况信息的真实性，也不利于政府相应职能的开展。为了更好地实现财务报告目标，我们应将上述内容考虑到政府会计报告主体的内容范围中去。
另外，我们也要注意中国政府会计报告主体的层次性问题。我们可以借鉴国际经验，将中国政府会计的报告主体分为3个层次：第一层次为基本政府，即各级政府；第二层次为政府的组成单位或直属单位，即与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的单位，主要为现今预算会计体系中的行政单位和事业单位；第三层次为政府的相关单位，包括国有独资企业、政府参股企业、政府公用事业单位等。我们在改革现行预算会计构建政府会计体系的进程中应该循序渐进。
目前主要在第一、二层次上改进，努力完善这两个层次的报告主体。
在积累相当经验后，再努力完善第三层次报告主体的内容。
六、引入权责发生制，夯实政府会计基础
政府会计体系不完备，政府的全部资源特别是公共资产方面的资源未纳入预算管理的范围。在现金支付时，确认支出，但支出后形成的资产在目前中国的预算会计（指总预算会计）得不到反映，同时也就无法确认当期业务所消耗的存量资源，不能全面反映政府掌握的公共资源存量。现行的预算会计制度重视现金的管理，对非货币资产或政府所掌握的账外经济资源缺乏有效的管理和价值核算。在现行的行政及事业单位会计制度中，对固定资产的购置支出处理，虽然有固定资产卡片管理制度，但均不计提折旧，账面价值不能真实公允反映实物资产的实际价值。例如，各级政府占用的办公大楼，有的在账面上并未反映价值，即使有价值，其账面价值或由于未提折旧或由于历史成本偏低则不能公允反映其真实价值，并且绝大部分楼宇所占用的土地由于是无偿划拨取得，土地使用权的价值并未反映在账面上。因此，为了全面真实地反映政府所掌控的资源价值，更好地货币化计量政府履行职能过程中所耗用资源，引人权责发生制，对各级政府进行清产核资是十分必要的。
权责发生制能够增强政府财务透明度，更加适应新公共管理环境下拓展了的公共受托责任要求。其优越性集中表现在：体现和支持更分权、更强调绩效的受托责任制度；推动采用更体现竞争、更商业化的方式提供政府产品和服务；鼓励更有效的资源管理，特别是对资本资产的管理。
七、重新规范政府会计对象，控制政府成本
政府会计对象是相应的会计主体进行会计确认、计量、记录和报告的标的，衡量会计对象确定正确与否的标准就是看相应的会计活动能否科学、全面、客观、真实的反映责任主体的受托经营责任，并为相应的管理、控制与评价提供及时有效的会计信息。我们应该将政府成本主体，确立为政府会计对象。
中国政府会计主体的确定可以从政府职能与职责的履行主体和涉及的范围来进行。政府会计的主体可能包括这么几种情况，一是以整个国家作为一个会计主体，简称为国家会计主体，政府会计报告反映整个国家的资产、负债和净资源状况以及整个国家的经济收益和效益；二是以某一级政府作为会计主体，简称为政府会计主体，政府会计报告反映这一级政府完成相关政府职能所花费的成本费用以及这一级政府的资产、负债和拥有资源状况和现金流量情况；三是以某一政府部门作为会计主体，简称为部门会计主体，政府会计报告应反映这一部门履行相应的政府职责或完成上级部门委托或交办的职责所花费的资源的状况和相应的费用成本情况以及现金流情况，并可进行相应的财务状况分析；四是以某一非营利组织作为会计主体，简称非营利组织会计主体，非营利组织会计报告反映某一非营利组织的现金流、成本、费用和资源状况。
八、引入注册会计师制度，规范政府受托责任
现在所有的上市公司都必须聘请注册会计师，作为政府，为了更好的控制成本，也可以引入注册会计师。香港上市公司要求公司须聘请一名考取ACCA的会计专业人士，因为上市所募集资金为公众资金，为了对公众投资者负责，促使上市公司更好地履行受托责任，所以从法律上规定引入相对独立具备专业知识人士是非常必要的。政府各级行政及附属事业单位应像股份公司一样由独立的注册会计师编制标准财务年报，并出具标准无保留意见的审计报告。在不涉及国家机密前提下，对年报内容在报纸和互联网上披露，引入媒体和舆论监督。
政府财务报告是否能反映会计信息的相关性和可靠性，是否能客观公允地反映政府的业绩和受托责任，由政府来发表意见显然是有失公允的。只有经过注册会计师审计鉴证，才能保证其真实性和可靠性，使政府财务报告取信于使用者，以解除其受托责任。这不是一道可有可无的程序，在先发国家，政府财务报告都必须由政府审计师鉴证后，才能向使用者提供和公布，也就是说，审计报告已成为政府财务报告不可缺少的组成部分。各类机关设置首席财务官，根据公认会计准则每年编制财务会计报表，且报表必须经过审计并出具审计报告。
从另一方面看，中国正在建立社会主义公共财政，目的在于提高公共财政资金使用效率和效果，因此，对政府财务报告审计实际上是检查政府管理公共财政的业绩，检查政府是否按照法律规定有效地执行和控制公共财政收支预算，防止和杜绝政府官员贪污腐化和玩忽职守的现象，保证政府履行受托责任，并通过提高政绩来取得社会公众、立法机构和上级政府的信任。
九、组建政府成本会计，加强政府成本控制
现代的政府管理已经由管理型政府转变为服务性政府，世界各国都希望用尽可能少的政府成本提供尽可能多的公共服务，而组建政府成本会计正是控制政府成本的有效方法。
成本会计就是按不同对象和管理要求，对费用在有关会计科目的统驭下进行分类、记录、汇总、分配，计算出有关成本计算对象的成本，进行报告、分析和考核并据以进行成本预测的一种管理活动。成本会计的主要内容包括：确定成本计算对象，采用一定的成本计算方法，设置和登记成本账卡，计算出成本计算对象的总成本和单位成本，编制成本报表以及对成本资料进行分析和考核。引入预算和控制技术方法后，扩大了成本会计的内容，还包括根据成本资料进行成本预测、制订成本计划、确定成本目标、进行成本控制等。可见成本会计是控制成本的有效手段，只有做好成本会计，才能明确的知道组成成本的具体事项，才能够从具体事项中分析出控制成本，减少成本提高效率。
做好成本会计，有利于加强成本管理，促进增产节约，挖掘降低成本潜力，提高企业经济效益。成本会计提供的资料也是物资计价和经营利润计算的依据。成本会计和财务会计不同，成本会计所提供的资料，主要用于企业内部管理，所以在管理会计出现以后，有人认为成本会计是管理会计的组成部分。为了实现政府委托责任，我们应该引进政府成本会计，用财务会计来控制整个政府的运营，提高整个政府的公共服务绩效水平，降低政府成本。
总之，政府会计制度是政府成本控制的最直接机制，因此，健全和完善中国政府会计制度对于政府成本控制具有不可或缺的作用，必须针对当前政府会计制度存在的问题，加快改革，促进发展，从而完善政府成本控制的制度基础。
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