秦筱

    一、调查背景

    NGO这一名称最早见于1945年签署的联合国宪章，英文原文为non-governmental organization，直译为“非政府组织”，即“民间组织”。以非政府性和非营利性为其主要特征。

    从上世纪90年代至今，随着改革开放的不断深入，中国政府愈渐认同市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，政府逐步退出许多社会控制领域，使得民间力量日益壮大并越来越多地参与到社会建设的进程当中。在当代，有关NGO的立法已成为经济法律体系一个有机的重要组成部分，然而我国在此方面的立法较为零乱、分散，分别规定在一般性和特别性的法律规范之中。

    2008年，“5.12”大地震掀起了志愿者运动的热潮，为数众多的NGO应运而生，在抗震救灾、灾后重建、社区工作等各个方面起着积极的作用。民间力量突然蓬勃，政府与NGO经历了怎样的磨合过程？在“公民社会”的概念越来越为民众接受的时代背景下，二者合作的前景如何？带着这些问题，笔者来到地震重灾区、也是NGO和志愿者团体分布最密集的绵竹市，开展了为期一个月的调查。

    绵竹市在“5.12”地震重灾区中直接经济损失达1400多万元，有11117人不幸遇难。调查期间，笔者通过实地观察、个案访谈和问卷调查的形式，结合对相关资料的收集进行理论建构和数据分析，形成了“我国基层政府对NGO的管理及两者互动模式”这一课题的调查及分析，希望能为中国民间公共事业的发展提供具有指导作用的意见。

    二、调查对象及调查方法

    （一）调查对象

    根据课题性质和要求，本次调查的对象分为两大类：

    1.绵竹市党政机关的相关工作人员

    包括绵竹市团委，绵竹市九龙镇镇政府及派出所，绵竹最大的两个NGO集中办公区域——景观大道板房区和汉旺武都板房区的居委会。对此类调查对象主要采取实地观察、个人访谈与资料搜集相结合的调查方式，旨在了解整个绵竹地区NGO的分布及活动情况，及实际工作中政府部门对NGO的管理合作。

    2.在绵竹地区进行志愿服务的NGO的工作人员及志愿者据不完全统计，整个绵竹地区有超过40个民间机构。对此类调查对象采取问卷调查与个人访谈相结合的调查方式，旨在了解他们现阶段的工作情况及政府部门的管理合作及其效果；此外，从个人观点的角度，了解NGO工作人员及志愿者对于二者间关系的理解以及对现阶段二者互动情况的评价。

    （一）调查方法

    本研究从2009年7月20日开始，至8月18日结束，主要采用实地观察、问卷调查和个人访谈的调查方法。

    实地观察：主要是开放式观察。笔者在志愿服务的过程中，与当地政府相关部门及其他NGO和志愿者团队有较多的接触和合作，对机构情况和工作情况进行了深入的观察。

    问卷调查：问卷调查主要针对NGO组织的成员，内容分为三部分：被调查者个人及其所在机构的基本情况，机构与政府部门的互动情况，以及被调查者个人对于二者未来合作发展模式的建议。

    采取多级抽样与分层抽样相结合的方法，在绵竹最大的两个NGO集中办公区域——景观大道板房区和汉旺武都板房区进行。在两个板房区共24个民间组织中，每个抽取5名成员。考虑到NGO工作人员与普通志愿者对于工作的熟悉程度及对民间事业的理解程度不同，在5名成员中，设置2名为主要负责人，3名为普通志愿者（机构成员不足5人的，所有成员均作为调查对象）。

    本次调查共发放问卷103份（其中工作人员45份，志愿者58份），回收103份，经调查员对其信度和效度评价，103份均为有效问卷。

    个人访谈：分为两部分，在政府方面，笔者对绵竹市团委旗下“青年志愿者协会”会长余文及“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”办公室主任唐荣进行了深入访谈。在民间组织方面，笔者选取了8个NGO机构的负责人为访谈对象，分别是：

    ·绵竹志诚志愿者服务队

    ·关爱社工发展联盟

    ·友诚之家企业家基金会绵竹志愿小组

    ·NGO备灾中心

    ·香港理工大学驻兴隆镇社工站

    ·香港福幼基金会

    ·台湾伊甸社会福利基金会

    ·台湾慈济佛教基金会。

    这些机构中，有绵竹本地的“草根”NGO，有来自大陆其他地区的，也有港台机构；有地震后刚刚组建的年轻团队，也有发展了几十年、在国内国际有一定影响成熟的机构；工作内容涉及包括医疗、心理、教育、社区服务、社会援助等各个领域。

    考虑到港台NGO比大陆成立时间早、工作经验丰富，为了对大陆及港台的情况进行对比并为大陆民间事业的发展提供参照性依据，笔者重点对港台NGO进行了访谈。值得一提的是，友诚企业家基金会的负责人唐荣同时是绵竹市团委旗下“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”办公室主任，而香港福幼基金会驻北京代表周建国恰是国家民政部前任官员，他们都从政府与民间组织两个角度对我们的问题作了解答。

    访谈采取结构式、半结构式、非结构式相结合的方法，主要是结构式访谈。访谈提纲的主要内容与问卷内容基本一致，是对问卷的进一步深化，重点在于从政府与民间组织两方面的视角对双方未来的合作发展模式进行深入探究。

    三、调查结果与分析

    （一）绵竹市NGO分布及工作情况介绍

    地震之后，大量的NGO及志愿者团队奔赴绵竹灾区，来自本地民间的“草根”NGO也纷纷崛起，参与抗震救灾工作。一年多来，尽管有一定的流动性，在绵竹服务的NGO数量一直保持稳定。

    1.机构情况

    据不完全统计，至笔者离开绵竹之时，驻扎当地的NGO共有41个。

    在参与问卷调查的24个机构中，地震后为抗震救灾专门成立的有14个，占58.3％，且均来自绵竹本地或大陆其他地区。来自香港、台湾地区及国际上的8个机构均经过了数十年的发展历程，来自大陆的机构成立时间大多在10年以内。

    在机构规模上，地震后绵竹人自发组织的三个“草根”NGO由当地志愿者组成了庞大的队伍（100—00人），另有少数机构只有2—名固定工作人员处理全部事务。来自香港、台湾地区及国际上的共8个机构及大部分中国大陆的机构采用“工作人员（2—名）＋流动志愿者（数量不等）”的人员结构。

    这些机构在绵竹服务的时间长短不一，但总体来说，长期服务（超过一年）的机构所占比例很大，达到75％。

    所有在绵服务的NGO办公地点及工作人员宿舍均分布在绵竹各个镇的板房区，为绵竹市板房管理委员会及各地居委会无偿提供。据悉，至2009年底，这些板房将全部拆除，届时政府将会为这些机构做好安置工作。

    2.服务内容情况

    这些NGO的服务内容涉及到各个领域，且各机构的服务领域具有高度专一性。

    3.服务人员情况

    问卷调查结果显示，在绵服务的NGO固定工作人员年龄大部分在30岁左右，志愿者年龄大多在20—5岁之间。在103个调查对象中，学历达到本科或以上的有73人，超过70％；被调查的58个志愿者的职业也多种多样，从学生、教师、心理师、社会工作者到个体户、矿工等，其中比例最高的是学生，占36.2％。此外，调查结果还显示，服务于医疗、心理等专业领域的NGO，其工作人员和志愿者绝大多数具有专业背景。

    志愿者在绵服务的时间也长短不一。

    超过四分之一的志愿者服务时间在一个月以内，通过分析笔者发现，这些短期志愿者绝大多数是学生；而服务时间超过1年的长期志愿者比例则达到32.8％。

    在调查中笔者了解到，除医疗、心理、建筑等服务领域的部分NGO会给志愿者提供资金补助，其他机构的志愿者都是自费参与。

    （二）政府对NGO的管理及二者互动情况分析

    1.政府对NGO的管理及效果分析

    绵竹市团委是NGO及志愿者的主管部门，其下设有“绵竹市青年志愿者协会”（以下简称“青协”）和“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”（以下简称“资源协调平台”）两个机构，分别负责NGO管理方面的各项具体事务。此外，市委市政府的其他部门，如民政部、卫生部、城市管理部门、居委会等，也协助管理服务于相关领域的NGO。

    绵竹市政府对在绵服务NGO的管理措施有如下几方面：

    （1）机构及人员登记注册

    绵竹市团委要求各NGO组织及其工作人员和志愿者在各级团组织、志愿者协会、民政部门登记注册，并要求各镇乡有关单位在接纳NGO团队及志愿者时，要求其出具相关的注册证明、介绍信、志愿服务项目策划书，并报青年志愿者协会备案。对于无法提供合法身份证明的个体和团队予以劝退。访谈中，8个NGO的负责人都声明已经按要求备案，然而青协会长余文说，上述8个机构中只有1个有备案，而整个绵竹地区所有的民间机构中，按程序登记注册的只有7个。至于志愿者个人的登记，各NGO负责人均表示，由于志愿者人数多、流动性又大，所以几乎没有机构能做到。也正因为此，绵竹市究竟有多少个NGO、多少个志愿者在活动，政府了解的情况并不翔实。

    （2）对NGO的接待

    主要包括住宿安排、信息支持等。绵竹市板房管理委员会及各乡镇居委会积极为NGO工作人员提供办公和住宿地点，各部门对于NGO正常开展活动的需求也尽量满足，为其提供必要的信息支持、活动场地及其他方面的配合。

    （3）对NGO工作的管理

    市团委要求各镇乡、各有关部门加强对本辖区外来团队和志愿个人的管理，明确服务时间、服务对象、服务方式，确保其服务性质合法，内容健康有益，同时做好记录和上报工作，市团委鼓励各NGO主动定期制作工作简报发送给协调平台。

    对于没有从事志愿服务或者志愿服务内容与当地需求不相符的个体和团队予以劝退，对于打着支援灾区的旗号进行违法乱纪活动的个体和团队予以清退，并视情节移送公安机关处理。同样，在访谈中笔者发现，均自称定期向团委发送工作简报的8个机构中只有1个做到。而在绵竹市九龙镇，对于一个在当地服务了近一年的由基督教徒组成的义务建筑队，当地政府、居委会、派出所竟一无所知。至于“劝退”，余文和唐荣均称这只是“一纸空文”，“基层政府的工作很繁忙，如果NGO不主动跟政府联系、汇报工作，政府根本没办法了解他们的情况。”

    值得注意的是，尽管文件中出现了“清退”的字眼，但问卷调查显示，94％的NGO人员认为政府没有对其工作进行过限制或阻挠，89.3％认为政府对其工作有过帮助和支持。

    （4）利用资源协调平台对NGO进行管理

    地震后，针对抗震救灾物资分配不平衡的现象，友诚之家企业家基金会提议建立协调平台，得到了绵竹市团委的支持和配合。“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”于2008年7月建立，它隶属于市团委，但实际工作由友诚之家的工作人员和志愿者进行，是一个半官方半民间性质的机构。目前，协调平台对于NGO的管理和组织工作主要在以下几个方面：

    ·定期举办“绵竹市灾后重建公益组织联席会议”。与会者包括市团委领导及各NGO代表。会议的主要内容有：各团队近期工作展示，专家讲座，团队交流等。联席会议至今已举办3届，目的在于加强NGO之间的交流与合作，同时促进政府与NGO的相互了解和融合。

    ·在NGO之间进行资源协调。历经一年，协调平台在NGO之中有一定的影响力，一些机构在活动遇到困难时会主动向其求助，协调平台根据实际情况通过其他NGO进行人力、场地、设备等资源的周转。

    ·收集NGO的工作简报并上报至团委。如前文所述，由于NGO未积极响应，此项工作开展并未达到预期效果。

    协调平台主任唐荣告诉笔者，在团委及一些NGO的建议下，平台希望建立一个资料库，一是发布政府的政策和通告，二是对各NGO的信息（人员、设备、地点、近期活动安排以及活动需求等）进行整合并及时更新，让NGO自发进行互动。但由于人才的缺乏，这个想法一直未能实现。

    综上所述，绵竹市政府对NGO的管理工作很重视，既有约束又有协助，致力于统筹全局、使本地利益得到最大化，尤其是资源协调平台，可以说是管理方面的一个创新。政策管理与实际工作中的协调相结合，政府与NGO、NGO与NGO之间达成积极的互动关系，使整个地区的志愿活动有序进行。问卷调查显示，82.5％的NGO服务人员认为政府的管理对其工作起到了积极的影响。

    但我们必须看到，在管理过程中，政府一直处于被动的状态。无论是登记注册学生社会调查报告作品选环节还是具体到工作层面的管理、工作情况的收集，由于只是一纸通知，并不具有法律效力，如果NGO不积极配合，政府便无法掌握他们的情况。这种被动一方面有来自NGO的外部原因，另一方面也来自政府内部，如管理机制的不健全、执行上的疏漏、工作人员的懈怠等等。如何变被动为主动，形成良好的管理模式，使得民间组织更好地服务于地区发展，是基层政府需要深究的问题。

    2.政府与NGO互动情况分析

    政府方面：在地震刚刚发生的阶段，救灾工作繁重、大量物资涌入，政府在任务重、人手不足的情况下，积极主动地寻求民间力量的帮助，在此期间与NGO有相当密切的合作。进入重建阶段后，各项工作进入轨道，政府与NGO的合作逐渐减少。目前，政府主动发起的联系仅限于邀请各组织出席“绵竹市灾后重建公益组织联席会议”。

    NGO方面：问卷调查结果显示，绝大多数的NGO服务人员认为，在政府与NGO的互动过程中，NGO更为主动。

    NGO与政府的联系，一方面是定期汇报自己的工作情况，这项工作目前只有少数机构在做，最主要的是向政府寻求帮助。95％以上的调查对象认为民间组织在工作中有向政府求助的必要，但大部分表示在遇到困难时会首先求助于自己机构的上级部门或其他NGO，最后才考虑向政府求助。

    ·资金和项目

    NGO在工作中遇到的最大困难和对政府支持的最大需求都是资金，资金又决定着器材、技术等一系列问题，而政府在这方面的实际支持却为零。自主项目的缺少，对于本土NGO的发展也是一个致命伤。在对境外机构的访谈中，笔者了解到，国际上惯常的模式是政府购买NGO的服务，即政府出资、出项目，由NGO竞标获得承办资格并完成项目的实施；或者基金会用项目策划向政府申请资金，而在大陆，这两种模式还没有得到实现。究其原因，一是政府思维没有转变，二是中国的NGO发展时间短，没有足够的能力去承办政府给的大项目，自己也无法拿出足够优秀的项目策划。

    国际上一些实力雄厚的NGO拥有自己的集团企业，把企业的盈利投入NGO的运行。中国本土的NGO显然没有这样的实力，只能向外部筹措资金，一般有两个来源，一是基金会，一是企业，这两种途径都需要完善的项目的支撑，而本土NGO由于经验、人才、专业等方面的欠缺，很难拿出优秀的项目，生存举步维艰。

    即使有完善的项目，NGO之间对资金的竞争也相当激烈。目前中国有能力给本土NGO提供资金的基金会并不多，而中国企业提供资金做慈善事业，或多或少还停留在以自我宣传为目的的层面上，这都让NGO的资金问题更为严峻。

    ·信息

    在“信息”一项，尽管问卷和访谈结果都显示政府已经给予了大量支持，但仍成为NGO工作中的瓶颈。得不到充分的信息，NGO就不能顺利地确定服务对象、设置服务项目、寻找服务场地。究其原因，在绵竹，给NGO提供信息的部门仅限于资源协调平台，而平台的信息来源又仅限于团委和其他积极配合的NGO，这导致NGO得到的信息不全面，尤其是那些服务内容具有专业性的机构，如医疗、心理、社会援助等，在协调平台得不到专业领域的信息，无法满足工作开展的需求。笔者认为，要解决信息缺乏的问题，NGO应积极同自己服务领域的相关部门联系，如医疗心理方面的卫生局、社会援助方面的民政局等，而这种联系从登记注册阶段就可以开始建立。

    ·专业人才

    专业人才的缺乏也是本土NGO发展的一大阻碍。在考察中笔者发现，港台机构的工作人员很大一部分人是学习社会工作专业的，而本土，尤其是绵竹本地NGO的固定工作人员往往是兼职，从教师到农民都有，对NGO的工作不熟悉，也间接导致了项目空缺、资金短缺、机构运营不善等问题。对此，绵竹市团委在联席会议上设置了“专家讲座”环节，作为对NGO工作人员的培训，但其力度和效果显然不够。要解决这个问题，政府可以积极提供相关职业培训，作为NGO更要做好人员的把关和培训工作，尤其是服务于医疗、心理等专业领域的机构，更要专注于提高工作人员和志愿者的专业水平，以专业创造卓越。

    （三）个案分析

    1.志诚志愿者服务队——“草根”NGO面临的困境地震后不久，在绵竹打工的一个山西小伙子组织了一帮当地志愿者，成立了“志诚志愿者服务队”，一个多月后，他去外地工作，临走前把机构和志愿者交给了汉旺镇清坪乡人余乐泉（人称“老余”），从此志诚完全成了绵竹人的队伍。

    成立伊始，志诚以其“民间”“奉献”的理念著称，吸引了大批志愿者，一度成为灾区最庞大的志愿者组织。直到现在，志诚仍对外宣称有近200名成员，而实际参与工作的只有不到30人。

    灾后紧急救援阶段，志诚协助政府做物价检测、学生安置等工作。灾区的混乱连同队伍的忙碌告一段落之后，志诚却陷入了困境。政府不再安排工作，加上负责人对民间服务领域缺乏了解，志诚找不到自己的工作内容和机构定位，加上没有场地、资金，只能以志愿者的身份配合别的机构工作，“哪里有忙哪里帮”。目前，志诚除了跟四川大学、香港理工大学的志愿者队伍合作的沙盘游戏之外，没有固定的工作内容，也没有自己的办公地点，这样的情况已经持续了半年多。

    资金和项目是志诚目前最大的困扰。三位负责人中，老余是工人，另两位分别是小学和中学的老师，志诚的志愿者，上至七八十岁的退休工人，下至14岁的学生，文化水平大多在专科以下，对民间服务领域更没有了解，专业人才的缺乏直接导致了自主项目的缺失，因而无法对外筹措资金。老余白天在各NGO之间辗转工作，晚上跟志愿者在夜市摆烧烤摊，队伍的经费全部来自摆摊的收入。由于经费有限，无法支付工作人员的工资，除老余外，志诚的其他工作人员全部是兼职，因而付出的时间和精力都很有限，形成了一种恶性循环。

    老余认为解决这一系列问题的根源在于人才，他打算在明年组织几名志愿者参加社工师的培训和考试，在掌握专业知识的基础上建立项目、拉动资金、组织工作，从而推动机构的发展。在笔者采访阶段，老余正在参加另一个NGO主办的为期5天的职业培训，他说收获很大，打算把所学应用到志诚的发展上。

    访谈中，三位负责人一再强调要让志诚“走出一条草根NGO发展的创新性道路”，但三人均承认，自己对NGO的运营模式并不了解，也没有想过去查资料研究，对“草根”地位的坚持又让其不愿效仿别的机构的发展道路。而其后从团委了解到，志诚从未在任何部门有过注册或登记，从法律角度讲它根本不是一个机构，更算不上NGO，政府并不承认其合法性，团委对其“利用志愿者做生意”（指摆烧烤摊）的行为很反感，这些都是政府不愿为其提供办公地点及其他资源的原因。

    2.友诚之家企业家基金会——寻找政府与民间的平衡点与志诚一样，友诚之家也是地震之后为抗震救灾而成立的，在各重灾区都有服务分队。基金会由广东深圳等地的一些企业家发起，由各企业出资汇集活动经费。

    友诚从成立之初便坚持走“政府职能补充”的路线，积极配合驻地政府的管理，主动与政府建立联系、了解当地需求，与政府进行密切的合作。

    前文所提的资源协调平台的管理方法并非绵竹首创，早在紧急救援阶段，友诚之家驻遵道镇的服务小组就与当地团委联合成立过类似性质和功能的办公室，起到了很好的效果。平台的工作除NGO之间的资源协调之外，还包括扶贫项目开发，未来还将开辟招商引资计划，同样是与政府合作，致力于发展绵竹地区的经济。

    此外，友诚之家还对博爱天下、西部阳光等外地NGO的志愿者进行接待，靠其与政府的良好关系为这些志愿者的工作提供帮助。

    目前，友诚之家已经成为绵竹地区政府与NGO联系的纽带，既协助政府的工作，又支持其他NGO的发展，成功地在政府与民间找到了平衡点。

    3.香港福幼基金会&；台湾伊甸社会福利基金会——审视和比较香港福幼基金会和台湾伊甸社会福利基金会机构发展均超过40年，都是具有高度专业性的康复治疗机构。两个机构的负责人用审视的眼光观察着中国政府的管理和本土NGO的发展，从纵向和横向进行比较，提出了一些角度新颖的说法。

    台湾伊甸负责人卢有恒在大陆工作期间，印象最深刻的就是调研工作的难以开展。为了解当地需要服务的人群，卢按照相关程序向镇政府递交了调研申请，却以“没有相关部门的证明”为由被拒绝。“台湾有专门的立法来限制和规范NGO的活动，政府每年会划出特别预算给NGO提供资金，我们只需按规定提交年度财政报告，在具体操作层面只要不违法就完全行得通。而在大陆虽然我们没拿政府钱，政府也会有一定的限制范围，可能是基于灾民情绪和安全等方面的考虑，做调研比较不方便。我们是抱着为当地服务的心愿来工作的，这些限制会给我们的工作带来很多不便，这不仅仅是我们的损失。”

    对于震后大批NGO和志愿者涌入，香港福幼驻北京办事处代表周建国持否定态度，“面对巨灾，太多的NGO过早介入本身就是一个灾难。前一个月是紧急救援，这是政府和军队的任务，过多的外来人员会给灾区造成混乱，反而增加政府的负担、分散救灾的精力。”他主张，NGO在行动前应仔细分析当地情况，并按社会需求制定出成熟的工作计划，以达到最好的服务效果，而中国本土的NGO欠缺的正是这种深思熟虑的智慧和远见。

    对于饱受诟病的民间善款流向政府这一现象，周建国却表示理解。他认为，相对于民间组织，基层政府在全面掌握本地需求方面更有优势，更知道“钱应该花在哪儿”，可以使资金得到更有效的使用。

    对于本土NGO抱怨政府不提供资金这一问题，周建国认为，这一方面是由于政府思维没有转变、法律制度不健全，另一方面也是由于NGO自身发展不完善、没有足够的能力驾驭资金。“中国的NGO发展还处于初级阶段，他们需要一种自我反省，而不仅仅是指责政府。不提高自己的专业性和执行能力，政府提供再多支持也办不了大事。同时，政府也应看到NGO对社会发展巨大作用的前景，为其工作和发展提供必要的保障。政府和NGO都需要反省。”

    尽管对政府和中国本土NGO的表现有所指摘，但卢周二人都表示，在绵竹服务的短短一年间里，他们深切感受到了政府与NGO在互助合作方面的进步，并对未来中国民间事业的发展持乐观态度。

    四、总结与建议

    （一）总结

    总结上文，我们可以看到，汶川地震后的一年中，绵竹市政府与NGO双方互相理解、互相合作的程度大大加深，呈现出良好的发展态势，但由于中国的NGO发展尚处于起步阶段，其中依然存在诸多问题。

    综合以上分析，笔者总结出绵竹地区政府对NGO的管理及二者互动情况的几个特点：1.政府对NGO持欢迎态度，管理与支持相结合；2.政府重视对NGO的管理，并对管理模式进行创新性思考；3.乡镇基层政府对当地NGO的管理比较松懈；4.法律机制不健全，无法形成系统化管理；5.管理过程中政府处于被动地位，NGO的配合是关键；6.NGO积极与政府联系，寻求政府的支持；7.政府的支持不能满足NGO的实际需求；8.NGO专业程度和能力急需提高；9.部分NGO对自身的认识和发展理念有偏差，“草根”NGO的发展遭遇瓶颈。

    （二）建议

    针对以上总结，以推动中国民间公共事业的发展为最终目的，笔者对政府和NGO提出了以下建议：

    1.政府

    （1）重视：在各级政府部门中宣传NGO管理的重要性，尤其要引起基层政府工作人员的重视，在具体工作层面加强对NGO的管理。

    （2）学习：对港台及国外优秀管理经验进行选择性的吸收，并加以创新，形成符合中国国情的管理机制。如：NGO注册成立机制，政府对NGO拨款机制，购买NGO服务机制等。各级政府也应根据本地实际情况制定有地方特色的管理制度，对地方的优秀管理机制进行宣传和推广。

    （3）法律：制定和出台专门的非营利组织管理基本法和相关的补充性政策，形成有法可依的系统化管理制度，用法律保障自己在管理过程中的主动权，同时促进民间事业的发展。如，要求NGO及志愿者在对口服务部门登记注册，规定NGO工作情况汇报制度等。

    （4）管理：各级政府成立专职管理NGO独立部门（如考虑把上文提出的资源协调平台整合成一个专门的政府机构），提供专项的资金和人力对NGO的工作进行管理和协助。

    （5）教育：一是全民教育，即在全社会宣传民间力量在社会发展中的重要作用，使公益观念深入人心，社会观念的转变为NGO的发展提供良好的社会氛围，如倡导企业和个人为NGO捐赠善款或亲力亲为做志愿者等（目前中国的志愿者队伍主要由30岁以下的年轻人组成，公益理念尚未在拥有资产的中老年人中普及，对他们进行公益宣传，对于NGO的发展大有裨益）；二是精英教育，即在高校中加强社会工作等专业的教育，为NGO培养未来的优秀人才。

    （6）培训：加强对NGO从业人员及志愿者的职业培训，使NGO的服务趋向于专业化，此举也有利于缓解就业压力，维护社会稳定。

    （7）需求调查：对NGO的需求进行调查，并根据其需求提供相应的支持。就目前情况来看，本土NGO缺乏的首要资源是资金和项目，政府应在制度和操作层面加强这两方面的投入和引导，促进本土NGO的发展。可以采取的措施有：政府拨款，制定相关政策鼓励企业或个人捐赠或做志愿服务，项目招标，技能培训等。

    2.NGO

    （1）理念：形成正确的公益理念和自身定位，在正确理念的引导下开展工作。

    （2）态度：目前本土NGO处于起步阶段，做事凭着一股热情和冲动，没有务实的态度和深思熟虑、厚积薄发的精神，往往导致事情虎头蛇尾、半途而废。NGO从业人员必须端正服务态度，踏踏实实地做好公益工作。

    （3）学习：向港台、境外及国内的优秀机构学习，实现内部管理制度、服务模式、项目建立、筹资方法等方面的完善。

    （4）法律：NGO从业人员必须对相关法律有透彻的了解，遵守法律规章制度，维护自己的权利、履行自己的义务。只有在法律允许的范围内，机构才能得到长足的发展。

    （5）联系：积极与服务当地的政府及其他NGO组织联系，取得其信任和支持，并在实际工作中建立合作互助关系。尤其要正确认识和处理民间组织与政府的关系，积极配合政府的合理管理，在与政府的和谐共处中实现服务社会和自身发展的目的。

    （6）专业：首先在工作人员的聘请和志愿者的招募环节着重把关，重视人员的能力和专业水平，尤其是服务于医疗、心理、教育等专业领域的机构；其次，要加强对工作人员和志愿者的职业培训，包括民间组织运行方面的技巧、相关法律知识、服务领域的专业知识等。唯有专业才能把事情做好。

    （7）文化：NGO必须建立自己的机构文化，通过其宣传自己。这不仅是机构本身的发展要求，同时对全社会民间事业的发展也将起到宣传和推动作用。

    （8）自省：NGO必须时时反省，认清自身存在的弱点，有针对性地完善自己。

    目前本土NGO发展存在的最大问题的资金和项目，资金的缺少又源于项目的空缺。所以，NGO发展的首要问题是要拿出像样的项目策划，而这取决于从业人员的素质。对此，NGO必须引起足够的重视，拿出有效的应对策略。

    总之，如福幼基金会驻北京办事处代表周建国所说，政府和NGO都需要时时的自省，在自省中完善工作，从而推动中国民间事业的发展。

    调查后记

    历时一个月的深入实践与调查，让笔者在绵竹这样一个具有典型性的地区探查了中国大陆民间事业发展的一个角落，知一隅而得以推全貌。来自政府和民间两个方面的声音汇集在一起，让笔者看到中国民间事业发展中的进步和不足，也看到了政府和民间力量协同合作、共同服务于社会和民众的广阔前景。

    一个月前，一个充满理想主义情怀的大学生志愿者走进绵竹；一个月后，一个带着理性思考的公民走出绵竹。必须认清的是，中国NGO的发展还处于初级阶段，未来的道路漫长而曲折。但笔者相信，随着社会的进步，“公民社会”的概念深入人心，全社会对于“公益”会有更加成熟的认识，政府的关注和投入会逐渐加大，相关法律政策会越来越完善，NGO也在探索和学习的过程中不断提高自己，中国的民间事业必将得到长足的发展。

    感谢“子牛杯”敦促我们深入实践，由表及里地认识世界，并通过自己的力量推动社会的发展。作为未来的新闻工作者，我们所要做的就是多走、多看、多思，用脚步去丈量这个世界，睁大眼睛去观察世界，用心去感知世界，将这份观察和理解沉淀成自己的智慧，让新闻为社会所用。我们正在这条新闻的道路上前进着。

    教师评语

    秦筱同学的调查报告以“5.12”汶川大地震发生后的四川绵竹市为例，对我国基层政府对NGO的管理及两者的互动模式进行了调查研究。该调查报告选题得当、调查缜密、内容充实、见解深刻，体现了作者独立进行社会调研的专业素质和实践能力。

    总体来说，该调查报告做到了“三个结合”。一是纵向调查和横向调查相结合，既梳理了我国NGO的发展历程，也分析了我国NGO的分布状况、相关法规等；二是点和面的结合，调查者通过个案分析重点考察了几个典型的NGO的运行情况，并全面介绍了我国NGO的总体状况；三是境内和境外相结合，通过对内地与港台及国外的NGO状况进行了比较研究，使读者对我国NGO的相关情况有了更为深刻的认识。

    值得一提的是作者在调查研究的基础上，对政府和NGO分别提出了具体的建议，虽然这些建议尚不十分成熟，但对于推进我国“公民社会”的建设和公益事业的深入开展还是具有一定的参考价值。

    （哈艳秋）

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