我国自1999年实施退耕还林工程建设以来，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林和封山育林3.08亿亩。退耕还林工程已成为我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。在第一轮退耕还林政策即将陆续“到期”的关键时期，党和国家领导人从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局，于2014年作出了启动新一轮退耕还林的重大决策。
一、退耕还林发展历程
1.退耕还林实施背景
长期以来，由于过度的毁林开垦、陡坡耕种，使森林面积减少，土壤涵养水源、保持水土的功能降低，导致了我国水土流失不断加剧、风沙危害日趋严重。生态环境的恶化，加剧了自然灾害，加剧了贫困程度，给国民经济和社会发展造成了极大的危害。为了防止水土流失，改善生态环境，1997年8月5日，江泽民同志从民族发展的长远大计出发，发出“再造秀美山川”的伟大号召。1998年长江和松花江、嫩江流域发生的特大水灾，使全国上下强烈地意识到，加快林草植被建设，改善生态环境已经成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务，成为中华民族生存和发展的根本大计。同年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思和我国生态环境建设的需要，中共中央、国务院制定的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，提出了“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河湖”的三十二字方针，把“封山育林、退耕还林”放在灾后重建综合措施的首位，并指出：“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施”。1999年8月，时任国务院总理的朱镕基同志先后对四川、陕西、甘肃等省的生态环境建设进行了考察，提出了“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”十六字政策方针。随后，四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林还草试点工作，从而揭开了中国退耕还林还草的序幕。2000年，中央2号文件及国务院西部地区开发会议将退耕还林还草列为西部大开发的重要内容，并经国务院批准，在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县中开展退耕还林还草试点。退耕还林还草工程成为继天然林保护工程之后，我国生态环境建设史上的又一历史性举措。
2.宁夏退耕还林发展阶段
宁夏退耕还林工程自2000年开始试点建设，截至目前大体经历了四个发展阶段。
（1）试点阶段（2000年—2001年）。这个阶段国家下达宁夏退耕还林任务104万亩，全部安排在水土流失及沙化严重的南部山区八县（含红寺堡）。
2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号），《通知》阐述了退耕还林试点工程的重大意义，对退耕还林试点工程的主要原则、兑现政策等做了详细规定，并将退耕还林（草）试点范围扩大到长江上游（以三峡库区为界）的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游（以小浪底库区为界）的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆（含生产建设兵团）13个省（自治区、直辖市）的174个县（团、场）。3月14日，国家有关部门联合下发了《关于以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》（计粮办[2000]241号），确定了每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区300斤、黄河上中游地区200斤，粮食补助的期限，暂定5年，并根据试点情况，需要几年就补几年；粮食供应的品种，由省政府根据退耕地区农民的生活习惯、退耕土地原种粮食品种、当地粮食库存实际情况等，合理确定粮食供应的品种及各品种的搭配比例，更好地满足退耕区农民生活基本需要。2000年4月，自治区人民政府批转自治区林业厅《宁夏回族自治区退耕还林草试点示范实施方案》，确定彭阳县、固原县、西吉县、泾源县、隆德县等五个县为宁夏2000年退耕还林草试点示范县，对退耕还林试点示范类型区划分及林草配置、以粮代赈具体操作办法、开展试点示范工作的保障措施作了详细规定。
2001年3月，为了进一步扩大退耕还林试点范围，自治区人民政府办公厅转发自治区计委、林业厅（局）、财政厅和粮食局联合下发的《宁夏2001年退耕还林还草试点实施方案的通知》（宁政办发[2001]44号），进一步扩大退耕还林试点范围，将海原、同心（含红寺堡）、盐池三县列为新的试点县，同时在退耕还林政策上坚持把退耕还林同农田基本建设、农业产业结构调整、农民脱贫致富相结合。
试点初期，宁夏退耕还林工程重点坚持以小流域为单元，实行山、水、田、林、路、草综合治理。在南部土石山区以扩大六盘山水源涵养林区为重点，在黄土丘陵区以治理水土流失为重点，在盐同海严重风沙区以沙漠化土地治理为重点。为了加强领导，自治区党委、政府专门成立了以自治区政府主管主席为组长，发改委、财政、粮食、林业等部门主要负责同志参加的退耕还林工作领导小组，指导全区退耕还林工程建设。为了将“目标、任务、资金、粮食、责任”落实到位，自治区政府主管主席每年都与各工程县的政府主要领导签订责任书。宁夏退耕还林工程在经历了两年的试点后，针对存在的问题进行了认真总结和分析，提出了要适应自然和经济规律，为农民创造一个良好的生存和生活环境。在改善生态环境的基础上，促进农民增收，使宁南山区农民得到真正的实惠。
（2）大发展阶段（2002年—2005年）。这个阶段是退耕还林工程蓬勃发展阶段，宁夏抢抓机遇，加快了退耕还林的步伐，对全区范围内水土流失和风沙侵蚀严重地区进行全面治理，共完成退耕还林和荒山造林1035万亩。
2002年1月10日，国务院西部开发办、国家林业局联合召开“全国退耕还林工作电视电话会”，决定退耕还林工程范围扩大到全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，标志着国家全面实施退耕还林工程的开始。按照国家的统一部署，宁夏退耕还林工程建设范围已逐步扩大到全区21个县（市、区）和自治区农垦局，拉开了宁夏全面实施退耕还林工程建设的序幕。这一时期，宁夏年均退耕还林任务达200万亩以上，退耕还林工程成为宁夏生态建设的“航空母舰”。同年8月，自治区党委、政府在盐池县召开了的宁夏中部干旱带生态建设工作会议上，提出了在2003年5月1日前宁夏全面实行封山禁牧，发展舍饲养殖。会议的重大意义在于社会各界将“封山禁牧、保护生态”的思想统一到自治区的安排部署上来，全民对加快生态建设、保护生环境的生态意识不断加强，自觉维护生态安全的行动得到进一步提高。随着退耕还林工程建设的全面展开，根据国家林业局要求，宁夏成立了宁夏退耕还林工程办公室，全面负责宁夏退耕还林工程建设，为宁夏退耕还林健康发展提供了组织保障。
2002年12月14日，时任国务院总理朱镕基签署第367号国务院令，正式颁布《退耕还林条例》。由于退耕还林工程建设期和政策兑现期长，任何一个环节出现问题都将产生重大不良影响，必须通过立法来保持退耕还林政策的连续性和稳定性。另外，在退耕还林试点过程中出现了一些问题，如有些地方没有将生态地位重要的区域列入退耕还林的重点并优先实施，有些地方粮食补助、资金兑付不及时到位等。这些问题必须用法律的形式予以规范，对违反法律规定的行为必须予以惩戒，依法追究法律责任。正是基于以上原因，国务院才签署发布了《退耕还林条例》。《退耕还林条例》分总则，规划和计划，造林、管护与检查验收，资金和粮食补助，其他保障措施，法律责任，附则共七章六十五条。《条例》规定，国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。《退耕还林条例》的颁布是我国生态建设中的一件大事，标志着我国退耕还林建设纳入了法制化管理轨道。
为了做好宁夏退耕还林粮食的组织供应，自治区政府在2003年6月批转了自治区粮食局、计委、财政厅、林业厅（局）、质监局、农发行宁夏分行联合发出《进一步完善退耕还林粮食供应政策措施的意见》的通知（宁政发[2003]12号），规定退耕还林补助粮的粮源筹措和调运工作，由自治区人民政府委托自治区粮食局负总责；补助标准每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100千克，补助年限还草按2年计算、还经济林按5年计算、还生态林暂按8年计算；补助粮供应品种比例，暂按小麦60％、玉米30％、稻谷10％（按69％折率计算供应大米）确定。2004年，国家考虑到粮食安全问题，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号），国家按每公斤粮食（原粮）1.40元计算，包干给各省、自治区、直辖市，具体补助标准和办法，由省级人民政府根据当地实际情况确定。根据宁夏区情，自治区政府决定从2004年起，退耕还林粮食补助实行分类型、分比例兑现现金和粮食。川区各县（区）、灵武市、沙坡头区等地的粮款补助，全部以现金兑付。山区8县区（原州区、彭阳县、隆德县、泾源县、西吉县、海原县、同心县、盐池县）、红寺堡开发区、中宁县实行补粮补款相结合，补助比例为粮食30%、现金70%，补助粮食品种比例为小麦和玉米各50%。同时，为确保退耕农户粮款补助资金及时、足额到位，防止各种虚报、冒领、截留、克扣、挪用退耕还林补助资金情况的发生，宁夏自2005年起，将粮食补助资金和现金补助全部通过农村信用社采取的“一卡通”办法，直接兑现到退耕农户账户。
退耕还林工程是一项复杂的系统工程，为了完善退耕还林工程建设，确保工程的持续健康发展，在这一时期，国家及有关部门先后下发了一系列政策文件和规定。主要包括《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）、《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）、《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）、《国家林业局关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知》（林退发[2004]145号），其中《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，从组织形式上进一步丰富了退耕还林工程的内涵，提出了退耕还林建设与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧等配套保障措施结合起来，切实做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，从而将退耕还林工程的建设由单一的生态建设向农业、水利、能源紧密地结合在一起，使工程建设更加系统化、组织部门多样化，工程管理更加规范。
在这一时期，宁夏各工程县（区）在工程建设和治理模式上积累了一些丰富的成功经验。各工程县（市、区）按照自治区提出的“生态优先、经济效益兼顾、综合开发、良性循环”的基本思路，把生态建设及后续产业的发展与推进农业产业化、山区基本农田建设、小流域综合治理、扶贫开发等紧密结合起来，通过整合项目、资金，对山、水、田、林、路、草进行综合治理，总结出了符合宁夏实际的退耕还林建设模式，探索出不同条件下适合林木生长的整地模式和植被配置类型，提高了林木成活率和保存率，有效发挥了林业的生态保护功能，减轻了水土流失，减缓了土地沙化，遏制了生态环境恶化的势头。在整地模式上，各工程县（区）经过多年的摸索，总结出适宜于本地林木生长的退耕还林整地模式。“88542”是彭阳县经过多年的生产实践，摸索总结出适合黄土丘陵区林木生长，并能发挥最大水土保持效能的整地模式。其他各县也以水平沟整地为基本雏形，衍生出“16542”“66431”“26543”不同规格的水平沟整地模式，这类整地模式在固原市各县区的退耕还林实践中被广泛应用。大鱼鳞坑整地、漏斗式集水坑整地也是退耕还林工程造林整地中最为常用和最为重要的整地方式，宁夏中部干旱带风沙区退耕还林工程整地主要以鱼鳞坑、带状整地模式为主。在具体治理模式上，宁夏各工程县（区）把退耕还林工程建设与实现生态改善、农民增收、地区经济发展紧密结合起来，具体植被配置模式因地制宜。在彭阳县、原州区、西吉县等南部山区黄土丘陵区实行“山顶沙棘、柠条戴帽，山坡两杏缠腰、缓坡林草混交”等配置形式；在降雨条件较好的隆德县、泾源县推广林药结合模式，发展中药材产业；在彭阳县大力推广林果结合模式，培植以“两杏”为主的杏产业基地；南部山区发展沙棘、山杏、山桃与苜蓿草间作，为沙棘产业、杏产业、饲料产业培植资源；在中部干旱带的盐池等县推广灌草结合模式，发展以柠条和紫花苜蓿为主的林草种植业，促进了草畜产业的发展。退耕还林建设模式上的多元化，极大地丰富了生物多样性，同时又为后续产业发展培植了资源。2003年9月1日，国务院副总理原回良玉同志在宁夏考察期间到彭阳县对生态环境建设进行视察，回良玉副总理视察了大沟湾流域后说：“看了大沟湾点，就看到了退耕还林的希望”。
（3）巩固退耕还林成果阶段（2006年—2010年）。2006年国家逐步减少退耕地任务量，当年安排退耕地造林任务只有15万亩，为历年退耕地造林任务量最低的一年。2007年，国家暂停安排退耕地还林任务，但仍继续安排荒山造林和封山育林任务。2007年8月，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），文件精神主要体现在：一是国家对退耕还林政策进行了调整完善，提出原有退耕还林林粮食和生活费补助期满后，中央财政按照长江流域及南方地区每亩退耕地每年105元、黄河流域及北方地区70元的标准继续对退耕农户给予一个周期的现金补助。二是中央财政按照核定的退耕地还林面积建立巩固退耕还林成果专项资金，采取综合措施，逐步建立起促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，巩固退耕还林成果。标志着退耕还林工程建设进入“巩固成果、稳步推进”的历史阶段。宁夏退耕还林工程建设也转入“巩固退耕还林成果”期。这一时期期，宁夏退耕还林建设任务（荒山造林和封山育林）重点安排在大六盘生态经济圈和特色产业带建设。
通过实施退耕还林，宁夏虽然取得了一定成效，但也存在着一些问题：一是宁夏退耕还林区经济基础薄弱，是我国最贫困地区之一，由于地方财力不足，“以工促农，以城带乡”能力不强，加上农民底子薄，自我发展能力弱，退耕农民增收缓慢。二是宁夏已完成的471万亩退耕地造林主要以生态林为主，经济林比例不到1%，在可利用的生态林中，主要以柠条、沙棘、山桃和山杏为主，生态效益多、经济效益少。三是大多退耕农户缺乏增收的门路，生活依然贫困，据2006年的统计数据显示，宁夏退耕还林农户中仍有22.63万人生活困难，占退耕总人数的14.8%。退耕农民对政策补贴依赖性强，2006年宁夏退耕还林重点地区的政策补助人均达435元，占退耕农民人均纯收入的25.7%，个别地方甚至达到了45%以上。四是宁夏退耕还林工程区自然条件恶劣，干旱少雨，造林成活率和保存率限制因素较多，需要一年栽种多年补植，才能达到国家的验收标准。为此，在宁夏启动《巩固退耕还林成果专项规划》项目建设，对于解决退耕农户长远生计，巩固退耕还林成果具有十分重要的现实意义。
根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2008年8月，由自治区发改委牵头、自治区有关部门编制完成了《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》，将基本口粮田建设、生态移民建设、农村能源建设、后续产业及退耕农民就业创业转移技能培训建设、退耕还林补植补造建设任务落实到各工程县，利用8年时间，通过项目建设，一是保证退耕农户拥有足够的口粮田，维护粮食安全和社会稳定；二是解决退耕区的人口压力，防止偏远贫困地区的农民为了生存重新开垦或开荒造成新的水土流失和土地沙化；三是满足退耕农户基本生活需要，有效避免砍柴割草对已有成果的破坏；四是调整产业结构，多渠道增加农民的收入，减少对土地的依赖；五是不断提高林分质量，形成稳定的生态体系。逐步建立起解决退耕农户长远生计问题的长效机制，力争使退耕农户走上增产增收、自力更生、富裕的道路，最终实现生态、经济效益双赢的目标。
（4）争取重启阶段（2010年至今）。积极争取退耕还林工程重启，是宁夏多年来积极呼吁的一件大事，也是基层广大退耕农户的强烈愿望。2000年以来，通过实施退耕还林工程、天保工程和三北防护林四期工程建设，宁夏南部山区的水土流失和中北部的土地沙化得到抑制，局部地区的生态环境有所好转，但是整体生态系统依然脆弱，特别是抗御自然灾害的能力差。宁夏仍然是全国水土流失和土地沙化严重、生态系统脆弱的省区，是大量流沙和泥沙经宁夏直接输入京津塘及黄河中下游地区的咽喉要道，是祖国西部地区的重要门户。宁夏退耕还林主要集中在南部黄土丘陵区和中部干旱带风沙区，这些地区不但是少数民族聚居区和革命老区，也是贫困人口集中区，不搞退耕还林也需要进行扶贫。在宁夏实施退耕还林，不但是一项生态建设工程，也是促进农民增收，维护社会稳定的扶贫工程。这些年来，由于实施了退耕还林工程，享受到了国家退耕还林的政策补助，广大退耕农户生计无忧、社会稳定。但部分没有实施退耕还林农户，特别是宁夏中部干旱带上没有参与实施退耕还林的农户与已退耕的农户相比，人均纯收入减少15%左右，生活受到影响，他们对此意见很大，造成一些不稳定因素。因此，在宁夏继续实施退耕还林，是建设生态文明，构筑祖国西部生态安全屏障的必然选择，也是提高贫困地区农民的经济收入，是维护少数民族地区社会稳定的现实需要。2008年，在自治区十届人大一次会议上，人大代表就提出“关于继续实施退耕还林政策”的议案。此后的几年时间里，每逢国家和自治区“两会”召开，都有人大代表和政协委员提出“关于在宁夏继续实施退耕还林政策”相关的建议。自治区发改委、林业厅多次向国家发改委、国家林业局汇报，详细阐述宁夏继续实施退耕还林工程的理由，积极争取国家重启宁夏退耕还林工程建设。
宁夏重启退耕还林已具备“天时、地利、人和”的良好条件：一是稳定的国家政策，为继续实施退耕还林提供强有力的政策保障。退耕还林是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的全局高度做出的重大战略决策。十多年来，国家先后出台了一系列政策措施，确保了退耕还林工程建设的顺利实施和退耕农民的合法权益。宁夏自2000年实施退耕还林以来，退耕农民每年都能够及时足额享受到国家退耕还林政策补助，生产生活得到有效保证。稳定的国家政策，为继续实施退耕还林提供强有力的政策保障。二是领导重视，干部群众热情高，为继续实施退耕还林创造了良好的氛围。退耕还林工程是一项利国利民的“得政工程”和“民心工程”，特别对于贫困地区来说也是一项行之有效的“扶贫工程”。通过实施退耕还林工程建设，宁夏重点地区的生态环境和退耕农户的生产生活条件得到明显改善。为了加快宁夏的生态建设和山区农民的脱贫步伐，宁夏各级党委、政府十分重视退耕还林，将退耕还林工程建设作为促进当地经济社会发展的重要举措，同时，农民参与退耕还林的热情很高，为继续实施退耕还林创造了良好的氛围。三是丰富的土地资源，具备了继续实施退耕还林的条件。宁夏计划新一轮退耕还林面积163.06万亩，其中25°以上坡耕地6.98万亩，重要水源地25°以下坡耕地5.37万亩，严重沙化耕地150.71万亩。这部分耕地所在区域干旱少雨，生态环境极为脆弱，耕地沙化、风蚀、水蚀严重，粮食产量低而不稳，不具备种植粮食作物的优势，如果不实施退耕还林，将会形成新的水土流失和土地沙化。四是历年积累的经验，为继续实施退耕还林奠定了坚实的基础。宁夏在历年退耕还林工程建设实践中，积累了一定的管理和实施经验，逐步形成了切合实际的工程建设思路，建立了因地制宜的工程建设模式，探索出了一整套行之有效的工程管理措施，建立完善了规章制度，积累了丰富的经验。同时，结合巩固退耕还林成果专项规划，宁夏加大了基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业的建设力度，并已在全区全面实行封山禁牧，为继续实施退耕还林奠定了坚实基础。
2010年至2014年，党中央、国务院连续五年强调退耕还林的重要性，并于2010年、2012年、2013年和2014年分别在中央1号文件中，对继续实施退耕还林做出安排部署。党中央、国务院对退耕还林工作的重视，充分体现在党和国家领导人的关怀中。习近平总书记2014年在中央财经领导小组第五次会议上强调，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。李克强总理在2012年、2013年、2014年分别视察湖北、甘肃、陕西时都强调，要下决心实施退耕还林，使生态得保护，农民得实惠。为了贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导的批示，国家发展改革委、财政部、林业局、农业部和国土资源部在认真总结经验、深入调查研究的基础上，编制了全国《新一轮退耕还林还草总体方案》，经国务院批准，2014年启动了新一轮退耕还林还草工作。按照国家新一轮退耕还林还草方案的要求，宁夏自下而上编制完成了《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》。根据《方案》，宁夏2015年—2020年计划完成退耕还林还草建设任务163.06万亩，其中退耕还林121.06万亩、退耕还草42万亩，主要安排在南部山区和中部干旱带上的12个县（区）和自治区农垦集团。《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》经自治区政府审核批准后，已上报国家有关部委。从2015年开始，根据《方案》，国家逐年安排宁夏退耕还林还草任务。
二、退耕还林工程政策解读
自1999年退耕还林工程启动以来，从国务院到国家各相关部门，从地方各级政府到具体实施管理部门，先后系统地制定和出台了大量的退耕还林工程建设的政策法规，如《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《退耕还林条例》《国务院关于完善退耕还林政策的通知》等政策法规，形成了比较系统、完善的工程管理框架。这些法规政策，充分体现了党中央、国务院高瞻远瞩、科学施策的指导思想与科学发展观，反映了国家有关部委、地方各级党委和政府以及退耕还林工程实施管理部门的高度责任感和使命感，有力地保证了退耕还林这项林业重点工程的顺利实施和健康发展。这些政策文件对改善我国生态环境，促进农村产业结构调整，保护退耕还林者的合法权益，依法规范退耕还林工作的持续、有序运作起到保障作用，同时，也有力地推动林业跨越式发展的实现。
1.第一轮退耕还林工程不同时期的法规政策
（1）试点期间的5个政策文件。在试点期间，为加强对退耕还林试点工作的指导，国务院下发了《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》（国发[2000]24号）。为了落实好这一文件精神，财政部、国家发展和改革委员会、国家林业局、农业部等部门也制定了有关退耕还林试点工作、粮食供应、资金管理、税收政策等政策文件，主要有《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号）、《以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》（计粮办[2000]241号）、《退耕还林还草试点粮食补助资金财政、财务管理暂行办法》（财建[2000]292号）、《财政部、国家税务总局关于退耕还林还草试点地区农业税政策的通知》（财税[2000]103号）等五个文件。试点期间制定的一系列退耕还林政策措施，对确保退耕还林的顺利实施和健康发展起到了重要的保证作用。
（2）全面启动时期的两个政策文件和一部条例。试点的同时，发现了一些需要进一步研究和解决的问题，有些政策措施也需要进一步完善。为把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进，2002年4月国务院出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号），进一步明确和完善了退耕还林的政策措施。根据有关法律、法规和国务院关于实施退耕还林工程的文件精神，财政部制定了《退耕还林工程现金补助资金管理办法》（财农[2002]156号），进一步加强退耕还林工程现金补助资金的管理。
随着《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》相继出台，退耕还林的一些基本政策规定都得到了明确，保障了退耕还林工程的顺利实施。但是，由于退耕还林工程建设期和政策兑现期长，任何一个环节出现问题，都将产生重大不良影响，必须通过立法来保持退耕还林政策的连续性和稳定性。另外，在退耕还林试点过程中出现了一些不容忽视的问题，如有些地方没有将生态地位重要的区域列入退耕还林的重点并优先安排，有些地方补助粮食、资金兑现不及时等，这些问题必须用法律的形式予以规范，对违反法律规定的行为必须予以惩戒，依法追究法律责任。
为使退耕还林走上法制化管理轨道，国务院把制定退耕还林条例列入了2002年立法计划。在2002年12月6日召开的国务院第66次常务会议上通过了《退耕还林条例》，2002年12月14日予以公布，并于2003年1月20日正式实施。《退耕还林条例》的公布标志着退耕还林已经步入法制化管理轨道。
（3）快速发展时期的两个政策文件。2004年—2005年是退耕还林工程快速发展时期，为了更好地贯彻落实国务院关于退耕还林的政策，解决好退耕农户的长远生计问题，国务院办公厅相继出台了《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）和《关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）两个文件，在继续推进重点区域退耕还林的同时，把工作重点转到认真搞好“五个结合”，解决好农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题上来，切实巩固退耕还林成果。
（4）稳步推进时期的三个政策文件。2007年以后退耕还林工程进入了稳步推进时期，为了巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题，2007年8月9日，国务院正式下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），决定延长退耕还林补助期限，继续给予退耕农户适当补助。同时，为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》精神，财政部先后制定了《完善退耕还林政策补助资金管理办法》（财农[2007]339号）和《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》（财农[2007]327号）两个政策文件，进一步加强退耕还林工程资金的管理。
2.第一轮重点政策法规解读
（1）《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（以下简称《意见》）解读。
——突出了生态优先原则。《意见》规定“退耕还林要坚持生态效益优先，兼顾农民吃饭、增收以及地方经济发展；坚持生态建设与生态保护并重，采取综合措施，制止边治理边破坏问题；坚持政策引导和农民自愿相结合，充分尊重农民意愿；坚持尊重自然规律，科学选择树种；坚持因地制宜，统筹规划，突出重点、注重实效”等原则。
——强调了实施退耕还林要认真落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，坚持个体承包的机制，实行责权利相结合。并强调实施退耕还林必须切实把握“林权是核心，给粮是关键，种苗要先行，干部是保证”这几个主要环节，确保退耕还林取得成功。
——规定了下达年度计划的时间。即从2002年起，国家将根据退耕还林总体规划在10月31日前下达下一年度的计划任务；各省要在接到国家下达的年度计划一个月内将任务分解下达到各县。
——明确了应纳入退耕还林的耕地类型。即凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，都应该按国家批准的规划实施退耕还林。同时也规定了尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策的范围，只补助种苗和造林补助费。
——规定了在确保地表植被完整，减少水土流失的前提下，可以采取林果、林竹、林草、灌草间作等模式进行退耕还林，实行立体经营，但禁止林粮间作。
——明确了退耕地还草以后的补助年限。即还草补助按两年计算，同时规定了对退耕农户只能供应粮食实物，不得以任何形式将补助粮食折算成现金或者代金券发放。
——明确了种苗费的发放形式和使用范围。即退耕还林种苗和造林补助费发放方式，由各省根据实际情况确定，种苗和造林补助费只能用于种苗、造林补助和封育管护等支出，不得挪作他用。
——明确了退耕还林工作经费的来源。退耕还林地方所需检查验收、兑现等费用由地方承担，国家有关部门的核查经费由中央承担。
——规定了实施退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和荒山荒地上种植的林木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由县级以上人民政府发放权属所有证明。
——增加了一些配套措施。为了加强生态保护和建设，巩固退耕还林成果，要结合退耕还林工程开展生态移民、封山绿化，加强农村能源建设，实施封山禁牧、舍饲圈养，加强川地、缓坡耕地的农田基本建设，大力调整农村产业结构，努力增加农民收入。
（2）《退耕还林条例》解读。
——条例出台的重大意义。条例的公布实施是我国生态建设的一件大事，也是林业发展的一件大事。它对改善我国的生态环境，促进农民产业结构调整，保护退耕还林者的合法权益，依法规范退耕还林工作的持续、有序运行起到保障作用。同时，也有力地推动林业跨越式发展的实现。条例的出台标志着退耕还林已经步入法制化管理轨道。
——条例赋予了国务院林业行政主管部门“主管全国退耕还林的实施工作”的职责。规定“国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查”。
——条例明确了应当纳入退耕还林规划的耕地和优先安排的耕地。纳入退耕还林规划的耕地应是水土流失严重的，沙化、盐碱化、石漠化严重的和生态地区重要、粮食产量低而不稳的耕地。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。
——条例明确了退耕还林规划编制权限、报批程序。国家级的退耕还林规划由国务院林业行政主管部门编制，经国务院西部开发工作机构协调、国务院发展计划部门审核后，报国务院批准实施。省级的退耕还林规划由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门会同有关部门编制，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。
——条例明确了退耕还林年度计划编制权限、报批程序。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林规划，会同有关部门编制本行政区域下一年度退耕还林计划建议，由本级人民政府发展计划部门审核，并经本级人民政府批准后，于每年8月31日前报国务院西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门。国务院林业行政主管部门汇总编制全国退耕还林年度计划建议，经国务院西部开发工作机构协调，国务院发展计划部门审核和综合平衡，报国务院批准后，由国务院发展计划部门会同有关部门于10月31日前联合下达。
——条例明确了退耕还林实施方案编制权限、报批程序。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据国家下达的下一年度退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报本级人民政府批准实施。县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林年度实施方案，编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。
——条例规定了营造生态林的比例及认定的部门。退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。退耕还林营造的生态林，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门根据国务院林业行政主管部门制定的标准认定。
——条例规定了种苗供应方式。退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕还林者的意见，并采用公开竞价方式，签订书面合同，超过国家种苗造林补助费标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分的费用。任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗供应商。
——条例明确了三级检查验收制度、程序。县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明；省、自治区、直辖市人民政府应当对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级人民政府和有关责任人员进行奖惩。国务院林业行政主管部门应当对省级复查结果进行核查，并将核查结果上报国务院。
——条例引入了社会监督机制。明确实施退耕还林的乡镇、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。
——条例明确了退耕还林的权益、责任和义务。国家保护退耕还林享有退耕土地上的林木所有权、土地经营权和林木采伐权。退耕还林者应承担相应地义务：按照作业设计和合同的要求植树种草；禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为；禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。
——条例主要针对三类主体设定了法律责任。即国家工作人员可能承担的法律责任；退耕还林者可能承担的法律责任；非特定主体可能承担的法律责任。
（3）《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》解读。
——进一步明确退耕还林的基本思想。退耕还林工作要认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展。要以实现生态改善、生产发展、生活富裕为目标，把退耕还林工作与保障粮食安全、调整农业结构、增加农民收入有机结合起来，促进经济、社会和生态的协调发展。
——进一步明确退耕还林的基本思路。退耕还林工作要坚持科学规划、完善政策、加强协调、突出重点、巩固成果、稳步推进的基本思路。要在继续推进重点区域退耕还林的同时，把工作重点转到认真搞好“五个结合”，解决好农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题上来。坚持以农业为基础，加大基本农田建设，加强小流域综合治理，确保退耕农户口粮基本自给；继续搞好以沼气为主的农村能源建设，有效保护林草植被；积极推进生态移民，改善重点区域生态环境，实现农民脱贫致富；发挥市场机制作用，发展后续产业，增加农民收入；继续推行封山禁牧、舍饲圈养，扩大林草保护面积，促进畜牧业的发展，切实做到退得下、稳得住、能致富、不反弹。
——明确了巩固退耕还林成果的重点任务。把工程建设重点放在北方干旱半干旱沙化地区、黄土高原水土流失区、南方岩溶石漠化集中区、长江中上游地区、青藏高寒江河源区、京津风沙源区六大区域，兼顾其他地区。
——规定了退耕农户基本口粮田最低标准。原则上保证西南地区退耕农户人均耕地不少于0.033公顷（0.5亩）、西北地区人均耕地在0.133公顷（2亩）以上；不具备条件的地方，要努力引导和帮助退耕农户创造新的增收门路，使他们有购买口粮所需的收入。
——各种支农资金要与退耕还林相结合，做到统筹使用。水土保持综合治理中可用于农田基本建设的资金，以及安排在退耕还林重点区域内的小型农田水利设施建设补助专项资金，要与退耕还林相结合，主要用于水利灌溉排水设施和坡改梯改造工程建设。财政扶贫资金、以工代赈资金和其他支农资金，只要有条件与退耕还林结合的，就要做到统筹使用。
——明确农村能源建设的重点。以农村沼气建设为重点、多能互补，加强节柴灶、薪炭林建设，适当发展小水电、小风电、小光电。采取国家补助、地方配套和农民自筹相结合的方式，搞好退耕还林重点地区的农村能源建设。有关部门和地方对具备发展沼气条件的退耕还林地区，应继续优先安排建设投资。配合普及节柴灶，结合荒山荒地造林，营造部分薪炭林，多渠道满足农村生活能源的基本需求。
——规定了应当纳入生态移民的范围。对居住地基本不具备生存条件的特困人口，要结合退耕还林，实行易地扶贫搬迁。对西部一些经济发展明显落后，少数民族人口较多，生态位置重要的贫困地区，国家要给予重点支持，实行集中连片扶贫开发。对西部地区生存条件最恶劣和生态条件最薄弱地区，国家继续优先安排生态移民投资。
——明确了后续产业发展的目标。坚持以促进农民增收为中心，加快农业结构调整，大力发展畜牧业和特色农业，积极发展林竹产业、中药材产业、观光旅游业等。按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求，扶持龙头企业和农产品深加工项目，支持农业特色产业的基地建设，促进农民增收和县域经济发展。
——规定了后续产业发展的资金来源。要多渠道增加对退耕农户发展后续产业的资金扶持。对于符合国家产业政策和市场准入条件，对地区经济发展带动作用明显的重点农业龙头企业和原料基地，中央可适当给予投资补助。国家开发银行和有关金融机构，要支持后续产业发展，扩大贷款规模。在退耕还林重点地区安排的扶贫贴息贷款，要加大对后续产业的扶持力度。要制定优惠政策，鼓励和支持各类工商企业参与后续产业开发，增加农民就业机会。
——明确了封山禁牧和舍饲圈养方式和发展方向。继续总结推广各地封山禁牧、舍饲圈养经验，解决好饲草料基地灌溉设施建设，逐步改变传统放牧方式，尽快在退耕还林工程区全面实现封山禁牧、舍饲圈养。各地要通过典型示范、资金扶持等方式，大力普及舍饲圈养，壮大畜牧产业，增加农民收入。要根据市场需求变化和当地实际，进一步优化畜种结构，大力推行科学饲养管理，搞好繁育技术应用和疫病防治工作，推进畜牧业向优质高效方向发展。
（4）《国务院关于完善退耕还林政策的通知》解读。
——通知出台的重要意义。通知的正式出台，是我国生态建设的一件大事，更是林业发展的一件大事。通知明确了今后一个时期退耕还林工作的指导思想、目标任务、基本原则，提出了巩固和发展退耕还林成果，稳步推进工程建设的重要政策措施，并对如何组织实施提出了具体要求，是我们继续做好退耕还林工作的行动指南。通知的出台，充分体现了党中央、国务院对退耕还林工作的高度重视，对广大退耕农民的深切关怀，对巩固退耕还林成果、加强生态环境建设的坚定决心。
——通知明确了今后退耕还林的目标任务。一是确保退耕还林成果切实得到巩固。加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。二是确保退耕农户长远生计得到有效解决。通过加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。
——退耕还林政策完善前后的相同之处和不同之处。相同点：完善前后的退耕还林政策都是国家在一定补助期限内，对退耕农户给予适当的补偿，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题。补助期为：还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年。不同点：完善后的政策措施有了重大突破：一是工作重点从工程的大规模推进转变到已有成果的巩固和发展上来；二是工程建设从以退耕地造林为主转变到荒山造林和封山育林上来；三是工作目标从大面积的外延扩张转变到加强经营管护、提高森林质量和成效上来。
——通知明确了退耕还林政策完善后的补助期限。国家对退耕还林补助政策再延长一个周期。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年。凡2006年年底前退耕还林粮食和生活费补助政策已经期满的，要从2007年起发放补助；2007年以后到期的，从次年起发放补助。
——通知规定了政策完善后的补助款标准。完善后的补助款是在现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政按照黄河流域及北方地区每亩退耕地70元的标准，国家综合考虑退耕农户的实际状况，每亩继续给农民直补70元的现金补助，并非以前补助款的减半。
——通知明确了现行的退耕还林补助政策的兑现。对于现在还没有到期的要按照现行的退耕还林政策进行补助，对于已经到期的按照完善后的退耕还林补助政策兑现。
——通知明确了政策完善后的生活补助标准。为进一步落实退耕农民的关怀责任，原每亩退耕地每年20元生活补助费继续直接补助给退耕农户，但要与管护任务挂钩。
——通知对退耕还林工程进行了结构性调整。通知明确规定退耕还林工程没有停止，只是进行结构性调整，作为退耕还林工程建设内容的荒山荒地造林和封山育林还要继续实施，继续按原渠道安排种苗造林补助资金，并视情况适当提高补助标准。退耕地造林只是“暂不安排”，还要在调查研究、摸清情况的基础上制定规划，稳步推进。
——通知明确了今后一个时期地方政府的责任。在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。
——通知放宽了对林粮间作的限制。完善后的退耕还林政策对林粮间作有所放宽，通知中明确在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许农民间作豆类等矮秆农作物，以耕促抚、以耕促管。
——通知设立巩固退耕还林成果专项资金。为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区京津防沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。
——通知明确了巩固退耕还林成果专项资金的用途。该专项资金既不同于基本建设投资，也不同于扶贫开发资金，是中央为集中力量解决影响退耕农户长远生计问题，确保成果巩固建立的专项资金。因此，专项资金必须全部用于退耕还林工程区，全部用于退耕农户。
——合理使用巩固成果专项资金。各级林业部门在配合当地政府编制专项资金使用规划时，一定要根据退耕农户的实际需要和具体的条件，合理安排基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民项目和资金；根据工程区的实际需要和具体的条件，合理安排补植补造、后续产业发展等项目和资金。如果专项资金不能用到退耕农户身上，不能用于巩固建设成果，就偏离了完善退耕还林政策的本意。
——巩固成果专项资金与其他原有项目及投资要捆绑使用。《通知》明确要求，扶持退耕还林工程区的其他原有项目及投资要继续按原计划安排，不能因为安排了巩固退耕还林成果专项资金就减少原有渠道的项目与投资。同时，各项支持退耕还林工程区发展的项目和资金要统筹协调、整合使用。
3.新一轮退耕还林还草国家有关政策及要求
退耕还林还草是治理我国水土流失和土地沙化的重大生态修复工程。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导批示要求，国家发展改革委、财政部会同林业局、农业部、国土资源部，在认真总结经验、深入调查研究的基础上，提出新一轮退耕还林还草总体方案。实施新一轮退耕还林还草最重要的是要充分调动地方政府和农民群众的积极性，使退耕还林还草成为广大群众保护生态环境、改善生产生活条件的自觉行动。为此，新一轮退耕还林还草拟采取“自下而上、上下结合”的方式实施，即在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到省，省级人民政府对退耕还林还草总负责，自主确定兑现给农户的补助标准。
（1）新一轮退耕还林实施的重要意义。实施退耕还林还草是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出重大的决策。截至2006年年底，全国累计完成退耕地造林1.39亿亩，工程建设增加了林草植被，减少了水土流失和风沙危害，促进了农业结构调整，增加了农民收入，是一项深受老百姓欢迎的民心工程。目前，一些生态环境脆弱、生存条件恶劣地区仍然在耕种陡坡地和沙化地，由此造成严重的水土流失和风沙危害，导致江河源头，湖库周围等重要水源地涵养水源能力下降，山洪和地质灾害多发，基层干部群众期盼继续实施退耕还林还草。实施新一轮退耕还林还草，是贯彻落实科学发展观，推进生态文明建设的战略举措，是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径。
（2）遵循的原则。
——坚持农民自愿，政府引导。充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导，依靠科技进步，提供技术服务，切忌搞“一刀切”、强推强退。
——坚持尊重规律，因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林和经济林的比例，重在增加植被盖度。
——坚持严格规范，稳步推进。退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地。兼顾需要和可能，合理安排退耕还林还草的规模和进度。
——坚持加强监管，确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作，提高规范化管理水平。
（3）建设规模及范围。
到2020年，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。其中包括：25°以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15°至25°坡耕地370万亩。
对已划入基本农田的25°以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕地还林还草的范围。严重沙化耕地、重要水源地的15°至25°坡耕地，需有关部门研究划定范围，由国土资源部、农业部、国家林业局等部门尽快明确标准并落实到第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上后，从2015年起开始安排。
（4）补助政策。
①中央根据退耕还林还草面积将补助资金拨付给省级人民政府。补助资金按以下标准测算：退耕还林每亩补助1500元，其中财政部通过专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费300元；退耕还草每亩补助800元，其中财政部通过专项资金安排现金补助680元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗种草费120元。
②中央安排的退耕还林补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元（其中种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元（其中种苗种草费120元）、第三年300元。
③省级人民政府可在不低于中央补助标准的基础上自主确定兑现给退耕农民的具体补助标准的分次数额。地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。
④地方各级人民政府有关政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理等工作所需经费，主要有省级财政承担，中央财政给予适当补助。
⑤前期工作。
——组织农户自愿申请。国务院批准实施新一轮退耕还林还草总体方案后，各有关省（区、市）人民政府应尽快明确本省相关政策措施，并宣传到户，组织引导符合条件的农户申报各年度退耕还林还草任务。
——编制省级实施方案。县级政府有关部门登记并确认农户申请，汇总形成县级退耕还林还草总规模。在此基础上，省级林业、农业主管部门会同国土资源部门编制明确到县的省级实施方案，经省级发展改革部门和财政部门综合平衡后，报省级人民政府批准，并报送国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部。省级实施方案要做好与防沙治沙、环境保护等有关规划的衔接，并做好科学论证。
——编制全国退耕还林还草实施方案。在各省级实施方案基础上，国家林业局、农业部会同国土资源部编制全国新一轮退耕还林还草实施方案。国家发展改革委、财政部综合平衡后，报国务院审批。
——确定年度任务。国家林业局、农业部根据全国新一轮退耕还林还草实施方案、完成情况，提出年度任务建议，国家发展改革委、财政部会同有关部门综合平衡后下达年度任务。
（5）工程实施。
①省级人民政府在编制实施方案、确定年度任务时，要以县级为单位相对集中，保证退耕一片，见效一片。可以采取竞争立项的方式，优先安排农民意愿强烈、县乡政府有积极性的县先期实施。
②新一轮退耕还林还草实施方案，要将退耕范围落实到土地利用现状图上，做到实地与图上一致。不得擅自扩大退耕还林还草规模，不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林已退耕地纳入退耕范围。
③国家林业局、农业部制定统一的新一轮退耕还林还草验收标准和合同范本。县级人民政府或由其委托的乡级人民政府要与退耕农户签订合同，明确退耕范围、面积、树种草种、初植密度、补助标准和金额，以及完成时间、质量要求、检查验收与资金兑付时间和管护责任等。
④县级林业、农业主管部门要加大力培养良种壮苗，加强工作指导和技术服务，及时对退耕还林还草的情况进行验收检查，达到验收标准的，方可兑现补助资金。
⑤建立健全村级退耕还林还草公示制度，对退耕农户的退耕面积、退耕地点、树种草种以及质量要求、验收结果、补助资金等情况进行公示，接受社会和群众监督。
⑥各地要采取综合措施，确保农户退耕成果巩固，不反弹，不留后账。
（6）监测考核。
①国家林业局、农业部会同国土资源部制定检测考核办法，对各省退耕还林还草合格率、保存率进行验收，对是否落实到应退耕地开展监测。
②国家林业局负责还林第二年成活率验收；还林第四年验收、还草第二年验收分别由国家林业局、农业部会同国土资源部负责，依据年度土地变更调查成果，开展逐图斑的监测考核。
③考核结果依程序公开，并作为调整各省年度退耕还林还草任务、兑现补助资金、耕地保护责任目标考核的重要依据。
④财政、审计部门等要加强监督检查，确保财政资金足额用于退耕还林还草。
（7）配套政策。
①退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。
②在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场，实行多重经营。
③在专款专用的前提下，统筹安排中央财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁投资、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金等，用于退耕后调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕户收入，巩固退耕还林还草成果。
④退耕还林还草后，由县级以上人民政府依法确权变更登记。
理论篇
宁夏生态林业建设现状及发展对策
宁夏地处干旱荒漠地区，森林植被稀少，生态十分脆弱，林业作为生态建设的主体、实施西部大开发战略的基础和国民经济的重要组成部分，在宁夏特殊的自然环境条件具有十分重要的地位和作用。党的十八大提出大力推进生态文明建设，十八届四中全会提出依法治国，自治区党委十一届三次、四次全会提出了建设美丽宁夏，全面推进依法治区，为生态林业、依法治林实现跨越式发展带来了良好机遇。中央对宁夏生态林业高度重视，投入力度空前加大，自治区政府对宁夏生态林业建设的地位大大提升，同时也对宁夏生态林业建设的质量、效益和水平提出了新的更高要求，这对宁夏林业提出了新的挑战，也为宁夏林业科技进步创造了良好的发展空间。
一、宁夏生态林业建设现状
1.生态林业建设现状
近年来，特别是十八大以来，宁夏牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，积极转变林业发展方式，大力推进生态林业发展，重点建设以六盘山、贺兰山、中部防沙治沙带、宁夏平原为骨架的“两屏两带”生态安全屏障，大力实施封山禁牧、退耕还林、防沙治沙、湿地保护、绿化美化五大生态修复工程，截至2013年年底，全区森林面积达到1060万亩，森林覆盖率达到13.6%；沙化土地面积由20世纪70年代的2475万亩减少到1774.5万亩，成为全国第一个实现沙漠化逆转的省区；南部山区及中部干旱带33.2万农户、153万多人通过退耕还林解决了温饱并走向脱贫致富，湿地保护面积310万亩，成为全国为数不多湿地面积不减反增的省区之一，人均湿地面积位居西北第一；城市建成区绿化覆盖率达到35%以上。率先在全国实施以省为单位全域禁牧封育，连续55年没有发生重大森林火灾，林业有害生物疫情疫病得到有效防控。全区以葡萄、枸杞、红枣、苹果等为主的特色优势经济林产业基地达到480万亩，林业及相关产业年产值达到170亿元，成为农民增收和促进区域经济发展的重要途径。
2.生态林业建设发展机遇和优势
党的十八大提出大力推进生态文明建设，十八届四中全会提出依法治国，自治区党委十一届三次、四次全会提出了建设美丽宁夏，全面推进依法治区，为生态林业、依法治林实现跨越式发展带来了良好机遇。一是生态文明成为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八大把生态文明融入“五位一体”的总体布局，生态林业民生林业成为改善生态、改善民生，建设美丽中国的重要内容。习近平总书记在参加首都2013年义务植树活动时指出，森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态保障。他在海南考察时提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉；保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。习近平总书记还强调，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来；生态兴则文明兴，生态衰则文明衰；走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八届三中全会提出，要建立系统完整的生态文明制度体系，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。中央和习近平总书记关于生态文明建设的一系列新思想、新观点、新论断、新部署、新要求，为加快生态林业发展指明了方向，为发挥林业在建设生态文明、美丽中国中的主力军作用，提供了新机遇、开拓了新空间。二是美丽宁夏成为自治区经济社会发展的重大战略目标。自治区党委十一届三次全会、自治区“两会”和全区经济工作会议提出全面建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏、美丽宁夏的战略目标，赋予了林业部门重要而光荣的使命，林业不仅要承担改善生态环境、维护生态安全、提供丰富生态产品的重任，还要承担起服务民生、改善民生，加快区域经济转型升级的重任，更要承担起促进全区经济社会绿色发展、循环发展、低碳发展的重任。三是生态需求成为广大人民群众的迫切愿望。随着经济社会的快速发展、人民生活水平的不断提高，天蓝、地绿、水净的人居环境成为广大人民群众的迫切需求。加快造林绿化，改善生态条件，创造优美的环境，提供清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、安全的生态、充裕的绿色产品成为林业部门的重要任务和光荣职责。
二、生态林业发展中存在的问题
1.宁夏生态灾害频发
宁夏地处腾格里、乌兰布和沙漠和毛乌素沙地交汇地，是生态灾害较严重的省区之一。旱灾、冻灾频发，沙尘暴、扬沙、浮尘天气时有发生。全区土地荒漠化严重，全区沙化土地面积1774.5万亩，占全区国土面积的22.1%，荒漠化土地面积4168.5万亩，占全区国土面积的53.5%，是风沙进入祖国腹地和京津冀地区的主要通道和前沿地带。宁夏既是全国沙尘暴发生的重要源头之一，也是全国水土流失最严重的省区之一。
2.林业建设任务十分艰巨
宁夏自然条件差，生态系统脆弱，资源总量不足，2013年全区森林覆盖率仅为13.6%，远低于全国21.63%的平均水平，生态建设任务十分艰巨。特别是近年来造林立地条件越来越差，生态修复和荒漠化防治任务非常繁重。
3.林业发展方式还比较粗放
重造轻管、重数量轻质量、重建设轻抚育的现象比较严重，森林经营滞后，林地正向转化率较低，营造林还不能完全做到因地制宜、适地适树。
4.森林资源管理难度加大
经济发展与森林、林地保护的矛盾日益增多，个别地方违规占用林地、盗伐林木、盗猎野生动物、盗采野生植物、偷牧现象时有发生，森林、林地林木防火形势比较严峻。
5.林业科技创新能力不强
林业新技术、新成果的转化应用力度不大，造林成活率、保存率低，制约干旱地区造林的技术瓶颈依然存在；特色经济林产业标准化、规模化、现代化水平较低，质量监管、品牌保护和市场规范力度不够。
6.林业改革进展缓慢
市场在资源配置中的决定性作用还没有得到充分发挥，林业经营管理机制不活，建设主体比较单一，社会化、多元化投入林业建设的机制尚未形成。
7.营造林投入不足
宁夏是一个经济欠发达省区，财政收入少，自治区财政对林业建设的投入十分有限，林业发展资金大多靠中央投入，资金不足仍然是制约宁夏林业发展最重要的因素。
8.依法治林意识不强
存在“重人治，轻法治”，忽视法律的规范、引导和保障功能，也有的片面理解依法治林就是审批和处罚，林业执法监督机制不健全，执法不到位。
三、宁夏生态林业建设的发展对策
面对生态文明建设的新形势，面对建设美丽宁夏的新目标，面对广大人民群众对生态产品的新期盼，林业部门使命光荣，责任重大。加快生态林业建设，应做好以下八个方面的工作。
1.坚持把林业工作融入全区经济社会发展大局
要紧紧围绕自治区中心工作来谋划和部署林业工作，勇于担当，主动作为，更好地服务于自治区“两大战略”和“四个宁夏”建设，全力推进自治区重点项目建设。继续实施好主干道路大整治大绿化，加快推进全区22个市县（区）市民休闲森林公园规划建设，深入推进美丽乡村建设，重点抓好镇村绿化美化；继续推进天然林资源保护，加强公益林建设和后备资源培育；巩固退耕还林成果，围绕生态移民迁出区生态修复工程，继续开展宜林荒山荒地造林、封山育林以及重点生态脆弱区的坡耕地和严重沙化耕地的退耕地造林。以三北防护林为基础，以营造农田防护林网为重点，推动山川防护林体系建设，加大造林绿化力度，加强新造林、中幼龄林抚育管理，推进低质低效林改造。
2.建立多元化投资体系，形成全社会参与林业建设的良好局面
生态林业建设投资主体是政府，所以政府承担着实现林业可持续发展的主要责任。一方面政府自身要调整投资结构、加大对林业建设的投入，努力保障林业的可持续发展；另一方面政府要积极引导社会行为，要通过制定和完善社会政策，积极探索和寻找各类型的投资渠道，寻找新的方法和途径，扩大主体，分散风险，筹集资金。要从政策上鼓励和支持社会力量参与林业可继续发展，把社会闲散资金吸引到林业建设中，实现林业投资多样化。在税收政策、贷款和还贷政策等方面给予林业投资者优惠，充分调动社会闲散资金的投资积极性。当前，国家十分重视林业的生态环境效益，生态林业可持续发展日益受到重视，但尚未形成以生态林业建设刺激需求的资金渠道。由于生态林业建设发展存在严重的资金缺口，资金筹集面临重重困难，所以，应积极探索和创新生态林业建设机制，按照“政府引导、项目带动、企业介入、全社会参与”的思路，积极培育和发展股份制、股份合作制等非公有制林业，鼓励、引导和支持社会各界参与生态林业建设，保证生态林业建设的资金供给。
3.坚持改革创新，破解生态林业发展的体制机制障碍
要加快政策引导、体制机制、资源配置、组织管理等方面的改革，既勇于冲破思想观念的束缚，又敢于突破利益固化的藩篱，充分激发林业发展的内在活力。扎实推进集体林权制度深化改革，完善集体林地林权流转、抵押贷款、森林保险等配套政策，规范林地产权交易；积极培育家庭林场、林业专业合作社、龙头企业等新型经营主体，增加农民林业财产性收入；积极推进国有林场改革试点，发挥国有林场在森林、林地、林木资源管护中的主导作用；加快建立生态管理、生态准入、生态补偿、生态目标考核、生态资金保障及违反生态红线问责等制度。
4.强化林业科技支撑，为生态林业建设提供强大支撑
宁夏生态林业建设和林业可持续发展是一项庞大的系统工程，需要多种因素的系统集成和共同作用，投入、人才、政策等都是不可或缺的要素，但是从根本上和长远发展来看，先进技术和科技成果的广泛应用以及创新思维的广泛传播起着决定性的作用。一方面，“两屏两带”“五大生态工程”等重点工程是今后一段时期宁夏林业科技工作的主战场，林业科技只有服务于这个中心，才会具有旺盛的生命力，发挥出最佳效益；另一方面，大力加强科技支撑工作，也是“两屏两带”“五大生态工程”等重点工程建设和林业发展的迫切需要。依靠科技进步和创新，使科学技术成为林业建设的强大推动力，是实现宁夏生态林业跨越式发展目标的关键。在今后一个较长时期内，应主要围绕森林资源培育、林业生态环境建设、林产品高效利用和现代林业建设展开的科技攻关和专项研究。其主要发展方向是，采用高新技术和常规育种相结合的方法，培育出一批优质、速生、抗逆性的林木新品种，针对宁夏在西部大开发中的生态恢复问题，重点攻克黄河流域干旱、半干旱地区植被恢复技术难题、建立重点生态工程科技示范区，优先解决退耕还林工程、防沙治沙工程、生态建设工程、天然林保护工程、荒漠化综合治理、森林灾害防治、商品林培育、木材高效利用等领域中的关键技术，同时抓好林木培育、森林生态效益监测和森林重大病虫害发生及控制机理等方面的基础研究；针对现代林业建设中的可持续发展模式、资源核算、环境管理、所有制形式、多元化投资等关键问题，开展系统的政策经济研究。
5.科学划定并严守生态保护红线，加强森林资源保护与监管
生态红线就是国家生态安全的底线和生命线，这个红线不能突破，一旦突破必将危及生态安全、人民群众生产生活和国家可持续发展。科学规划生态保护红线区域和空间分布格局，围绕生态功能、环境质量、资源利用等内容，划定森林、林地、物种、草地、水源地、文化景观的生态保护红线，进一步简政放权，压缩审批时限。同时，要从制度上保障生态红线，把良好生态系统尽可能保护起来。以自然保护区、生态功能保护区、生态脆弱区的建设和保护为主体，保护和恢复自然生态系统的整体功能。做好生态功能区建设工作，确定不同地区的主导生态功能和发展方向；开展自然保护区基础调查，优化空间布局，强化管护能力建设，规范化管理，完善监管机制，提高保护质量；理顺政府管理林区社会职能和森林资源管理体制，实行森林资源管用分开，完善政策支持体系。
6.全面推进依法治林，为生态林业建设保驾护航
依法治林，是依法行政、依法治国在林业行业中的具体体现。依法治林是实现“美丽宁夏”建设的重要途径。全面推进依法治林进程就要对林业系统立法、执法情况进行全面梳理，摸清林业法治建设基本情况和存在的主要问题，提出解决问题的办法和措施，围绕建设美丽宁夏，加强生态环境保护、生态效益补偿等领域的地方立法，进一步完善林业法律法规体系。同时，要加强林业执法和普法工作，深入学习贯彻《森林法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》等林业法律法规；坚持依法执政，依法管林，严厉打击乱砍滥伐、违法征占用林地、捕杀野生动物等各类涉林违法犯罪，切实加大林木、林地、湿地、珍稀野生动植物资源保护力度，维护好生态文明建设成果，形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的林业法治环境，不断提高林业法治水平。
7.加大生态文明宣传力度，为生态林业建设营造良好的舆论环境
依托电视、广播、报刊、标语、广告牌等各种媒介，大力宣传全区生态林业建设成就，宣传林业在全区经济社会发展中做出的贡献，进一步提高全区广大干部群众对造林绿化、保护生态环境重要性的认识。注重会议宣传、阵地宣传和典型宣传相结合，采取刷写标语、悬挂横幅、印发资料、编写简报等形式，把生态林业建设的内容送进千家万户，力求赢得人民群众的信任和支持，争取更多的理解和帮助；同时积极培养和扶持典型部门和个人，组织干部群众实地学习，推广先进、激励后进。
8.加强作风建设，促进宁夏生态林业大发展
通过开展思想教育及政治学习活动，加强广大林业干部职工的服务意识和大局意识，自上而下层层落实责任目标，签订责任状，做到一任接着一任干，一张蓝图绘到底，切实把林业工作放在心上，抓在手上，落实在行动上。要进一步强化林业队伍建设，通过比业务，营造积极向上的学习氛围；比成绩，营造干事创业的工作氛围；比奉献，营造一种和谐发展的生活氛围；比服务，营造一种责任第一的行业氛围，为全区林业发展提供智力支撑和组织保障。同时要提高全林业系统干部职工的责任意识、发展意识、竞争意识和奉献意识，督促动员全体务林人保持一种想干事、会干事、干成事的心态，在各自的工作岗位上履职尽责、一心一意，进一步提高造林绿化水平、壮大林业后续产业，大力改善城乡生态环境。
完善六盘山区生态补偿机制
充分发挥“西部湿岛”生态惠民作用
六盘山位于宁夏的南部，是红军长征翻越的最后一座高山，被誉为长征“胜利山”。六盘山核心区及其外围生态保护区林地总面积超过695万亩，是西北地区东部的重要生态屏障。六盘山的水资源承担着陕西、甘肃、宁夏三省区13县、180万人口的水源供给，林区地表水年均径流量2.53亿立方米，林地总调蓄能力为2840万立方米，强大的水源涵养能力被誉为“西部湿岛”。六盘山山地是黄河一级支流清水河、二级支流泾河和葫芦河的发源地，清水河向北流入黄河，年径流量l.9亿立方米；泾河向东流入甘肃，年径流量3.3亿立方米；葫芦河向南流入甘肃，年径流量1.6亿立方米。三河年径流量占宁夏自产地表水径流量的71%。六盘山区承担着水源涵养、水土保持、调节气候、碳汇存储、保护生物多样性等巨大生态功能，对所在地区和周围广阔地域及下游的生态环境有着十分重要的意义。
一、六盘山区生态补偿机制中存在的问题
由于自然和历史等原因，六盘山区生态环境形势依然严峻，国家现行公益林生态补偿标准低、补偿范围小、生态建设与保护的投入和收益不平衡等问题表现仍很突出。
1.整体生态环境依然脆弱，生态治理难度较大
六盘山区生态建设欠账多、条件差、投资大，恢复建设需要长期和大量的投入，虽然经过多年治理实现了“整体遏制局部好转”的历史性转变，但由于六盘山区是黄土丘陵沟壑区，有些地区属半干旱地带，人均水资源占有量不足，而且水资源的时空分布、地域分布极不均衡，多年平均降水量仅472毫米，水资源总量5.67亿立方米，人均水资源占有量为372立方米，是黄河流域人均值647立方米的57.5%，是全国人均值2195立方米的16.9%。亩均水资源量108立方米，是黄河流域亩均值290立方米的37%，是全国亩均值1437立方米的8%。有效降雨季节与农作物生长季节极不协调，林草成活率低，治理难度大，生态建设与保护的投入严重不足。当前宁夏固原市仍有186万亩坡耕地、104万亩宜林荒山荒沟需要进行生态修复，有2800多平方公里水土流失面积需要治理，生态建设任务仍十分繁重。
2.人口密度大，生态承载超负荷
六盘山区是一个以农业畜牧业为主的地区，人口密度大，人均耕地面积3.9亩，靠天吃饭、广种薄收的农业生产现状还没有完全改变，一方水土不能养一方人。2011年，固原市人口密度为145人/平方公里，按联合国确定的干旱、半干旱地区人口压力临界值每平方公里20人计算，人口超载7倍以上，且大多居住在生态失衡、干旱缺水、偏僻分散的山区，农民群众为了摆脱贫困，插花耕地、破坏植被、猎获野生动物等事件时有发生，对现有生态随意破坏、对生态资源无序掠取的现象还一定程度存在，破坏生态成果与生态保护之间的矛盾还十分突出。
3.生态补偿范围小，标准低
六盘山核心区及其外围林地总面积超过695万亩，固原市得到国家公益林补偿的面积仅为237万亩。目前，国家森林生态效益补偿的标准为：国有林地补贴5元/亩·年，集体和个人林地补贴为15元/亩·年，这一补偿标准不仅偏低，而且只补偿了管护费用，森林的营造、抚育、管理等费用没有给予补偿，所有者或经营者更没有得到应有的补偿，不能有效解决林农增收致富与生态保护“双赢”的问题。自固原市实施公益林补偿10年来，固原市累计获得国家生态效益补偿资金2.86亿元，而该市10年的森林管护支出达6.2亿元以上，国家补偿资金占管护支出的46%。
4.生态补偿模式单一
由于不同地域、区位、地类和质量的公益林，其管护成本和生态价值并不相同，比如，不同区位的重点公益林，其生态价值存在较大差异，这是客观存在的事实；受自然地理条件不同等因素的影响，不同区域和不同管护难度的公益林实际管护成本差异也比较大；不同经营主体由于实施的管护模式不同，投入水平和管护成本相差较大。因此，当前实行的“一刀切”补偿模式和标准，不能满足公益林管护需求。
5.生态补偿对群众增收贡献小
六盘山及其外围广大群众为了生态修复和公共利益牺牲了个人利益，对黄河中下游地区的发展作出了重大贡献，但现有生态补偿机制不能彻底解决当地农民对经营开发土地的依赖，生态建设与扩大农业生产规模的矛盾还十分突出。2003年实行封山禁牧政策以来，对干旱地区的生态环境实行严格的保护政策，加快了六盘山区的生态恢复，但是同时也限制了以畜牧业为主的农业产业的发展，农民来自土地的收入占农民纯收入的比重逐步降低，一定程度上影响了农民收入增长的速度。据统计，实施退耕还林工程以来，固原市共完成退耕还林建设564.3万亩，其中退耕地造林254.1万亩，退耕农民人均年退耕补助313.8元，仅占2013年农民人均纯收入的6.68%。而且退耕还林99%为生态林，且处于幼林阶段，经济效益差，生态建设补偿对增加农民收入的贡献率不高，影响群众的积极性。
6.移民迁出区生态修复难度大
2011年以来，宁夏开展了中南部地区35万生态移民攻坚工程，将移民迁出后的土地收归国家或集体所有，进行退耕还林、退牧还草和围栏封育。按照《宁夏生态移民迁出区生态修复工程规划（2013—2020）》，宁夏将对380万亩耕地、宅基地实施人工生态修复，总投资17亿多元，国家补助投资7亿元，由于宁夏经济相对落后，地方财力有限，自治区每年财政仅能配套10%左右，还缺乏总投资的50%。
二、对策及建议
1999年西部大开发以来，围绕生态保护和建设，在国家层面先后实施了天然林保护工程、退耕还林还草工程、三江源、南水北调中线及长江等大区域跨界生态补偿；在省级层面，由政府主导，以福建、浙江为先行者，实施了一系列生态补偿试点工程，累积了丰富的实践经验。鉴于此，按照试点先行、因地制宜、整体推进的原则，有必要建立六盘山国家级生态补偿示范区，将固原市整体和中卫市海原县南部地区列入全国生态补偿试点。
1.扩大生态补偿范围并提高补偿标准
六盘山及其外围地区林地面积695万亩，其中近250万亩已纳入国家森林生态效益补偿范围，向国家建议，把剩余的445万亩公益林也全部纳入到国家森林生态补偿范围。提高现有生态效益补偿标准，将国有林地生态效益补偿补贴标准提高到15元/亩·年，集体和个人林地生态效益补偿补贴标准提高到30元/亩·年。根据区域生态的重要性和脆弱性，综合考虑森林质量、地位级差、管护难度等指标，对现有重点公益林进行分类补偿。主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
2.积极开展生态补偿试点
六盘山区是国家级重点生态功能区，生态区位极其重要，在生态补偿方面需要争取国家更多的优惠政策及资金倾斜，将六盘山区真正建设成为国家级生态功能示范区，充分发挥其生态、经济和社会效益。比如，可以按照试点先行、因地制宜、整体推进的原则，将固原市整体列入全国生态补偿试点市。首先将泾源县、隆德县列为全国生态补偿示范县，将山台地、坡地全部实施退耕还林或造林封育。在总结示范县建设成功经验的基础上，逐步推进，把固原市建设成为全国生态补偿示范市、生态文明示范市。
3.建立“生态环境财政”
加大财政转移支付力度，向“生态区”提供生态补偿费用，建立生态补偿与水资源补偿基金，用于水土保持林、水源涵养林、泾河源保护等生态建设，支持加快生态移民区的劳动力转移，推进生态移民迁出区的生态修复。加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度，根据生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，进一步调整优化财政支出结构，着重向重要生态功能区、水源地和自然保护区倾斜，逐步增加生态保护重点县、乡的财力。优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环境保护项目。
4.实施公益林的经营利用
深化集体林权制度改革，鼓励发展林下种植、林下养殖、森林旅游、农家乐等多种经营。并对部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，在保障公益林林分质量的同时，可以考虑开发利用生态公益林的景观资源、林下资源等，开展公益林的非木质的经营利用，增加公益林所有者或经营者的经济收入。
5.对移民迁出区给予资金支持
参照造林补助标准，设立移民迁出区生态恢复专项建设资金。同时，将生态移民移出区的整块连片土地划归国有，建立国有林场，由国有林场管理，实施造林绿化；对于零星土地划归附近行政村，由村集体管理，并通过集体林权改革的形式确权到户。
发挥林业在生态文明建设中的
主力军作用为建设美丽宁夏做贡献
把生态文明建设放在突出地位，融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，是党的十八大站在历史发展新起点，对我国未来发展提出的新要求，是面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势做出的科学判断和重大抉择。作为宁夏自然生态系统主要守护者和修复者的林业部门，应该深刻领会生态文明建设的精神实质，充分发挥其保护生态、改善生态的主体地位和基础作用，为建设美丽宁夏作出新的更大的贡献。
一、认清形势、明确任务，确保林业在生态文明建设中的宗旨不变
全面建设美丽宁夏，林业部门责任重大，任务艰巨，使命光荣。2013年9月，习近平总书记在纳扎尔巴耶夫大学谈到环境保护问题时强调：“我们宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。”自治区领导也多次指出，宁可发展的速度慢一些，也不能以牺牲环境为代价换取一时的经济增长，要把环境友好、人与自然协调、精神文明和人民幸福作为重要目标，加快建设美丽宁夏，着力打造绿色家园、宜居家园、精神家园。
1.加快林业发展是建设美丽宁夏的重要前提
生态文明建设是一个系统工程，关系人民福祉、关乎民族未来。建设生态文明，走人与自然和谐发展的道路，符合科学发展的要求，切合人民群众的期盼，也顺应世界绿色发展、循环发展、低碳发展三大发展潮流。自治区党委、政府关于建设“美丽宁夏”的重要部署，为林业发展带来了良好机遇。建设美丽宁夏，林业要担当起建设森林生态、保护湿地生态、改善荒漠生态系统的职责任务，紧紧抓住这来之不易的大好机遇，大力加快林业发展，努力构建现代林业体系，以生态文明托起美丽宁夏，走出一条宁夏自己建设生态文明的新路。
2.加快林业发展是建设美丽宁夏的内在要求
良好的生态环境是宁夏生存、发展的基础。曾有专家形象地比喻：森林是“地球的肺”，湿地是“地球的肾”，荒漠化是“地球的癌症”，生物多样性是“地球的免疫力”。宁夏地处祖国西部，生态环境十分脆弱，保护与发展的矛盾比较突出。解决这一矛盾最有效的办法就是“让优美的生态环境、让良好的生产生活条件成为宁夏发展的最大优势”。建设美丽宁夏，推进宁夏经济社会快速、可持续发展，需要坚持不懈地抓生态建设，不断提高森林覆盖率和绿地面积，实现生态系统良性循环，构建祖国的西部生态安全屏障。
3.加快林业发展是建设美丽宁夏的迫切需要
随着经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，天蓝、地绿、水净的人居环境成为广大人民群众的迫切需求。加快造林绿化，改善生态条件，创造优美的环境，提供清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、安全的生态、充裕的绿色产品成为林业部门的重要任务和光荣职责。林业在服务民生、改善民生，加快区域经济转型升级中扮演着重要角色，全区经济社会实现绿色发展、循环发展、低碳发展迫切需要林业主动作为，积极贡献。
二、突出重点、狠抓落实，确保林业在生态文明建设中的目标不偏
加快林业发展必须用长远的眼光和战略的思维来审视林业，切实增强发展林业的责任感、紧迫感和使命感，始终把宁夏林业工作融入全区经济社会发展的大局中来统筹和谋划。按照建设生态文明先行区和建设美丽宁夏的总体要求，当前宁夏林业就是要加快转变林业发展方式，以发展生态林业民生林业为核心，从实际出发，不断拓展林业发展的新领域，创造林业发展的新优势，发现和解决林业发展中的新问题，使林业真正成为生态文明建设的主力军、产业发展的生力军、结构调整的结合点。
1.推进生态修复工程
按照城镇休闲园林、引黄灌区平原绿化、荒漠化土地综合治理和南部山区水源涵养林建设等四种生态类型和功能定位，落实修复区域，确定修复方式。全力搞好生态移民迁出区生态修复，推进主干道路大整治大绿化和市民休闲森林公园建设，建设美丽乡村、抓好村镇绿化美化，启动实施保护黄河绿化行动项目，打造生态景观长廊。
2.加快植树造林步伐
扎实推进重点营造林工程，组织实施好天然林保护、退耕还林、三北防护林等国家重点林业工程，严格执行营造林技术规程，切实加强质量监管。完成义务植树和营造林任务。认真实施沙化土地封禁保护项目，加大世行贷款宁夏黄河东岸防沙治沙项目的建设与监管，完成飞播造林种草和退耕还林补植补造等工作。
3.加强森林资源管理
按照十八届三中全会关于“划定生态保护红线”的总体部署，建立并严守森林、林地、湿地、荒漠植被、物种保护五条生态红线。严格落实宁夏林地保护利用规划，严格林地用途管制，加强林地占用征收和林木采伐限额管理，坚持占补平衡，占少补多。认真落实森林防火责任制，加强森林防火能力建设。严格落实森林病虫害防控责任制，加强疫源疫病溯源排查。加强湿地保护，恢复湿地功能，维护生态平衡。
4.加快产业转型升级和提质增效
按照产业扶持政策，突出抓好葡萄产业集群发展和优化提升，建设宁夏国际葡萄酒交易博览中心，启动银川综合保税区葡萄酒贸易加工厂建设；实施规划贺兰山东麓葡萄健康休闲旅游项目二期工程，促进生态、旅游、文化、产业融合式发展，打造国际旅游目的地。进一步优化枸杞产业发展布局，加快科技创新与应用，着力培育壮大龙头企业，全面提升枸杞产业的良种化、标准化、专业化、组织化水平。积极推进建立葡萄、枸杞产业发展基金。
三、乘势而上、主动作为，确保林业在生态文明建设中的动力不减
良好的生态环境是宁夏最宝贵的资源，也是实现跨越发展的最大潜力。建设美丽宁夏，就是要以更加坚定的决心、更加有力的举措、更加完善的制度，加快生态林业民生林业发展，坚持不懈地推进生态文明建设。
1.积极推进林业发展生态体系建设
建立完备的林业生态体系，营造更优的生态环境，满足社会对生态产品的巨大需求，维护宁夏的生态安全，建设美好的绿色家园。一是要加强生态公益林建设，强化保护管理，提高林分质量，增强防护功能。二是要加强绿色通道和城乡绿化一体化建设，改善人居环境。三是要加强生物多样性保护工程建设，完善自然保护区和森林公园建设，采取积极措施，促进生态修复。
2.积极推进林业发展文化体系建设
牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，遵循节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。加强生态文明宣传教育，确保人与自然和谐相处，通过发展森林文化、枸杞文化、葡萄文化生态旅游文化、生态人居文化、绿色消费文化，大力弘扬人与自然和谐发展的核心价值观，形成尊重自然、热爱自然、善待自然的良好氛围，增强全民的环保意识、生态意识，营造护林爱绿、保护生态环境的新风尚。
3.积极推进林业发展保障体系建设
健全林业生态建设的保障体系，推动全区林业又好又快发展。一是转变林业发展方式，全面深化林业改革。坚持自然修复与人工造林种草相结合，封造结合，造管并重，更加注重抚育和管护。积极探索林业资源市场化管理体制，引导和鼓励企业、个人等各类社会主体承包管理、经营国有林地、林木资源，并建立谁造林、谁所有、谁管理、谁受益的林业产权制度。二是建立健全林业目标考核，完善相关政策机制。全力推动生态文明先行区建设，建立健全林业建设综合考核评价体系。划定生态保护红线制度，进一步健全生态修复与建设、森林资源监督管理、林业资源产权、林业资源有偿使用和生态效益补偿等制度。三是提升林业科技支撑水平。围绕林业建设，加大科技攻关，加强林业科技培训，推广应用林业科技成果和实用技术，充分发挥林业科技支撑作用。四是加强队伍建设，推动林业行业发展。加强专业人才培养，加大林业干部选拔交流力度，调动广大林业干部职工干事创业的积极性，努力打造一支高素质的林业干部队伍，推动林业行业的蓬勃发展。
加强示范区建设
打造退耕还林精品工程
2013年，按照全区林业局长会的统一要求和部署，以现有退耕还林资源为依托，以生态治理成效为前提，以地方特色优势为基础，以科技创新为支撑，精心打造了10个退耕还林生态文明示范区。通过示范区建设，充分展示宁夏退耕还林建设成果，为下一步启动新一轮退耕还林提供借鉴，为其他生态林业工程树立了样板示范。
一、宁夏退耕还林生态文明示范区建设情况
退耕还林生态文明示范区是为了贯彻党的十八大精神，推进生态文明建设，实现林业发展方式转变而提出的一个全新理念，进一步展示粗放式林业管理向精品化建设、集约化经营、精细化管理的生态林业、民生林业转变。根据各退耕还林工程县申报和我们实地查看的结果，最终从申报的28个生态文明示范区中筛选出了10个，分别是原州区黄峁山示范区、原州区一河两山示范区、彭阳县阳洼示范区、西吉县韩垴示范区、隆德县陈靳新和示范区、泾源县大雪山示范区、同心县王团镇吊堡子示范区、盐池县王乐井示范区、沙坡头区冯庄示范区和灵武市东塔镇马场湖示范区。这10个示范区的林木保存率基本都在80%以上，集中连片且有一定规模（其中万亩以上的6个），在生态成效、技术模式、后续产业、促农增收及科技创新等方面都有各自特点，能够充分发挥示范区的示范带动作用。目前，这10个示范区都已经全部树立了标识标牌。同时，我们还及时将示范区材料进行了整理汇总，编印了画册——《宁夏退耕还林建设成果展示》。
通过打造10个退耕还林生态文明示范区，充分展示了宁夏退耕还林工程建设以来取得的丰硕成果，营造了良好的舆论氛围，提升了林业的社会影响力和地位。同时，为全区各级林业部门乃至全国林业同行搞好退耕还林建设提供了借鉴，也为宁夏下一步争取新一轮退耕还林提供了保障，为实施好新一轮退耕还林建设提供了示范样板。
在示范区建设中，也存在着一些不足：一是个别工程县示范区申报材料不全，展示不够充分全面，亮点和特点还不够突出；二是由于缺乏必要的经费保障，一些县区对示范区基础设施的完善、抚育管护措施的完善等都还有待提高，示范区建设水平参差不齐。
二、今后如何加强退耕还林示范区建设
确定的10个退耕还林生态文明示范区只是宁夏退耕还林示范区建设迈出的第一步，今后我们将以“生态治理成效显著、生态文化内涵丰富、科学技术含量较高、社会经济效益明显”为目标，继续打造一批退耕还林精品项目。对已确立的示范区加强管理，提高品质，努力在社会上打造几个叫得响、影响力大、知名度高的退耕还林示范亮点。下一步，在加强宁夏退耕还林示范区建设方面，重点应做好以下五项工作：
1.在规范管理上下功夫
指导各工程县进一步完善示范区档案资料，单独建档，相关信息资料全部纳入各县退耕还林信息系统进行管理。利用有利时节补充图片影像资料，并建立直观清晰的示范区卫星影像图。加强区域内退耕还林政策补助兑现的监督管理，严格执行检查验收、政策兑现的公示公开制度，确保取信于民。
2.在科学监测上下功夫
对示范区开展科学持续的监测工作，用数据指标来体现生态成效，用实事求是的调查统计结果来展现经济效益和社会效益。在每年退耕还林工程管理费中专门拿出部分资金用于示范区效益监测工作，为今后的领导决策和成果展示提供依据。
3.在转变发展方式上下功夫
主动衔接，努力将示范区优先纳入生态效益补偿范畴。推进大户承包或林业合作社发展形势，将这种形式在示范区内先行先试。解决过去退耕还林一家一户单独经营、分散管理，后续产业发展能力不足，林地产值不高的弊端，进而实现资源整合、规模化生产和集约化经营。同时，允许在示范区范围内进行适度的提升改造或林种结构调整，在不违背政策的前提下给予尽可能的优惠扶持。
4.在加强抚育管理上下功夫
加强示范区的林地抚育管理，积极组织广大退耕农户对自家退耕地进行松土除草、修枝抚育，对个别保存率偏低的地块或地段，及时进行补植，提高示范区的整体林相。协调相关部门，加大对示范区内基础设施建设（包括林区道路、标识标牌、围栏设施、瞭望台等），积极争取森林防火和病虫鼠害防治项目资金向示范区倾斜。
5.在强化宣传引导上下功夫
党的十八大提出把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程；十八届三中全会进一步明确用制度保护生态环境。在这样的大背景下，充分利用林业地位凸显和退耕还林工程面临重启的有利时机，加大宣传力度，组织媒体记者深入田间地头，重点宣传报道1至2个退耕还林示范区域和2至3个先进人物事迹，充分展示宁夏退耕还林建设成果，为下一步退耕还林建设树立榜样和正确的舆论导向。
新一轮退耕还林大幕将启
宁夏蓄势待发再谱新篇
党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。”2014年1月9日全国林业厅局长会议也提出，今年我国将启动新一轮退耕还林工程。作为自治区退耕工程管理部门，我们对国家林业局建设生态文明、谋划启动新的生态修复工程满怀信心、热切盼望；对社会各界对退耕还林工程给予的厚望倍感荣幸、深感责任重大。为了积极争取新的退耕任务，使宁夏纳入新一轮退耕还林建设范围，我们认真学习了中央和自治区有关文件精神，科学分析了当前林业形势，提前谋划、精心准备，全力以赴做好重启退耕还林的各项工作。
宁夏自2000年实施退耕还林工程以来，累计完成退耕还林建设任务1305.5万亩，工程建设覆盖了全区除青铜峡市以外的21个县（市、区）以及自治区农垦系统，涉及32.32万多退耕农户、153.02万退耕农民，人均退耕还林面积位居全国第一。工程建设取得了巨大的生态效益、经济效益和社会效益，不但有效改善了重点地区的生态环境，而且解决了退耕农民吃饭问题，拓展了农民增收渠道，促进了社会和谐稳定，退耕还林工程因此被广大退耕农民誉为“德政工程”“民心工程”和“扶贫工程”。受国家一期退耕还林计划任务量的限制，目前，宁夏仍有320万亩的陡坡耕地和严重沙化耕地需要实施退耕还林。为重启新一轮退耕还林工程，我们设想和建议如下：
一、宁夏实施新一轮退耕还林的基础和条件
如何争取国家将宁夏纳入重启退耕还林工程范围，是我们当前首要的工作。目前，宁夏重启退耕还林工程已具备“天时、地利、人和”的有利条件：首先，重启退耕还林工程是全区各级党委、政府、社会各阶层的强烈愿望，是广大坡耕地农户的共同心声。在全区经济工作会议上，退耕还林工程作为“五大工程”之一被提出来，表明了自治区党委、政府对退耕还林工程建设的高度关注。连续多年的自治区两会上，数位人大代表和政协委员提出重启退耕还林工程的建议。人大、政协的议案代表了基层广大人民群众的心声，退耕还林工程已得到全社会的广泛认可，受到广大退耕农户的普遍欢迎，重启退耕地造林是宁夏各族儿女共同的呼声。其次，宁夏严峻的生态治理形势，亟须重启退耕还林工程。宁夏依然是全国水土流失和土地沙化严重、生态系统脆弱的省区，是大量流沙和泥沙侵入祖国腹地和京津地区的三大主要通道之一。重启退耕还林工程，是宁夏所处特殊生态地位的需要，是扼住风沙输入咽喉、建设生态文明、构筑祖国西部生态安全屏障的重要载体。再次，大面积的陡坡耕地、撂荒地、严重沙化耕地，为宁夏退耕还林重启奠定了充裕的物质基础。宁夏实施生态移民后，将留有350万亩的坡耕地需要进行生态修复治理。根据我站2014年3月份的调查摸底，全区目前仍有320万亩的陡坡耕地和严重沙化耕地需要实施退耕还林。最后，宁夏退耕还林工程建设已积累了一定的管理和实践经验，逐步形成了符合宁夏实际的工程建设思路，建立了因地制宜的建设模式，探索出了一整套行之有效的管理措施，宁夏实施退耕还林工程再不会出现“摸着石头过河”的技术障碍。综上所述，宁夏重启退耕还林已“万事俱备”，只等国家政策的“东风”。
二、实施新一轮退耕还林应把握的重点
根据宁夏在前期退耕还林工程建设中取得的经验和教训，在实施新一轮退耕还林工程建设时，应注重做好以下工作：
1.切实加强新一轮退耕还林工作组织领导
启动实施新一轮退耕还林工作任务重、难度大。因此，自治区各级政府要进一步加强组织领导，充分认识实施新一轮退耕还林工作的重要性和必要性，广泛宣传动员，全力组织干部群众打好新一轮退耕还林攻坚战。通过全方位、多渠道的宣传报道，使老百姓能够全面准确的了解新一轮退耕还林的相关政策和补助标准，切实落实农民退耕自愿的原则，确保退得下、稳得住、能致富、不反弹。同时要加强退耕还林队伍建设，做到干部队伍不少，工作力度不减，夯实责任，转变作风，扎扎实实搞好退耕还林各项工作，为完成新一轮退耕还林工作任务奠定坚实的基础。
2.坚持退耕还林与大户承包相结合
过去退耕还林工程建设，主要以一家一户散户经营，分散管理，不利于资源整合、规模化生产和集约化经营，造成退耕林地后续产业发展能力不足，林地产值不高，对退耕农户的增收致富贡献不大。退耕还林实行大户承包或林业合作社发展形势，既克服了以往退耕林地后续产业发展不足的问题，又能实现成果的巩固。宁夏退耕还林工程建设已经具备大户承包和合作社发展的良好条件：“十二五”期间，宁夏生态移民后，大量的闲置耕地和撂荒地为大户承包提供了丰富的物质基础，林权制度改革后，各地蓬勃发展的林业合作社也为今后退耕还林工程发展提供了可复制、可推广的样板。
3.坚持退耕还林与“两个”林业相结合
在今后安排新的退耕还林工程建设任务时，要把生态林业与民生林业有机结合起来。按照宁夏林业“两屏两带”和“五大生态工程”建设要求，围绕“建设生态文明、打造美丽宁夏”的总体目标，将退耕还林工程建设融入全区林业建设的总体布局，在不断完善宁夏生态防护林体系建设时，进一步壮大林业产业建设。一是积极培育发展后续产业。坚持适地适树，通过实行林草结合、林果结合、林药结合，在条件适宜的地区，大力发展经济林，积极培育后续产业，增强林业发展的后劲，着力解决“大地增绿、农民增收”“国家要生态、农户要增收”的核心问题，为建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏、美丽宁夏奠定坚实的基础。二是调整林种结构。国家林业局局长赵树丛指出，启动新一轮退耕还林，要完善退耕还林政策，对还生态林、经济林的比例不再作限制，使农民获得较好的收益，既改善生态、又改善民生。所以，以后的工程建设要逐步以生态林为主向经济林建设为主转变，加大经济林建设比例，解决好退耕农户持续增收大计，落实民生林业的目标。根据我站调研，油用牡丹、文冠果、山楂等树种是高效的经济树种，具有抗旱、耐瘠薄，易栽植、易成活、易管理的特点，特别是三个树种都具有很高的经济效益：油用牡丹种籽可制取食用油，牡丹籽出油率高、油品好，不饱和脂肪酸高达92.3%；文冠果是我国北方唯一适宜发展生物质能源的树种，利用文冠果提取柴油已获成功；山楂具有很高的医用价值，深受广大老百姓的喜爱。以上三个树种，如果在宁夏引种推广成功，将扭转宁夏退耕还林后续产业发展滞后、林地产值效益低下的局面，大幅提升广大退耕农户的经济收入。
4.深入调查研究，妥善解决退耕还林信访案件
新一轮退耕还林开展以后，可能引发群众在退耕还林方面的上访。因此，我们要严格按照“属地管理，属地负责”的原则，建立“由村到乡、到县、到市、到区”的逐级上访办理机制，对群众反映的退耕还林问题，及时组织力量，认真调查，妥善处理，切实把问题解决在基层。具体工作中，要分类归纳，属于林地产权尚未落实到户的，要组织召开村民会议迅速落实到户；属于分配不公的，要摸清底子，妥善处理；属于弄虚作假的，调查清楚后追究相关人员的责任。因退耕还林问题处理不及时或对已经出现的上访案件查处不力，造成群众重复上访、越级上访、集体上访的坚决实行“一票否决”。
5.进一步完善退耕还林相关政策
根据一期退耕还林实施和管理过程发现的有关问题，结合宁夏实际，建议从以下方面对退耕还林相关政策进行调整和完善：一是调整退耕还林补助政策。对退耕还林补助政策进行调整，将过去的过程式补助转变为成效式补助，将过去的年年检查、年年兑现转变为“三年、五年、八年”检查兑现，减少各级林业部门资源浪费，调动广大退耕户保护退耕地的积极性。二是提高退耕还林补贴标准。一期退耕还林补助标准明显偏低。建议国家启动新一轮退耕还林将苗木补助标准提高至500元/亩，粮食补贴标准调至300元/亩。三是落实退耕还林配套工作经费。退耕还林的作业设计、规划编制、技术指导、检查验收、合同和工程实施方案等资料的印制需要投入大量的工作经费。由于宁夏大部分县为贫困县，地方财政十分困难，退耕还林工作经费严重不足，很多县级林业主管部门负债维持，严重影响了退耕还林工程的正常开展。建议中央进一步加大对中西部实施退耕还林地区的财政转移支付力度，将退耕还林工作经费和管护经费纳入中央财政转移支付范围。
关于对搞好新一轮退耕还林还草
工程建设的思考
启动新一轮退耕还林工作，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，是促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求，对全面推动生态林业民生林业发展、增加我国森林资源、应对全球气候变化具有重大意义。
一、第一轮退耕还林工程实施情况
宁夏自2000年实施第一轮退耕还林工程建设以来，按照党中央、国务院的部署，在国家有关部委的大力支持下，在自治区党委、政府的正确领导和各有关部门密切配合下，通过工程区广大干部群众的共同努力，全面完成了国家下达的退耕还林计划任务。2000年—2013年，宁夏按照国家下达的计划任务共完成退耕还林1305.5万亩，其中退耕地造林471万亩、荒山造林766.5万亩、封山育林68万亩。工程建设覆盖了全区除青铜峡市以外的21个县（市、区）及自治区农垦系统，共涉及152个乡（镇、场）、1461个行政村，32.32万多退耕农户、153万退耕农民。截至2013年年底，国家累计兑现给退耕农户的政策补助71.01亿元，退耕农民人均直接收益4641元。
为了切实解决退耕农户长远生计问题，巩固退耕还林成果，2007年，国务院作出关于完善退耕还林政策的重大决策，对第一轮退耕还林再延长一个补助周期，每亩退耕地每年按照90元补助标准兑现给退耕农户。同时，按照每亩70元的补助标准，安排基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业建设和退耕地的补植补造。截至2013年年底，宁夏共完成巩固退耕还林成果专项规划基本口粮田建设117.12万亩；县内生态移民18.86万人；农村能源户用沼气池9240座、节柴灶4.91万台、太阳灶5.24台、太阳能热水器4.45万台、秸秆固化成型燃料炉8669台；后续产业设施农业11.35万亩、标准化棚圈120.65万平方米、农民创业就业技能培训36.96万人次；退耕地补植补造169.52万亩。共完成中央投资20.19亿元。
二、新一轮退耕还林还草任务安排及政策补助
2007年国家从粮食安全角度考虑，只安排荒山造林和封山育林任务，暂停安排退耕地造林任务。2010以来，党中央、国务院十分重视退耕还林工作。2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上强调，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。李克强总理在2012年、2013年、2014年分别视察湖北、甘肃、陕西时都强调，要下决心实施退耕还林，使生态得保护，农民得实惠。为了贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导的批示，国家发展改革委、财政部、林业局、农业部和国土资源部在认真总结经验、深入调查研究的基础上，编制了全国《新一轮退耕还林还草总体方案》。2014年经国务院批准，启动了新一轮退耕还林还草工作。按照国家新一轮退耕还林还草方案的要求，宁夏自下而上编制完成了《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》。根据《方案》，宁夏2015年—2020年计划完成退耕还林还草建设任务163.06万亩，其中退耕还林121.06万亩、退耕还草42万亩，主要安排在南部山区和中部干旱带上的13个县（区）和自治区农垦集团。《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》经自治区政府审核批准后，上报国家有关部委。从2015年开始，根据《方案》，国家逐年安排宁夏退耕还林还草任务。
按照《方案》，中央根据退耕还林还草面积将补助资金拨付给省级政府，各省（区、市）政府在不低于中央补助标准的基础上，自主确定兑现给退耕农民具体补助标准和分次数额；地方提高标准超出中央补助部分，由地方财政自行负担。地方各级人民政府有关退耕还林还草政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理等工作所需经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助。中央安排的退耕还林每亩补助1500元，补助资金分3次下达给省级政府，每亩第一年800元（其中种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；安排的退耕还草每亩补助800元，补助资金分两次下达，每亩第一年500元（其中种苗种草费120元）、第三年300元。
三、如何搞好新一轮退耕还林还草工作
1.加强组织领导
为了保质保量完成退耕还林还草任务，自治区各级政府要加强组织领导，层层签订责任书，明确职责，将任务、资金、责任落实到位。各有关部门通力协作、密切配合，确保退耕还林还草工程建设顺利进行。同时，向广大退耕农户深入宣传新一轮退耕还林还草相关政策精神，使广大干部群众深刻认识实施退耕还林还草的重要意义，形成合力，确保退耕还林还草取得较好的生态、经济和社会效益，促进工程建设稳步健康发展。
2.搞好工程管理
一是与退耕农户签订合同，明确退耕范围、面积、树种草种，补助标准和金额，使退耕农户明明白白、心里有数。二是坚持科学规划，按照适地适树的原则认真搞好县级退耕还林还草年度作业设计，并严格按照自治区有关部门的批复组织施工。三是大力培养良种壮苗，加强技术服务，指导农民科学栽植、种植，提高退耕还林还草的质量和效益。四是坚持县级自查、省级复查、国家核查的三级检查验收制度，及时对退耕还林还草情况进行验收检查。五是建立健全村级退耕还林还草公示制度，对退耕农户的退耕面积、退耕地点、树种草种以及验收结果、补助资金等情况进行张榜公示。六是抓好政策兑现工作，对造林种草检查验收合格的退耕地，及时兑现政策补助，并依法做好变更登记和确权发证工作。七是退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。
3.强化资金监管
坚持按工程建设拨付资金，按检查验收兑现资金。各工程县要建立健全财务制度，坚持专户储存，专款专用。省级财政、审计部门要加强资金使用的监督检查力度，确保退耕还林还草补助资金专款专用，防止截留、挤占、挪用资金的问题发生。在确保专款专用的前提下，统筹安排中央财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁投资、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金等，用于退耕后调整农业产业结构、发展特色产业，增加退耕户收入、巩固退耕还林还草成果。
4.落实管护责任
一是层层落实责任，建立长效管护机制，对中幼林定期进行修枝、除草、中耕抚育、平茬复壮，促进林木正常生长。二是在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种林药、豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管，并鼓励个人兴办家庭林场，实行多重经营。三是由县级有关部门统一安排病虫鼠兔害防治和森林、草原防火工作，建立健全区、市、县三级测报网络，及时应对可能发生的有害生物灾害和森林、草原火灾。四是加强林业、草原执法队伍建设，加大执法力度，严厉打击乱砍滥伐和非法侵占林地、草地的行为。
5.发挥科技支撑作用
依靠科技是振兴林业的关键所在。坚持“科教兴林”的方针，尊重科学，尊重自然规律，把林业科技工作贯穿到退耕还林还草建设的全过程，大力推广应用抗旱造林技术、沙漠化土地综合整治技术和病虫鼠害综合防治技术，提高工程建设的科技含量和科技成果的转化率，为新一轮退耕还林还草工程建设奠定坚实的基础。
6.妥善解决超计划问题
为加快宁夏生态建设和山区农民脱贫致富步伐，2002年8月，自治区党委、政府在盐池县召开的生态建设会议上，提出了退耕还林工程建设“五年任务三年完成”的目标。按照自治区党委、政府的要求，2003年至2006年，山区退耕还林的重点县（区）抢抓机遇，普遍超计划完成了退耕还林任务。据统计，2000年至2006年宁夏共累计完成退耕地造林494.95万亩，超国家下达的471万亩退耕地造林计划任务23.95万亩。2007年，由于国家退耕还林政策调整，停止安排退耕地造林任务，使得宁夏超额完成的23.95万亩退耕地没有纳入国家计划，造成这部分退耕农户未能享受国家政策补助，多次要求当地政府予以解决。为了妥善解决超计划遗留问题，要积极向国家有关部门反映，争取将超计划完成的退耕造林地纳入国家新一轮退耕还林计划。如果不能纳入国家计划，建议自治区政府按照国家新一轮退耕还林的补助标准予以兑现，保证已退耕还林农户利益不受损失。
以建设“四个宁夏”为己任
大力推进退耕还林工程
自治区党委十一届三次全体会议，把全面建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏、美丽宁夏作为今后自治区新的发展目标和努力方向，全面深刻地反映了宁夏的实际情况，对于实现宁夏与全国同步进入全面小康社会，具有十分重要的意义。建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏与美丽宁夏，各有侧重，又相互关联。宁夏只有大力开放，才能走向富裕；只有和谐发展，才能永远美丽。为子孙后代留下青山、绿水、蓝天，走环境美好的和谐发展之路，早已成为宁夏广大干部和群众的共识。建设美丽宁夏是建设开放、富裕、和谐新宁夏的重要内容与终极目标。地处西部生态脆弱区，当前环境保护更显紧迫，宁夏将如何描绘“美丽宁夏”画卷？
宁夏三面环沙，中南部地区干旱少雨，水资源极其短缺，土地沙化、水土流失、草原退化和耕地盐渍化等问题十分严重，生态环境脆弱，生活环境恶劣，“苦甲天下”的西海固地区就出自这里。鉴于此，必须着力推进生态环境的保护和重建工作。对于成效显著的封山禁牧、退耕还林草等措施，要继续坚持并不断完善。西海固曾被外国专家断言为“不具备人类生存基本条件”的地方，自古被视为全国最贫困地区之一。20世纪80年代初，这里还有七成多农户得不到温饱。退耕还林工程实施15年，昔日那个“山是和尚头，沟里没水流”的荒山，如今已变成了满目苍翠、林木葱茏、花果飘香的花果山，一股浓浓的绿意正在西海固大地蔓延开来。原来灾年颗粒无收、丰年产量微薄的坡耕地上，现在长满了山杏、山桃、沙棘、柠条等，山变绿了，水变清了。当地农民也正是借助这项“民心工程”“惠民工程”，生产和生活发生了巨变。
一、大力推进退耕还林工程，打造“美丽宁夏”的新亮点
良好的生态环境是宁夏最宝贵的资源、最明显的优势、最亮丽的名片。经过全社会的共同努力，从“人进沙退”到“人沙和谐”，宁夏的天更蓝、地更绿、水更清、人与自然更和谐。美丽宁夏建设是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的革命，还需要一代代人的艰苦努力。退耕还林在美丽宁夏建设中，必须争当主力军。认真贯彻落实自治区“两屏两带”和“五大生态修复工程”的建设部署，积极为生态移民迁出区生态修复、主干道路“大整治大绿化”工程和市民休闲森林公园建设等工作做贡献，努力建设“绿色银行”，培育生态宝库。宁夏退耕还林工程实施15年，取得了显著的成效，产生了巨大的生态、经济和社会效益，最显著的效益当数生态效益。
从2000年至今，宁夏累计完成退耕还林任务1305.5万亩，其中退耕地造林471万亩、荒山造林766.5万亩、封山育林68万亩。宁夏从保护和改善生态环境出发，将国家下达的退耕还林计划全部安排在水土流失严重的陡坡耕地、沙化和盐碱化严重的耕地、生态区位特别重要的坡耕地以及粮食产量低而不稳的耕地上。通过全面实施退耕还林工程，有效地控制了水土流失和土地沙漠化，水土流失和沙化面积逐年减少，重点地区的生态环境和农民生产生活条件得到明显改善。近年来，全区水土流失初步治理程度接近40%，每年减少入黄河泥沙4000万吨，全区年均治理水土流失面积超过1000平方公里，全区森林覆盖率由退耕前的8.4%提高到2013年的13.6%。同时，通过工程的实施，工程区内生物多样性也得到了恢复，现有各种动物有了良好的栖息繁衍场所，现有各类植物得到了更好地保护，为动植物种类、种群的扩大奠定了基础。
二、大力推进退耕还林工程，开辟“富裕宁夏”的新路子
围绕稳增长、调结构、促改革、惠民生的工作总要求，宁夏人民上下团结奋进、扎实工作，实现了经济平稳较快健康发展，人民生活水平得到明显提高。自治区人代会确定了地区生产总值增长10%、城镇居民人均可支配收入增长11%、农民人均纯收入增长12%的预期目标，这些都是建设富裕宁夏的具体要求。通过退耕还林工程的实施，多年来我们积极培养退耕还林后续产业，努力建设“绿色银行”，将大量的农民从繁重的农业生产中解脱出来，使他们腾出双手开辟新的产业，为农村产业结构调整和地方经济发展搭建了一个平台。
退耕还林使大部分退耕农民从赖以生存的土地上解放出来发展劳务经济，已成为工程区农民增收致富的新亮点。各县将劳务产业作为推动退耕还林后续产业的一项重要工作来抓，按照“政府推动、市场带动、城乡互动、有序流动、管理规范”的发展思路和“春季沿海、夏季临省、秋季进疆”的输出模式，把劳务输出作为增收工程、培训工程、移民工程，从提高劳务输出的组织化、社会化、技能化、产业化入手，以硬作风、硬措施落实硬任务，深入实施劳务产业“321”工程，不断扩大输出数量，努力提高劳务质量。在外出打工的同时，农民也逐步接受了外界的新事物，学到了新技术，掌握了一技之长，在思想观念上发生了质的转变，改变了以往那种故土难离、靠天吃饭的传统观念，转向第二、第三产业发展，朝致富路上迈出了关键一步。
林草产业，架起农民增收致富的“金桥”。走出去的农民设法挣钱，留下来的也没有闲着。随着产业结构不断调整优化，越来越多的农民积极投身到种草养畜、种植林果苗木等第三产业中，开拓出了一条增收新路子。在工程实施中，各县把生态建设作为县域经济发展的基础来抓，把实现农民增收、地区经济发展与退耕还林工程建设紧密结合起来，坚持宜林则林、宜草则草、林草结合、林果结合、林药结合，截至2013年，宁夏退耕还林工程累计新增经果林59.4万亩，新增柠条700万亩、沙棘101.2万亩、沙柳和杞柳56万亩，发展林草间作190多万亩，林药间作11万亩，这些灌草转化后年均产值可达3.0亿元，工程区林业产业的发展为退耕农民带来了一条致富路。
三、大力推进退耕还林工程，谱写“和谐宁夏”的新篇章
当前，宁夏政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结、宗教和顺。在这种大好形势下，退耕还林在建设和谐宁夏中发挥着不可替代的作用。宁夏退耕还林工程，涉及全区155个乡（镇、场）、1463个行政村、32.32万退耕农户、153.02万农民。截至2014年年底，国家共安排宁夏退耕还林补助资金106.16亿元，累计向退耕农户兑现粮食（折合现金）和现金补助75.21亿元，全区退耕农民人均直接收益4916元，成为名副其实的“惠民工程”，也是促进宁夏贫困山区、沙区构建和谐社会、推进新农村建设的和谐音符、绿色音符。
宁夏总人口603.73万，其中回族人口214.09万人，占宁夏总人口的三分之一，是我国最大的回族聚居区。退耕还林的重点区域又是国家级贫困地区，实施退耕还林对稳定这一地区的社会秩序、解决贫困山区农民温饱、引导农民脱贫致富有着举足轻重、无以替代的特殊作用。特别是近几年的持续干旱，宁南山区夏粮基本绝收，但由于实施了退耕还林工程，广大退耕农户享受到了国家退耕还林的政策补助，因而生计无忧、社会稳定，没有出现群体上访事件，更没有发生外出逃荒要饭的现象，为建设和谐宁夏创造了良好的环境。
四、大力推进退耕还林工程，探索“开放宁夏”的新途径
开放，一直是宁夏人未变的梦想和追求。近年来，中央批准建立宁夏内陆开放型经济试验区、设立银川综合保税区，允许宁夏先行先试、大胆探索；宁夏先后举办了三届中阿经贸论坛和一届中阿博览会，进一步扩大了宁夏与阿拉伯国家及世界其他国家地区的交流合作；中央提出建设丝绸之路经济带，宁夏也处在重要节点上。这些都为宁夏扩大开放提供了宝贵机遇。退耕还林作为宁夏实施西部大开发的“亮点”工程、惠民工程、德政工程，借着国家重启退耕还林的东风，让宁夏又一次迎来乘势发展的新机遇。为了能将宁夏纳入新一轮退耕还林范围，我们解放思想、转变思路，改变过去那种“等”“靠”思想，早安排、早部署、早衔接、早沟通、早落实，及早向国家林业局退耕办汇报宁夏实际困难和需求，争取国家在重启退耕还林和年度建设任务安排上给予照顾和倾斜，积极争取国家对宁夏在政策、资金和项目方面的支持，为开放宁夏建设开辟新途径。
宁夏退耕还林后续产业
发展现状及方向研究
退耕还林工程的实施，在推进宁夏生态建设、促进地方经济发展、维护社会稳定等方面发挥了极为重要的作用。如何实现退耕区生态、经济、社会的协调发展，如何进一步巩固退耕还林成果，是一个紧迫而又重要的问题。从现实情况看，退耕还林区大多是生态环境脆弱、经济贫困的地区。改善生态与摆脱贫困不仅相互联系，乃至互为因果，因为越是贫困的地区，对周边资源的依赖性越强，容易造成对生态环境的破坏形成恶性循环。因此，在实施退耕还林工程中，如果只是一味强调生态环境的保护与建设，而不注意调整农业和农村经济结构、大力发展后续产业，不仅不能有效解决退耕农户的生计问题，生态环境保护和退耕还林建设成果也难以得到巩固。
一、宁夏退耕还林后续产业发展状况
1.后续产业资源培植规模
根据各工程县（区）据统计，截至目前，宁夏退耕还林工程累计新增经果林59.4万亩，其中枣树（包括枣瓜间作）18.43万亩、枸杞17.16万亩、杏仁（肉）用8.89万亩、苹果4.03万亩、葡萄9.62万亩、杂果1.29万亩，经济林面积占同期国家安排宁夏退耕还林总任务的4.6%。退耕区累计新增柠条700万亩、沙棘101.2万亩、沙柳和杞柳面积56万亩，发展林草间作面积190多万亩，林药间作面积达11万亩。
2.现有后续产业加工企业情况
为了变资源优势为经济优势，自治区林业部门对柠条平茬、饲料的深加工和转化进行开发研究，在盐池县建立了以紫花苜蓿和柠条为原料的饲料加工企业3个，年平茬、复壮柠条10万亩，转化饲草料3万吨。彭阳县大力发展林果产品深加工，办起了两个果品加工厂，初步形成龙头＋基地＋农户的杏产业发展体系，年产值达1200万元，并通过高接换头和嫁接改良，发展优质仁用杏和鲜食杏，建立优质杏基地。隆德县利用得天独厚的地理优势，建立了柴胡、板蓝根等中药材示范村26个，示范户1015个，发展林药间作面积6.2万亩，初步对中药材实行了粗加工，同时，还建立沙棘加工企业2个，年可加工沙棘果800吨，主要产品有沙棘饮料、沙棘果酒、沙棘醋等。
3.后续产业经济效益分析
当前，退耕区已进入盛果期的经济林面积有32多万亩。根据2012年市场价格计算，按照年均纯收入枣树1600元/亩、枸杞3000元/亩、葡萄1500元/亩、苹果2000元/亩、仁用杏850元/亩、杂果2000元/亩计算，退耕还林区进入盛果期的经果林年均纯收益达7.7亿元。
按柠条每4年平茬一次，平茬后柠条每亩产值为50元，则退耕区每年柠条产值为8750万元；沙棘按1/5的结果面积计算，每亩产沙棘鲜果36.5千克，每千克沙棘鲜果0.8元，20万亩沙棘每年产值584万元；沙柳、杞柳每年按15万亩进行平茬，平茬后沙柳、杞柳每亩产值按35元计算，沙柳、杞柳每年产值达525万元；林草间作每亩产干草100千克，每千克干草按1元计算，190万亩林草间作每年产值为1.9亿元；林药间作每亩产值按100元计算，11万亩林药间作每年产值1100万元。按上述标准计算，宁夏退耕区灌草（林药）转化年均产值可达3.0亿元。
二、退耕还林后续产业发展中存在的主要问题
一是由于重点退耕还林区的自然条件差、生态环境脆弱，很难大面积发展经济林，而且营造林的难度大、成本高、周期长、效益低，单纯依靠林业发展后续产业的空间非常有限。
二是由于企业与部门、科研、院校等单位联手不够，科研成果和技术转化脱节，产业链条短、发展滞后，资源开发大部分处于初级阶段，而且企业的带动力弱，吸纳剩余劳动力的能力有限，与农户利益联系的还不够紧密。
三是由于宁夏经济落后，农民家庭收入较低，自身投入产业发展的资金非常有限，地方财政又无力补足，产业发展无法上规模、上档次，只能停留在小打小闹，形不成大的市场。
四是在林副产品深加工方面的人才资源开发机制不够健全，缺乏专业人士，还尚未形成一套系统、有效的人才培养、引进、使用、管理机制。
三、退耕还林后续产业发展方向
发展退耕还林后续产业，必须要与其他产业建设有机地结合起来，以退耕还林为平台，搞好种植业、养殖业及其他产业结构的调整，不断促进退耕农户增收。
1.林业产业
依托国家林业重点建设项目，在搞好生态建设的同时，结合各地的实际情况，进一步扩大资源基地，为后续产业发展奠定坚实基础。在固原市的5县（区）大力发展杏树、沙棘、山桃；在原州区、同心县、海原县、中宁县、中卫市城区条件适宜的地区发展枸杞；在同心县、海原县、盐池县、中宁县、中卫市、灵武市的部分地区发展枣树。对杏、杏仁、桃仁、沙棘、枸杞、红枣进行深加工，大力倡导兴办环保、绿色企业，提高产品的市场竞争力。同时，在果品、枸杞集中产地，建设一批贮藏、保鲜、烘干设施及服务性企业。
2.草畜产业
结合退耕还林、退牧还草等生态工程建设，继续推进“百万亩人工种草工程”“十万贫困户养羊工程”“畜种改良工程”，加快山区草畜产业发展。进一步扩大紫花苜蓿和柠条饲料林种植面积，为草畜产业发展奠定坚实的物质基础，同时扩建盐池绿海、原州金泉、海原昊州等现有饲草加工企业，并积极发展以紫花苜蓿、柠条和玉米为主的饲草料加工、调制，为当地养殖业发展创造条件。以此为基础，大力发展以舍饲肉牛、肉羊为主的高效草畜养殖业。同时在彭阳县、盐池县、泾源县、原州区等地大力发展生态鸡养殖，进一步扩大生态鸡的养殖规模。
3.特色种植业
主要是发展一些具有较大市场需求和较高经济效益的农作物和中药材，主要有马铃薯、硒甜瓜、小杂粮、食用菌和中药材等。马铃薯种植主要以西吉县为中心向四周辐射；硒甜瓜主要以中卫市香山区域为主；小杂粮主要以干旱山区的荞麦、半干旱山区的豌豆和阴湿山区的蚕豆为主；食用菌主要在固原市的各县（区）、盐池县和海原县；中药材主要集中在两个区域，一是在风沙干旱区的盐池、同心、海原、灵武沙区等地，主要发展甘草、麻黄、苁蓉等；二是在六盘山区的泾源、隆德等地，主要发展柴胡、党参、黄芪、大黄、板蓝根等，并在盐池、隆德等县搞好天然野生药用资源的保护利用。同时，在中部干旱带加快设施农业栽培技术推广，种植效益高的经济作物，提高农民的经济收入。
4.生态旅游
生态旅游重点发展六盘山林区系列景点，西吉县火石寨丹霞地貌、党家岔震湖湿地，海原县月亮山、南华山景点，灵武市白笈滩、盐池县哈巴湖、原州区云雾山自然保护区和须弥山景点，以及带有民族特色的草原风情旅游等。
5.劳务产业
按照“政府引导，市场运作，规模化经营，一条龙服务”的劳务产业发展思路，在健全充实组织、培训、服务机构的基础上，重点抓好信息中介、技能培训、服务维权等工作。
6.市场建设
大力实施“千村百乡市场工程”，发展和改造农产品批发市场和农贸市场。主要在盐池县、同心县、海原县、原州区等地新、扩建饲草料市场；在盐池县新建中药材市场；在西吉县、原州区等地新、扩建马铃薯、蔬菜市场；在西吉县、同心县扩建单家集、豫旺镇的牛羊活畜及肉品市场；在中宁县扩建枸杞市场。同时建立和完善农产品信息和资源共享制度，及时为生产者和农产品销售提供信息。
宁夏退耕还林助推农民增收
宁夏自2000年实施退耕还林工程以来，全区上下紧紧围绕“大地增绿、农业增产、农村增效、农民增收”的总体目标，按照“严管林、慎用钱、质为先”的总体要求，合理布局，突出重点，精心组织，扎实推进了工程建设。如何改善生态环境、切实巩固退耕还林成果，如何促农增收、进一步改善农民生产生活条件，不仅是经济社会发展对退耕还林的迫切要求，更是摆在我们林业工作者面前的一个重大而现实的课题。
一、实施退耕还林工程的重要意义和取得的成效
1998年长江、松花江和嫩江流域发生了百年罕见的特大水灾，给国民经济和人民生命财产造成极大损失，党中央、国务院从中华民族生存和发展的高度，制定了灾后重建“三十二字”综合措施，把“封山育林、退耕还林”放在首位。1999年8月，时任国务院总理的朱镕基同志提出“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的措施，在四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点工作，从而揭开了中国退耕还林工程的序幕。实施退耕还林工程体现了国家拿钱买生态的决心，改写了“越垦越穷、越穷越垦”的历史，实现了改善生态环境、治理水土流失、减少风沙危害的主要目标，同时，也为调整农村产业结构、增加农民收入和“三农”问题的解决发挥了重要作用。宁夏自2000年开始退耕还林，迄今已整整经历了15年时间，退耕还林不仅在改善生态、增加植被方面成绩斐然，而且在促进地方经济发展、农民增收、维护社会和谐稳定等方面也发挥了积极作用。例如，作为宁夏退耕还林工程的重点地区——宁南山区，这里的退耕农户2000年人均纯收入为987元，到2014年增加到的4916元，增加了3929元，增幅达到300%多，退耕农民的收入显著提高。
二、退耕还林政策补助足额兑现，促进农民收入稳中有升
在宁夏这样的少数民族地区，经济基础相对落后，实施退耕还林工程，对退耕农民进行政策直补，本身就对促进农民增收，改善农民生产生活条件发挥了重要作用，退耕还林被广大退耕农户称为“德政工程”“民心工程”和“扶贫工程”。2000年至2014年，国家累计兑现给宁夏退耕农户政策补助资金75.21亿元，使153万退耕农民人均受益4916元。据监测，宁夏退耕还林补助收入占退耕农户人均纯收入15%，在南部山区这一比例达到了30%，退耕还林政策补助直接提高了农民的纯收入，成为退耕农民收入的重要组成部分。同时，随着退耕还林面积的不断增加，不仅使退耕农民及时足额享受到政策补助，而且大部分退耕农民从赖以生存的土地上解放出来发展劳务经济，劳务经济已成为贫困山区农民的“铁杆庄稼”。因此，无论是退耕还林政策补助兑现还是退耕还林带动的劳务经济，都促进了农民收入的增加。
三、退耕还林成果巩固专项规划的实施，拓宽了农民增收渠道
2007年8月，国务院正式下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）。《通知》紧紧围绕“巩固和发展退耕还林成果”这个核心，把握“巩固已有退耕还林建设成果”和“解决退耕农户长远生计问题”这两条主线，在延续政策补助的同时，决定按照核定的退耕地还林面积建立巩固退耕还林成果专项资金，根据各地具体实际和条件，合理安排基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造项目，集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题。鉴于此，宁夏及时编制了《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》，力争通过专项规划项目的实施，利用8年时间，逐步改善退耕区基础条件，变“输血”为“造血”，帮助退耕农户发展，使其走上自力更生、增产增收、和谐富裕的道路。2011年至2014年年底，国家共安排宁夏巩固成果中央专项资金13.98亿元，占总资金的58.4%，巩固退耕还林成果各建设项目实施顺利，在巩固宁夏退耕还林成果和解决退耕农民生计方面已初见成效。通过实施巩固退耕还林成果专项规划，为区域农业综合发展增强了后劲，极大地改善了退耕还林区农业生产环境和人民生活条件，进一步拓宽了退耕农民增收渠道。
四、积极培育退耕还林后续产业资源，推动农民增收致富
退耕林地有经济收益了，农民自然就认真管护了，退耕还林后续产业跟上了，退耕还林成果自然也就巩固了。宁夏退耕还林工程建设始终坚持宜林则林、宜草则草，林草结合、林果结合、林药结合，实施“山、水、林、田、路”综合治理，积极培育壮大后续产业资源。截至目前，宁夏退耕区内新增柠条700万亩、沙棘101.2万亩、沙柳和杞柳面积56万亩，发展林草间作面积190多万亩，林药间作面积达11万亩，这些灌草转化的年均产值可达3亿元；全区通过退耕还林工程（包括荒山造林）累计新增经果林54.4万亩，年均纯收入4.9亿元。退耕还林工程区内林地灌草资源产值和经济林产值每年可达7.9亿元，未来3至5年全部树种达到盛果期后，带来的直接经济收益会更高，将达到13亿元以上。同时，生态环境的改善，人民生活需求的不断提高，也带动了生态旅游业的发展，仅固原市每年的旅游业的收入就接近1亿元。以退耕还林为平台，积极培育退耕还林后续产业资源，不仅有效巩固了退耕还林建设成果，还促进了产业结构的优化，推动了退耕农户增收致富。
只有在思想上牢固树立退耕还林与农民增收有机统一的理念，形成退耕还林与农民增收的良性互动、协调发展，才能实现退耕还林工程的健康有序发展，才能促进经济社会的和谐可持续发展。
退耕还林与六盘山
集中连片扶贫开发区建设
国家“十二五”规划纲把以六盘山为主的黄土高原区纳入全国“两屏三带”生态安全战略格局，把六盘山区列入国家重点实施的集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程。《中国农村扶贫开发纲要（2011年—2020年）》，将六盘山区列为全国14个集中连片特殊困难地区第一位。宁夏有7个县（区）被纳入国家扶贫开发连片特困地区，具体包括原州、西吉、隆德、泾源、彭阳、同心、海原7个县（区）。这些县（区）是典型的民族地区、革命老区。这里沟壑纵横、干旱少雨，生态环境脆弱，自然灾害频发，是全国集中连片特殊困难地区之一。国家将宁夏六盘山连片特困地区列为全国连片特困地区走新型工业化、城镇化道路综合试点试验示范区，加大资金和政策支持力度，力求在新的十年内，通过综合试点试验示范区建设，将宁夏六盘山连片特困地区建设成为全国脱贫致富的典范、生态建设的典范、民族团结的典范、党和人民血肉联系的典范，确保如期实现《中国农村扶贫开发纲要（2011年—2020年）》提出的各项奋斗目标。
一、六盘山区退耕还林的基本情况
六盘山区是宁夏退耕还林工程重点区域之一。自2000年实施退耕还林工程以来，六盘山区各县坚持以小流域为单元，实行山、水、田、林、路、草综合治理，扩大六盘山水源涵养林区，对盐池县、同心县、海原县严重风沙区沙漠化土地进行治理。截至2014年年底，宁夏安排六盘山区退耕还林工程828.08万亩，占全区退耕还林工程建设总任务的63.4%，其中退耕地351.6万亩，占全区总退耕地面积的74.6%，荒山造林和封山育林476.5万亩，占全区荒山造林和封山育林面积的57.1%。截至到2014年年底，国家累计兑现这一区域各类政策补助资金60.82亿元。通过实施退耕还林，不但有效改善了这一地区的生态环境，而且拓展了山区农民增收渠道、解决了农民吃饭问题、促进了社会和谐稳定，被广大退耕农户誉为“德政工程、民心工程、扶贫工程”。
二、退耕还林工程建设对六盘山集中连片扶贫开发区建设的影响
1.退耕还林工程的实施对国家实现“两屏三带”生态安全战略格局具有重要意义
国家“十二五”规划《纲要》提出：构建以青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。六盘山区各县是全国最为贫困地区之一，农牧业生产水平低而不稳，种植业主要以粮食油料为主，产业结构不优，产业化水平低，支柱产业不明显，农民收入增长缓慢。从长远来看，今后在种植业上增加农民收入已无潜力，工业、牧业又受资源开发、技术资金、人才等因素制约，相对资源优势尚未充分挖掘和发挥。因此，对国家提出的六盘山区集中连片扶贫开发，生态建设必将是突破口，退耕还林工程是首要选择。目前，六盘山地区生态环境依然脆弱，只有通过大力发展植树造林、增加森林覆盖率，才能做到保护生态环境、构建稳定的生态系统，促进区域经济发展，实现经济社会与生态环境的和谐发展。退耕还林工程作为一项重点林业生态工程和惠民工程，在六盘山区深受广大老百姓的拥护和欢迎，已形成了“人人爱林、人人护林”的良好局面。国家自2008年开展退耕还林工程阶段验收以来，每年的阶段验收结果表明，六盘山区退耕还林工程面积保存率达100%、林地管护率达100%。这充分说明退耕还林工程的生态建设成果在六盘山区得到了切实保护。因此，在六盘山区实施退耕还林工程既能满足国家提出的生态安全战略格局发展的需要，又能实现林地资源的巩固和持续增长。
2.退耕还林建设助推六盘山区实现全国脱贫致富、生态建设、民族团结、党和人民血肉联系的典范
据统计，六盘山区各县可实施退耕还林工程的土地有292万亩，其中可实施退耕的耕地有92万亩、荒山造林150万亩、封山育林50万亩。丰富的土地资源成为六盘山地区实施退耕还林工程的先决条件。在六盘山区重启退耕还林工程有良好的群众基础，广大农民群众和社会力量对参与退耕还林工程建设的积极性高涨，“遏制水土流失和风沙危害，加快生态保护和建设”已成为全社会的共识，已经形成了一个改土治水、造林种草、防沙治沙、建设秀美山川的良好氛围。实施退耕还林工程后，稳定的退耕还林政策补助能有效缓解退耕农户在极端灾害年份生活生计问题，促进农村社会的稳定团结，能让广大退耕农户体会到党和国家政策的温暖。同时，退耕还林工程建设与“基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业发展”相结合，既解决了退耕农户吃饭、取暖问题，又能实现退耕农户经济收入的持续增长。因此，实施退耕还林工程在六盘山区满足“天时、地利、人和”的全部有利条件，是山区广大老百姓最强烈的呼声和愿望，是实现经济社会和生态环境和谐发展、互利共赢的重要林业生态工程，是党和国家实现民族地区生态环境改善、社会稳定、经济发展逐步好转的战略选择。
退耕还林在宁夏“十二五”生态移民
工程中大有可为
宁夏中南部地区35万生态移民工程是当前一项最重要的政治工程、民生工程、民心工程，也是一项重大的生态保护工程、山川共济工程，功在当代、利在千秋。生态移民涉及众多行业和部门，林业要在生态移民工程建设中打头阵、当先锋，而退耕还林正是林业在生态移民建设中的重要抓手，是实现“迁出一片、生态恢复一片”的重点林业工程。
一、宁夏“十二五”中南部地区规划生态移民及退耕还林基本情况
宁夏中南部地区包括原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县、同心县、盐池县、红寺堡区9个国家扶贫开发重点县（区）以及沙坡头区、中宁县的山区。国土面积4.3万平方公里，占全区的65%；人口256.3万人，占全区总人口的41%。这一地区有贫困人口150万人，特别是有35万人居住在交通偏远、信息闭塞、外出务工不便、生态失衡、干旱缺水、自然条件极为严酷、一方水土养活不了一方人的干旱山区、土石山区。
为尽快使这一地区群众脱贫致富，解决最困难群众生存与发展问题，“十二五”期间，自治区党委、政府规划对中南部地区7.88万户34.6万人实施移民搬迁，涉及原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、同心县、盐池县、海原县及中卫沙坡头9个县（区）、91个乡镇、684个行政村、1655个自然村。规划县内安置2.84万户12.11万人，占移民总规模的35%，县外安置5.04万户22.49万人，占65%。规划建设安置区274个，到2015年全面完成搬迁安置任务。
35万生态移民迁出区也是宁夏退耕还林工程实施的重点区域。2000年—2013年，自治区共安排上述9个县（区）退耕还林任务1058.8万亩，占全区总任务1305.5万亩的81.1%，其中退耕地造林408.9万亩、荒山荒地造林607.4万亩，封山育林42.5万亩，分别占全区总任务的86.8%、78.7%和60.2%；累计兑现退耕还林各类资金68.5亿元，占全区总资金98.38亿元的69.6%。退耕还林工程的实施为改善当地生态环境、促进县域经济发展、改善农民生产生活条件、构建和谐社会发挥了积极作用。然而，从总体上看，中南部地区各县干旱的气候环境在相当长时期内不会根本变化，水资源短缺的瓶颈制约仍将长期存在，生态退化短期内不可逆转，土地荒漠化的危机依然存在，人口超载压力持续增加，长期贫困激化社会矛盾的风险依然存在，信息、交通等落后的基础条件无法从根本上扭转。按照抓重点、带全面的思路，实施重点区域生态移民，既是解决贫困问题的成功之道，也是恢复生态、遏制生态环境恶化的迫切需要。
2008年12月，国家发改委、财政部等部委批准实施《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》，建设期限8年。《规划》中，生态移民是一项重要内容，总投资22.35亿元，其中争取中央专项资金9.43亿元，占《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》中央专项总资金26.23亿元的35.95%。规划从2008年至2015年8年时间，累计安排生态移民20.68万人，其中2008年至2013年，已实施中南部生态移民19.2万人。生态移民工程的实施，使这11.3万贫困农民从大山中走了出来，从不适宜人类居住的地区搬迁到了近城、沿路、靠水、生产生活条件相对较好的移民安置区，有效解决了部分贫困农民的贫困问题。
二、生态移民迁出区实施生态保护、进行退耕还林的必要性
1.迁出区的生态现状
宁夏中南部地区处于我国半干旱黄土高原向干旱风沙区过渡的农牧交错地带，生态脆弱，干旱少雨，土地瘠薄，资源贫乏，自然灾害频繁，水土流失严重；南部阴湿低温，北部干旱少雨，年平均气温5℃—8℃，昼夜温差大，年均降水量200毫米至650毫米，大气降水、地表水和地下水量少质差，区域水资源总量2.43亿立方米，人均水资源占有量仅为136.5立方米，可利用水资源总量只有0.758亿立方米，为全国最干旱缺水的地区之一。而规划的这35万生态移民迁出区，又属于中南部地区自然条件最为严酷、生态环境最为恶劣、经济基础最为落后的区域，生态失衡、极度缺水、资源匮乏，区域内人口、资源、环境与社会经济发展极不协调，一方水土养活不了一方人。
2.迁出区实施生态保护、进行退耕还林的必要性
由于宁夏中南部地区生态环境问题与贫困问题通常表现为相互制约、互为因果的关系，对生活在这一地区的农民实施搬迁，对恢复和保护生态环境具有重要作用。
一是生态环境的恢复必须对迁出区实施生态保护。中南部地区是泾河、葫芦河、清水河的发源地，水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态功能独特，生态区位十分重要。实施生态移民，既可促进川区农田防护林、新村绿化、经果林等生态建设规模的扩大，实现开发保护并举，又可减轻山区的人口压力，巩固退耕还林、退牧还草成果，将迁出区300万亩土地用于恢复生态，可以有效遏制生态环境的恶化。
二是生态目标的实现需要对迁出区实施生态保护。从全局角度来看，宁夏水土流失和土地沙化严重，是风沙侵入祖国腹地和京津地区的三大通道之一。应对气候变化，实现国家对国际社会的庄严承诺，宁夏责无旁贷。为此，自治区“十二五”规划到2015年，全区森林覆盖率达到15%以上。中南部地区作为宁夏生态最脆弱的核心区域，及时有效治理这一区域的生态环境，对有效治理水土流失、减轻土地沙化，全面实现宁夏“十二五”规划的生态目标具有重要意义。
三是帮助移民解决实际困难需要对迁出区实施生态保护、进行退耕还林。在移民安置地，尽管国家和自治区已经投入大量的人力、物力、财力，为移民群众配套建设了水浇地、道路、供电、饮水、学校、卫生设施，统一建设了移民住房，但按照国家的统一要求，实施移民搬迁，还需要群众自筹4000元至5000元住房建设费用。同时，移民搬迁到一个新的环境，生产生活的开展，消费水平的提高都需要一定的资金保障。这对于全部来自于中南部地区的贫困移民来说，无疑还是一笔巨大的负担。对35万移民迁出区实施生态保护，在符合退耕条件的地区开展退耕还林，不仅有利于迁出区生态环境的改善，而且退耕还林政策补助可以帮助迁出群众解决燃眉之急，渡过移民搬迁最初的困难时期。
三、迁出区生态保护项目及资金来源分析
1.生态项目
“十二五”期间实施的35万生态移民工程，其迁出区共有300万亩土地面积可用于生态建设，这为生态林业建设提供了广阔的空间和舞台。按照南部山区“人均留足3亩口粮田”的原则测算，35万生态移民搬迁后，将留下105万亩耕地可以进行退耕还林，其余195万亩土地可实施荒山荒地造林或封山育林。
2.项目资金
资金来源可包括退耕还林政策补助资金和生态建设资金两部分，其中可退耕面积为105万亩，按现行国家退耕还林政策补助标准，即原政策补助160元/亩·年、完善政策补助90元/亩·年计算，16年后可累计兑现退耕农户政策补助资金21亿元，35万移民人均可直接受益6000元。
生态治理面积300万亩，按照乔木、灌木和封育3∶5∶2的比例推算，面积分别是退耕地105万亩、宜林荒山荒地195万亩，根据现行国家重点生态林业工程建设标准，即乔木造林300元/亩、灌木造林120元/亩、封山育林70元/亩计算，300万亩生态治理面积可为迁出区争取国家林业建设项目资金4.92亿元。
3.效益分析
对生态移民迁出区的300万亩土地进行全面生态治理和恢复后，待郁闭成林后，可为宁夏增加林地面积300万亩，为全区森林覆盖率由现在的11.89％提高到15%的“十二五”目标做出巨大贡献。区域内生态环境将得到显著改善，在涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、丰富和保护物种的多样性等方面都将发挥重要的作用。同时，迁出区规划的105万亩可退耕地，实施退耕后，国家将直接补助给退耕农民的资金达21亿元，可有效帮助移民解决生产生活上的困难，促进他们尽快走上脱贫致富的道路。总之，对生态移民迁出区实施生态恢复、进行退耕还林，能够在调整农村产业结构，加快地方经济发展，促进群众增收，发展社会生态文明，维护社会稳定等方面起到巨大的推动作用，能够为中南部地区生态移民工程的顺利实施、为35万生态移民解决实际困难作出积极贡献！
宁夏林业争做生态文明建设的急先锋
党的十八大报告中提出要把“生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，积极保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代”。由“生态建设”到“生态文明”，是我们党对特色社会主义总体发展布局认识的升华，表明党在新的历史时期对特色社会主义建设提出了更高要求和奋斗目标。
一、转变观念、统一思想，准确定位林业在生态建设中的地位和作用
人们通常把林业认为就是为“植树造林”而生，发挥的就是一个部门职能而已。但作为一名林业人，我们一定要转变观念，要有“小不自小，博而有为”的胸襟，要把林业建设放在“特色社会主义发展”大局中去认识，积极争做生态文明建设的主人。要具备“当仁不让、舍我其谁”的大气魄，有敢于担当、勇于奉献的精神。建设社会主义生态文明，林业就要有“扛大旗、做先锋”的思想，要在社会主义生态文明建设中实现林业价值，牢固树立林业在建设生态文明和环境保护的首要地位，充分发挥林业建设在构建社会主义生态文明中的生力军作用。
二、在建设美丽新宁夏中，充分展现林业价值
党的十八大报告提出要“努力走向社会主义生态文明新时代”。生态环境依然脆弱是宁夏的基本区情。宁夏地处我国西北内陆农牧交错地带，是我国土地沙化最为严重的省区之一，也是风沙侵入祖国腹地和京津地区的三大主要通道之一。水土流失、土地沙化不仅造成区域生态环境的严重恶化，而且成为严重影响宁夏人民生活和生产，制约经济、社会可持续发展的主要因素之一，并且在一定程度上影响到国家的生态安全。建设和谐富裕新宁夏、与全国同步进入全面小康社会，必须加快生态建设步伐，建设“资源节约型、环境友好型”社会，不断增强可持续发展能力。生态环境建设是制约宁夏经济社会发展的“瓶颈”问题，改善生态环境，林业建设首当其冲。因此，林业建设就要服务于全区经济社会发展需要，紧密结合自治区制定的经济社会发展纲要，融入到全面建成小康社会发展中去，充分体现业务工作要社会化。这是全面实现小康社会赋予林业工作的历史使命。林业建设正面临着提升行业地位、扩大影响力、展示林业价值的历史机遇，我们的部门也正面临着转变作风、重塑形象的历史机遇。
三、加快林业建设步伐，全面实现林业建设奋斗目标
党的十八大关于“生态文明”进行了浓墨重彩的描绘，给林业建设带来千载难逢的历史发展机遇，但宁夏林业建设面临的挑战依然严峻。目前，宁夏森林覆盖率仅为13.6%，远低于国家平均水平的20.36%。宁夏的森林覆盖率低，已影响到全国实现林业“双增”目标。林业建设绝不能成为生态文明建设的“短板”，必须加大植树造林，增加森林覆盖率。根据自治区“十二五”规划，要实现“十二五”森林覆盖率15%的目标任务，依然艰巨，到2015年还需要增加179.9万亩森林面积；水土流失治理、荒漠化防治任务繁重，35万生态移民迁出区、总面积350万亩的生态亟待恢复与建设。机遇与挑战并存，宁夏林业建设就要按照自治区提出的打造“贺兰山东麓生态产业长廊、沿黄城市带绿色景观长廊、中部干旱带防风固沙长廊和六盘山生态保护长廊”重大战略为契机，全面实现林业建设的快速发展。
四、深入推进退耕还林工程建设，争做业务急行军
2000年以来，通过实施退耕还林工程，宁夏局部生态环境显著改善，退耕农户的生产生活水平有了显著提高，退耕还林工程深得广大人民群众的拥护。当前，宁夏退耕还林工程建设要以深入贯彻学习“党的十八”精神为契机，全力推动退耕还林工程深入发展，为“建设和谐、富裕新宁夏，与全国同步进入小康”目标做贡献。现阶段宁夏退耕还林工程要做好：一要巩固好现有成果。首先，要全力以赴做好退耕还林阶段验收工作，确保面积核实率和保存合格率达到百分之百；其次，要实施好巩固退耕还林成果专项规划项目建设，解决好退耕农户生产生活和增收致富的问题。二要积极争取国家重启退耕还林工程。全区生态系统依然脆弱是宁夏的基本区情，中部干旱带和南部山区抵御自然灾害的能力差，生态建设任务还非常艰巨、任重道远。特别是自治区提出的中南部35万生态移民工程、六盘山集中连片扶贫治理、沿黄城市带建设和“四大绿色长廊建设”“五大工程”等一系列关乎民生的重大工程，无不与林业生态建设息息相关，退耕还林工程必须要挤进去、做支撑，积极争取国家重启宁夏退耕还林工程建设，为全区社会经济发展贡献力量。三要积极争取国家将现有退耕林地纳入生态效益补偿范围。宁夏退耕还林工程现有林地面积1305.5万亩，生态林占99%，生态效益的发挥占主导地位。随着退耕还林政策补助的逐年到期，林地管护成为亟待解决的问题。积极争取将宁夏退耕还林生态林纳入生态效益补偿，促进林农积极性，对巩固退耕还林成果具有重要意义。四要大力提升退耕地产值，促进退耕农户增收致富。通过资金扶持、减免税收等优惠政策，鼓励退耕农户大力培育和发展优势特色林产品，如彭阳杏产业、西吉草畜产业、隆德中药材、盐池的柠条加工以及甘草产业，还有葡萄、枸杞、红枣等一批特色经果林在全国也具备相当的影响力，鼓励广大退耕农户投身优势特色经济林发展，会进一步解决好退耕农户“钱袋子”问题，将会一劳永逸的建立退耕农户增收机制。
做好退耕还林信息宣传之我见
多年来，宁夏的退耕还林信息宣传工作一直走在全国同行前列，被国家林业局评为“全国信息宣传先进集体”。2012年10月24日，国家林业局下发《关于2011年度退耕还林工程责任书执行情况的通报》，通报结果显示，宁夏退耕还林在计划任务落实和完成、信息宣传、技术培训等多项工作在全国名列前茅。笔者多年从事退耕还林信息宣传工作，结合实际，就如何做好退耕还林信息宣传工作进行探讨。
一、抓好退耕还林宣传工作的重要意义
工作成绩是干出来的，但如果没有宣传工作，工作成绩就是不完美的，就像炖锅汤，不放盐就是没味道。宣传不是邀功请赏，自吹自擂。宣传的目的是国家的惠农政策更广泛更深入地为广大退耕农户所知晓，确保国家政策执行不走样。退耕还林工程是一项持续时间长、涉及范围广，关系到千家万户退耕农民切身利益的庞大工程。因此，必须通过广泛宣传，借助广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体和集市宣传、政策上墙、刷写标语等各种宣传形式，向全社会、多层次、多角度、全方位地展示退耕还林工程取得的成就和典型经验做法，才能提升社会各界对退耕还林的关注，才能为工程建设营造更宽松的社会环境，为成果巩固和争取新一轮退耕还林任务提供强有力的舆论支撑，才能使广大退耕农户深刻领会政策精神，提高认识，切实维护退耕农户的根本利益。
二、信息宣传主要措施
1.强化领导抓宣传
强化组织领导，创造一个良好的环境，是做好宣传工作的根本保证。多年来，我们始终把林业宣传作为一项重点工作，与业务工作齐抓共管“两手抓”“两不误”“两促进”。一是高度重视，人人参与。每年年初都召开专题会议部署退耕还林宣传事宜，切实提高思想认识，将信息宣传提上议事日程，成立了以“一把手”为组长的宣传工作领导小组，层层制定宣传工作计划，将宣传报道任务分解到人，实行动态管理，形成全体干部个个重宣传、人人写稿件的局面。二是领导带头，亲自写稿。“一把手”对信息宣传工作非常重视，不仅主动带头，亲自撰写文章，还经常给全站干部出题目、讲思路、提要求，与全体工作人员共同研究加强和改进退耕还林宣传工作的具体举措，确保信息的数量和质量，促进退耕还林宣传工作的开展。三是提供保障，确保经费。专门配备了两台照相机，随时随地收集图片资料，文字与图片宣传“双管齐下”，并专门从退耕还林工程管理费中，拿出一部分作为专项宣传经费，确保宁夏退耕还林宣传工作的正常开展。
2.创新机制抓宣传
为了提高信息宣传工作的规范化管理水平，我们建立健全了各项制度。一是建立明确的目标管理机制。安排专人负责信息宣传工作，制定宣传方案，统计上报每月、每季度的信息宣传情况，每年6月25日前上报半年宣传工作总结，12月25日前上报全年宣传工作总结。二是健全畅通的信息交流机制。在日常宣传工作中，深挖宣传源头，拓宽宣传渠道，积极发挥网络主渠道作用，广泛收集全区退耕还林工作的各类信息，以最快捷的方式把信息发送到相关网络上，并充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体做好宣传，为领导准确掌握情况、科学民主决策提供了依据。三是建立激励机制，加强宣传工作考核。结合工作实际，专门制定了《信息宣传考核办法》，年终评选宣传先进并给予一定的物质奖励，对于未完成任务的人员取消年终考核评优的资格，以此调动全体干部职工参与林业宣传工作的积极性。
3.突出重点抓宣传
一是抓住机遇开展宣传。紧紧抓住“国务院完善退耕还林政策”“巩固退耕还林专项规划”“退耕还林十周年”等机遇，在全区范围内开展大规模的宣传活动，先后印刷了《致退耕农户一封公开信》《完善退耕还林政策问答》和《退耕还林工程建设发挥了重要作用》等宣传材料6万多份，向广大退耕农户进行全方位的宣传，先后举办了10多期培训班向退耕第一线的宣传，为退耕还林工程的顺利开展营造了良好的宣传氛围。二是围绕重大事件开展宣传。以建设生态文明、打造美丽宁夏为契机，紧紧围绕自治区“两屏两带”、“五大生态修复工程”、主干道路“大整治大绿化”等林业工程和退耕还林的重点工作，积极与新闻媒体配合，主动提供新闻线索，组织新闻媒体赴退耕重点区开展采风活动。三是围绕中心工作开展宣传。宣传工作中紧紧围绕核查验收、补植补造、专项规划等中心工作，在全国率先对退耕还林工程进行了系统总结，先后组织编写并出版了《宁夏退耕还林工程实践》和《宁夏退耕还林工程研究》，编纂印制了《宁夏回族自治区退耕还林大事记》《宁夏退耕还林工程论文集》和《宁夏退耕还林实用手册》（上、下册）等书籍，集中展示了宁夏退耕还林建设成果，为退耕工程管理人员致力于退耕还林远景规划、近期发展和科学决策提供了依据。同时，也为广大关心、支持宁夏退耕还林工作的专家学者和社会各界人士提供丰富翔实的历史资料。
三、做好退耕还林信息宣传工作的三点建议
1.端正态度是做好宣传工作的前提
很多人认为，信息宣传工作是一种很“虚”的工作，搞不搞无所谓，主要把退耕还林工程建设这个“主业”搞好就行了。这种认识是片面的，这是对信息宣传工作的漠视，信息捕捉和宣传意识不强，导致干部职工参与信息宣传的积极性不高，在一定程度上阻碍了宣传工作的开展。因此，要端正认识，把宣传工作作为一件大事来抓好、做好。特别是每一个宣传员要摆整好态度、重视宣传工作，把宣传工作与业务工作齐抓共管，化被动为主动，主动构思，主动写稿，主动关注退耕还林信息，力争新闻报道和信息稿件在数量和质量上实现新突破。
2.建立一支高素质的宣传队伍是做好宣传工作的基础
信息宣传工作是退耕还林工作的重要组成部分，担负着为领导决策和实施决策服务的重要职责，是集中展示退耕还林建设成效、典型经验和先进事迹的有力武器。有些单位的信息宣传工作往往由兼职人员完成的，很难专心从事信息宣传工作，并且未受过系统的培训或学习，写作水平有待提高，对信息宣传报道及撰写经验做法方面的信息往往力不从心。因此，应该选配文字功底好，责任心强，综合素质高的专职干部负责退耕还林信息宣传工作，才能发挥其应有的作用。
3.提高宣传稿件质量是做好宣传工作的关键
宣传工作应该在“质”上面多下工夫，不要盲目的只追求数量。要精心构思写作主题，要多在写作视角和深层挖掘上下功夫。只要主题明、角度好、挖掘深，这样的信息便可以标新立异、脱颖而出。要积极培养信息人员的创新思维，从小事入手，细节着眼，以小见大，使稿件既真实又有深度。
“无档则乱，有档才稳”
——对加强省级退耕还林工程档案管理工作的思考和建议
宁夏于2000年正式启动退耕还林试点工程，截至2014年，全区共完成退耕还林计划任务1305.5万亩，包括退耕地造林471万亩、荒山造林766.5万亩、封山育林68万亩。工程建设覆盖了全区21个县（市、区），涉及32.3万多农户、153万多农民。该工程是一项涉及面广，建设周期长，群众参与度高，政策性强且兑现时间长、操作难度大的社会系统工程，工程实施过程中形成大量的文件材料，如：工程规划、计划、实施方案，各县的年度作业设计、检查验收报告、面积计算表、相关的合同书、责任书、年度总结、信访材料、图表以及其几个主要环节中形成的大量文件材料和县以上单位上报的抽查、核查材料，这些文件材料如不及时归档，就有丢失的危险，进而影响到工程建设的质量和成果。因此，做好退耕还林工程档案管理工作尤为重要，它不仅为工程管理工作的有序开展奠定基础，而且对今后维护退耕农民的合法权益，解决林权纠纷等具有重要意义。
一、档案管理在退耕还林工作中的重要意义
退耕还林工程档案是退耕还林工程检查验收和国家政策兑现的直接依据，是工程管理工作有序开展的基础，也是工程管理水平高低的一项重要标志。同时，在退耕还林工程建设过程中直接形成的各种文字、图表、证、卡、声像材料繁多，如果不建立一套完整、系统、准确的工程档案，势必形成一笔糊涂账，工程的检查验收和政策兑现将无法进行，各项管理工作难以有序开展，甚至影响到工程建设的质量和成果，直接影响老百姓的切身利益。因此，作为省级工程管理部门要高度重视退耕还林工程档案工作，进一步提高对工程档案工作的认识，牢固树立“无档则乱”的思想，把档案工作作为工程实施的一项重要内容纳入工程管理的全过程，切实做细做好。
二、省级档案管理的主要内容
1.档案内容
档案内容主要包括全区的退耕还林工程规划、计划、省级实施方案，省级复查材料，各县自查汇总材料，各县种苗供应和政策兑现汇总材料，国家和省级有关部门制定的各种文件、管理办法、技术标准，各地（市）上报及备案的各种文件，国家和省级有关部门召开的会议材料、培训材料、领导讲话，工作报告、总结，各地（市）上报的有关材料，责任书，有关的会计报表及凭证，相关的图、表、卡、册、声、像资料等。
2.归档方式
按照行政级别，国家林业局、省级、地（市级）、县级、林业主管部门分别建立电子目录和文字目录，计算机建档和手工建档相结合。在同一行政级别内，技术档案、文书档案等不同门类分别输入计算机归档，各成体系，确保工程档案的完整、准确与系统。
3.归档门类
依据技术档案和文书档案等程序分年度、分类别进行归档。技术档案包括：工程规划、年度计划、实施方案、作业设计、工程施工、检查验收、政策兑现、后期管护等各环节所形成的报告、图、表等原始材料。文书档案包括：各类文件、合同协议、会议材料、培训材料、管理办法、技术标准、工作总结、有关案件的处理材料及其他文字材料等。
三、如何规范省级退耕还林档案管理
为了进一步规范省级退耕还林档案管理，作为省级工程管理部门要高度重视退耕还林工程的档案工作，进一步提高对工程档案工作的认识，牢固树立“无档则乱”的思想，把档案工作作为工程实施的一项重要内容纳入工程管理的全过程，切实做细做好。下面以宁夏省级退耕还林档案为例进行阐述。
1.强化制度建设，规范档案管理
退耕还林工程启动以来，我们始终把档案管理作为退耕还林工程建设的一项重要任务来抓。一是完善制度。根据《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》等法律法规，按照国家林业局、国家档案局联合印发的《国家林业局、国家档案局关于印发〈林业重点工程档案管理办法〉的通知》（林办发[2001]540号）要求，结合宁夏退耕还林工程的实际，我们特制定了《宁夏回族自治区退耕还林工程档案管理办法》，从技术规范、健全制度、时间要求、质量标准、落实责任等方面都提出了具体要求。二是分门别类，及时归档。为进一步加强退耕还林工程的档案管理工作，促进工程档案管理水平的提高，每年年底我们都及时对当年的退耕还林工程档案资料系统地、全面地进行收集、整理、归档和保管。
2.规范化、科学化的档案管理是退耕办的一项基础性工作，也是退耕还林工程健康发展的重要保障
退耕还林是一项社会系统工程，国家投资大、涉及农户多，能否实施好这项工程并取得预期成效，事关宁夏生态安全和农村社会稳定。退耕还林工程档案又是退耕还林工程检查验收和国家政策兑现的直接依据，是工程管理工作有序开展的基础，如果工程档案流失，直接影响着退耕还林工程的检查验收和政策的兑现，甚而影响到工程建设的质量和成果。近几年，宁夏退耕还林档案管理的有条不紊，很好地保证了粮款兑现工作的顺利开展，使广大农户切身感受到了退耕还林的优惠政策，激发了他们植树造林的积极性。改善生态，加强生态环境建设正逐步成为人们的自觉行动。
3.建立健全档案管理的各项制度
为使档案信息不流失，注重学习，对遇到的新问题、新情况进行认真研究，做好档案管理工作。在档案管理工作中，逐步建立健全档案管理的各项制度，要求档案人员平时认真做好收集、整理工作，及时、主动收集存档的材料，按时归档、定期整理并经常检查，分盒装订，分柜存收，方便查找。
4.采用先进技术，逐步实现了退耕还林工程档案的数字化及网络化管理，做到管理科学，调卷准确迅速
为加强工程管理、提高信息化应用能力，进一步更新信息管理软件，在工程建设区全面推广信息化管理，使宁夏退耕还林工程建设实现信息化、规范化和科学化管理，2013年年底，借助区基金管理站的培训班，我们对退耕还林信息化建设提了几点要求。2014年年初，专门委托国家林业局规划院系统地研发了“退耕还林地理信息系统”软件，3月19日—20日，又组织举办培训班专门聘请了国家林业局规划院的专家到场就退耕还林信息化管理系统进行了专题培训。退耕还林信息系统建设，是我们2014年的一项重点工作，建设的目标就是在全区21个工程县（区）和自治区农垦局推广使用退耕还林工程信息化管理系统。具体建设内容为：对2000年—2006年实施的退耕地造林形成的文字、图、表等档案资料实现数字化管理；对近三年退耕还林营造林项目形成的文字、图、表等档案资料实现数字化管理；对国家历年阶段验收形成的文字、图、表等档案资料实现数字化管理；今后退耕还林工程（包括重启后退耕地造林和荒山荒地、封山育林项目）全部实现数字化管理。
5.配备专职人员，做好档案管理工作
退耕还林档案管理是一项非常繁琐的工作，它需要管理人员有一个清醒的头脑，有高度的事业心和责任感。为了做好退耕还林档案管理，我们专门配备了责任心强、业务素质高的专职人员负责退耕还林工程档案搜集、整理、归档、保管等工作，把工程档案的管理列入工程规划和实施方案中，确保工程档案的完整性、准确性和系统性，为工程建设及其他业务提供方便、快捷的信息服务。
四、省级档案管理中应注意的五个问题
为了避免档案整理以后再投入大量的人力财力去整理、修改资料，应在平时的工作中注意资料整理工作的标准化和规范化。
1.做好档案管理的前期工作
在档案管理的过程中不可避免的要遇到一些困难和问题，甚至造成不可挽回的后果，一个很重要的原因是前期工作没有做好。档案管理的前期工作主要包括收发文登记情况、对收发文办理情况、上访材料的备案情况等等，档案管理的前期工作是基础，只有将基础工作做好了，才能全面、系统地整理好各种档案，才能让档案更好地为实际工作服务。
2.归档要及时
每次收文登记后，要在最短的时间内把文件送达到领导办公室请领导批阅，并及时把领导批阅文件收回归档或传阅其他人办理或传阅其他办公室。文件办理完毕后，要立即入档，不能随便乱放导致文件缺失。本单位的工程技术人员要随时收集在工程实施过程中形成的各类材料，并及时交档案人员保管、整理和提供利用，确保不遗漏每一份文件。
3.内容要全面、真实
归档的文件应尽量是原始材料，有传真件和复印件的应与原件一并存档。在收集和记载各种存档材料时，贵在真实和尽量完整具体，荣辱俱存，不能只存喜不存忧，更不能弄虚作假，胡编乱造，以免造成不应有的损失。
4.归档的材料要字迹工整、图样清晰、签字手续完备
凡需归档的数据表格要填写完整，准确无误，并有领导签字和单位公章。
5.坚持档案查阅制度，做好借阅登记工作
退耕还林档案一律不准外借，凡是非本单位人员查阅档案，应持该单位介绍信，并注明查阅的内容和用途，经退耕办领导同意，履行登记手续后方可查阅。查阅时严禁折叠、撕毁、涂改等，不准在档案上划线、加批、打圈、打叉和拆卷、剪页。
五、对今后档案管理工作的四点建议
1.加强对档案管理人员的业务培训
今后的档案管理人员不仅要熟悉一般档案知识，还必须具备计算机运用能力。因而要有计划、分期分批地对退耕还林工程档案管理人员进行必要的培训，提高其业务素质。
2.配备专门的退耕还林档案室
由于办公条件有限，有些单位没有专门的退耕还林档案室，都是把体会财务、林政等文件一起存放，这样找以来既不方便也不安全，如果条件允许的话，有必要配备专门的退耕还林档案室，把退耕还林办公室的档案管理单独分类设立卷宗，确保档案的安全。
3.收集档案资料，及时整理归档
为了搞好退耕还林档案工作，对退耕还林工程建设中形成的文书、技术、会计、照片、音像等档案，要高度重视，指定专人，加强管理。一是及时收集。特别是技术档案，如退耕还林工程规划、实施方案、作业设计、自查材料、种苗采购、粮款兑现、林权证发放、统计材料、现状图、管理卡及各种图表卡册重要材料形成后，都要归档，而且比较齐全。二是整理比较规范。各种文件材料分门别类，要及时进行整理归档，真正达到“收集齐全、整理规范、分类清楚、书写工整、管理有序”的要求。
4.完善数字档案管理的硬件设施
购买全国统一的档案管理软件，采购与建立数字档案相关的计算机硬件设备，逐步规范退耕还林到工程档案管理。
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