改革所有制关系和调整所有制结构，是中国经济体制改革的关键和重大课题。16年来，随着市场取向改革的深化，我国的所有制状况发生了很大变化。特别是近几年来，在邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大以及十四届三中全会精神指引下，我国在改革所有制和理顺产权关系方面迈出了重大步伐，取得了突破性进展。但是，有一点值得指出：理论界在对待“全民所有制”问题的认识上，还一直采取回避或不负责任的态度，把“全民所有制”视为理论探讨的禁区。其实“全民所有制”也是需要重新认识的。我认为，我国的社会主义市场经济是一种务实经济，而“全民所有制”是一个虚幻概念，它在社会经济生活中实在没有什么实际意义。
一、“全民所有制”概念的提出及其特征
（一）马克思恩格斯的“全民所有制”思想
在马克思、恩格斯的经典著作中，社会主义和共产主义公有制的存在形式是独一无二的。尽管它有多种表述方式，诸如“社会所有制”、“共同占有制”、“公共占有制”、“集体所有制”，还有“财产公有”、“公共财产”、本文载于《当代经济研究》1995年第5期。本文是胡德巧、冯纯在《科学社会主义研究》1988年第2期发表的《社会主义公有制和商品经济关系的历史回顾与几点思考》一文中提出的研究课题。当时提出我国社会主义初级阶段是否存在“全民所有制”时，只是作了简单分析。作为它的续篇，本文在坚持社会主义公有制的基础上对“全民所有制”问题从理论上进行了较为系统的探讨。
“社会占有”、“集体占有”等等，但都是作为私有制的对立物而出现，且其含义都是完全一致的，都是指纯粹单一的社会所有制——这就是人们常说的“全民所有制”。
马克思、恩格斯在1848年合写的《共产党宣言》中指出：“共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来：消灭私有制”。然后，“把资本变为属于社会全体成员的公共财产”，“把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里”，实行全民所有制。马克思在《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》中，“第一次提出了世界各国工人政党都一致用以概述自己的经济改造要求的公式，即：生产资料归社会所有”。他在《“法兰西内战”初稿》中指出：“大规模的有组织的劳动，生产资料的集中，这是无产阶级追求的希望，也是无产阶级运动的物质基础。……无产阶级要做的事就是改变这种有组织的劳动和这些集中的劳动资料目前所具有的资本主义性质，把它们从阶级统治和阶级剥削的手段改变为自由联合的劳动形式和社会的生产资料”。他在1872年写的《论土地国有化》中还说：“生产资料的全国性集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础”。1881年，马克思在《给维·伊·查苏里奇的复信草稿——二稿》中进一步指出：欧洲和美洲的一些资本主义生产最发达的民族，正力求打碎它的枷锁，以合作生产来代替资本主义生产，以古代类型的所有制最高形式即共产主义所有制来代替资本主义所有制”。这种“共产主义所有制”就是“社会的所有制”。
恩格斯在1843年11月写的《大陆上社会改革运动的进展》一文中，第一次提出了“集体所有制”的概念。他指出：“欧洲三个文明大国——英国、法国和德国——都得出了这样的结论：在集体所有制的基础上来改变社会结构的那种急剧的革命，现在已经是急不可待和不可避免的了”。
“只要经过以集体所有制为基础的社会革命，才能建立符合他们抽象原则的社会制度”。在《反杜林论》中，恩格斯说，社会主义“并不是要恢复原始的公有制，而是要建立高级得多、发达得多的公共占有形式”，即“以社会的名义占有生产资料”、“由社会占有全部生产资料”。或者说，“实现整个社会对一切生产资料——土地、铁路、矿山、机器等等——的直接占有”。马克思、恩格斯在以上对公有制理论的论述中，虽然未明确提出“全民所有制”的概念，但为“全民所有制”概念的明确提出打下了直接的基础。
（二）列宁第一次明确提出“全民所有制”概念
“全民所有制”作为一个完整的概念，是列宁第一次明确提出的。
1917年5月，即十月革命前，列宁在全俄农民第一次代表大会上关于土地问题的讲话中指出：“土地所有制应该成为全民所有制，而确定所有制的应当是全国性的政权”。接着还说：“当你们建立起在自由劳动的制度的时候，不会有什么地主占有制不会有什么私人土地占有制，而只有全民所有制和全国土地的自由租佃者”。列宁的“全民所有制”概念，是直接在马克思、恩格斯的影响和启发下形成的。在此前后，围绕这一概念，他还作了大量这方面的论述。
列宁在1895～1896年间写的《社会民主党纲领草案及其说明》中指出：“所有工厂和矿山以及所有大地产等等都为整个社会所有，实行由工人自己进行管理的共同的社会主义生产”。在1899年底批评俄国社会民主党中的倒退倾向时他又指出：“社会主义的目的（和实质）是：把土地、工厂等等即全部生产资料变为全社会的财产，取消资本主义生产，按照总的计划进行有利于社会全体成员的生产”。另外，他在1904年4月写的《五一节，1914年3月写的《自由派教授论评等》，1917年4月写的《无产阶级在我国革命中的任务》，1914年7～11月写的《卡尔·马克思》等著作中也有类似表述。
在提出“全民所有制”概念之后，列宁在1917年8～9月写的《国家与革命》中指出，社会主义的“生产资料已经不是个人的私有财产，它已归整个社会所有”，或“把生产资料转归全社会公有”。1917年11月，列宁在《告人民书》中指出：“工人、士兵、农民和一切劳动者同志们！……土地、粮食、工厂、工具、产品和运输业，所有这一切今后都完全是你们的财产、全民的财产了”。1918年11月，列宁在《对莫斯科省贫农委员会代表的演说》中明确指出：“十月革命给自己提出的任务是：剥夺资本家的工厂，使生产工具归全民所有”。俄国当时的全民所有制是通过国有化的途径来实现，并由国家来直接管理的。因此，列宁还提出了一系列关于“国家所有制”或“国有化”的理论。
（三）“全民所有制”的本质特征
从马克思、恩格斯、列宁以上论述看，“全民所有制”的实质就是社会主义的全部生产资料归社会全体劳动者共同占有的最高的公有制形式。
它的主要特点是：
第一，范围社会性。一是占有生产资料的全体劳动者的社会性，其范围包括全国的“工人、士兵、农民和一切劳动者同志们”，二是全体劳动者占有的生产资料的社会性，其范围包括全国的“土地、粮食、工厂、工具、产品和运输业”等一切财产。
第二，形式单一性。社会主义公有制以全民所有制的形式独立存在，它排斥其他任何所有制形式，既不需要其他所有制形式来作辅助、作补充，也不可能与其他所有制形式同时并存、共同发展。同时，它反对局部性的和集团性的多方面的不同利益集团，反对任何形式的个人私利。
第三，分配直接性。在社会主义全民所有制条件下，劳动者的劳动取消了私人劳动的环节，他们的劳动从一开始就是直接的社会劳动，因此，他们的分配也相应取消了货币环节，使整个过程自始至终就是直接的产品分配。同时，由于单一的公有制和取消商品货币关系，所以其分配原则也是纯粹单一的“按劳分配”，不存在任何其他分配方式。
第四，高度计划性。恩格斯指出，当社会主义代替资本主义以后，“社会生产的无政府状态就让位于按照全社会和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节”。列宁明确把纯粹计划经济作为社会主义的社会制度，强调要坚决实行高度集中的计划经济。他说，社会主义必须
“对产品的生产和分配实行无所不包的全民统计和监督”，必须“坚决实行全国范围的经济生活的集中化”。还说：“如果你们想对每一块铁和一匹布都统计到，就是社会主义”。虽然列宁及时发现了这些理论的错误，并实行了“新经济政策”，但其问题后来一直未得到实质性的解决。
第五，否定市场性。他们把商品、货币、市场、竞争与私有制等同起来，把社会主义公有制与市场经济对立起来，认为社会主义就是消灭市场。马克思在《资本论》中指出：“在社会公有的生产中，货币资本不再存在了”，“竞争将为这种新的社会制度消灭，而为联合所代替”。列宁的意见是：“只要还存在着市场经济，只要还保持着货币权力和资本力量，世界上任何法律也无力消灭不平等和剥削”。所以他认为，“社会主义就是消灭商品经济。……只要仍然有交换，那谈什么社会主义是可笑的”。在实行“新经济政策”后，虽然他说要“特别重视商品交换问题”，但他接着又解释，这种“商品交换”，实质上是“用工业品换取农产品”，“用来交换农民粮食的国家产品，即社会主义工厂的产品，已不是政治经济学上的商品”。这就最终还是从根本上否定了商品经济。
完全可以肯定，这样的“全民所有制”是超越中国社会主义现实基础的。
二、“全民所有制”思想渊源于空想社会主义
历史不可否认，空想社会主义是科学社会主义的理论来源，同样，空想社会主义的公有制思想是科学社会主义全民所有制的理论来源。
从16世纪到19世纪的空想社会主义者，都十分痛恨资本主义私有制，认为私有制是“万恶之源”。所以，他们不顾最基本的客观实际，极力主张在新的理想社会中，实行一切财产公有。
16世纪初，英国空想社会主义的奠基人托马斯·莫尔在《乌托邦》中，第一次描绘了未来理想社会。他认为，乌托邦的一切财产都归全民所有，“私有制根本不存在，大家都热心公事”。在乌托邦，不仅生产资料公有，而且生活资料也公有。为了防止私有观念的产生，乌托邦规定住房每隔10年抽签调换一次。
17世纪，康帕内拉在《太阳城》一书中，主张在太阳城彻底废除私有制，全部生产资料和一切生活资料都归大家共同占有，任何人都没有私有财产。他说，在新的公社组织中，没有穷人和富人的差别，没有“你的”和“我的”的界限，大家都热爱公有制。
18世纪的摩莱里在《自然法典》中的第一条，实际上宣布了以生产资料公有制代替生产资料私有制。他认为，“私有制是万恶之母”，消灭私有制是制定和实现新社会根本大法的关键；同时主张未来社会的工农业产品全部归公，公民所需要的一切都由国家统一平均供应。
19世纪初，英国伟大的空想社会主义者罗伯特·欧文，在1820年的《致拉纳克郡报告》中，系统地论述了自己的共产主义理论，而实现生产资料公有制则是欧文理想社会的基础。他认为，在理想社会中，“纯粹个人日常用品以外的一切东西都变成公有财产”。他还指出：“财产公有制较之于引起灾祸的财产私有制具有无可比拟的优越性”。财产公有制使人们可能在生产中联合起来，从而将使人们在时间、劳动和“资本”方面得到最大限度的节约，将使人们的生产活动提高效率，即使人们“可以在每天不到四小时的有益而愉快的劳动条件下，拥有丰裕的质地优良的产品。”
马克思、恩格斯批判地吸收了空想社会主义的优秀成果，创立了科学社会主义。然而，这恰好同时又导致另一个历史事实：马克思、恩格斯的“全民所有制”理论，根源于空想社会主义的公有制思想。
三、中国引进和推行“全民所有制”的经验教训
中国的社会主义公有制模式直接照搬于原苏联的所有制教条。
斯大林在1936年的《和美国罗易·霍华先生的谈话》中，第一次把社会主义公有制分为全民所有制和集体所有制两种形式。他说，社会主义的基础“就是公有制：国家的即全民所有制以及合作社集体农庄的所有制”。④1952年，他在《苏联社会主义经济问题》中，十分明确地把全民所有制和集体所有制这两种形式作为社会主义公有制固定下来。斯大林的所有制公式对纯粹国有化和单一全民所有制理论是一个重大突破，它从一定程度上说明了社会主义商品经济问题，在马克思主义的发展中当然是一大贡献。但是，由于他急于考虑的是如何实现社会主义迅速向共产主义的过渡，如何将公有制的二元形式尽快单一化，即迅速“把集体农庄所有制提高到全民所有制的水平”，⑤这就决定了他的商品经济理论的不彻底性，也决定了他的公有制理论越来越失去对社会主义实践的指导意义。
我国在1952年，翻译出版了斯大林的《苏联社会主义经济问题》一书后，把它当作全党理论学习的教科书，并把全民所有制和集体所有制这两种公有制形式“搬”进了我国1954年的第一部宪法，使二元公有制模式在我国社会主义“定型”化。而几十年来，我们更是对马克思主义采取教条主义的态度，把全民所有制与社会主义完全等同起来，重全民、轻集体，不断进行对集体所有制的“升级”，片面强调生产关系的过渡，盲目追求“一大二公三纯”，使得全民所有制在我国长期合法地扎下根来，流传至今。
自“全民所有制”引入我国后，从推行的结果看，它曾起过一定作用，但随着社会主义建设的发展，它的弱点和弊端也日益显露出来，并且使我们在认识上和实践上都付出很大代价，有过不少教训。
——在所有制方面，盲目冒进，追求过渡。1958年，大刮“共产风”。
在农村，“小社并大社”，大搞人民公社化运动，天真地认为农村人民公社是向共产主义过渡的最好形式。因此，仅在两个多月时间，就把70多万个生产合作社改组为政社合一的26000个人民公社。在城镇，人为地把大量的公私合营企业和集体企业转归全民企业，使国营工业由1949年占全部工业总产值的26.3%，很快提高到1958年的89%，到1960年超过90%，集体部分只保留10%.并提出少则三四年，多则五六年完成由集体向全民的过渡。“文化大革命”期间更是如此。直到1978年，全民企业占了全国工业总产值的80.8%，集体只占19.2%，而个体、私营工业经济却被当作资本主义经济成为批判的对象，没有出头之日。这种做法严重阻碍了生产力的健康发展。
——在产权关系上，模糊不清，权责不明。由于“全民所有制”是一个抽象、含混的概念，因此，表现在产权关系上的弊端是：（1）所有者代表不明确，所有权得不到落实，使“全民所有”成为“空壳”，化为乌有，无人负责；（2）政企不分，“两权”不分，全民所有成了“政府所有”，企业成了政府机关的附属物，无法成为自主经营的法人实体；（3）普遍缺乏产权意识、投资意识、资产管理意识和资产增值意识，经常出现资产浪费、资产流失和短期行为等现象；（4）职工的主人翁地位难以体现，职工的主动性、创造性和积极性受到不应有的损伤。总之，产权关系不明晰，给经济发展和改革开放带来很大阻力。
——在分配方面，吃“大锅饭”，搞平均主义。一是采取单一的分配原则，实行“供给制”，搞“一平二调”，吃饭不要钱，强调自给自足；二是把按劳分配中的“平等”误解为“平均”，因此，极力主张收入拉平，同步富裕；三是分配不讲成绩、不讲贡献、不讲效益，而是凭关系、凭年龄、凭工龄、按等级等等，严重损害了劳动者的利益，挫伤了劳动者的积极性。
——在对待商品生产方面是极力限制。以高度集中的计划经济为指导，把商品经济和资本主义等同起来，根本否定价值规律的作用，限制商品经济的发展，认为“货币交换……跟旧社会没有多少差别”、“每日每时都会产生资本主义和资产阶级”，“只能在无产阶级专政下加以限制”。这使我国社会主义经济建设遭到极大破坏。
——在公有制内部造成了重重矛盾。一是它在全民职工与集体职工之间划出一条鸿沟，产生等级差别和等级观念，把本来都是国家主人的劳动者视为“集体不如国营”、“国营比集体优越”，甚至视集体职工为“二等公民”，在政治地位上低人一等；二是对国营和集体的经济政策不公平，在财政补贴、税收照顾、银行贷款、原材料供应、产品销售等方面，只对全民倾斜，不对集体优惠；三是全民企业的干部享受行政官员的待遇，职工成为“正式职工”，旱涝保收，负盈不负亏，老有“靠山”等，这也是集体企业所没有的。
党的十一届三中全会以后，我们吸取了这些教训，转移了战略重点，实行了改革开放，提出了“一个中心两个基本点”的基本路线，特别是党的十四大和十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标、基本框架和实现新体制的重要任务，把改革推向了新阶段，从而充分体现了人民群众的根本利益和根本愿望，为建设有中国特色社会主义开创了新局面。
四、中国现阶段“全民所有制”的非现实性
大家知道，我国社会主义和建立社会主义的物质基础，与马克思、恩格斯心目中的社会主义具有很大区别。马克思、恩格斯设想的社会主义是以当时生产力水平和商品经济充分发达的英国为背景所得出的结论，而我国的社会主义是在落后的半封建半殖民地、自给半自给的自然经济基础上建立起来的。这就是说，马克思、恩格斯的设想已经大大超出了我国的客观实际，或者说，我国社会主义还远未达到马克思、恩格斯社会主义的实现条件。因此，很明显，用马克思、恩格斯的公有制理论来说明中国社会主义实际中的“全民所有制”是很不科学的、没有根据的。另外，我国和原苏联的情况也不完全相同。如果长期机械搬用苏联模式，把它当成我国社会主义发展史上始终贯彻的“灵丹妙药”，这也是不现实的。
第一，从概念本身的质与量看全民所有制的不现实性。既然是全民所有制，其“全民”就应该是指全社会（可以先是国家）范围的全体劳动者，而不是局部或部分劳动者，其“全民”占有的“生产资料”，自然应是全国范围的全部生产资料，而不是局部或部分生产资料。一句话，全民所有制应指社会全部生产资料归全体劳动者共同占有。其实并非如此。就全民职工人数而言，到1993年底止，全国的“全民”职工有1.1亿多人，而这1亿多人何谈“全民”？如果全民，就应包括全国所有的劳动大军，但实际上，全国近5亿个农村劳动力、城镇3600多万个集体职工，还有4000多万个体、私营企业从业人员——这些占绝大多数的劳动者，对全民所有制企业的生产资料既没有所有权，也没有使用权、支配权，更没有工资收入的分配权。这样一来，绝大部分劳动者就都被排斥在全民所有制的“大门”之外，“全民”就成了局部的、少数人范围的“全民”了。再从全民和其他经济成分所拥有的生产资料资产）看，1992年全民独立核算工业企业是15670亿元，集体企业是3140亿元，其他（包括个体）企业是1153亿元。可见，全民的生产资料是部分，也不是全部。全民、集体和个体都是互相独立、不同性质、不同利益的经济主体。集体、个体和其他经济主体不能随便占有全民的生产资料。同样，全民也不能任意占有集体、个体和其他经济主体的生产资料。总之，“全民”的“民”不全，“全民”所占有的生产资料也不全。显然，概念本身既没有达到其量的规定性，更没有达到其质的规定性，因此，“全民所有制”这一概念不能成立。
第二，从现有的所有制结构看全民所有制的不现实性。我国现有的所有制结构是一个什么样的状况？1992年在全部工业总产值中，国有工业企业占48.3%，集体工业占38.2%，其他（包括个体、私营等）工业企业占13.5%；在社会商品零售总额中，国有经济占41.3%，集体占27.9%，其他占30.8%。以上资料表明，我国目前的所有制状况是一个以国有企业为主导、国有企业和集体企业为主体、其他经济成分为辅助和补充的多种所有制或多种经济成分并存的所有制结构。根据全民所有制纯粹单一性的特点，它是与其他任何所有制形式相互排斥而独立存在的，即只要有全民所有制的存在，就不允许有其他所有制的产生。在我国推行“一大二公三纯”时，把个体经济当作“资本主义尾巴”来割足以证明这一点。但是，现在的客观事实恰恰相反，现实存在和共同发展的是各种不同的所有制，而众多的、各种不同的所有制排斥了单一全民所有制。
第三，从市场经济的客观要求看全民所有制的不现实性。关于一般市场经济与全民所有制的关系，马克思主义告诉我们，生产资料的不同所有者是商品经济存在的直接原因。各种不同的所有者构成商品生产、商品交换和市场运行的主体。单一的全民所有制和市场经济的关系是互相排斥的，有你无我，有我无你。这正如马克思、恩格斯所指出的，“在一个集体的、以共同占有生产资料为基础的社会里，生产者并不交换自己的产品，耗费在产品生产上的劳动，在这里也不表现为这些产品的价值”。
“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除。”因为全民所有制的社会是一个大家庭，在一个大家庭中进行交换甚至竞争是没有必要的，没有意义的。反过来说也一样，我国通过16年改革开放，在所有制关系上发生了重大变化。不仅个体经济、私营经济、合资经济、合作经济、独资经济等经济成分得到迅速发展，而且公有制内部除了国有和集体以外的各种不同实现形式如混合所有制、合作所有制、企业所有制、股份共有制等也不断形成，并日益壮大。实践证明，发展多种所有制经济，促进了我国生产力的发展，促进了我国综合国力的增强，促进了人民生活水平的提高。因此，在对市场经济和全民所有制的抉择上，现在看来，人们将不再选择空洞、空想的全民所有制，而是坚决地毫不犹豫地选择社会主义市场经济。
第四，从现有的生产力状况看全民所有制的不现实性。所有制关系的性质及其变化，归根到底是由生产力的状况决定的。有什么样的生产力就要求有什么样的所有制形式。恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果”。“新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。”马克思还更形象更具体地说明了物质基础与社会制度的关系。他说，“手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会”。根据一般规律，社会主义公有制应该要有高出资本主义“蒸汽磨”的大机器生产的生产力水平作为物质基础。但是，大家知道，由于各种原因，社会历史遗留给我们的是以“手推磨”为特征的落后的生产力。建国以来，特别是改革开放以来，我国的生产力有了很大发展。但是，从总体上看，我国现阶段的物质技术基础仍然处于既不充分又不平衡的状态。从工业看，更多、更广泛适应生产力水平的是中小企业，约占全部企业总数的99%以上，产值约占67%。而大型企业所占比重不到1%，产值约占33%。其生产方式普遍是以机械化、半机械化手工劳动的形式，真正采取高尖技术和电子计算机控制的现代化大生产企业毕竟还是少数。再从农村看，除了少量的机械化以外，大多数还是靠手工操作和畜力劳动，机械化水平和社会化程度还很低下。此外，一些“老、少、边、穷”地区原始的生产方式还较严重。这就表明，在当今的中国还存在着旧的社会分工，劳动者的劳动还不可能是直接的社会劳动，社会还不可能直接占有一切生产资料；同时，多层次的生产力状况，决定了不同程度的、多元的所有制结构的存在，也决定了全民所有制的出现成为不可能。
第五，从它与社会主义公有制的区别看全民所有制的不现实性。长期以来，“全民所有制”一直被当作理论研究的“禁区”，只能颂扬，不能轻视；只能坚持，不能否定。这主要是因为人们把全民所有制与社会主义公有制等同起来了。其实大可不必。社会主义公有制是相对资本主义私有制而言的，是社会主义的本质所在，只要是搞社会主义，就必须要坚持社会主义公有制。社会主义公有制是不断发展、完善的，不同的国家由于实际情况不同，在实施和贯彻公有制的具体问题上可以存在不同之处。从我国目前的国情来说，一是公有化程度不可能很高；二是公有化范围不可能无所不包；三是公有制本身不可能孤立发展。而全民所有制则不同。
如果把它作为公有制中的一种形式，它只能是公有制中的最高形式和最后形式，这种形式是与极度发达的生产力相适应的，而要达到这种生产力水平，那是遥远将来的事。恩格斯指出：没有高度发达的生产力作基础，全民所有制就只能是人们“脑海中”的一种“理想”，而它要想出现，“只有在实现它的物质条件已经具备的时候才能成为可能，才能成为历史的必然性”。可见，社会主义公有制和全民所有制是两个不同的概念。因此，否定“全民所有制”的现实存在并不等于否定社会主义公有制。
第六，从它与国家所有制的区别看全民所有制的不现实性。全民所有制与国家所有制也不是等同概念。其区别主要是：（1）从一般意义看，国家所有制是一个普遍适用的中性概念，也是一种古老的所有制形式。
马克思说：“部落所有制就具有国家所有制的形式。”从原始社会末期之后，不论是奴隶制还是封建制，也不论是资本主义还是社会主义，只要有国家，就有国家所有制。当然，国家的性质不同，其国家所有制的性质也不同。正是从这种意义上说，国家所有制既可以是公有制性质的，也可以是私有制性质的；既可以是社会主义的，也可以是资本主义的。与此不同，全民所有制是一种公有制形式，它只适用于最高形态的共产主义社会。因此，相比之下它是一个特殊概念。（2）从存在时间顺序看，国家所有制在先，全民所有制在后。恩格斯指出，在实行“全部生产资料公有制”
即全部生产资料归全社会所有（或全民所有）之前，应“首先把生产资料变为国家财产”，即变为国家所有制。只有当国家终于真正成为整个社会的代表时，国家的存在成为多余时，国家所有制也随之消失之后，才有可能出现全民所有制。因此，我国目前面临的重要任务是，坚持以国有经济为主导，努力搞好国家所有制企业。
五、承认现阶段“全民所有制”非现实性的重要意义
如前所述，“全民所有制”概念是1952年“引进”并成为我国社会主义的经济制度的，在1954年的《中华人民共和国宪法》中加以“定型”。此后，直到1988年，曾对宪法进行了多次修改，特别是改革开放以来的两次修改，都对所有制问题作了适当调整和采取了新的提法。然而，对“全民所有制”却始终没有丝毫变动。1982年12月通过的宪法规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国营经济是社会主义全民所有制经济”。这种表述不仅依旧如初，而在1988年4月通过的宪法修正案中也未作修改。
那么，如何对待宪法中的这种提法？这是一个十分严肃的问题。众所周知，任何法律形式都是经济和政治在一定发展阶段上的反映，都是人们在不同历史时期的一种认识。可以说，现行的宪法是一种历史进步，对一段时期以来经济和社会的全面发展起到了有力的保护和促进作用。
但是它本身又是一种历史，随着社会的不断向前发展，它的许多方面已经同现实情况和国家生活不相适应。如（1982年的宪法）“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”，把社会主义公有制仅限于“全民所有制和集体所有制”两种形式；认为国家所有制企业就是“国营企业”，由国家直接经营；只强调“实行各尽所能、按劳分配”的原则，没有提出其他分配方式等。这些与“全民所有制”相联系的方面与现实情况都是不相适应的。1992年邓小平同志南巡谈话和党的十四大以后，我国的经济改革、经济发展和社会进步都进入了一个新的历史阶段，计划经济体制已宣告终结，取而代之的将是全新的社会主义市场经济体制。为了建立这种新的体制，我国现实所贯彻的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方针，而那种奉行单一“全民所有制”的时代已经成为过去。这就是说，在我国社会主义初级阶段，“全民所有制”所习惯和赖以生存的条件和环境实际已不复存在。这样看问题，或者承认这种事实，对于在理论上实现新的飞跃，对于更好地坚持公有制和发挥国有制的主导作用，对于大力发展我国社会主义市场经济都是大有好处的。
第一，有利于坚持实事求是原则，克服教条主义态度。大家都不会忘记，在中国建国46年的历史上，有长达20年（1958～1978年）之久犯有“左”倾错误，同时，这也是教条主义最盛行的时期。其主要表现是，把马克思、恩格斯的一般结论强加给我国已经变化了的客观现实，全国上下涌现出“大跃进”的浪潮和急于向“全民所有制”过渡的狂热，到处都实行“一平二调、统一分配”，大办公共食堂，大搞“共产主义试点”。现在看来，实在太可笑了。改革开放以来，虽然从根本上扭转了这种局面，但是，过去长期形成的对马克思主义的教条主义态度与“左”的残余，在某些时候某些人的思想中自觉或不自觉地反映出来。他们仍然把“全民所有制”与国家所有制特别是与公有制混为一谈，认为重新认识“全民所有制”就是否定社会主义公有制，实行所有制关系改革就是搞私有化。这种把马克思主义原则与中国实际相割裂的观念有待于进一步消除。还是邓小平同志南巡时说得好，“学马列要精，要管用”；“中国要警惕右，但主要是防止‘左’’’；“我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。”说到底，中国的改革所以能够取得伟大成就，最关键的一条在于产权制度改革和调整所有制结构所取得的成就；中国的经济之所以能够出现持续快速健康发展的势头，最关键的一条在于国有经济、集体经济和其他（包括个体、私营、三资企业等）经济成分的共同发展。否则，如果靠本本，靠教条主义，中国就不可能有今天的成功。应该相信，只要进一步解放思想，彻底破除“一大二公”的影响，承认“全民所有制”的非现实性，马克思主义在中国的生命力将会更强，社会主义公有制的优越性将会发挥得更充分。
第二，有利于促成我国经济与国际惯例接轨，进一步使我国的经济运行符合一般市场经济规则。承认“全民所有制”的非现实性，其一，是处理好国际惯例与中国特色关系的需要。“全民所有制”模式本来并不是中国的创造，但目前它在我国却是世界上唯一的“幸存者”。除此之外，它不仅一直为世界各国所不接受，而且也早已为它的“发明者”所放弃。中国决不能走西方国家的道路，决不能像原苏联那样全面解体和全面私有化，同时，也不应该把斯大林模式贯彻始终。中国坚持搞具有自己特色的社会主义，坚持共产党的领导，坚持实行适应生产力发展的生产资料公有制。
这是不能动摇的。当然，我们的经济运行必须是和市场经济的通行规则相一致，与国际惯例相协调；我们的公有制必须是具体的、客观的，而不是“玄奥”的、超现实的。否则，我们就无法让世界了解中国，也无法让中国走向世界。其二，是处理好公有制与市场经济关系的需要。有人说公有制与市场经济是相容的，也有人说公有制与市场经济是矛盾的。我认为，这两种观点都不可取。二者兼容与否，不能简单地肯定或否定，应先进行具体分析，再作出判断。是相容还是矛盾，关键看是一个什么样的公有制。如果公有制所选择的是多种实现形式，且又能与其他经济成分同时并存，那它与市场经济就是相容的、统一的，对市场经济的发展就起促进作用；如果它选择的是纯粹单一、独立存在的像“全民所有制，这样的实现形式，那它与市场经济就是矛盾的、排斥的，对市场经济的发展就起破坏作用。我们希望所出现的是前者而不是后者。而要想真正实现前一种情形，只有放弃“全民所有制”才有可能。
第三，有利于明确和理顺产权关系，促进社会主义市场经济体制的尽快建立。建立新体制所面临的重要任务是要在经济运行的各个领域进行制度创新，而进行制度创新的中心环节是产权制度创新。长期以来，我国经济领域中特别是国有企业中的产权关系是模糊不清的。造成这种状况的原因是多方面的，但主要原因是其外部有一层模糊不清的“全民所有制”的“外壳”。由于它的存在，一方面表现出“全民皆有”，人人都以所有者的身份出现，各个部门都插手企业、干预企业，弄得企业无所适从，没有经营自主权，不能自负盈亏、自我发展；另一方面表现出“全民皆无”，不知谁在行使国有资产的所有者职能，对国有资产的运营和管理责任不明，出了问题无人负责，从而导致国有资产的大量流失和国有企业的严重亏损。
这两种情况都是我们所不愿意看到的。在党的十四大和十四届三中全会第一次明确提出和强调要理顺产权关系后，产权制度改革有了新的探索途径，企业开始朝着新的目标发展。但是，在具体执行和操作过程中，又碰到一些新的困难和矛盾，甚至出现走样变形的现象。其原因也是十分复杂的。但是，如果我们能进一步改进改革中的思维方式，冲破“全民所有制”习惯势力的束缚，就有可能使改革在理论上和实践上实现新的突破，使尽快建立社会主义市场经济体制出现新的局面。
改革重任：调整和完善所有制结构
江泽民同志在党的十五大报告中指出：“继续调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力，是经济体制改革的重大任务。”第一次把调整和完善所有制结构作为经济体制改革和经济发展战略的首要任务明确提出，并阐述了一系列所有制问题，这是党的十五大的一个突出贡献，是我党在什么是社会主义，如何建设社会主义问题认识上的重大突破，也是我党又一次大的思想解放的显著标志。
调整和完善所有制结构，就是要从我国社会主义初级阶段的实际出发，坚持和巩固社会主义公有制主体，不断提高公有制经济的质量，积极探索公有制的实现形式，大力发展个体、私营、外资等非公有制经济，把一切符合“三个有利于”的所有制形式都用来为社会主义服务。继续调整和完善所有制结构，对于进一步解放和发展生产力，对于加快建立社会主义市场经济体制和推动经济建设不断向前发展，都具有十分重要的意义。
社会主义实践经验与教训反复证明，必须重视发展不同的所有制形态和建立合理的所有制结构
回顾近50年来的社会主义建设实践，我们既有成功的经验，也有沉痛的教训。这里一个很大的教训是，过去我们在对所有制问题的认识和态度上犯了十分严重的错误，即在曾经长达20年之久的时间里，我们犯有极“左”的错误。其主要表现在：脱离实际，不顾国情，照抄照搬，大刮“共产风”，大搞“集体转全民”，大割“资本主义尾巴”，使我国的所有制结构处于严重的畸形状态。从1958年到1978年，在全国工业总产值中，全民所有制几乎占了80%～90%，整个公有制经济一统天下占100%。这种追求“一大二公三纯”、盲目冒进和超越社会主义初级阶段客观现实的做法，极大阻碍了生产力的正常发展，结果使我国的经济建设遭受了惨重的损失。
党的十一届三中全会后，我们实现了战略重点的转移，制定了社会主义初级阶段的基本路线，实行了全面的经济体制改革。特别是对传统的所有制问题进行了重新认识和卓有成效的改革，使所有制关系发生了很大变化。改革开放以后直到党的十五大，才使得我国的个体、私营和外资等非公有制经济，逐步从无到有，从小到大，从少到多，从“有益补充”到
“共同发展”，再到“重要组成部分”和与公有制经济结合成为“社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这种对非公有制经济的地位和作用的认识，并将其写进了宪法，从而达到社会主义与市场经济相统一、公有制经济与非公有制经济相结合的共识，是来之不易的。
同时，在实践上，也使长期以来传统的所有制结构逐步得到转变，逐步得到优化。这就是，我们已经创造出了能够基本与生产力水平相适应的以公有制为主体、多种经济成分共同发展和所有制结构趋于合理的局面。从1978年到1997年，在我国工业总产值的所有制结构中，国有经济所占比重由77.6%转变为26.5%，集体经济则由22.4%转变为40.5%，城乡个体和其他经济则从零逐步分别发展到15.9%和17%。从目前小型企业数量上看，个体和私营企业占77.7%.集体企业占20.1%，国有企业占1.4%，三资企业占0.6%；从产值上看，个体和私营企业占23.3%，集体企业占51%，国有和三资企业各占13.1%。到1999年3月底，全国累计批设外资企业328228家，合同金额5812.45亿美元，实际利用外资2747.93亿美元。另外，到4月底，全国上市公司已达878家，其市价总值19676亿元人民币，占国内生产总值的1/4左右。
随着市场取向改革的深化，特别是多种不同所有制经济的产生、所有制结构的不断调整和公有制不同实现形式的出现，大大促进了我国国民经济的快速发展。如在1992年到1996年的5年里，国内生产总值年均增长速度为12.1%，成为经济增长速度最快而波动最小的时期。20年改革特别是所有制改革的经验表明，只有坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针和这一社会主义初级阶段的基本经济制度，不断优化所有制结构和积极探索公有制的有效实现形式，才能推动我国社会生产力和国民经济的持续快速向前发展。
经济结构中最基本的结构是所有制结构，结构调整中最大的调整是所有制结构的调整
调整经济结构，我们已讲了多年，也做了多年，但至今仍然没有从根本上解决问题，仍然是我国经济生活当中的一个突出矛盾。为什么？这里有一个非常重要的原因：在过去很长一段时间里，我们忽视和回避了对所有制结构的调整，或者说，我们把传统的所有制关系与社会主义完全等同起来，认为长期存在的纯公的所有制结构是神圣不可侵犯的，发展非公有制经济就是搞资本主义。这样就不可避免地存在了以下问题：产权关系不明晰；所有制结构不合理；公有制实现形式比较单一；非公有制经济未被推到应有的地位。而这些问题的存在，直接影响着我国经济结构的调整和社会主义市场经济的发展。
大家知道，党的十五大报告在要求改革取得新的突破，并在提出优化经济结构等方面取得重大进展时，首先非常明确地强调指出要调整和完善所有制结构，并把坚持公有制主体和多种所有制经济共同发展作为我国社会主义初级阶段的基本经济制度，提出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展，等等。这是十分正确的，非常及时的。可以说，这一决策抓住了问题的关键，找到了从根本上解决问题的办法，是我们在实际工作中进一步深化改革和调整所有制关系的重要理论依据和政策依据。
不同层次和不同性质的所有制形式及其结构状态，是市场经济存在和发展状况的主要原因。有了不同的所有制经济，就必然会有市场竞争；而有了市场竞争，就必然反过来要求所有制结构的优化和改善；而所有制结构有了调整和完善，就必然要求加快整个经济结构的调整和完善。因此，所有制结构自然成了经济结构中最基本的结构关系。只要所有制结构有了调整和变化，就必然会引起、影响和带动各种结构关系的调整和变化。不可否认，不管是过去、现在还是将来，我们所进行的产业结构、社会资本结构、资源分配结构、企业组织结构、投资结构、产品结构、管理结构、治理结构、人员结构、就业结构等一系列的结构调整，都直接或间接受所有制结构调整的制约和影响。所以，所有制结构的调整是经济结构关系调整中的主要矛盾，必须始终抓紧不放，认真搞好。
目前，解决经济结构中的主要问题，即我国经济发展中的一项重要任务，是要解决“大而全、小而全”和盲目投资、重复建设的问题。而要解决这些矛盾，必须要与所有制结构调整相结合，并且要首先从调整所有制关系人手。如果有了合理的所有制结构，有了明确的多元产权主体、投资主体和市场主体，并建立了相应的法人责任制，有了平等竞争的市场环境，经济结构中的问题是可以得到逐步和有效解决的。
社会主义初级阶段的基本国情和生产力状况，决定必须继续调整和完善所有制结构
把调整和完善所有制结构作为改革的重要任务提出，这是我们的经验总结，完全符合我国社会主义初级阶段的基本国情。既然以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，那么，调整和完善所有制结构，就成了初级阶段基本国情的一项基本要求，成了进一步解放和发展生产力的基本要求。
社会主义的根本任务是发展社会生产力。在社会主义初级阶段，尤其要把集中力量发展生产力摆在一切工作的首要位置。那么，社会主义初级阶段的基本实际是什么？初级阶段的生产力是一个什么样的生产力？党的十五大报告从九个方面概述了这个历史阶段的全貌和特征，并强调指出，贯穿初级阶段整个过程和社会生活各个方面的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这就决定了我们必须把经济建设作为全党全国工作的中心，各项工作都要服从和服务于这个中心；决定了我们除了必须坚持以公有制为主体外，还必须大力发展个体、私营、外资等非公有制经济，以满足人民日益增长的多样化的物质文化需要。
从另一个角度看，由于历史的原因，随着我国一同进入社会主义的生产力并非是高水平的，而是远远落后于西方发达国家。尽管通过了50年的努力，特别是通过20年的改革开放，我国的生产力水平有了很大提高，各项事业有了很大进步，但是，总的来说，人口多、底子薄，地区发展不平衡，生产力水平不发达的状况仍未根本改变。而这种生产力状况，是决不能采用超越客观现实而又单一的所有制情形，或不能出现简单的纯而又纯的公有制结构的。同它相伴的必然是与之相适应的以公有制经济为主体、个体私营等多种所有制经济共同组成并共同发展的所有制结构格局。
改革开放20年之所以取得伟大成就，一个很重要的因素，就是我们引进了竞争机制和市场经济，就是注重发展多种所有制经济，不断调整和完善所有制结构。
经济发展水平与所有制结构情况是有一定联系的。经济发展不平衡，必然会出现所有制之间的差别。同样，所有制之间的不同，必然会影响和制约经济发展的速度。对这一点，不管你如何认识，目前的事实已经如此。从国内情况看，地区间存在的差别和不平衡，在很大程度上是不同地区由于在调整和完善所有制结构方面的力度不同造成的。中西部地区相对落后，这是与这些地区在调整和完善所有制结构方面的情况有直接的联系的；相反，东南部地区发展较快，这在很大程度上得益于加快了对所有制结构的调整和完善。
继续调整和完善所有制结构，是深化改革全面建立社会主义市场经济体制的基础和关键
改革是社会主义制度的自我完善，即在坚持社会主义制度的前提下，调整生产关系和上层建筑中那些不适应生产力发展要求的环节和方面，建立充满生机和活力的社会主义市场经济体制。所有制关系是生产关系的基本要素，同时也是经济体制的基础和关键。要改革和调整生产关系，彻底冲破传统的计划经济体制，建立和完善社会主义市场经济体制，最基本的一条，是要改革和调整传统的所有制关系，建立科学的所有制结构。
对于所有制结构的调整，我们在改革的实践探索中，从一开始就在自觉和不自觉地进行着。如果说改革取得成功，或者说，在体制的破旧立新方面取得成功的话，一个很关键的举措，就是不断推进了对所有制关系的改革探索，并取得了成功。否则，经济改革是无法深入的，经济体制是难以转变的，经济发展也是要受到影响的。从全国的整体来看是这样，从各地和各个局部的比较来看就更明显了。就一个地区来说，如果对所有制问题认识守旧，没有创新，对所有制关系调整缓慢，那么，这个地区的体制建设必然滞后。相反，一些发达地区如上海、深圳等城市之所以经济发展快，新体制建设快，除了他们在各个方面都作出了积极努力外，重要的一点，就是他们坚持从实际出发，在贯彻落实和充分利用中央的以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针和政策方面，在调整和完善所有制结构方面，在寻找公有制实现形式方面，都进行了大胆的试验，大胆的实践。
经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十五大报告把调整和完善所有制结构作为改革的首要任务提出，必将对我国当前和今后一段时期的改革与发展产生重大而深远的影响。我们必须按照中央的决策，继续大胆探索，努力将所有制结构调整到尽可能合理的状态。
目前，一定要在坚持社会主义制度的前提下，既要从巩固公有制经济的主体地位出发，不断发展公有制经济，提高公有制经济的素质，增强公有制经济的活力；又要从满足人们的多样化需要、进一步扩大就业和促进国民经济发展考虑，继续鼓励和引导包括个体、私营经济在内的各种非公有制经济的发展。只有这样，才能不断解放和发展生产力，真正发挥出社会主义制度的优越性；只有这样，才能促进其他各种经济关系的改善，带动其他各个方面的改革，最终成功地建立起社会主义市场经济体制。继续调整和完善所有制结构，要坚持原则立场，掌握政策界限，加快改革步伐
要想在进一步调整和完善所有制结构方面取得新的突破，我们必须按照党的十五大报告的基本精神，用邓小平理论指导实践，进～步解放思想，不断改善政策和法律环境，一切从本国和本地区的实际出发，排除右的特别是“左”的干扰，继续在改革探索上积极进取，加大力度，加快步伐。
努力提高公有制经济的质量，增强国有制经济的控制力。从目前的情况看，公有资产在社会总资产中始终占据着量的优势，体现着它的主体地位。但是，对于这个关系国家前途和命运的主体经济，就全国而言，仅仅有量的优势是不够的。现在所面临的更紧迫更重要的任务，是要下决心提高它的质量和控制力，即让公有制特别是国有制经济在国民经济中能够代表社会化大生产的先进水平，能够控制和支配关系国民经济命脉的重要部门和关键领域，能够焕发出它应有的生机和活力，让一批优秀国有大中型企业在国民经济中发挥骨干带头作用。
增强国有经济的控制力，发挥国有经济的主导作用，是要从战略上调整国有经济的布局，使国有经济通过垄断、独资、控股等方式，控制和支配银行、铁路、民航、公路、邮政、兵器、航空、航天、能源、基础原材料、尖端性电子等关键产业和领域；对于其他领域的国有经济，要通过资产重组和结构调整，提高国有资产的整体素质和竞争力；要着眼于从整体上搞活国有经济，适当缩小国有经济的覆盖范围，适当减少国有经济（如一些确实难以挽救的国有小企业）的量的比重。只要坚持公有制这个主体，国有经济的控制力和竞争力增强了，适当减少国有经济的比重，不会影响我国的社会主义性质。
积极探索能够极大促进生产力发展的公有制的多种实现形式。党的十五大报告明确指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”股份制、股份合作制等是我国目前采用较多的企业组织形式。作为一种资本组织形式，股份制本身没有独立的所有制性质，私有制可以利用，公有制也可以利用。从公有制利用的情况看，它符合现代企业制度的要求，有利于企业的公司制改造、经营机制转换和活力增强，要给予支持，不断发展。作为改革中的新生事物，股份合作制目前在我国城乡已大量出现，要特别注意引导，不断总结经验，使之逐步完善。此外，还应努力寻找其他如国有和集体参股、境外和海外投资、资产拍卖和购并等可行实现形式。对于集体经济中劳动者的劳动联合和资本联合，要提倡和鼓励，帮助迅速发展。
把一切符合“三个有利于”的所有制经济都用来为社会主义服务。公有制经济可以为社会主义服务，非公有制经济也可以为社会主义服务。
非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，发展这一类经济是调整和完善所有制结构的重要内容。因此，对个体、私营经济，对外商投资企业和港澳台投资企业，以及其他形式的投资，要继续支持、鼓励、引导和加强监管，使之健康发展。目前，要采取积极的政策措施，扩大它们的产业和市场准入范围，拓宽它们的融资渠道，同时，在贷款、用地、登记、税收、发债、进出口、人事等方面，都应给予大力支持。另外，还要制定、完善和清理有关法律法规，为非公有制经济发展创造平等竞争的法律环境。在坚持公有制主体和增强国有经济控制力的前提下，发展非公有制经济不仅没有什么危险，相反，还会带来拉动经济增长、扩大社会就业和丰富人们生活等促进我国社会主义现代化建设的积极作用。
搞好国有企业改革，巩固和发展国有经济。改革以来，不少国有企业转换了机制，增强了活力，提高了竞争力。这一点必须肯定。但是，从总体上看，国有企业存在的重复建设、机制不灵、包袱沉重、效益底下和不适应市场经济要求的问题，仍未从根本上得到解决。因此，搞好国有经济仍然是我们深化改革和完善所有制结构的一项最为重要的任务。我们要按照中央的要求和《公司法》的规定，加快大中型企业的公司制改造，继续采取多种形式放开搞活国有小企业。小企业改革不能以出售作为主要形式，需要出售时一定要规范操作。目前，要通过“三改一加强”和其他有效措施，下决心完成中央提出的国有企业3年脱困与改革目标，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。只要我们认真贯彻落实中央精神，树立信心，统一思想，努力工作，这一目标是可以实现的。
进一步鼓励和引导民间投资的政策建议
改革开放以来，民间投资（国有、外资和港澳台资除外）包括集体、个体、私营、联营、股份制等民营经济主体所进行的投资迅速壮大，已成为推动我国国民经济持续快速健康发展的一支重要力量。为了进一步完善社会主义初级阶段的基本经济制度，拉动经济增长，根据党的十五大精神和中央的有关方针政策，必须进一步鼓励、引导和发展民间投资。
一、民间投资在经济发展中的地位和作用
20多年来，党中央、国务院对非公有制经济和民间投资的发展十分重视。党的十一届三中全会后，我国出台了一系列关于促进非公有制经济发展的政策措施和法律法规。党的十五大进一步明确提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”1999年第九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，把非公有制经济的这一重要历史地位用法律的形式加以确定，并规定“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”朱总理在九届人大二次会议上的《政府工作报告》中指出：实现1999年经济较快增长，必须首先立足于扩大国内需求，继续实施积极的财政政策。同时采取多种办法，拓宽融资渠道，鼓励和引导集体、个体和社会其他方面增加投资，进一步扩大投资需求，势在必行。这一系列重要举措给民间投资和非公有制经济的发展，创造了良好的政策和法律环境。
民间投资和非公有制经济不断壮大，现已成为一支推动我国经济持续快速健康发展的重要力量。到1998年底，全国已有私营企业120万户，从业人员1709万人，注册资金7198亿元；个体企业3120万户，从业人员6114万人，注册资金3120亿元。个体、私营企业所创造的产值占国内生产总值的14.8%；税收占全国税收入库总额的8.09%；在全国社会消费品零售总额中占34.4%；在城镇居民新增就业中，民营经济所占比重超过70%。
20年来，民间投资的增长速度总体上保持在较高的水平上。从1981年到1998年，年均增速约为27%以上，比国有投资高出约9个百分点。
其间有10年的增幅不同程度地高于国有投资的增幅，两年（1989和1990）出现负增长，其余年份都为增长的年份；民间投资的比重，从1980年以来，基本上是处于稳步上升的态势，到1995年以后，其比重均占社会总投资的35%以上；民间投资的总量，已从1980年的165亿元增加到1998年的12795亿元，增长约77倍。
据有关方面测算，非国有经济对GDP增长的贡献率逐步提高，从1992年到1998年的情况看，其贡献率均在60%以上，超过了国有经济不到40%的水平。1998年，全国投资对GDP增长的贡献率是59.8%，其中国有投资占39.3%，民间投资占20.5%；在1998年7.8%的经济增长速度中，投资拉动占了4.7个百分点，其中民间投资占了1.6个百分点。
从我们在广东、浙江省的调查情况看，一些较发达地区的民间投资和民营经济已占相当份额。如温州市去年在全社会投资中，国有占34%，民间占66%，工业投资民间已占98%；在地税方面，民营经济占80%。
同时投资领域也越来越宽。
以上情况充分说明，民间投资和民营经济的发展，在整个国民经济中扮演着十分重要的角色，在我国社会主义市场经济中发挥着重要作用。
在坚持以公有制为主体的前提下，进一步发展民间投资和民营经济对于调整结构、促进国有企业改革与发展、推动经济增长、增加就业和满足人们多样化需要，也都有重要的现实意义。
二、近两年民间投资增速下滑的原因
在1981年到1996年的16年间，民间投资增长速度（1989年和1990年除外）都是在两位数的水平上。但是，从1994年到1998年，民间投资出现了一路下滑的趋势。更值得注意的是，在1998年政府开始加大投资力度的情况下，国有投资上去了，增长19.5%，而民间投资并未被相应启动，只增长8%，其中集体投资甚至出现负增长（3.5%）。1999年以来民间投资仍处于低速增长。在目前消费拉动不足和外商投资乏力的情况下，需采取相应措施，把政府积极的财政政策与增加民间投资有机结合起来，提高政府投资的乘数效应，这对深化改革、拉动经济增长和缓解就业压力都是十分有利的。
目前，非公有制经济发展的制度环境比过去要宽松得多，但为什么民间投资出现了增幅下降的趋势，特别是1997年和1998年下降还十分明显呢？对此，各有关方面都在进行深入研究和分析。从我们调查归纳各方面情况看，民间投资增速下降有以下几个方面的原因。
一是总体需求不足，民间投资难以找到热点。自80年代以来，民间投资主要集中在加工和餐饮等服务领域，如食品、建材、家具、服装、纺织、工艺品等。这些领域放开较早，在技术、资金和管理等方面的门槛和条件都相对较低。而目前这些行业均已处于供大于求的状态，民间资本在这些领域已很难找到进一步拓展的空间。同时，就我国目前情况看，绝大多数民间资本还不具备进入资金、技术密集型产业的条件。1998年，国家重点投资的6个领域，预期收益不高，资金回收期长，民间资本也缺乏进入的冲动。另一方面，在一些国有资本需要退出的领域，民间资本则退得更快。这种现象既反映了民间资本适应市场供求关系变化的能力在逐步增强，同时也反映出目前我国经济整体需求不足的实际情况。
二是产业准入政策方面存在障碍。多年来，许多领域禁止民间资本进入，甚至有些鼓励外资进入的领域却不允许国内民间资本进入。据广东省东莞市反映，在东莞的80余种社会行业中，国有资本进入的有72种，外资进入的有62种，而准许国内民间资本进入的只有41种。国家有些亟需加大投资和加快发展的领域，由于传统投资“分工”观念、部门行业垄断和其他歧视性准入政策的存在，使得民间资本难以进入。如教育、医疗、城市公用设施、城市改造等投资，从总体上看，基本上是由政府投资包揽，经营由行业垄断。有些项目虽然允许民间资本进入，但存在着明显的不公平竞争。同时，国有单位与民营企业争利的现象也比较严重。有些国有部门总是把利大的留给自己，把利小的甩给民营企业。还有的领域由于审批程序复杂、进入条件苛刻、门槛过高而使得民间资本难于进入。
如在自营进出口权的审批方面，把条件定在注册资本和净资产均为850进一步鼓励和引导民间投资的政策建议万元人民币以上（国有企业是500万元，内地国企是400万元），至今只批准160多家。很多民营企业反映门槛太高，在很大程度上影响了那些有国际信誉、产品也有国际市场的民营企业发展对外贸易。
三是民间投资的筹资渠道少而不畅。长期以来，民间投资的资金来源50%～60%靠自筹，国内贷款、利用外资各只占15%左右，来自国家预算的投资不到1%。国有银行给民营企业贷款过去就很少，现在则更加谨慎，这种情况在内地较为明显。这是两方面造成的：一方面，由于银行的风险责任加大；另一方面，民营企业资本金少，可抵押财产少，也难于找到担保者，这些自身存在的问题也给贷款增加了难度。从直接融资看，企业内部职工集资和社会集资，曾是民营企业筹资的一条主要渠道（也有乱集资的问题），经过近些年的整顿，原有的渠道关闭了，但与中小企业发展相配套的融资体系还没有建立起来，而能够发债和股票上市的民营企业又极少。所有这些因素都严重制约着民间投资的发展。相反，由于多种原因，民营企业一些资本作为储蓄进入银行，更造成银行存款剧增。
四是有些税收政策抑制了民间投资的发展。前几年，我国的宏观体制和政策主要是为了防止通贷膨胀，这无疑是正确的。但是，如果目前税收体制仍按抑制投资型设计，基本建设要征收投资方向调节税（国务院已决定1999年停征一部分行业，2000年取消此税种），这必将加大投资成本，降低预期收益率。另外，对私营企业除了征收企业所得税外，税后利润不论是作为红利分配，还是用于扩大再生产，均要交纳20%的个人所得税，这也不利于私营企业的投资活动。1999年3月有关部门出台的《企业技术开发费税前扣除管理办法》中规定，国有和集体工业企业发生的技术开发费比上年实际增长10%以上的，允许再按技术开发费实际发生额的50%，抵扣当年度的应纳税所得额。这又没有把私营企业包括在内，造成不公平竞争。现在大的经济环境变了，现行的有关税收政策没有及时调整，在一定程度上抵消了政府刺激投资的政策效应。
三、鼓励民间投资发展的政策建议
民间投资增速下降，是当前制约经济增长的重要因素之一。但是，民间投资的潜力是大的，增加民间投资的可能性是有的。从当前经济发展的需要考虑，需要在实施积极的财政政策的同时，大力启动民间投资，让民间投资与政府和国有投资形成拉动经济增长的强大合力。具体建议如下。
（一）进一步放宽民间投资的市场准入领域
（1）除关系国家安全的行业和必须由国家垄断的领域外，其余行业和领域应允许民间资本进入，允许民间资本投资和控股经营。国家计委会同有关部门应参照《外商投资产业指导目录》，尽快明确规定限制和禁止民间资本进入的行业和领域。对原限制类领域应有所放宽。
（2）凡是一般竞争性的行业和领域，要大力引入市场竞争机制，打破垄断经营，打破所有制界限，鼓励民间资本积极进入，任何部门不得设置障碍。凡是允许和鼓励甚至一些限制外商投资进入的产业和领域，要向国内民间资本和民营企业放开，允许和鼓励其进入。
（3）根据目前民间资本的潜力和条件，要鼓励民间资本在原有投资热情的基础上，拓展新的投资领域。有的可以独资，有的可以参股，有的可以控股。对一些新的投资领域，能放开的要尽快放开，对目前还不能完全放开的，可在一定范围内通过采取试点的办法分阶段逐步放开。
（4）鼓励民间资本和民营企业参与国有企业改革和调整。一般竞争性领域中的国有企业，应积极吸引民间资本参与资产重组。参与的形式可通过兼并、收购、控股、参股等方式进行，也可通过租赁、承包等方式进行。要在规范的基础上逐步放开产权交易市场，鼓励民营企业入场交易，依法进行产权转让。
（5）民间资本和民营企业可以采取兼并、租赁、承包、控股、参股、收购等多种形式，参与农林牧和小水电建设的投资和经营；鼓励民间资本对土地的投入，积极开发和治理荒山、荒坡、浅海滩涂、退化草场、荒漠等；激发农民个人对农业生产资料及其他投资的积极性；鼓励民间资本参与农业产业化、小城镇建设和农村其他基础设施建设。
（6）鼓励民间资本和民营企业向中西部地区投资。鼓励更多的具备条件的民营企业经过批准开展境外投资和自营进出口，进入国际市场。
（二）进一步为民间投资创造平等竞争的政策环境
（1）各地、各部门要立即清理和修订与党的十五大精神不相符的政策文件，取消不利于民间投资和民营经济发展的各种限制性和歧视性规定，对国有投资和民间投资政策上要一视同仁。国务院各有关部门要抓紧制定与之相配套的关于鼓励、引导民间投资和民营经济发展的一系列政策措施，各地也要进一步制定和完善相关政策。
（2）财税部门要清理各种税收优惠政策，尽快取消地区和所有制优惠。在当前条件下，凡是享有特殊优惠政策的区域，其政策对进入该区域内的民间资本同样适用。各类民间投资企业在各种政策享受方面，要与国有企业和其他各类企业相同，实行平等竞争。民间资本在税后利润用于扩大再生产投资、民间资本增加对基础设施的投入、民间资本用于国家鼓励项目如高新技术产业、新兴行业和新产品的投资等，可按规定执行相应税收政策。
（3）加大民间资本对第三产业的投入力度。民间投资所办咨询、信息、技术等服务业和运输业、旅游业、公用事业、卫生事业等行业的，可按兴办第三产业的统一规定执行。
（4）民间投资企业兼并、收购国有亏损企业，应享受与国有企业相同的冲销呆账准备金、减免利息和还贷及其他相关政策。对吸纳一定数额国有企业下岗职工再就业的，也可在工商管理、税收和金融等方面给予一定的政策鼓励。
（5）为了推进中西部地区发展，国家计委、经贸委、财政部等有关部门可制定鼓励民间资本向中西部地区投资的具体政策措施。中西部地区也可出台吸引民间投资的鼓励性政策。
（6）要尽快调整对申请获得自营进出口权的私营生产企业的审批条件，其必备资格可与国有企业获得进出口经营权的资格相同。积极开展有条件的私营流通企业经营进出口业务的试点。为了减少审批程序和环节，对私营企业申请进出口权的审批权限，国家可授权逐步下放到省（自治区、直辖市）一级，并可参照国有、集体和科研院所企业一样，逐步由原来的审批制改为登记备案制。私营企业进出口可享受与国有企业同等的政策。
（三）进一步拓宽民间投资的融资渠道
（1）各商业银行和政策性银行可建立健全为民间投资和中小企业服务的金融组织体系，积极为民间投资和中小企业提供信贷服务。要明确规定适合中小企业和民间投资特点的贷款条件和审批程序，制定相应的政策和管理办法。城市商业银行和城乡信用合作社要把主要的信贷资金用于支持中小企业和个体私营企业的发展。
（2）各地可根据条件成立专门为中小企业包括民间投资和民营企业服务的贷款信用担保机构，并设立相应的贷款担保基金，为民间投资和民营企业贷款提供担保。担保机构可吸收有实力的企业参与组建，政府财政可注入部分资金，中央担保资金也可给予适当补助，增强担保能力，正确引导和监督担保机构规范营运。
（3）对有房地产抵押能力的民间投资，只要符合信贷条件的项目，银行可按有关规定，接受用财产抵押担保的办法解决融资担保问题。适应民间投资发展需要，经中国人民银行批准，允许建立和发展直接为民间投资开展业务的民间中小银行。
（4）允许民营企业作为发起人，经批准组建产业投资基金和风险投资基金。政府应鼓励民间资本投向高新科技产业和产品，加大对科技开发型民营企业的支持力度。支持符合条件的民营企业通过发行企业债券、作为发起人公开发行A、B、H股在股票市场上市进行直接融资。民营企业发行股票、创业板上市等在境内外资本市场融资，可与国有企业同等对待。
（5）允许民间投资采用特许融资（如BOT、TOT等）方式，组织或参与基础设施项目建设。
（四）进一步改进对民间投资的管理和服务
（1）各级政府、各有关部门要转变工作职能和工作方法，进一步解放思想，把鼓励发展民间投资和私营经济作为新的经济增长点摆到重要议事日程。要把推动民间投资纳入国民经济发展规划，尽快把民间投资和私营经济列入统计体系。国务院可指定有关部门负责统一对民间投资的组织、协调、引导和管理工作。各有关部门要密切配合，互相支持。
（2）建立和完善社会化服务体系，包括相关中介组织建设，及时为民间投资提供政策、法律咨询和市场信息服务。政府部门通过定期发布有关信息，让民间投资和民营企业及时了解国家产业政策和财政税收政策等，避免或减少投资损失。
（3）全面清理对民间投资和民营企业的收费项目，对没有法律和政策依据的收费，一律予以制止；对擅自设置收费项目和改变收费标准及使用范围的，一律予以纠正。对乱检查、乱摊派、乱罚款等现象，也要予以坚决制止。
（4）依照第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，清理有关法律法规，该完善的要完善，该废止的要废止。
依法保护民营企业的合法权益和公平竞争。根据国家有关法律法规制定和完善关于保护民营企业权益和私人财产的条例。
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