第一节 优化国土资源空间开发格局的内容
党的十八大报告提出要继续贯彻落实科学发展观，明确了“五位一体”的发展布局和“四化同步”之路，要优化空间开发格局，建设生态文明的美丽中国。我国在发展的顶层规划设计上还有较大改进空间，国家综合性规划法律缺失，区域性财税政策不完善，对地理空间资源和生态环境也缺少统一的动态监督。
一 生态环境问题亟待解决
我国拥有古老的文明，但几千年来都是农业型经济主导和农耕文明的生活方式。工业革命发源于英国，而后在欧洲、北美以及日本等发展。新中国成立后工业化进程加快，但遭到“文化大革命”的破坏。改革开放后，我国才逐渐建成现代工业体系，成为世界工厂和世界第二大经济体。当我们沉浸在快速发展所带来的自豪和自信，并憧憬中国梦的时候，生态环境不断恶化的消息令人痛心、使人担忧，国人无不感到建设美丽中国所面临的巨大压力！
地球是人类的唯一家园，土地是文明的承载体和财富的来源，同时土地也是不可再生资源。习近平总书记指出，节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。因此，要建设生态文明的中国，就要做好土地和资源利用的科学规划，并建立监管监督体系，实现国土空间开发格局的优化。
二 生态文明建设促进可持续发展
良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。生态文明不仅是一种理念和文化，也是人与自然和谐相处的境界和习惯。生态文明的核心是可持续发展，要求做到人口、发展、资源、环境的有机平衡。1972年6月联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议，1992年6月在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展大会，会议围绕环境与发展这一主题，在维护发展中国家主权和发展权，发达国家提供资金和技术等根本问题上进行了艰苦的谈判。最后通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件。这次会议的成果具有积极意义，在人类环境保护与持续发展进程上迈出了重要一步。
2012年6月，联合国在巴西里约热内卢举行了可持续发展大会“里约＋20峰会”，隆重纪念联合国环境与发展大会召开20周年。大会全面回顾了20年来的可持续发展成就，尤其是针对2000年联合国世界首脑大会提出的千年发展目标进行评价和讨论。该千年发展目标提出：要将可持续发展原则纳入国家政策和方案，扭转环境资源的流失，减少生物多样性的丧失，到2010年显著降低丧失率，到2015年将无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口比例减半，到2020年使至少1亿贫民窟居民的生活有明显改善等目标。联合国2013年大会上又提出要加快实现千年发展目标，并强调联合国要努力促进一个具有包容性的《2015年后发展议程》，以追求“人人过上有尊严的生活”为新目标。
我国拥有5000年的灿烂文明，中华传统文化提倡天人合一，注重地理环境的优化选择和科学改造。党的十八大报告正式提出生态文明建设作为新理念，而且近年来一直在推动循环经济、“两型社会”建设。生态建设和环境保护受到越来越多的重视。建设生态文明的中国，必须建立生态法制体系、弘扬生态文化、打造生态生活、发展生态产业，让政府、企业和公众都形成生态文明的自觉性，加强主体功能区规划的实施和监督，加大对生态恢复的投入，改革环境管理体制，使人民过上生态优美的幸福生活。
三 国土开发空间格局优化重在刚性规划
习近平总书记指出，国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。要牢固树立生态红线观念。在生态环境保护问题上，就是不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。
我国城镇化的发展很不均衡，广大农村发展缓慢，大量青壮年劳动力外出打工，出现了耕地荒置、农村空心化等问题。大中城市越来越拥挤，小城镇的发展缺乏活力。工业产能与城镇化发展不协调矛盾更加突出，城市流动人口量大，管理和服务也难以跟上，以人为本的发展理念难以实现。而欧洲发达国家在第一次工业革命时期，就认识到城镇化发展的必然性，为此做了大量研究和规划布局。第二次世界大战后更是百废待兴，各个国家非常重视空间规划和城市规划，保留了足够的绿地和农业发展空间。随着产业的转型还在不断修订空间规划，以适应发展的新需要。
以荷兰为例，内阁于2000年批准了题为“营造空间、共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000 ～2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。该文件分析了过去荷兰的社会和空间变化，并对未来的国土空间需求进行了预测。2005年，荷兰又推出了《国家空间战略》。《国家空间战略》，是在《第五次国家空间规划政策文件》及其补充文件的基础上，将《第五次国家空间规划政策文件》、《第二次国家绿色地区结构规划》和《国家交通与运输规划》进行了整合。荷兰政府为中央、省和市政府三级，在与上级政府的政策和立法不冲突的情况下，各级政府在决策和立法方面都是独立的，空间规划方面的决策和立法也是如此。荷兰空间规划的关键就是协调，协调的形式既包括政府不同部门之间的水平协调，也包括各级政府间的垂直协调。
规划是一种先进文化，有序发展是文明的体现。我国有规划的传统，比如长城、紫禁城、唐长安城、大运河、水利设施等，但全国缺少统一的规划。细看欧洲的卫星影像，就可以发现城乡布局、道路设施、河流码头、交通网络、休闲绿地的结构清楚，都是多年规划实施的结果。再看我国的城市和农村，发现村庄星罗棋布，城市结构不合理，交通设施占用大量耕地，明显感觉到规划的不足。基于《中华人民共和国土地管理法》中的土地利用规划条款，制定了《土地利用规划条例》。基于1984年制定的《城市规划条例》， 1989年制定了第一部《中华人民共和国城市规划法》， 2007年修订为《中华人民共和国城乡规划法》。
2010年，国务院颁布了《国家主体功能区规划》，各省市县都在随后制定了当地的主体功能区规划。主体功能区规划体系是我国第一次开展的约束性空间战略规划，对优化国土空间开发格局起到无可替代的作用。该规划实施还有一系列的问题待解决：比如规划太粗；缺少统一的地理空间信息平台支持；不具备监管体系和手段；实施主体难以明确；综合评价难；财税政策不配套；等等。
四 掌握地理国情，提高空间规划与实施水平
2011年5月23日，李克强同志在视察中国测绘创新基地时指出：地理国情是重要的基本国情，是搞好宏观调控、促进可持续发展的重要的决策依据，也是建设责任政府、服务政府的重要支撑。我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，也是地表自然和人文地理信息快速变化的时期。如何科学布局工业化、城镇化，如何统筹规划、合理利用国土发展空间；如何有效推进重大工程建设，地理国情监测至关重要！全面建成小康社会，必须基于我国的基本国情。只有全面掌握地理国情，才能为科学地制定和实施国家发展战略与规划、优化国土空间开发格局和各类资源配置提供重要依据，才能为推进生态环境保护、建设资源节约型和环境友好型社会提供重要支撑，才能为防灾减灾和应急服务提供重要保障，才能为掌握综合国情国力和相关行业开展调查统计工作提供重要数据基础。
2013年2月28日，国务院印发了《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》，决定用3年时间进行首次普查工作。这是一项重大的国情国力调查，不仅能弄清地理现状和空间分布，还可以分析其内在联系，掌握其变化规律，从而为地理国情监测奠定基础。张高丽副总理在2013年8月19日召开的第一次普查领导小组电视电话会议上明确指出，开展地理国情普查，摸清地理国情家底，科学揭示资源、生态、环境、人口、经济、社会等要素在地理空间上相互作用、相互影响的内在关系，准确掌握、科学分析资源环境的承载能力和发展潜力，有效应对各种风险挑战，对于提高各级党委政府的管理决策水平，科学制定经济社会发展重大战略、长远规划和宏观政策具有重要意义。地理国情普查的成果重在应用，要坚持边普查、边应用，充分发挥普查工作的效用。要利用普查获取的最新数据，及时开展地理国情监测工作，服务经济社会发展和人民生活；要促进信息共享，规范普查成果管理，促进普查成果转化和广泛利用；要强化数据分析，加强对普查成果的深度开发，寻找规律性，预测趋势性，揭示经济社会发展与自然资源环境的内在联系和演变规律，为科学管理决策提供依据。地理国情普查与监测是一项史无前例的开创性工作，业务范围广、涉及部门多、工作任务重、技术要求高、实施难度大，充满了新的挑战。做好这项新的综合普查工作，不仅要加强领导、科学实施，还要加强统筹、分工合作。要形成权威、准确、高质量的“一图、一表、一报告”，为各方面提供时空位置服务。
国家的规划、建设和监督管理需要统一的时空体系和信息支撑。我国最近十年建设数字城市成效很好，有300多个设区市正在建设或已经建成地理空间基础框架，数字城市正向智慧城市转化，逐渐成为物理的、现实城市之灵魂、虚拟表现，成为城市的一项信息基础设施，在城市的规划、管理、监督和服务等方面发挥了不可替代的作用。国家级互联网地理信息服务网站“天地图”已经运行两年多，无论在政务网、互联网还是移动互联网都提供了位置信息和位置相关信息服务，目前已经开发上千个。可以说，我国已经具备支持各类信息空间互联的地理信息基础框架，但是，由于我国各部门的数据标准化程度不一、开放政策强制性不够，政府部门的权威信息还没有全面实现空间化，同时我国由于发展的不平衡性，地理位置等信息更新时效性不够，导致国家时空信息体系还有不小差距。为此，我国还要加强地理信息资源，强化信息资源的统筹，早日建成国家统一权威的地理时空平台，促进空间格局优化，提高各类资源利用效率，加快美丽中国建设。
五 创新体制机制
习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究责任，而且应该终身追究。这需要举国上下共同努力来实现，需要政府各部门协同工作。
1.完善法律体系，提升监管刚性
中国特色社会主义法律体系需要不断创新和完善。一是建议把生态文明建设纳入宪法。二是尽快制定国家发展规划条例，最终实现国家规划法的出台。三是抓紧开展涉及生态文明、城乡建设和国土管理等相关法律的梳理和修订，提升《国家主体功能区规划》的法定性，强化政府各部门规划管理的刚性。
2.强化跨学科交叉创新研究，建立支持空间规划和管理的国家时空信息平台环境
生态文明和空间规划涉及大部分学科，但缺少行之有效的系统理论、模型和解决方案，要组织跨学科的联合攻关，建立相应的科技支撑体系。要加快建设我国的陆海空天地一体化的地理国情监测体系，为生态环境和各行业的专业监测工作提供数据和技术平台支持，共享资源，实现生态、环境、经济、社会各类信息与空间位置的大融合，发挥“云计算”、大数据的优势，从而使我国的综合规划更加科学、决策实施更加有效、监督评价更加权威。
3.建立严密的动态化监测和科学评价体系
在今后20年的重要战略机遇期，经济结构优化和产业转型升级至关重要。国情随生态环境、人口迁徙、产业转移和城镇化变化而每天变化，因此规划目标和任务应适时调整。环境评价是建设开发的重要条件，但目前的环境评价还不够严厉，科学化和精准化亟待提升。要转变各部门业务过于分离的现状，建立综合的生态环境评价体系，从政策上引导生态文明建设积极性和自觉性。
4.启动重大生态恢复工程，建立生态环境责任追究机制
要针对影响面广、关乎人民健康的环境问题，启动生态恢复和环境治理工程。要加快生态移民工作，用自然力量恢复被破坏的环境。要加快撤村并镇，改变千年来没有根本变化的中国农村结构，促进城镇化良性发展。要靠严厉的制度和积极的促进政策，把生态文明建设作为各级政府、企业和公民的义务和责任，建立生态环境和规划建设的责任终身追究制度。
第二节 区域生态文明建设及其跨区域合作
党的十八大把生态文明建设放在突出的战略地位，是对以往经济发展模式和生态污染现实的自觉回应。我国经历了从20世纪末开始的生态省（市）建设到2007年以后生态文明建设的过程，成效很大，但区域经济无序竞争与空间开发不平衡带来的环境污染、资源浪费、生态破坏问题依然严峻。本节重点结合各地生态文明建设具体实践和国家整体发展战略目标要求，讨论区域生态文明建设和跨区域合作问题。
一 区域经济发展下的生态文明建设基础
区域就是一定的地理空间，它的范围可以是整个地球，也可以是一个国家和一个行政区，区域的边界有时确定有时模糊，区域与行政边界有时一致有时分离。地理学上的区域是地球表面的地域单元，政治学上的区域是以国家行政权力覆盖面划分的行政管理单位，社会学上的区域是有共同信仰、共同语言、共同民族特征的人类聚落。经济上的区域，按胡佛的话说是“基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区。它可以按照内部的同质性或功能一体化原则划分”[39]。可见，区域承载着自然生态、环境区位、历史人文、经济政治等丰富信息，成为人类活动最基本的具象地理单位。
1826年，杜能（Heinrich von Thunen）的《孤立国》提出了合理经营农业的一般地域配置原则的“农业区位论”， 1909年，韦伯（Alfred Weber）的《工业区位论》研究了人类工业生产活动中的空间分布和空间选择规律；1933年，克里斯泰勒（W.Christaller）《德国南部的中心地》提出的“中心地理论”认识到要形成围绕一个城市中心地有规则的等级均匀分布系统，使城市的空间布局合理化；1940年，廖什（August losch）的《经济的空间分布》提出的“市场区位理论”把市场需求作为空间变量来探讨市场的区位体系和工业企业最大利润区位。这些探讨开创一个新的学科体系——区域经济学。1971年胡佛的《区域经济学导论》、1978年苏联经济学家涅克拉索夫的《区域经济学》等出版后，把这门学科提高到一个新水平。区域经济学是经济学与地理学交叉而形成的应用经济学，它是在地域分工不断深化、区域经济矛盾逐步显露、地域间经济不平衡加剧背景下诞生的，研究的主要问题有：区域发展如何显现自身的特点，区位中投入—产出的效能比较，资源合理开发利用和区域生产力布局、区域投融资和区带规划及管理、区域之间如何通过贸易、投资、移民等流量相互作用和影响，特定产业和各种项目建设的特有空间结构、动态演化以及伴生的问题，土地利用、空间价格和区域均衡等，从而为区域发展提供决策依据。
区域经济学研究为改革开放以来我国资源在空间与时间上的高效配置、有效利用做出了贡献，激发了巨大的发展能量，取得经济的超常规增长。但区域经济学的效率偏好往往会忽视环境保护，区域生态文明建设则更关注在经济发展中的环境承载力，更关注人与自然关系的和谐，更关注代内代际资源开发的公平正义，更关注经济和社会的可持续发展，更关注空间美化、生态安全和国民幸福健康。党的十八大报告提出，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。
二 区域生态文明建设的内涵与实质
生态文明是一个宏大叙事。从纵向说，生态文明是对消极顺应自然的农业社会和过度索取自然的工业社会的跨越，是人与自然关系从肯定到否定再到否定之否定的质的飞跃，是社会发展的一个新阶段。从横向说，生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态，以及生物和生物、生物和环境之间环环相扣、错落有致、多样多元、功能互补，构成一个有机统一整体；生态文明则把人类看做地球生态系统的一员，更加强调“人直接地是自然存在物”、“人与自然的整体性乃是人类存在的基本因素”，着眼于人文因素协调资源开发与环境保护的关系，在尊重生态系统运行的前提下发挥生态的服务功能；就是在各地生态文明建设的基础上，使整个国家按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给子孙后代留下天蓝、地绿、水清的美好家园。
党的十八大报告破天荒地把推进生态文明建设作为一个部分独立论述，特别提到要“优化国土空间开发格局”、“加快实施主体功能区战略”，这里就涉及区域生态文明建设问题。区域生态文明建设有两层含义。
第一，部分合成整体，区域生态文明建设是实现整体生态文明的前提和基础。
我国从2001年开始在全国开展生态现状调查，并在甘肃率先进行省级生态功能区划研究，2010年12月底由国务院正式发文公布了《全国主体功能区规划》，这个规划根据不同的自然环境资源禀赋，规定了相应的功能定位、发展方向和开发管制原则，按开发方式划分，国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。这是新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划。主体功能区规划分析了不同区域的生态系统类型、生态问题、生态敏感性和生态系统服务类型及其空间分布特征，让各个不同区域各司其职、各守其分，并通过差异化的财政支持、产业布局以及干部考核等政策，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。全国生态功能区划在区划尺度上满足了省域经济社会发展和局部生态涵养的微观管理要求，在全局尺度上满足了国家经济社会发展和生态系统协调的宏观管理需要。实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护等一系列针对性强的政策，通过区域发展总体战略的落实建设区域生态文明，为全国生态文明建设奠定基础。
第二，地域发展各异，区域生态文明建设各有重点和特色。
在经济快速增长，推动工业化和城镇化并肩前行、信息化和工业化深度融合、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展大背景下，我国生态文明建设尽管快慢有别但方向一致，主要体现在：培育壮大环境友好型产业集群，大力发展生态工业、生态农业、生态服务业；强化环境准入，严控高耗能、高排放项目，促进企业节能减排降耗，推进经济转型升级；探讨建立区域循环型农业、生态型工业以及可持续型的第三产业，发展低碳经济，以实现经济、社会和生态的良性互动与可持续发展；加快建设环境基础设施，有条件的地方把垃圾分类收集转运处置延伸到农村，分步推进小城镇、农村集中居住点生活污水处理设施及管网建设；关注重金属、危险废物、PM2.5等损害群众健康的突出环境问题，重视规避环境风险；拓宽环保公众参与的方式与渠道，保障民众对生态环境的知情权、参与权，逐步扩大公众对重大环境项目决策的影响；推进生态文明细胞工程创建，诸如绿色学校、绿色社区、生态乡镇、星级村居等，以典型引路、示范先行、循序渐进。经过一段时间的建设，取得很大成绩。我国东中西部各个区域经济和社会发展是不平衡的，资源环境基础、日常消费方式、民族风俗文化差异很大，决定了区域生态文明建设的重点、特点和模式也各不相同。有些地方更重视技术创新、控制污染、环境治理，有些地方更重视生态旅游开发、发展都市农业和农家乐经营，有些地方更重视资源保护、让湖泊休养生息，有些地方更重视防沙治沙、防止荒漠化石漠化等，只有建设与保护结合，理论与实践结合、发展与治理结合，才能形成健康的经济运行模式。
三 跨区域生态文明建设的形式与特点
目前，我国正在推进国土空间的“三大战略格局”，即构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，在这个过程中必定会出现许多区域公共事务和公共问题，各领域的合作会越来越多，而生态文明建设的跨区域合作主要有以下几个方面。
1.流域治理
近年来，中国跨区域水污染事件屡屡发生，如2005年11月吉林石化公司双苯厂车间爆炸导致松花江水污染，2007年5月太湖蓝藻污染引发无锡水危机，2011年3月徒骇河上游河南濮阳发生污染导致下游山东莘县大量小麦中毒，2012年12月漳河上游苯胺泄漏造成下游河北省邯郸市一度大面积停水，最下游的山东省也紧急检测水质等。太湖流域治理的环保风暴、长江三角洲的区域一体化、珠江流域的“泛珠三角”合作框架等都已建立，这些地方跨区域治理也取得一定成效，但还须借鉴欧洲的泰晤士河莱茵河、澳洲的墨累—达令河、美洲的田纳西河等治理经验，进一步深化改革。如流经欧洲九个国家的莱茵河，是目前世界上跨流域治理污染最成功的一条河流，有三条主要经验值得借鉴：一是建立跨流域协调机制。成立由12人组成的保护莱茵河国际委员会，委员会主席由成员国相关责任人轮流担任，九个国家共同遵守莱茵河日常养护“国际公约”。二是建立严格的检测监督制度。在流域不同地段设立数十个水质检测站点，由沿河自来水公司、矿泉水公司、食品加工厂等“用水敏感企业”的上百个注册通报员，随时密切监测水质的变化情况，一旦发现水质不合格，立即通报监测部门，及时采取处置措施。三是尊重流域下游国家利益。按规定，委员会主席定期轮换，但秘书长永远是处于最下游的荷兰人，因为水流污染对它造成的危害最大、其治理的决心和责任心最强烈、在河水污染问题上最有发言权。我国陷于跨地区污染困境的河流不在少数，长江、黄河、珠江、松花江和淮河等多数河流都存在跨省、跨地区、跨流域的转嫁污染问题。虽然在这些流域内，国家及各地方政府制定很多制度政策，投入巨额资金，但是治理效果并不十分理想。可见，治理江河污染，仅有文件、规定以及资金是不够的，还要对水资源的分配、水量调度分权、污染事故赔偿等达成共识，形成统一的信息通报和共享制度，避免“公地悲剧”或“囚徒困境”一再上演。
2.生态补偿
“谁污染谁治理”“谁获益谁补偿”是环境保护领域普遍承认的原则。作为利益主体，各个地方一般都会倾向于发展而忽略保护，使生态环境损害外部化以转嫁损失。如果没有生态补偿，任何区域都不会自觉自愿地进行保护而自己承担保护成本，所以建立生态补偿十分必要。浙江等沿海经济发达地区会为了获得上游地区清洁水源，可每年支付一定的建设资金，或为上游地区提供“工业开发区”和生态建设的资助，就是很好的生态补偿。在联合国国际气候变化框架条约中，发达地区因为温室气体排放量更大也要承担更多的义务，为发展中国家提供造林等生态建设项目、清洁生产技术和资金，这也是补偿措施的一部分。2013年6月18日国家发改委发布的《贯彻落实主体功能区战备推进主体功能区建设若干政策的意见》（发改规划〔2013〕1154号）提出：“着力推进国家重点生态功能区、禁止开发区开展生态补偿，引导生态受益地区与生态保护地区、下游地区与上游地区开展横向补偿。探索建立主要污染物排放权交易、生态产品标志等市场化生态补偿模式。开展碳排放权交易试点，逐步建立全国碳交易市场。优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。”
3.污染转移
20世纪80～90年代，在承接发达国家和地区产业转移过程中，我国东南沿海受到严重污染。21世纪初，在承接东南沿海产业梯度转移过程中，内地的环境事件不断爆发。苏梽芳等（2011）利用1999～2008年中国省级面板数据，应用向量自回归模型，研究了地区与产业特征之间的互动关系，以及FDI、贸易和环境规制之间的互动关系，发现“污染天堂”假说在中国成立。傅帅雄等（2011）应用地区与产业特征交互作用的经典贸易模型，对中国区域间的“污染天堂”效应进行了测度。实证分析表明，由于各省环境规制力度不同，污染密集型产业正从环境规制力度大的东部省份向环境规制力度小的中西部省份转移，中西部正在沦为东部污染密集型产业规避高环境规制的“污染天堂”。阻隔通过产业转移的跨境污染，除了树立企业主体的环保责任意识外，也需要企业迁出地和迁入地政府采取统一行动。
四 推进区域生态文明建设
实践是理论的落脚点。生态文明的最终实现需要区域生态文明作为基础，需要各地方政府和全体公民的共同努力。
1.统一认知：守土时明确责任
中国环境状况如此快速恶化与民众环保意识不强、企业社会责任减弱、经济发展过快有关，也与政府监管缺失有关。过去一味追求GDP的数字、追求短平快的政绩，一些地方政府和官员或不顾当地的资源环境条件乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目，或充当了污染企业的保护伞。生态文明建设的公益性、整体性和长远性要求政府作为公权力的代表发挥主导作用，地方政府和地方官员一定要树立正确的政绩观，树立科学发展观，承担起保一方水土平安的责任。节能减排，防止环境污染的“涟漪反应”和生态危机的“流溢”“脱域”，既是对本地百姓生命财产安全负责，也是对其他地域和国家整体生态文明建设作贡献。
2.利益协调：博弈后达到多赢
林尚立、谢庆奎、刘祖云等学者研究政府间垂直（中央与地方）和水平（地方政府间）的纵横交错关系，并用“十字形博弈”理论框架进行解释。政府间主要是权力、财政和公共行政等三重关系。生态文明建设是造福全人类、造福子孙后代的长远大计，但政府间存在的潜在竞争性和地方利益关系，有时会使政府产生争夺资源、转嫁成本、敷衍塞责的冲动，所以在上下级关系中让协商替代命令解决“条条”间的矛盾、在平行关系中让“论坛规则”替代无序竞争解决“块块”间的矛盾，就显得十分重要。跨区域生态文明建设中的“府际关系”拒绝不了博弈，但要有全局意识和整体观念，以达到多赢的结果。
3.生态补偿：错位间体现多样
许多学者把生态补偿看成以提高环境质量、恢复生态功能和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排，广义的补偿包括由生态系统服务受益者向提供者支付补助，由生态环境破坏者向受害者实施赔偿两个方面。自然界中区域外部作用主要通过大气和水的运动实现，即所谓的“随风飘散、随波逐流”。流域上发生的“水土、水质和水量”问题责任较易认定，大气媒介如噪音、烟尘、酸雨、沙尘暴等产生的外部作用则因为难以理清责任、确定主体而影响区域之间的补偿。所以生态补偿除了通常采用的通过国家财政转移支付和一些环境治理的统一支付外，地方政府之间可以采用购买生态产品和生态服务进行补偿，还可以通过企业主体、非政府组织对污水排放权、碳排放权市场交易进行补偿，总之补偿形式必须多样化以避免僵化和固化。
4.完善制度：一致中要有差异
近年来，我国的生态省（市、县）试点创建、可持续发展实验区、循环经济试点、低碳城市试点、“两型社会”建设综合配套改革区建设、生态文明示范区创建、生态文明示范工程试点等实践，为推动区域生态文明建设做出了示范和榜样，但是，总体来看，这种激励创建忽视了区域生态文明建设的差异性、创新性和过程性。采用同一个标准、同一套指标和同一种模式评价不同区域，忽视了区域差异性和特殊性，不同区域示范或试验的内容应各具特色、各有侧重；制度供给同质化、模式化，生态绩效评估机械化、指标化，很难对不同区域的实际成果做出客观公正的评价。这不能不说是我国政治治理特色在生态文明建设中遭遇的小小遗憾。
一个国家的工业化是全方位、多领域的，任何社会都要走向现代化，但现代化绝不简单地等同于工业化，工业化也绝不简单地等同于处处办工厂。以工业化推动城市化是我国发达地区的成功经验之一，但绝不是唯一的出路，因为工业化本身绝不是目的，它只是提高生产率的手段。农业现代化不等于农村工业化。20世纪80年代“村村点火，家家冒烟”式的工业化，不利于农村地区的可持续发展，农业地区可以搞农业循环经济、乡村旅游、农业规模经营等来增收入促发展。在经济发展中，人们要改变理念、因地制宜，发挥各自区位优势，通过错位发展，优化区域资源配置，闯出一条新路。
第三节 建设海洋生态文明
保护海洋生态环境是新时期全面落实科学发展观、建设海洋生态文明的迫切需求，对促进海洋经济持续健康快速发展具有重要意义。我国是海洋大国，海洋生态环境保护关系国家可持续发展与生态文明建设。在中国特色社会主义现代化建设过程中，海洋生态保护对保障国家海洋生态安全、缓解资源制约、改善人民生产生活质量、促进经济发展方式转变、维护和保障社会经济健康持续发展具有至关重要的作用。
一 海洋生态环境保护的进展
1.海洋环境保护的政策法律法规
1983年，环境保护被纳入我国基本国策，海洋环境保护正式成为社会主义现代化建设的一项战略任务。围绕海洋环境保护工作，我国逐步建立健全了海洋环境保护的法律法规体系，出台了一系列政策规划，进一步加强了海洋生态环境保护的力度。
30年以来，我国海洋生态保护与建设工作取得明显成效，出台并修订了《海洋环境保护法》、《渔业法》，出台了《海洋石油勘探开发环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海域使用管理法》和《海岛保护法》等一系列法律和部门规章。2012年，党的十八大明确提出“保护海洋生态环境”，把海洋环境保护摆到更加突出的位置。2013年，我国颁布《国家海洋事业发展规划》，是新时期对海洋环境保护事业的全面深入部署，对我国加快海洋经济发展方式转变，促进沿海地区经济社会发展，全面建设小康社会具有重要意义。
2.海洋生态红线保护制度
海洋生态红线是指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域，实施严格分类管控的制度安排。2012年，海洋生态红线制度在渤海海域率先实施。渤海海洋保护区、重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域均被纳入海洋生态红线区。
为确保渤海海洋生态红线制度取得实际成效，环渤海三省一市严格实施红线区开发活动分类管理政策，推进红线区生态保护与整治修复，严格监管红线区污染排放，大力推进红线区监视监测和监督执法能力建设。渤海海洋生态红线制度的建立是加强我国生态环境保护和管理的重要举措和创新，对维护渤海海洋生态安全、推动环渤海经济社会可持续发展具有重要的作用。
3.海洋保护区建设
可持续发展是我国的发展战略，海洋保护区建设是实现海洋可持续发展的重要举措。我国初步建立了以海洋自然保护区、海洋特别保护区和海洋公园为主体的海洋保护区网络体系，已建成典型海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物、海洋自然历史遗迹及自然景观等各类海洋保护区210多处，面积3.3万平方公里，占管辖海域面积1.12%，其中国家级海洋自然保护区33处，国家级海洋特别保护区22处，国家级海洋公园19处。红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海草床、海岛、海湾、入海河口、上升流等典型生态系统和珍稀濒危物种得到保护，对减缓和控制海洋生态恶化起到重要的作用。
我国在典型海洋生态系统区域建立了18个海洋生态监控区，开展系统全面的生物多样性监测、评价和保护，为掌握海洋生态健康现状、重大生态问题和潜在生态风险发挥了重要作用，为加强海洋生态保护工作奠定了基础。沿海地区积极开展滨海湿地恢复、自然侵蚀岸线修复和城市滨海岸线整治，并对受损的红树林、海草床、海湾、河口等海洋生态系统实施生态修复工程。大力开展红树林种植、珊瑚礁修复、人工鱼礁投放、增殖放流、开堤通海、退养还滩等工作，为海洋生态保护与建设提供了实践经验。
4.海洋生态文明示范区建设
生态文明是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要一环，海洋生态文明建设是国家生态文明建设的重要组成部分。海洋对于促进东部地区率先发展、实现全面建设小康社会的战略目标具有重大意义，海洋生态文明建设是沿海地区深入贯彻落实科学发展观、建设生态文明的重要内容，对转变沿海地区发展方式、提升可持续发展能力具有重要意义。我国为推进海洋生态文明建设，提高海洋环境保护、资源开发、综合管理的管控能力和应对气候变化的适应能力，实现海洋生态环境与经济社会的和谐发展，大力推进海洋生态文明示范区建设。
2013年，山东、浙江、福建和广东省的12个市、县（区）成为我国首批国家级海洋生态文明示范区。在海洋生态文明示范区内坚持陆海统筹，实施污染物排海总量控制。培育海洋生态文明意识，努力营造全社会共同参与海洋生态文明示范区的氛围，牢固树立海洋生态文明理念。通过发展低碳、环保、绿色和循环经济措施来建设宜居、休闲、旅游的海岸带生态文明区，达到人与生态环境的和谐。海洋生态文明示范区的创新示范效应，将进一步提高我国海洋生态文明建设水平。
5.渔业资源养护
为保护渔业资源，实现南海渔业资源的持续开发利用，我国对渔业捕捞资格进行严格审查，实施渔业捕捞许可制度。通过限制生产渔船作业方式、种类、捕捞机动渔船数量和功率控制目标鱼类的捕捞强度，限定入渔权来减少作业渔民、渔船的数量，以达到保护南海海洋渔业资源的目的。
1999年，我国还率先提出海洋渔业捕捞产量“零增长”，并于当年开始在南海实行伏季休渔制度，保护和恢复南海渔业资源，保持渔业经济持续健康发展。2009年，我国对南海伏季休渔制度进行了调整完善，休渔期由原来的2个月延长至2.5个月，以加强对渔业资源的保护。此外，我国严格管理海洋渔业捕捞活动，对渔民从事捕捞活动的渔具的网目大小、选择性以及特定海区渔具类型的使用进行限制和规范，控制捕捞个体大小和渔获物中幼鱼所占的比例。我国持续开展增殖放流活动，海南、广东等地增殖放流规模日益增大，社会参与程度不断提高，海洋渔业资源得到明显恢复。
二 海洋生态环境保护面临的问题
1.近海海洋环境污染较重
我国近海环境污染呈交叉污染态势，危害加重，防控难度加大。近海环境污染依旧是我国海洋生态环境的主要问题。陆源污染物是海洋污染的主要污染源，对我国近岸海域污染贡献占70%以上。河流流域、农业面源和大气输氮是陆域污染管控关键，防控和治理难度加大。近10年来，全国主要河流入海污染物总量总体呈上升趋势，2012年达1705万吨，其中长江、钱塘江、珠江、闽江和黄河入海污染物占全国监测径流入海污染物总量的90%以上。全国入海排污口排污超标严重，超标率多年高于75%。以化学需氧量评价，农业面源的贡献已超过工业源，成为我国水污染控制的突出问题。大气沉降已成为营养物质和重金属向海洋输送的重要途径之一，部分海域溶解无机氮的大气输入量已超过河流的输入量。到2020年，我国国内生产总值将比2010年翻一番，预计工业和生活废水量将是2003年的2倍以上，而沿海地区废水及污染排放又将2倍于全国平均水平，从而给海洋生态环境带来巨大的压力。
2.典型海洋生态系统健康受损
近岸典型海洋生态系统结构和功能严重退化，生物多样性和濒危珍稀海洋生物持续减少，近海生态系统大面积退化。海岸带和海洋生态问题自21世纪初至现在愈加突出，关键自然资本存量锐减，生态系统服务功能下降。我国红树林分布面积与20世纪50年代相比减少73%，珊瑚礁减少80%，滨海自然湿地面积比1975年减少了65万公顷。2012年，处于亚健康和不健康状态的近岸典型海洋生态监控区占监测总数的81%。近海海洋和海岸带生态安全受到严重威胁，直接影响海洋生态系统所维系的重要资源，局部区域环境资源承载力已达极限。
3.气候变化的威胁
气候变化对我国海洋生态环境产生了巨大威胁，其中海表温度上升和海水酸化是已知气候变化对海洋生态环境发生变化的重要驱动因素。近百年来，全球气温高0.74 ± 0.2℃，我国海表温度总体也呈上升趋势。海表温度上升严重影响生物资源分布和珊瑚礁“白化”等现象，导致海洋生态失衡。随着大气中CO浓度不断升高，海洋酸化的影响也日趋明显。海洋酸化将抑制以建立碳酸钙为骨骼的许多贝类、海洋植物和动物的生长，降低珊瑚礁的钙化率，加剧珊瑚礁的溶解，导致珊瑚礁倒塌。此外，海洋酸化和升温效应协同作用，还会导致珊瑚更低的温度出现“白化”现象。
4.海洋开发潜在风险高
海洋灾害频发，损失严重，海洋开发潜在环境风险高。据不完全统计，2012年，我国共发生风暴潮、海浪、赤潮及其他海洋灾害138次，造成直接经济损失约155亿元。大型火电厂、核电站、炼油厂、海上油气管线工程以及国家石油储备基地等项目在沿岸相继建成，并出现集中化、规模化的趋势，给邻近海域带来巨大的热污染、核泄漏、溢油等潜在环境风险。与此同时，随着海上油气开发和船舶数量的迅速增加，输油管道及船舶溢油等突发油气灾害事故的有效应对迫在眉睫。渤海湾、长江口、台湾海峡和珠江口水域被公认为是我国沿海四个船舶重大溢油污染事故高风险水域。美国墨西哥湾、渤海海洋石油开采突发性溢油和大连输油管道爆炸造成的溢油给未来我国海洋开发敲响了警钟，必须引起高度警惕。另外，海洋垃圾对海洋生态系统、滨海休闲旅游等不良影响日益显现。
5.渔业资源开发利用过度
我国近海渔业开发利用过度，渔业种群再生能力下降，海洋渔业资源可持续利用受到制约。渔业发展在保障食物安全、维持生计和减少贫困等方面发挥了重要作用。但在开发利用过程中，我国海洋渔业捕捞活动大量使用选择性低的底拖网，导致兼捕以及幼鱼丢弃等问题，严重损害了海洋渔业资源。我国近海渔业资源捕捞强度远超其再生能力，不仅急剧降低了渔业生物资源量，还极大地破坏了其栖息地，导致部分渔业资源枯竭，给渔业生物资源带来毁灭性的灾难。过度捕捞还造成渔业生物高值种类生物量下降，个体变小，性成熟提前，营养级下降，并且渔获物中幼鱼和1龄鱼比例显著增加，加快了我国渔业资源的衰退。一些传统渔业种类消失，优势种更替加快，生物多样性降低，导致生态系统结构和功能改变，影响渔业资源的可持续开发利用。
三 海洋环境保护的对策措施
1.加强污染物入海排放管控
以海定陆，以近岸海域环境容量控制陆源污染入海排放，以海洋生态系统承载力规范海洋开发规模。优化入排污口布局，实施集中深海离岸排放。坚持海洋开发和保护并重，建立海陆规划联动机制，做好城市总体规划、港口规划与海洋功能区划的衔接。加快建立海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，开展海洋和海岸带修复工程，推进海洋自然保护区建设，恢复受损海洋生态系统功能。实施基于海洋环境容量的总量控制制度，从源头有效控制陆源污染物入海排放，加强海上倾废排污管理，逐步减少入海污染物总量，改善海洋环境质量，实现经济发展与环境保护相互促进，协调发展的良性循环。
2.推进渤海流域污染减排
深入开展渤海碧海行动，建立和完善环渤海流域和海域综合管理机制，制定和实施渤海区域环境管理法。海洋部门联合环保、水利等部门制定控制流域—河口污染方案，减少入海陆源污染。加强流域水利工程对河口水沙调控综合管理，保护河口及其海域生态健康。加强海洋生态红线制度实施，维护渤海生态环境安全，保障渤海区域经济社会的可持续发展。
3.实施基于海陆统筹的海洋环境保护
结合全国主体功能区规划，整合近岸海域陆域各类功能区。统筹协调海洋、环保和水利部门的海洋监测系统，建立陆海一体的海洋环境监测、监视、预警、应急系统。制定海岸带开发空间规划，确定关键生态区和敏感区，以维护海岸带生态系统健康，促进区域经济又好又快发展。实施小流域点源、面源、内源综合整治，建立小流域水量、水质的统一管理。对沿岸重大开发规划、政策和战略进行战略环境评价，防止或尽量避免人类活动对环境产生的不良影响，实现海岸带的可持续发展。
4.加快海洋生态文明建设
统筹海洋经济发展与海洋环境保护，推动海洋经济发展转型，以环境保护优化经济增长。打造经济发展与海洋资源、海洋环境和海洋生态相协调的海洋空间开发格局，把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局。推进海洋生态文明示范区建设，促进海洋经济发展方式转变，提高海洋环境保护的管控能力。坚持海洋资源开发和环境保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生能力。
未来十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。海洋资源的可持续开发利用是解决陆地资源环境短缺困境的重要途径，具有广阔前景。要立足当前，着眼长远，陆海统筹，标本兼治，科学规划，促进海洋生态环境与沿海经济社会的协调发展。
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