樊吉社[377]

    如果从一个较长的历史时段考察中国的外交与核政策，可以发现其中部分内容变化很小，部分内容又是不断变化的。变化很小的内容是关于中国自身核力量的核政策，诸如不首先使用核武器、主张全面禁止和彻底销毁核武器、不对无核国家和无核武器区使用或者威胁使用核武器等；不断变化的内容是中国的核不扩散政策，这包括最初中国是否发展核武器、中国的战略贸易行为、中国对待地区防扩散问题和国际防扩散机制的政策和态度等。

    在过去六十多年中，中国的核不扩散政策经历了一个缓慢但显著的演变过程。中国最初称，“为了抵制帝国主义的核讹诈，社会主义国家才有必要掌握这种武器”，认为《部分禁止核试验条约》只能束缚社会主义国家。[378]如今，“中国坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具扩散，始终以高度负责的态度处理防扩散事务”，“参加了防扩散领域所有的国际条约和相关国际组织”。[379]对比中国最初对核扩散的政策态度与当前中国在核扩散问题上的政策态度，可以看到中国的核不扩散政策是一个渐变、量变累积到质变、剧变的过程。

    中国对防扩散问题和防扩散机制的态度为什么会发生如此显著的变化？是什么因素驱动了中国核不扩散政策的调整？本文拟对上述问题做出概要分析。

    一 中国与核不扩散问题：一种解释

    中国的核不扩散政策至少包含两个方面：一是中国自身直接或者间接涉及核不扩散的态度、政策和行为，二是中国在地区核不扩散问题上的态度、政策和行为。这两个方面包含了中国对核不扩散问题的认识和判断、中国所倡导的政策主张、中国国内的防扩散制度建设、中国的战略贸易行为、中国与国际核不扩散机制的关系、中国处理地区防扩散问题的基本政策和主张等。

    中国在上述问题上的政策立场有一些具有较强的延续性，例如，中国认为完全彻底消除核武器才能消除核扩散的根源、中国始终支持建立无核武器区等；另外一些则呈现非常显著的阶段性，例如，中国对《不扩散核武器条约》的政策和态度、中国与多边出口管制制度的关系等。是什么因素决定了中国核不扩散政策维持不变或者不断做出调整？国内外学者总结的原因多种多样。例如，美国学者麦艾文（Evan S. Medeiros）将中国改革开放后不扩散政策的演变归因为内外因素的影响，它们分别是美国的干预、中国对不扩散规则的接受程度、中国外交政策的轻重缓急和中国的机构能力。麦艾文认为，美国的干预是自变量，推动中国不断扩展不扩散承诺。如果没有美国的外交干预，中国不扩散行为将会有一个非常不同的发展轨迹。[380]江忆恩则认为，至少有三个原因推动中国融入国际军控和不扩散机制：对收益和成本的算计、对形象与地位的社会成本和收益的算计、国际体制道德和价值准则内化。江忆恩还用“学习”或“适应”两种范式解释中国在1980年代和1990年代中国军控政策的转变。[381]有国内学者则尝试从身份认同这种建构主义的视角诠释中国对国际核不扩散机制态度的演变过程，认为中国在国际核不扩散问题上身份认同从“特殊核国家”逐渐演变到“一般核国家”，身份认同改变是态度演变即政策调整的原因。[382]也有国内学者认为，中国的战略文化传统决定了中国对核军控与裁军的战略选择，中国的行为“既是中国自身的政治文化与外交哲学的产物，同时又是对国际关系现状的一种积极回应”。[383]还有学者认为，“美国干预论、制度参与论和战略文化论对中国核不扩散政策和行为的解释都存在一定缺陷，（核不扩散）规范合法性是解释中国核不扩散政策和行为变化的关键”。“核不扩散规范在中国的合法性状况决定着中国的核不扩散政策、行为及变化，而国际压力和利己考虑则影响着这种变化的速度与广度。”[384]更多学者认为中国核不扩散政策的变化与调整受到多种因素的影响，诸如对时代主题的判断、对威胁的认知、对军控性质和作用的认识等。[385]

    国内外学者的相关研究对于理解中国核不扩散政策的发展演变都有一定的帮助，这些分析有其合理性，但也都存在一定的不足之处。这些研究最主要较多关注中国核不扩散政策调整与演变的外部环境原因，能够解释中国核不扩散政策发生调整与改变的部分，但无法解释中国核不扩散政策中没有做出调整的内容。本文尝试从国家利益的视角解释中国在核不扩散问题上的基本思路和基本方法，中国核不扩散政策在过去几十年中的变与不变是一个硬币的两面，它都是国内利益权衡的结果。强调国家利益是影响中国核不扩散政策的核心要素，这并不排斥诸如外部干预、对军控性质和作用的认知、国际环境变化等因素的影响，国家利益权衡和轻重缓急排序是影响中国核不扩散政策的自变量，其他因素则是因变量。影响中国核不扩散政策的国家利益主要为两类：一是国家安全利益，二是国家经济利益。这两种利益在不同时期排序不同，并因此导致中国核不扩散政策的基本思路和基本方法在不同历史时期呈现出较为明显的区别。从1949年到1978年，在中国核不扩散政策形成过程中，国家安全利益是最为优先的考虑因素，经济利益则处于相对次要地位，中国发展了核武器能力，并排斥国际核不扩散制度安排；从1979年到2002年，经济利益成为中国核不扩散政策中最为优先考虑的因素，对安全利益的考虑处于相对次要地位，中国从部分参与到全面参与国际核不扩散机制；从2003年至今，安全、经济等利益的平衡成为影响中国核不扩散政策的核心要素，中国成为捍卫国际核不扩散机制的重要成员，而且以更为积极主动的角色参与地区核扩散问题的应对与处理。

    二 国家安全利益与中国核不扩散政策（1949～1978年）

    从1949年新中国成立到1978年12月中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，其间中国始终处于较为恶劣的安全环境之中。

    第二次世界大战结束不久，分别以美苏为首的两大阵营逐渐形成了对抗的冷战态势，在这种国际政治格局中，“中国人不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，……第三条道路是没有的”。[386]中国决定在外交上选择“一边倒”向以苏联为首的社会主义阵营的政策。美国在政治、经济和军事上对中国进行孤立、封锁和遏制，进一步强化了中国一边倒向苏联的政策。随后的二十年中，中美根本敌对的态势并无任何缓解：从1950年到1953年，中美在朝鲜战场进行了直接的较量；朝鲜战争爆发后，美国第七舰队进入台湾海峡，阻挠新中国统一台湾；1954年，美国与台湾当局签署《美台共同防御条约》；在1954～1955年台海危机和1958年台海危机中，美国明确表示支持台湾；美国在中国周边构建军事同盟体系，扶植日本；自肯尼迪政府起，美国开始在军事上深度介入越南战争。不仅如此，美国还在朝鲜战争和台海危机期间，对中国进行核讹诈。例如，1950年11月30日，美国总统杜鲁门在新闻发布会上表示，美国政府“一直在积极考虑”使用原子弹，对中国进行核威胁。[387]

    中国在美苏两极对抗的国际格局中一边倒向苏联，这决定了中国的政治利益、经济利益和安全利益与苏联、与社会主义阵营趋于一致或者大致相同，也决定了中国对待核裁军以及核扩散的基本态度与政策趋同于苏联和社会主义阵营。从政策实践上看，中国的确在外交上呼应苏联在核问题上的立场，支持苏联在联合国提出的核裁军建议，批评美国提出的军备控制建议。[388]中美关系的持续紧张状态、美国对中国构成的实际安全威胁以及美国曾经对中国的核讹诈，导致中国完全排斥最初由美国倡导、后来由美苏共同倡导的核不扩散政策。

    因为曾经遭受美国的核讹诈、面临美国的安全威胁，中国决心发展自己的核武器，不可能接受任何限制中国的核不扩散政策。毛泽东在《论十大关系》中称：“在今天的世界上，我们要不受人家欺负，就不能没有（原子弹）这个东西。”他在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话再次强调核战争的风险，认为“现在还要估计一种情况，就是想发动战争的疯子，它们可能把原子弹、氢弹到处摔”。“问题要放在最坏的基点上来考虑。”[389]虽然毛泽东曾经指出“原子弹是美国反动派用来吓人的一只纸老虎”，[390]但“它们（帝国主义和一切反动派）又是活的铁的真的老虎，它们会吃人的。从这点上，建立我们的策略思想和战术思想”。[391]中国从未对拥有核武器的美国抱有幻想，而是真切地意识到核威胁，因而决意发展核武器。

    中国一边倒向社会主义阵营，在外交上支持苏联核问题的立场，同时表明“为了进一步制止美帝国主义进行核战争的威胁，（中国）当然有权利进行核试验和制造核武器。这是反对帝国主义核讹诈政策，保卫世界和平的有效方法之一”。[392]中国将发展核武器视为社会主义阵营“遏制美帝国主义的核讹诈和侵略活动”的手段。[393]

    拥有核武器的国家全面禁止和彻底销毁核武器符合中国的安全利益，因此，中国一再呼吁全面禁止核武器。苏联在苏共二十大后将禁止核试验与裁军分开，并提出“和平共处、和平竞争、和平过渡”，这些主张并不完全符合中国的安全利益，[394]但因为苏联在1950年代中后期支持中国发展原子能事业，中国在表面上没有表示反对。

    然而，美英苏三国谈判禁止核试验条约有可能限制中国发展核武器能力，中国无法接受单纯禁止核试验而不进行普遍核裁军的做法，因而明确提出“如果没有中华人民共和国的正式参加和它的代表的签字，有关裁军的国际协议当然不能对中国具有任何约束力”。[395]中国清楚“限制中国发展核武器，是美国最近提出的所谓‘部分停止核试验条约草案’的目的之一”。[396]

    美英苏谈判达成《部分禁止核试验条约》以后，中国重申发展核武器的权利：“任何一个社会主义国家反对帝国主义侵略、保卫自己的安全，首先依靠本国的国防力量，其次才是兄弟国家和世界各国人民的支援。”“苏联拥有核武器，绝对不能成为阻止其他社会主义国家加强国防力量的理由。”中国清醒地认识到：“美帝国主义的所谓防止核扩散，完全不是为了束缚自己，而是为了束缚苏联以外的社会主义国家。”“中国政府希望苏联政府不要破坏中国的主权，代替中国承担不生产核武器的义务。”[397]

    中国曾经表示，“在帝国主义拒绝禁止核武器的情况下，拥有核武器的社会主义国家越多，世界和平就越有保障”。[398]中国主张自己发展核武器的权利，但中国在核扩散问题上又是极端谨慎的。中国成功进行核试验后，在回答《泰晤士报》记者问中国是否准备同任何发展中国家分享核知识时，陈毅副总理兼外长表示：“关于核子合作问题，分两部分：关于和平利用原子能、建立原子反应堆，已经有几个国家和中国接触，中国愿意帮助；至于要求中国帮助制造原子弹，这个问题并不现实。……亚非国家的反帝反殖的正义斗争，是最好的原子弹。”[399]

    在苏联签署《部分禁止核试验条约》以及中苏关系恶化后，中国致力于团结亚非拉各国，构建最广泛的“统一战线”。为此，中国提出“苏联领导人把全面禁止核武器的旗帜放下了，我们有义务把它更高地举起来”。[400]这决定了中国在核裁军谈判上的态度和防扩散条约问题上的姿态，即不会参加核俱乐部、不会参加防止核扩散条约、不会“背着无核国家参加核大国的所谓核裁军谈判”。[401]中国认为防扩散条约是美苏两家“联合反华大阴谋的一部分”，是要“想要限制中国的影响”。[402]

    在新中国成立后的三十年中，中国的安全环境是极为恶劣的。第一个十年，中国一边倒向苏联为首的社会主义阵营，但与美国持续交恶；第二个十年，中苏关系恶化，但中美关系并无缓解，中国左右开弓，在反“美帝”的同时反“苏修”，安全环境更加恶劣；第三个十年，中美关系得到部分缓解，但中苏依然交恶。与此同时，中国先是在朝鲜战争和后来的两次台海危机中遭受来自美国的核讹诈，随后又因中苏领土争议面临来自苏联的核威胁。中国领导人清醒地意识到，没有原子弹，中国就会受人欺负，原子弹不仅仅是吓人的“纸老虎”，又是吃人的“真老虎”。因此，发展中国的核能力是确保中国安全的第一要务。

    在研发核武器成为中国应对核威胁的主要任务之后，中国全面排斥那些可能影响中国发展核武器能力的倡议、条约或者机制，也不会支持任何旨在限制其他国家发展核武器的外交努力。中国批评美英苏三国谈判《部分禁止核试验条约》，不能接受任何中国没有参与谈判而达成的国际协议，不能接受苏联代替承担不生产核武器的义务。当美苏等国谈判《不扩散核武器条约》的时候，中国的安全环境并无根本改变，因此中国不会参与相应的谈判，更不会接受核裁军。虽然该条约规定了中国是五个合法的有核国家，但中国需要团结广大的亚非拉国家反帝、反修，中国不仅不参与该条约，而且一直捍卫无核国家发展核武器的权利，但中国实际上并没有帮助这些国家发展核武器。

    如前所述，这一时期中国面临的安全环境极为恶劣，如何争取并维护中国的国家安全利益成为第一要务，在此背景下，中国对国家安全利益的考虑成为中国指导核不扩散政策的核心要素，意识形态利益、国际形象、国际协议、经济利益都需要服从于安全利益。中国并不在意最初被西方、随后被苏美指责为核武器“扩散者”；中国也不在意被排斥在国际协议之外，尽管其中一些国际协议明显有利于中国。新中国成立后，虽然中国百废待兴，亟须发展经济，但当中国国家安全利益与经济利益发生冲突，经济利益同样要从属于国家安全利益。时任中国副总理兼外交部部长陈毅曾表示，当掉裤子也要发展核武器。1960年代初，中国面临三年困难，继续研制原子弹显然与中国经济发展利益冲突，中国面临选择放缓还是选择下马核武器研制的艰难选择，但中国政府经过调研，毅然决定继续加紧研制。[403]

    三 经济利益与中国核不扩散政策（1979～2002年）

    新中国成立后的第三个十年中，中国安全环境陆续得到较为显著的改善：中国恢复了在联合国的合法席位；中美两国完成了关系正常化的谈判，“我国神圣领土台湾回到祖国怀抱、实现统一大业的前景，已经进一步摆在我们的面前”；[404]中日缔结和平友好条约；中国与世界各国的友好关系取得重大成就。因此，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议决定“全党工作的着重点应该从一九七九年转移到社会主义现代化建设上来”。[405]中国共产党和中国政府工作重点转移的核心内容是对内改革和对外开放。

    邓小平在不同时期的讲话诠释了中国改革开放的必要性、具体方式和指导思想。1985年3月4日，邓小平在会见日本商工会议所访华团时提出，和平与发展是当代世界的两大问题。[406]三个月后，他在军委扩大会议上的讲话再度阐述了党的十一届三中全会以后中国对国际形势判断的变化和对外政策的变化两个转变。第一个转变是对战争与和平问题的认识，认为“在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的”；第二个转变是对外政策从“一条线”的战略调整为奉行独立自主的外交路线和对外政策。[407]中国共产党第十三次全国代表大会进一步明确提出社会主义初级阶段党的总路线要“以经济建设为中心”，坚持四项基本原则和坚持改革开放两个基本点。[408]中国的“改革是全面的改革”，“开放是对世界所有国家开放，对各种类型的国家开放”。[409]具体而言，中国的开放是对西方发达国家、苏联和东欧国家以及第三世界发展中国家的三方面开放。[410]

    当党的基本路线以经济建设为中心，发展必然是第一要务，“发展才是硬道理”。[411]由此，发展需要或者经济利益考虑直接影响中国内外政策，经济利益成为中国内外政策的出发点和归宿。对国内政策而言，改革涉及国防工业的转型，而国防工业的转型影响中国的战略贸易行为和方式，并直接塑造中国在核不扩散问题上的表现。对外开放意味着“融入国际社会”和“与国际接轨”，中国国内逐步建立与国际组织和国际机制互动的机构、法律、法规，中国有更多机会与其他国家开展战略贸易，与此同时，中国也更容易受到外部世界的影响。

    中国将追求经济利益列为优先目标导致中国国防工业的转型和包括核相关产品战略贸易行为的改变。改革开放意味着不再是“备战备荒”，而是加强经济建设。邓小平在中央军委座谈会上明确提出：“我们军队要一切服从国家建设这个大局”，“要紧密地配合这个大局，而且要在这个大局下面行动”。[412]服从国家建设这个大局意味着国家对军队的投入必然减少。事实上，从1978年到1998年，中国对军队的投入持续下降。从1978年到1984年，国防经费占国家财政支出的比例由17.37％减少到10.63％，军费占国民生产总值的比例则相应地从4.6％降低到2.13％。1985年，邓小平在军委扩大会议上再度提出：“四化总得有先有后。军队装备真正现代化，只有国民经济建立了比较好的基础才有可能。所以，我们要忍耐几年。”[413]国防经费在国家财政支出中的比例自此持续下降，中国军队进入“忍耐期”，年度军费仅够勉强维持，甚至出现负增长，不少部队搞自给自足，甚至下海做生意。[414]国防工业部门面临生存压力，为了解决此种困境，国务院和中央军委在1980年2月授权几个部成立外贸公司，其中包括二机部成立的中国原子能工业公司。两年后，国务院机构再度进行改革，负责核的二机部更名为核工业部，强调发展民用核能。中国的核工业响应国家要求，开始了以军为主转向重点为经济建设服务。“核工业贯彻‘军民结合，以核为主，多种经营，搞活经济’的方针，调整产业结构和产品结构，压缩军用科研生产，和平利用核能技术，发展对外科技合作和经济贸易。”[415]

    中国政府为了改革开放减少军费、国防工业部门开始参与对外贸易、国防工业实施军转民，这些因素驱动了中国与其他国家的核技术合作与交流以及进出口贸易。中国在改革开放的前十五年中，先后同10多个国家签订了和平利用核能的合作协定，同40多个国家和地区开展了经济技术合作与建立了贸易往来。[416]中国与其他国家的核贸易中包括向西方国家出口核电站用的燃料、向阿尔及利亚出口重水反应堆、向巴基斯坦出口核电站。中国与多个国家的核贸易被西方学者认为是违反国际防扩散机制，因为一些与中国进行民用核能合作的国家并非《不扩散核武器条约》的成员国并被认为在从事核扩散活动，如巴基斯坦和伊朗。[417]

    在改革开放初期，中国与其他国家的涉核战略贸易行为具有显著的经济驱动特色。据西方媒体报道，1982～1987年，中国曾向印度提供了130～150吨的重水，1995年曾向印度提供低浓缩铀，并曾向印度提供铀浓缩服务。[418]考虑到中国和印度自1962年边界战争以来的关系状态，如果从安全利益的角度分析中国的这些战略贸易几乎难以理解。显然，在中国完全加入国际通行的防扩散机制之前，出于经济考虑，中国对战略贸易所潜含的核扩散风险持有较为包容的态度。中国的核工业部门需要通过这些战略贸易补充经费，并且实现军到民的转型。另外，中国发展民用核能的时间较晚，而国际核出口市场大致稳定，中国只能与那些西方国家关系不好、不愿意合作的国家展开民用核能合作，虽然多数此类战略贸易并没有明显地违背国际条约或机制，但这些国家已经被认定涉嫌从事核扩散活动，中国与这些国家的民用核能合作自然被认定为涉嫌扩散。在改革开放初期，中国政府总体上鼓励出口，而不是管制出口，从当时的流行语诸如“出口创汇”也大致能够了解中国政府对各类出口的态度和政策。

    中国对外部世界的开放让中国与世界各国的经贸关系更加紧密，中国对其他国家经济依赖的增强让中国更容易受到经济制裁的影响，这反过来塑造中国在核不扩散问题上的态度和政策。例如，据报道中国某公司在1990年代中期涉嫌向一个没有接受国际原子能机构保障监督的机构出口核物项，美国因为这笔交易拟对中国进行制裁，经过中美政府间协商，最终美国决定不对中国进行制裁，与此同时，中国重申了不扩散承诺，承诺不向未接受国际原子能机构保障监督的设施提供与核有关的援助，并同意与美国就出口管制和防扩散问题展开磋商。[419]有美国学者认为，参与此项战略贸易的官员后来因为这件事情受到了惩罚。[420]中国与美国或者其他国家在这笔交易问题上的互动方式，也能在其他涉及大规模杀伤性武器扩散的争议中看到。中国因为经济利益驱动的战略贸易行为也受限于经济制裁带来的冲击，虽然一些涉核战略贸易未必违背文本意义上的国际防扩散规范，但中国最终仍然选择放弃了一些合法的涉核战略贸易。在收益与代价的综合衡算中，中国渐趋减少可能产生争议的涉核战略贸易。

    中国对外开放、融入国际社会必然需要增加与国际社会的互动，并实现内外规章制度与国际规范的“接轨”，这在防核扩散问题上表现为中国参加多边军控、裁军、防扩散论坛，加入国际相关机制和条约，并在国内建立、健全相应的规章制度。当发展经济成为中国内外政策的指导原则，中国实施的开放“是对世界所有国家开放，对各种类型的国家开放”，[421]在军控、裁军问题上中国相应弱化了安全利益优先的基本思路，淡化军控领域的斗争色彩，1980年首次派出代表团参加日内瓦裁军谈判会议。从此以后，中国在防核扩散问题上从做出政策表态到参与国际机制，再到建立国内行政管理机构、法律、法规，逐渐从国际军控、裁军和防扩散问题上的目标国、“局外人”转换成重要成员国、积极参与国。具体而言，中国逐渐改变了对《不扩散核武器条约》的批评态度，支持条约的基本目标，并最终加入该条约，积极支持条约审议大会和无限期延长；中国从明确反对防扩散这种“阴谋”转为不主张核扩散、不搞核扩散、不帮助别的国家发展核武器，[422]并最终加入国际原子能机构，接受该机构的保障监督制度，在中国与其他国家的民用核能合作中适用保障监督条款，拒绝向不接受国际原子能机构保障监督的设施提供帮助，积极与国际原子能机构展开合作；中国参与了《全面禁止核试验条约》谈判，并首批签署了该条约；中国还加入了桑戈委员会，签署了《南太平洋无核区条约》第二、第三附加议定书，《非洲无核武器区条约》第一、第二议定书，《核材料实物保护公约》《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模杀伤性武器条约》《核安全公约》等。国内行政管理机构也进行了相应的调整，核工业归属国务院管理，核工业部先是改组为中国核工业总公司，后再度改组为中国核工业集团公司和中国核工业建设集团公司，一方面中国政府通过机构改革推动中国核工业与其他国家的民用核能合作，另一方面转变政府职能，消除政企不分的基础，增强宏观管理能力。涉核行政管理部门的改革在一定程度上影响着中国在涉核战略贸易中与其他国家和国际社会的互动。不仅如此，国内政策法规在这一时期也逐渐出台，包括《中国核材料管理条例》《中国核出口管制条例》《中国核两用品及相关技术出口管制条例》及管制清单等。中国还出台了或者修订了其他虽非直接相关，但间接影响中国防核扩散政策的法律、法规，诸如《中华人民共和国刑法》修正案、《技术进出口管理条例》、《中华人民共和国海关法》（修正）、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等。

    除此之外，同一时期中国还积极参与了一些地区防扩散问题的处理。例如，在第一次朝核危机期间，中国运用自己特殊的影响力，敦促有关各方谨慎行事，相互照顾彼此关切，推动美朝最终通过双边谈判达成美朝框架协议，化解了一次核扩散危机。在随后的四方会谈中，中国也与各方展开了有益的合作，积极推动朝鲜半岛无核化进程。1998年5月，印巴相继进行核试验，中美两国首脑和外长通过热线电话协调政策立场，共同倡议召开安理会五大常任理事国外长会议，通过了中美就南亚核试验发表的联合公报。[423]

    改革开放意味着在中国的国家利益排序中，经济利益超越安全利益的考虑，成为影响内外政策的核心要素，这深刻影响了中国在核不扩散问题上的态度、政策和行为。中国不再按照“敌、我、友”的僵硬思路看待国家间关系，因此中国能够更广泛地与其他国家发展经贸往来，包括涉核的战略贸易。这一时期，中国国防工业部门面临生存压力，核工业开始贯彻“军民结合，以核为主，多种经营，搞活经济”的方针，[424]这意味着中国核工业部门不仅开始具备能力，而且更具备意愿与其他国家进行核技术合作、交流和进出口贸易。因此，在1980年代到1995年前后，中国涉核贸易比较活跃，经济利益驱动特色明显。正是因为中国对经济利益的重视高于安全利益，中国对涉核战略贸易的核扩散风险容忍度提高，中国甚至向印度出口了核物项。对外开放是一把双刃剑，中国融入国际社会意味着中国也容易受到其他国家经济制裁的影响。随着中国涉核战略贸易的活跃，中国开始面临西方经济制裁的压力，制裁所导致的经济利益损失可能高于涉核战略贸易带来的收益，这种利益权衡改变了中国的涉核贸易行为。中国在经济制裁的压力之下，取消了一些可能引发争议的涉核贸易。中国处理1995年原子能工业公司出口环形磁铁一事大致可以看作中国在核不扩散问题上的转变期，此后中国极少出现具有争议的涉核贸易。中国实行对外开放，融入国际社会并与国际接轨，这导致中国更积极介入国际核问题，参与多边军控、裁军和防扩散机制，参与地区核扩散问题的应对，并推动中国国内相关的机构改革和规章制度的建立、健全。简言之，经济利益考虑左右了这一时期中国的核不扩散政策。

    四 综合利益平衡与中国防扩散政策（2003年至今）

    对中国的防扩散政策而言，2002年具有一定的特异性，当年中国密集发布了多项出口管制、管理条例，涵盖了生物、化学、导弹、军品和敏感物项多个领域。[425]中国防核扩散政策的量变至此已经达到了质变的程度。

    首先，中国对核扩散的认识发生了显著变化。在1995年发布的第一份有关中国军备控制与裁军政策的白皮书中，中国更多强调和平利用核能的合法性，认为防扩散“不应妨碍各国和平利用科学技术的正当权益”，“更不能采取双重标准，以防止核扩散为借口限制和损害发展中国家和平利用核能”；中国依然将自己界定为发展中国家代言人，强调防扩散“更不能因此而限制和损害发展中国家的经济和科技发展”，不能无视各国，“特别是广大发展中国家和平利用核能的正当权益和要求”；在防扩散问题上，中国认为发达国家应该承担更多责任，“应严格管制敏感材料、技术及军事装备的转让，并采取克制的态度”。[426]十年后发布的中国军控、裁军与防扩散白皮书已经调整了对防扩散的认识，弱化了中国作为发展中国家的定位，强调防扩散的积极意义，包括对中国安全的影响，认为“大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，不利于世界的和平与稳定，也不利于中国的安全”。不仅如此，中国还明确表示“坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散”。与十年前突出强调发展中国家和平利用核能的正当权益和要求不同，中国更加侧重“要杜绝任何国家以和平利用为借口从事扩散活动”。

    其次，中国基本完成了“融入国际社会”“与国际接轨”的过程。中国签署了与防扩散相关的所有国际条约，积极履行国际义务；参加了大多数相关的国际组织；发展与多国出口管制机制的关系，借鉴这些机制的经验和做法；开展双边的防扩散交流与合作。

    最后，中国自身出口管制能力的建设得到了长足发展。中国防扩散出口管理模式实现了从行政管理向法制化管理的转变，建立起一整套的出口管制法规体系；中国的防扩散出口管制机构形成了明确的分工和协调机制；中国出口管制的实践与国际通行做法基本趋同。不仅如此，中国还加强了法规宣传和企业教育，指导相关企业建立内部防扩散出口管制机制。

    改革开放的前两个十年中，经济利益深度影响了中国在防控核扩散问题上的态度、政策和战略贸易行为。中国经济上融入国际社会的过程推动了中国在防扩散问题上与国际社会的互动，促使中国加入相关国际条约和机制，建立起与之对应的国内法律法规、管理机构，并在涉核战略贸易中履行国际义务，采取国际通行做法。概言之，中国已经完成了国际防扩散事务中由“局外人”向“重要成员国”的转变，以及从核扩散防范对象到防范核扩散重要角色的转变。

    2003年以来，中国以更积极主动的姿态参与了地区防扩散问题的处理，这主要体现在朝核问题和伊核问题上。经济全球化，与其相伴的相互依赖和脆弱性促使中国改变了对防扩散的认识以及在处理核扩散问题时的利益权衡，中国开始进入更加积极主动捍卫国际防扩散机制，更愿意在防扩散问题上发挥建设性作用，更强调平衡综合利益的时期。

    朝核问题涉及多种国家利益的平衡。中国和朝鲜同为社会主义国家，意识形态利益是中国考虑朝核问题的视角之一。1950～1953年，因为担忧“唇亡齿寒”，中国人民志愿军抗美援朝，传统的地缘安全利益影响中国处理朝核问题的态度和政策。朝核问题冲击国际防扩散机制，中国是国际防扩散机制的重要成员国，积极介入朝核问题的处理，努力推动朝鲜半岛无核化关切中国国际形象。朝核问题如果无法得到妥善处理，东北亚将存在地区不稳定的风险，这将对中朝传统政治关系、有限经贸往来产生影响，其溢出效应甚至会对中国国内产生潜在影响。概言之，中国在处理朝核问题的时候需要平衡多种利益，而不是简单的经济或者安全利益。不仅如此，中朝还保持了较为良好的党际关系，并且朝核问题牵涉中国的部分国内利益，因此，参与处理朝核问题的政府机构也不仅限于外交部，还包括了中共中央对外联络部和地方政府等其他政府机构。中国在朝核问题上利益和参与部门的多元导致中国在朝核问题上的目标多元，并且在处理方式在不同时期也有所侧重。例如，在朝核问题上，中国同时强调三个目标，即实现半岛无核化、维持东北亚的和平与稳定、通过外交谈判解决，但这三个目标未必能够同时达到，即如果无法实现半岛无核化，东北亚的和平与稳定就可能无法维系，或者如果要确保东北亚的和平与稳定，半岛无核化很可能无法实现。从朝核问题过去十多年的发展历程来看，中国在不同时期对三个目标的强调各有侧重，有时候突出维持东北亚的和平与稳定并照顾朝鲜的安全关切，有时候则强调反对核扩散，推动半岛无核化。同样，不同时期中国处理朝核问题的方式也有所区别，特别是对制裁手段的态度和政策。中国在制裁问题上的政策分为两个层面，一是中国对多边制裁的态度和政策，二是中国自身执行多边或者单边制裁的态度和政策。有时候，中国担忧多边制裁会对朝鲜造成冲击，希望弱化制裁手段；有时候为了强调半岛无核化，中国严格履行国际义务，并且恰当运用其他手段强化中国政策立场。中国处理朝核问题政策的变化表明中国在不同时期利益权衡的侧重，单一的意识形态、地缘安全、中国国际形象、经贸利益已经不再能够主导中国对朝核问题的政策，中国努力寻找多种利益的平衡点。

    伊核问题则更多涉及中国的政治利益和经济利益的平衡。在改革开放的前两个十年，中国和伊朗曾有一些涉核的战略贸易往来，这些涉核战略贸易行为更多是受经济利益的驱动，并且受制于中国与其他国家关系的影响。2003年以后，伊核问题日益突出，欧盟三国（英、法、德）主导与伊朗的外交谈判，但因中国与伊朗之间涉核战略贸易并非突出问题，中国在伊核问题的外交博弈中大致采取了一种置身事外的态度和政策。在欧盟三国与伊朗的谈判陷入僵局后，中美俄与欧盟三国和伊朗的谈判启动，中国渐次参与伊核问题的处理，同期中国经济迅速发展导致中国对能源的需求快速增加，中国与伊朗之间的经贸利益越来越重要。中国参与伊核问题的处理面临两种利益的权衡，一是中国履行国际防扩散义务，积极参与地区防扩散问题处理的政治利益，二是关切中国能源安全的经贸利益。在过去几年中，中国支持了联合国安理会通过的多项制裁伊朗的决议，同时努力减少伊核问题对中国经贸和能源安全利益的冲击。

    2003年之后，中国自身涉核战略贸易已经不存在多少争议问题，中国以更积极的姿态介入地区核扩散问题的处理与应对。中国与涉嫌核扩散的国家之间存在较为复杂的利益关系，包括安全利益、经济利益、地缘政治利益、能源安全利益、国际形象利益乃至意识形态利益，任何一个单一的利益考虑已经不可能左右中国的核不扩散政策。由于中国各种利益逐渐扩展，中国影响力日益增大，中国在处理地区核扩散问题时需要综合平衡各种利益，努力实现多种利益的最佳平衡。

    五 中国核不扩散的思路与方法

    如前所述，中国过去六十多年的核不扩散政策主要包含两个层面：一是直接关切中国本身的核不扩散政策，包括中国是否发展核武器、中国涉核战略贸易等；二是如何处理地区防扩散问题。1949～1978年，中国核不扩散政策主要是主张中国有权利发展核武器；1979～2002年，中国积极参与涉核战略贸易；2003年至今，中国积极介入地区防扩散问题的国际治理。中国核不扩散政策的三个发展阶段包含了中国对核扩散问题的认识和判断、中国采取的核不扩散政策和主张、中国国内的核不扩散制度建设和中国与国际核不扩散机制的关系。

    以国家利益的权衡界定中国在核不扩散问题上的态度、政策和行为，这是中国核不扩散政策发展的核心驱动力，这也是中国外部安全环境状态、政府工作重心、综合国力以及国际地位等因素互动的结果。中国的核不扩散政策是现实主义主导的，但与此同时，在不同的历史时期，还有其他因素间接塑造中国核不扩散的思路和方法。

    意识形态和阶级斗争因素影响中国的核不扩散政策。从1949年到1978年，意识形态因素影响着中国在核不扩散问题上的态度和政策。毛泽东在《论人民民主专政》一文中明确提出一边倒向社会主义阵营后，中国在涉及核的政策表态中坚定呼应、支持苏联的政策，将这种支持视为社会主义阵营对抗资本主义阵营的手段，此阶段中国在核问题上的政策具有鲜明的意识形态色彩。中苏进行论战并随后同盟关系破裂，中国将苏联视为修正主义，将自己认定为社会主义正统，但在国际事务表态中将意识形态内容转换为“反霸”，反对美帝国主义霸权和苏联修正主义霸权，因而反对美苏英三国谈判《部分禁止核试验条约》，拒绝加入《不扩散核武器条约》，认为防止核扩散只是为了束缚苏联以外的社会主义国家。[427]1970年代，自毛泽东提出划分三个世界的理论后，中国将自己视为第三世界的代言人，这导致进一步强化了中国不接受《不扩散核武器条约》的政策，但也造成了中国拥有核武器同时为第三世界国家代言的张力。这种身份定位在中国核不扩散政策发展的第二阶段逐渐弱化，中国在《不扩散核武器条约》生效二十余年后正式加入条约，并成为条约的重要支撑力量。值得一提的是，中国始终强调发展中国家拥有和平利用核能的权利，只不过从早期支持任何国家都有和平利用核能的权利，逐渐发展到强调防止核扩散不应当限制或者损害各国和平利用核能的正当权益，最后到在主张保障各国和平利用核能的正当权利的同时，杜绝任何国家以和平利用为借口从事核扩散活动。随着中国综合国力显著增强并深度融入国际社会，意识形态因素已经很难影响中国的核不扩散政策，但在个别的地区防扩散问题上依然可以看到与意识形态相关的辩论。

    历史经验影响中国核不扩散政策的方法。中国曾经面临较为严重的核威胁和核讹诈、曾经被孤立在国际社会之外、曾经承受制裁和禁运、曾经被干预内政、曾经通过改革开放融入国际社会，这些历史经验持续影响并塑造中国在防扩散问题上的态度和政策。因此，中国倾向于将地区防扩散问题视为政治问题；主张通过国际社会普遍接受的国际机构获得权威证据认定是否存在防扩散问题，通过联合国安理会决定应对核扩散的方案；主张对防扩散问题进行标本兼治、综合治理，包括创建合作互信的安全环境，通过接触、对话、谈判等政治外交手段解决扩散问题；总体上反对军事施压、对抗和制裁等强硬手段，认为强硬手段只能进一步恶化涉嫌核扩散国家的安全环境，强化涉嫌核扩散国家获取核武器的意愿。中国认为，任何强硬手段都未必能够彻底消除核扩散，反而可能制造更多地区安全问题；不消除核扩散的根源，任何解决方案都不可能持久有效。正因如此，中国在处理防扩散问题时比较重视安全保证的作用，强调“不首先使用”这种政治承诺的效用。

    国内涉核机构改革影响中国的核不扩散政策。当中国被孤立在国际社会之外的时候，中国全面排斥国际社会与核不扩散有关的制度安排；随着中国渐进融入国际社会，中国与外部世界的互动倒逼国内涉核机构改革。这主要包含三个层面：一是中国需要加入相关的国际条约和国际机构；二是中国需要建立、健全相应的法律法规；三是中国需要建立、健全相应的国内机构。中国在逐渐融入国际社会的同时实现了与国际的接轨，完成了国内的立法和政府机构改革，建立了与国际社会基本一致的规范，从而塑造中国的涉核战略贸易行为和在地区防扩散问题上的态度与政策。

    最后，中国外交中的理想主义也影响了中国的防扩散政策。中国认为，只要存在核武器、存在核垄断，就存在扩散和核战争可能，因此，打破了核垄断，“全面禁止和彻底销毁核武器的可能性也就增长了”。[428]无论在中国进行核试验前还是在核试验后，中国政府一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器，这种具有鲜明理想主义色彩的主张迄今保持未变。作为完全禁止和彻底销毁核武器之前的步骤，中国还主张拥有核武器的国家保证不使用核武器，包括不对无核国家和无核区使用核武器，互不使用核武器。中国还非常认可无核武器区，认为这是防止核扩散的重要手段，早在1973年就签署了《拉丁美洲和加勒比禁止核武器条约》第二附加议定书，并积极支持了后来几个无核区的建立。

    早期影响中国核不扩散政策的意识形态因素已经大大弱化，中国核不扩散政策中的理想主义依然存在，中国的历史经验和国内机构改革仍然继续强化中国在核不扩散问题上的立场。虽然这些因素并没能主导中国在过去六十余年里的核不扩散政策，但它们与中国对国家利益的权衡一起塑造了中国在核不扩散政策上的态度、政策和行为。

    回顾中国1949年迄今的核不扩散政策，可以发现中国处理核不扩散问题的态度、政策和行为随着中国国家利益排序的变化而变化。从1949年到1978年，安全利益主导了中国在核不扩散政策上的态度、政策和行为，中国的核不扩散政策最核心的内容是中国自身发展核武器的问题；从1979年到2002年，经济利益在中国核不扩散态度、政策和行为中占据主导地位，中国核不扩散政策的核心内容是从通过涉核贸易获取经济利益发展到减少、限制涉核贸易以确保更广义上的经济利益，中国对地区核扩散问题也从完全置身事外到逐渐介入其中；2003年至今，中国核不扩散政策的重要内容是以更积极的姿态参与地区核扩散问题的处理，并开始发挥更大的作用，对多种利益的平衡是中国核不扩散政策的核心思路。从一个较长的时段审视，中国对安全利益和经济利益重要性的排序曾经阶段性地分别主导了中国1949～2002年的核不扩散政策思路，中国核不扩散政策呈现出较为清晰的现实主义思想。但是，同样不能否认，意识形态因素、中国自身的历史经验、国内各政府机构的政策偏好，甚至中国对外政策中的理想主义也在不同时期影响、塑造了中国的核不扩散政策。例如，意识形态因素和中国外交中的理想主义对从1949年到1978年的中国核不扩散政策有一定的影响；中国自身的历史经验持续影响中国处理地区核扩散挑战的态度和政策；中国国内各政府机构的偏好曾经显著影响2003年以来中国对朝核、伊核等地区核挑战的政策，但这些影响正逐渐弱化。这些因素相互融合，交互作用，驱动着中国核不扩散政策不断演化。

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